任曉輝

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,上海200433)

中等職業(yè)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)與應(yīng)用
——基于上海A區(qū)案例分析

任曉輝

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,上海200433)

立足于我國(guó)中等職業(yè)教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)背景和特征,本文以上海A區(qū)2007年、2009兩年的中等職業(yè)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐為例,通過(guò)指標(biāo)解析和評(píng)價(jià)結(jié)果分析,深刻地揭示出現(xiàn)階段東部地區(qū)中等職業(yè)教育發(fā)展在經(jīng)費(fèi)、生源、專業(yè)、師資、畢業(yè)生就業(yè)和對(duì)外服務(wù)等方面出現(xiàn)的問(wèn)題,并從績(jī)效的角度提出了擴(kuò)大生源、規(guī)劃專業(yè)設(shè)置、提高師資水平,改革撥款和財(cái)務(wù)管理方式、提升就業(yè)質(zhì)量和建立績(jī)效評(píng)價(jià)常態(tài)機(jī)制等項(xiàng)政策建議。

中等職業(yè)教育財(cái)政支出;績(jī)效評(píng)價(jià);擴(kuò)大職教規(guī)模;專業(yè)設(shè)置;校企合作

一、中等職業(yè)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的背景和意義

自2005年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》以來(lái),我國(guó)中等職業(yè)教育辦學(xué)規(guī)模逐年增大,經(jīng)費(fèi)投入快速增長(zhǎng)。中等職業(yè)教育日趨呈現(xiàn)“以財(cái)政投入為主的多渠道職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入”格局,各級(jí)財(cái)政對(duì)中等職業(yè)教育投入的相對(duì)比重逐年增大。部分地方財(cái)力較強(qiáng)的地區(qū),中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的財(cái)政依賴度越來(lái)越高,財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占總經(jīng)費(fèi)的比例快速提高,并開(kāi)始逐步推進(jìn)免費(fèi)教育。但是,對(duì)財(cái)政撥款的高度依賴會(huì)削弱中等職業(yè)教育的競(jìng)爭(zhēng)性,輕言免費(fèi)可能不利于教育質(zhì)量的提升。

一方面,中等職業(yè)教育屬于技能教育,由于行業(yè)、職業(yè)的差異,我們很難用學(xué)業(yè)成績(jī)?nèi)ズ饬拷逃|(zhì)量,只能通過(guò)外部評(píng)價(jià)——用人單位的認(rèn)可度去評(píng)價(jià)。目前我國(guó)的中等職業(yè)教育評(píng)價(jià)主要由上級(jí)行政部門(mén)評(píng)估和督導(dǎo)評(píng)估兩個(gè)系列構(gòu)成,基本都屬于過(guò)程評(píng)價(jià),且不與經(jīng)費(fèi)投入相聯(lián)系,因此不能全面、客觀地反映職教質(zhì)量和辦學(xué)績(jī)效,會(huì)造成信息不對(duì)稱下的逆向選擇,出現(xiàn)財(cái)政投入越多,教育質(zhì)量不升反降的結(jié)果。另一方面,職業(yè)教育不是義務(wù)教育,其辦學(xué)與市場(chǎng)需求密切相關(guān),結(jié)合市場(chǎng)需求進(jìn)行特色辦學(xué)的自主性是影響中等職業(yè)學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的重要因素。在有效監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制和基于績(jī)效的財(cái)政撥款機(jī)制未建立的現(xiàn)階段,財(cái)政依賴度過(guò)高會(huì)抑制學(xué)校辦學(xué)的主動(dòng)性。

因此在信息不對(duì)稱情況下,中等職業(yè)教育要大力發(fā)展,提高教育質(zhì)量,必須在加大財(cái)政投入的同時(shí),建立起政府和學(xué)校間的新型委托——代理關(guān)系,“放權(quán)”與“問(wèn)責(zé)”相結(jié)合,強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,讓學(xué)校自己為教育質(zhì)量負(fù)責(zé)。這種競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)當(dāng)是以教育質(zhì)量為平臺(tái)的公平競(jìng)爭(zhēng),有效的監(jiān)督評(píng)價(jià)制度和基于績(jī)效的財(cái)政撥款制度是平臺(tái)建立的重要基石。

在此背景下,地方政府開(kāi)展中等職業(yè)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)具有三方面的意義:(1)中等職業(yè)教育績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)是支出效果,通過(guò)對(duì)技能等級(jí)證書(shū)獲得率、就業(yè)率、就業(yè)保持率等核心指標(biāo)的評(píng)價(jià),能夠全面、客觀、公正地評(píng)估學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量和績(jī)效狀況,并通過(guò)向社會(huì)公布,形成職業(yè)學(xué)校的公平競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)。(2)績(jī)效評(píng)價(jià)是“問(wèn)責(zé)”的前提,也是建立績(jī)效公式撥款的重要依據(jù),對(duì)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,激勵(lì)學(xué)校加強(qiáng)內(nèi)部管理,提高公共資金使用效率至關(guān)重要。(3)制度化、連續(xù)性地跟蹤績(jī)效評(píng)價(jià)有助于幫助地方政府及部門(mén)及時(shí)掌握中等職業(yè)教育發(fā)展現(xiàn)狀,總結(jié)辦學(xué)經(jīng)驗(yàn),分析問(wèn)題和矛盾,為調(diào)整職業(yè)教育公共政策,優(yōu)化教育公共投入結(jié)構(gòu)和職業(yè)教育資源配置提供客觀依據(jù)。

二、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架設(shè)計(jì)和主要指標(biāo)解析

建立指標(biāo)體系是績(jī)效評(píng)價(jià)的核心。地方職業(yè)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)在中國(guó)仍處于探索階段,如何突破傳統(tǒng)的教育過(guò)程評(píng)價(jià)框架,堅(jiān)持“結(jié)果導(dǎo)向”和“顧客導(dǎo)向”的公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)原理,設(shè)計(jì)出一套科學(xué)、可行的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是當(dāng)前開(kāi)展職業(yè)教育績(jī)效評(píng)價(jià)的最大難點(diǎn)。

(一)指標(biāo)體系的總體框架

在借鑒美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等國(guó)中等職業(yè)教育評(píng)價(jià)和我國(guó)教育督導(dǎo)評(píng)價(jià)指標(biāo)的基礎(chǔ)上,結(jié)合中國(guó)的中等職業(yè)教育特點(diǎn)和地方實(shí)際,運(yùn)用邏輯分析法,我們分別從“教育資源投入”、“教育產(chǎn)出與效果”、“教育發(fā)展能力”三方面入手,設(shè)計(jì)出一套較為完整的中等職業(yè)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。整體指標(biāo)體系由三大類、10項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)和39項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)組成,核心指標(biāo)是“教育產(chǎn)出與效果”,具體框架如表1所示。

表1 中等職業(yè)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架

上述評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)試圖通過(guò)簡(jiǎn)明而系統(tǒng)化的方式,提供可比較的信息,這些信息都是關(guān)于中等職業(yè)教育系統(tǒng)及教育環(huán)境的重要特征。但是,并非所有我們關(guān)心的職業(yè)教育投入、產(chǎn)出和效果問(wèn)題都能找到直接的量化標(biāo)準(zhǔn),如教學(xué)方法、實(shí)訓(xùn)和實(shí)習(xí)效果、用人單位滿意率、對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)度等,因此上述指標(biāo)體系必須保持開(kāi)放,根據(jù)環(huán)境的變化和評(píng)價(jià)技術(shù)的創(chuàng)新不斷進(jìn)行修正,以便能隨著今后地方教育和社會(huì)進(jìn)步實(shí)現(xiàn)指標(biāo)和數(shù)據(jù)的適時(shí)更新。

(二)主要指標(biāo)解析

1.“職業(yè)教育資源投入”類指標(biāo)

該類指標(biāo)主要用于衡量年度內(nèi)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源結(jié)構(gòu)、應(yīng)用結(jié)構(gòu)和生均培養(yǎng)成本情況,這是評(píng)價(jià)中等職業(yè)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效的基礎(chǔ)性資料,也是分析地方財(cái)政性職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)總量、結(jié)構(gòu)和增長(zhǎng)速度是否合理,生均投入是否充足的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

專業(yè)類型復(fù)雜,不同專業(yè)的生均培養(yǎng)成本差異大是中等職業(yè)教育的顯著特點(diǎn)。因此,指標(biāo)體系中專門(mén)設(shè)計(jì)有“生均經(jīng)常性支出測(cè)算表”,要求評(píng)價(jià)對(duì)象按不同專業(yè)類型拆分填報(bào),所采集的評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)有助于摸清不同專業(yè)的生均培養(yǎng)成本,可為分專業(yè)測(cè)算中等職業(yè)教育投入缺口和生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提供依據(jù)。

2.“職業(yè)教育產(chǎn)出與效果”類指標(biāo)

該類型指標(biāo)是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的核心所在,主要從中職教育的內(nèi)在職能出發(fā)進(jìn)行設(shè)計(jì)。職業(yè)教育具有“技能人才培養(yǎng)、服務(wù)社會(huì)、技術(shù)推廣及創(chuàng)新”三大基本職能,中等職業(yè)教育更側(cè)重于前兩項(xiàng)職能。如圖1所示,大部分產(chǎn)出與效果類指標(biāo)都與中等職業(yè)教育的三項(xiàng)基本職能相對(duì)應(yīng)。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)中等職業(yè)教育各項(xiàng)基本職能實(shí)現(xiàn)程度的綜合評(píng)價(jià),產(chǎn)出與效果類一級(jí)指標(biāo)按不同數(shù)據(jù)來(lái)源歸類,分別從畢業(yè)生、科研及獲獎(jiǎng)、社會(huì)綜合評(píng)價(jià)三方面著手,有針對(duì)性地選取所需要的二級(jí)指標(biāo)。由于一些地方教育行政部門(mén)出于加強(qiáng)管理的需要,限制中職學(xué)校對(duì)外提供社會(huì)服務(wù),因此未過(guò)多設(shè)計(jì)與“服務(wù)社會(huì)”職能相對(duì)應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo),但是仍可以通過(guò)“成人培訓(xùn)實(shí)際人數(shù)/在校生數(shù)”指標(biāo)間接予以反映。

圖1 中等職業(yè)教育主要職能的對(duì)應(yīng)指標(biāo)設(shè)計(jì)

此外,在我國(guó)現(xiàn)階段,中等職業(yè)教育客觀上還承擔(dān)著“穩(wěn)定社會(huì)”和“向高等職業(yè)教育輸送人才”兩項(xiàng)“特殊職能”,因此專門(mén)對(duì)應(yīng)設(shè)計(jì)了“升學(xué)率”和“平均每千名在校生刑事犯罪人次”兩項(xiàng)指標(biāo)。但是,從發(fā)展的視角看,無(wú)論是接收低分學(xué)生入學(xué),還是為高等教育輸送畢業(yè)生,都不屬于中等職業(yè)教育的內(nèi)在職能,不應(yīng)成為未來(lái)中等職業(yè)教育發(fā)展的主要方向,因此這兩項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)需謹(jǐn)慎分析和應(yīng)用。

3.“職業(yè)教育發(fā)展能力”類指標(biāo)

這類指標(biāo)既是以前年度教育資源投入形成的累計(jì)結(jié)果,又是以后年度教育產(chǎn)出與效果的重要投入,是影響今后學(xué)校能否做大做強(qiáng)的重要因素,綜合體現(xiàn)職業(yè)學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展能力。因此,該類指標(biāo)設(shè)計(jì)主要對(duì)職業(yè)學(xué)?，F(xiàn)有的人(師資水平)、財(cái)(財(cái)務(wù)能力)、物(硬件建設(shè))、專業(yè)和課程四個(gè)方面進(jìn)行衡量和評(píng)價(jià),分別從專任教師、財(cái)務(wù)能力、辦學(xué)條件和教學(xué)發(fā)展能力四個(gè)維度對(duì)應(yīng)歸類指標(biāo)。此外,鑒于職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)特點(diǎn),對(duì)學(xué)校的校內(nèi)外實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)和實(shí)訓(xùn)設(shè)備利用率也進(jìn)行專門(mén)考察。

三、基于評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的中等職業(yè)教育發(fā)展現(xiàn)狀分析

2007年和2009年,上海A區(qū)區(qū)屬公立中等職業(yè)學(xué)校為對(duì)象,對(duì)兩年的中等職業(yè)教育財(cái)政支出開(kāi)展跟蹤績(jī)效評(píng)價(jià),從評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)、評(píng)價(jià)工作流程到評(píng)價(jià)結(jié)果分析和應(yīng)用,進(jìn)行了初步探索。通過(guò)對(duì)案例評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的分析,結(jié)合我們?cè)诮K、上海各地的調(diào)研情況,可以從優(yōu)勢(shì)、潛力以及瓶頸問(wèn)題兩方面客觀揭示我國(guó)東部地區(qū)中等職業(yè)教育發(fā)展的基本現(xiàn)狀。

(一)發(fā)展優(yōu)勢(shì)和潛力

1.財(cái)政投入持續(xù)增加,辦學(xué)條件顯著改善

近年來(lái)各級(jí)政府紛紛加大對(duì)中等職業(yè)教育的投入,尤其是一些國(guó)家或地方重點(diǎn)中等職業(yè)學(xué)校的財(cái)政投入增加較快,顯著改善了學(xué)校辦學(xué)條件。以上海為例,近年來(lái)地方財(cái)政對(duì)中等職業(yè)教育的支持力度較大,已基本形成財(cái)政投入為主導(dǎo)的資金來(lái)源結(jié)構(gòu)①。A區(qū)2009年度中等職業(yè)教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)總計(jì)2.42億元,比2007年度增長(zhǎng)17.48%;經(jīng)費(fèi)來(lái)源中,財(cái)政補(bǔ)助收入為1.81億元,占全部經(jīng)費(fèi)來(lái)源的74.89%,比上年提高5.56個(gè)百分點(diǎn)。同年區(qū)屬中等職業(yè)學(xué)校的生均經(jīng)常性支出達(dá)到12665元/生,比2007年的11705.44元/生增長(zhǎng)8.19%。財(cái)政資金到位,為中等職業(yè)教育發(fā)展提供了良好條件?！吧逃嫉孛娣e”、“生均教學(xué)行政用房建筑面積”和“生均實(shí)訓(xùn)實(shí)驗(yàn)設(shè)備原值”等指標(biāo)數(shù)據(jù)也表明:經(jīng)過(guò)財(cái)政持續(xù)加大投入,現(xiàn)有的各項(xiàng)硬件已能基本滿足該區(qū)中等職業(yè)學(xué)校辦學(xué)需要。

2.堅(jiān)持就業(yè)導(dǎo)向,初始就業(yè)率普遍較高

就業(yè)率是評(píng)價(jià)職業(yè)教育質(zhì)量和效果的重要指標(biāo)。近年來(lái),中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生初始就業(yè)率持續(xù)走高,已連續(xù)四年超過(guò)95%②。從A區(qū)案例的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)看,按教育部統(tǒng)計(jì)口徑,區(qū)屬中等職業(yè)學(xué)校2009屆畢業(yè)生的初始就業(yè)率達(dá)98.09%,比2006屆的96.49%又有提高。而且從評(píng)價(jià)對(duì)就業(yè)的“專業(yè)對(duì)口程度”專項(xiàng)抽樣調(diào)查結(jié)果看,全區(qū)平均的專業(yè)對(duì)口和基本對(duì)口人數(shù)占抽樣總?cè)藬?shù)比例達(dá)83.45%,表明地方中等職業(yè)教育辦學(xué)目標(biāo)比較明確,專業(yè)設(shè)置和課程安排能較好地適應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求,畢業(yè)生的社會(huì)認(rèn)可度較高。

3.社會(huì)滿意程度較高,師生對(duì)學(xué)校發(fā)展普遍樂(lè)觀

“教師滿意度”和“學(xué)生滿意度”是績(jī)效評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)。以2009年A區(qū)為例,兩項(xiàng)調(diào)查共回收教職工問(wèn)卷632份(抽樣率58.36%),學(xué)生問(wèn)卷3045份(抽樣率18.68%)。統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明,全區(qū)中等職業(yè)學(xué)?！敖處煗M意度”平均為78.14%,“學(xué)生滿意度”平均為74.46%。從分項(xiàng)分析看,教師對(duì)“辦學(xué)條件”一欄評(píng)價(jià)為“滿意”的比例為80.2%,居各指標(biāo)之首。在“學(xué)校發(fā)展前景”一欄中,評(píng)價(jià)“很好”或“較好”的比例為79.8%。表明師生對(duì)中等職業(yè)教育的未來(lái)發(fā)展抱有信心。

4.重視學(xué)生實(shí)訓(xùn)安排,素質(zhì)教育有成效

在校生的實(shí)訓(xùn)課程對(duì)提高學(xué)生技能知識(shí)至關(guān)重要。A區(qū)案例數(shù)據(jù)表明,2009年全區(qū)平均的“實(shí)訓(xùn)課占總課時(shí)比例”為41.08%,“校外實(shí)訓(xùn)占實(shí)訓(xùn)總課時(shí)的比例”為75%,高于2007年的59.10%。說(shuō)明中等職業(yè)學(xué)校非常重視學(xué)生專業(yè)實(shí)訓(xùn)課程的安排,特別是利用校外資源開(kāi)展校外實(shí)訓(xùn)。此外,中等職業(yè)學(xué)校還普遍比較重視學(xué)生綜合素質(zhì)的培養(yǎng),積極支持學(xué)生參加各種技能競(jìng)賽和其他競(jìng)賽。

(二)發(fā)展瓶頸和主要問(wèn)題

1.本地化辦學(xué)傾向明顯

政府舉辦中等職業(yè)教育,首要目的是要獲得與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的專業(yè)人才,其次才是通過(guò)職業(yè)教育和培訓(xùn),為那些義務(wù)教育后未能升入高中的青年解決就業(yè)問(wèn)題。從上海A區(qū)2009年中等職業(yè)學(xué)校的生源結(jié)構(gòu)看,55%為本區(qū)生源,25%為上海市內(nèi)其他區(qū)(縣)生源,20%為外省市生源。這一生源結(jié)構(gòu)與2007年度相比較,外省市生源從12%上升到20%,本區(qū)生源從63%下降到55%,說(shuō)明該區(qū)正在通過(guò)擴(kuò)大外地生源招生規(guī)模,吸收流動(dòng)人口子女入學(xué)等方式,逐步調(diào)整生源結(jié)構(gòu)。

但是整體來(lái)看,中等職業(yè)學(xué)校生源本地化、辦學(xué)開(kāi)放度低的傾向在我國(guó)東部地區(qū)仍普遍存在,有的地方甚至采取“地方保護(hù)主義政策”,只允許本地學(xué)生在轄區(qū)內(nèi)的中等職業(yè)學(xué)校就讀。中等職業(yè)教育的辦學(xué)目標(biāo)主要聚焦于解決本地青年就業(yè),使職業(yè)教育成為部分城市居民的特殊“福利”。生源單一、低分生過(guò)多也使學(xué)校不得不將精力主要用于道德教育和防止事故上,制約了技能學(xué)習(xí)和教育質(zhì)量的提高。

2.部分專業(yè)重復(fù)設(shè)置

近年來(lái),各地中等職業(yè)學(xué)校在辦學(xué)中已經(jīng)形成一定特色和專業(yè)優(yōu)勢(shì),有些專業(yè)的學(xué)生長(zhǎng)期供不應(yīng)求。但從A區(qū)案例分析也發(fā)現(xiàn),專業(yè)重復(fù)設(shè)置的問(wèn)題仍然存在。區(qū)屬各中等職業(yè)學(xué)校均設(shè)有“商務(wù)”和“計(jì)算機(jī)應(yīng)用”專業(yè),大部分學(xué)校開(kāi)設(shè)有“文秘”、“旅游服務(wù)”、“商務(wù)英語(yǔ)”、“會(huì)展”、“物業(yè)管理”和“物流”等類似專業(yè)。專業(yè)重復(fù)設(shè)置不僅會(huì)造成教育資源的分散和浪費(fèi),增加畢業(yè)生就業(yè)難度,而且從人才戰(zhàn)略角度看,也無(wú)法適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的特殊要求,影響辦學(xué)效果。

3.教師結(jié)構(gòu)和專業(yè)培訓(xùn)有待改善

職業(yè)教育師資應(yīng)更加側(cè)重專業(yè)技能水平,因此“雙師型”教師具有特殊重要的地位。A區(qū)案例數(shù)據(jù)表明,區(qū)屬中等職業(yè)學(xué)校的“雙師型”教師占專任教師比例平均為25.96%,個(gè)別學(xué)校的該項(xiàng)比例低于10%,明顯偏低。外聘教師占專任教師的比例平均為17.21%,校際間存在顯著差異。雖然職業(yè)學(xué)校聘用適當(dāng)比例的技術(shù)人員和高技能人才擔(dān)任兼職教師或?qū)嵙?xí)教師,不僅有助于提升學(xué)生技能水平,還能控制成本,解決專業(yè)調(diào)整中的“結(jié)構(gòu)性教師冗余”難題,但師資的穩(wěn)定性較差。因此,外聘兼職教師的比例應(yīng)控制在一個(gè)相對(duì)合理的區(qū)間。

教師是影響教育質(zhì)量的首要因素,而培訓(xùn)則是提升師資質(zhì)量的重要手段,因此績(jī)效評(píng)價(jià)體系專門(mén)設(shè)計(jì)了“師均培訓(xùn)時(shí)數(shù)”③指標(biāo),對(duì)教師培訓(xùn)情況進(jìn)行考察。A區(qū)案例數(shù)據(jù)表明,區(qū)屬中等職業(yè)學(xué)校的年度師均培訓(xùn)時(shí)數(shù)為41.25小時(shí),總體水平偏低。從校際比較看,最高的達(dá)114小時(shí),最低的學(xué)校不足10小時(shí),差距明顯。這點(diǎn)也可從“教師滿意度”問(wèn)卷調(diào)查中得到印證,教師對(duì)本校的“培訓(xùn)安排”評(píng)價(jià)在各項(xiàng)指標(biāo)中得分最低。此外,從專業(yè)教師參加企業(yè)見(jiàn)習(xí)的情況來(lái)看,該區(qū)2009年“參加企業(yè)見(jiàn)習(xí)人次/專業(yè)教師人數(shù)”為0.224,“專業(yè)教師人均企業(yè)見(jiàn)習(xí)天數(shù)”為4.4天,且校際間差距明顯,表明中等職業(yè)學(xué)校對(duì)專業(yè)教師參加企業(yè)見(jiàn)習(xí)的重視程度明顯不足。

4.中級(jí)及以上職業(yè)證書(shū)的獲得率偏低

職業(yè)技能證書(shū)既是學(xué)生上崗就業(yè)的條件,也是評(píng)價(jià)職業(yè)教育業(yè)績(jī)的重要指標(biāo)。中等職業(yè)教育的目標(biāo)是培養(yǎng)中等職業(yè)技術(shù)人才,因此畢業(yè)生的初級(jí)證書(shū)獲得率應(yīng)接近100%,絕大部分學(xué)生應(yīng)達(dá)到中級(jí)證書(shū)水平。A區(qū)案例數(shù)據(jù)表明,2009屆畢業(yè)生“一人雙證”或“一人多證”的情況比較普遍,其“中級(jí)及以上等級(jí)證書(shū)獲得率”為57.79%,比2007年的39.93%提升17.36個(gè)百分點(diǎn),增長(zhǎng)明顯。但是校際間的差距顯著,部分學(xué)校的該項(xiàng)指標(biāo)僅為20%左右,與培養(yǎng)目標(biāo)相比,業(yè)績(jī)值偏低④。

5.就業(yè)質(zhì)量有待提升

“就業(yè)保持率”是評(píng)價(jià)職業(yè)教育質(zhì)量的國(guó)際通行指標(biāo),反映學(xué)生的就業(yè)適應(yīng)能力。由于缺少對(duì)畢業(yè)生就業(yè)情況的跟蹤調(diào)查和信息反饋制度,該指標(biāo)一直缺乏專門(mén)統(tǒng)計(jì)。2009年,我們依據(jù)A區(qū)學(xué)校報(bào)送的《畢業(yè)學(xué)生名冊(cè)》,按初始簽約學(xué)生數(shù)的21%進(jìn)行了“就業(yè)率電話專項(xiàng)調(diào)查”。該區(qū)2009屆簽約就業(yè)畢業(yè)生的“就業(yè)保持率”平均為69%⑤,即有近31%的學(xué)生在初次就業(yè)半年后重新待業(yè)。這一結(jié)果表明:中等職業(yè)教育高就業(yè)率背后客觀存在著部分學(xué)校就業(yè)信息不真實(shí)、就業(yè)穩(wěn)定性不高等問(wèn)題。

此外,評(píng)價(jià)也發(fā)現(xiàn)很多中等職業(yè)學(xué)校把辦學(xué)方向定位為“中職升高職、高職升本科”,盲目引導(dǎo)學(xué)生進(jìn)行對(duì)口升學(xué)考試,把職業(yè)教育等同于普通教育、學(xué)歷教育,這實(shí)質(zhì)上是對(duì)中等職業(yè)教育內(nèi)在功能的扭曲。如案例數(shù)據(jù)表明,全區(qū)2009屆中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生中直接就業(yè)人數(shù)僅占60%,有35%的畢業(yè)生選擇了升學(xué),個(gè)別學(xué)校的畢業(yè)生升學(xué)率達(dá)到70%,表明中職高“就業(yè)率”背后暗藏著較大“水分”。

6.社會(huì)服務(wù)功能偏弱

中等職業(yè)學(xué)校既是教育機(jī)構(gòu),同時(shí)也應(yīng)是承擔(dān)社會(huì)培訓(xùn),尤其是為企業(yè)培訓(xùn)員工的重要機(jī)構(gòu)和地區(qū)技能培訓(xùn)中心。職業(yè)學(xué)校利用其師資、設(shè)備和辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)開(kāi)展特色社會(huì)培訓(xùn),不僅能其提高社會(huì)知名度,籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi),而且也能與企業(yè)保持多層次聯(lián)系,建立學(xué)生校外實(shí)訓(xùn)基地和教師企業(yè)見(jiàn)習(xí)基地,提升辦學(xué)績(jī)效。A區(qū)區(qū)屬職業(yè)學(xué)校通過(guò)培訓(xùn)、進(jìn)修等獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)舉辦的各類社會(huì)培訓(xùn),按全日制在校生學(xué)時(shí)折算,每校承擔(dān)培訓(xùn)不足150人?？傮w來(lái)看,職業(yè)學(xué)校社會(huì)服務(wù)功能遠(yuǎn)未得到充分發(fā)揮。對(duì)外培訓(xùn)和服務(wù)的不足,使得學(xué)校經(jīng)費(fèi)高度依賴于財(cái)政撥款。

四、政策建議

隨著各級(jí)政府對(duì)職業(yè)教育的日益重視,中等職業(yè)教育的大環(huán)境日益改善,中職發(fā)展已漸入佳境。但是從績(jī)效的觀點(diǎn)看,A區(qū)案例數(shù)據(jù)所揭示的上述瓶頸和問(wèn)題,也表明中等職業(yè)教育還存在一些管理上的問(wèn)題,體制和機(jī)制方面也存在障礙,應(yīng)采取措施予以改進(jìn)。

(一)適度擴(kuò)大中等職業(yè)教育規(guī)模,有計(jì)劃地增加招收外地生源

擴(kuò)大職業(yè)教育規(guī)模是解決地方技能人才“瓶頸”的重要途徑,職業(yè)教育發(fā)展應(yīng)與人口變動(dòng)和流動(dòng)趨勢(shì)一致,東部地區(qū)可以借助這一管道吸引外地優(yōu)秀生源到本地就業(yè),緩解技工荒,并通過(guò)替代普通勞動(dòng)力就業(yè)改善本地員工結(jié)構(gòu)。具體做到:一要搞好中等職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃。依托現(xiàn)有職業(yè)學(xué)校,在地方財(cái)力和職業(yè)教育資源能夠承受的范圍內(nèi),有計(jì)劃地?cái)U(kuò)大中等職業(yè)教育規(guī)模。二要有計(jì)劃地?cái)U(kuò)大中等職業(yè)教育生源范圍。在充分吸收本地生源的基礎(chǔ)上,根據(jù)擇優(yōu)選擇的原則,逐步解決外來(lái)務(wù)工人員子女的中等職業(yè)教育就學(xué)問(wèn)題;同時(shí),制定政策,鼓勵(lì)學(xué)校開(kāi)展東部對(duì)西部、城市對(duì)農(nóng)村的聯(lián)合招生、合作辦學(xué),同步實(shí)現(xiàn)規(guī)模擴(kuò)大與生源結(jié)構(gòu)調(diào)整。

(二)加強(qiáng)對(duì)專業(yè)設(shè)置的統(tǒng)籌規(guī)劃和指導(dǎo)監(jiān)督

職業(yè)教育作為一種直接面向社會(huì)生產(chǎn)、服務(wù)、管理第一線培養(yǎng)技能人才和熟練勞動(dòng)者的教育,其人才培養(yǎng)的層次結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)必須同當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和職業(yè)結(jié)構(gòu)相適應(yīng),這是職業(yè)教育發(fā)展的基本規(guī)律。因此,地方政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)中等職業(yè)教育專業(yè)設(shè)置的統(tǒng)籌規(guī)劃和調(diào)控力度,引導(dǎo)學(xué)校按市場(chǎng)需求依法自主設(shè)置專業(yè),提高專業(yè)設(shè)置的科學(xué)合理性。以地方特色和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向,通過(guò)加大對(duì)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊缺專業(yè)的投入力度,引導(dǎo)和調(diào)動(dòng)學(xué)校調(diào)整自身專業(yè)結(jié)構(gòu)的積極性,避免通用專業(yè)在學(xué)校間大量重復(fù)設(shè)置,減少資源重復(fù)建設(shè)和低效使用,重點(diǎn)培養(yǎng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需的技能人才,借以形成新的中等職業(yè)教育特色,提高辦學(xué)效益。

(三)改革撥款和財(cái)務(wù)管理方式,繼續(xù)保持對(duì)職業(yè)教育的財(cái)政投入力度

一要慎重實(shí)施免費(fèi)政策,繼續(xù)保持對(duì)職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)投入力度。從各國(guó)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,雖然政府資金的大力支持是各國(guó)職業(yè)教育迅速發(fā)展的主要原因,但并不存在免費(fèi)先例。政府、個(gè)人和企業(yè)等共擔(dān)成本是職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源結(jié)構(gòu)的普遍模式。因此,一方面中職教育不可輕言免費(fèi),應(yīng)探索建立多渠道籌措職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的良性機(jī)制;另一方面,隨著教育規(guī)模擴(kuò)大和專業(yè)建設(shè)的開(kāi)展,資金需求日益增大,在企業(yè)投入和學(xué)校對(duì)外服務(wù)不足的現(xiàn)階段,地方政府應(yīng)繼續(xù)保持對(duì)中職的投入力度。

二要改革撥款方式,建立“生均撥款+專項(xiàng)撥款”模式。政府應(yīng)從強(qiáng)化委托-代理關(guān)系出發(fā),以撥款為代理費(fèi)用,將具體辦學(xué)責(zé)任委托給學(xué)校,賦予學(xué)校設(shè)置專業(yè)和學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、招收和辭退教師等辦學(xué)自主權(quán)。同時(shí)通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督校方的責(zé)任履行,并改革撥款方式,建立基于績(jī)效的“生均撥款+專項(xiàng)撥款”模式。教育部門(mén)和其他主管部門(mén)也應(yīng)從對(duì)中職?！肮苋恕⒐苠X、管學(xué)生”的日常管理中解放出來(lái),轉(zhuǎn)向“管規(guī)模、管效果”,通過(guò)建立常態(tài)評(píng)價(jià)機(jī)制,以績(jī)效指標(biāo)為“指揮棒”,促使學(xué)校改善管理。

三要改革財(cái)務(wù)管理方式,發(fā)揮職校潛力,促進(jìn)對(duì)外服務(wù)。地方政府應(yīng)放寬在財(cái)政和管理方面對(duì)職業(yè)學(xué)校提供對(duì)外服務(wù)的限制政策,將對(duì)外服務(wù)納入學(xué)校正常管理中,鼓勵(lì)學(xué)校積極開(kāi)展對(duì)外服務(wù),根據(jù)市場(chǎng)的多樣化需求,針對(duì)不同層次和類型的培訓(xùn)對(duì)象,開(kāi)辦特色社會(huì)培訓(xùn)。這樣做既能擴(kuò)大學(xué)校經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道,適度吸收企業(yè)和社會(huì)資源投入職業(yè)教育,又能有效利用學(xué)校優(yōu)勢(shì)教育資源,提高職業(yè)教育服務(wù)社會(huì)的能力、范圍和水平,增加辦學(xué)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)雙重效益。政府必須同時(shí)做好規(guī)范收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)學(xué)校資產(chǎn)管理的配套制度建設(shè),防止產(chǎn)生制度漏洞。

(四)改革人事制度,加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)

一要建立具有中等職業(yè)教育特色的人事及分配制度。職業(yè)學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè)不能按照普通教育的要求培養(yǎng)和評(píng)聘,需要配套建設(shè)符合職業(yè)教育規(guī)律、具有職業(yè)教育特色的人事及分配制度,并建立對(duì)不合格教職工的退出機(jī)制,確保師資質(zhì)量。

二要加強(qiáng)“雙師型”教師培養(yǎng)和師資培訓(xùn)工作。教育部門(mén)應(yīng)當(dāng)幫助學(xué)校制定“雙師型”教師培養(yǎng)規(guī)劃,重視完善職業(yè)學(xué)校教師繼續(xù)教育制度,增加教師校外見(jiàn)習(xí)安排,使教師到企業(yè)實(shí)踐的制度具體化和可操作化。

三要拓寬教師來(lái)源渠道,改善師資結(jié)構(gòu)。為吸引更多優(yōu)秀人才到職業(yè)學(xué)校任教,除鼓勵(lì)學(xué)校面向社會(huì)聘用適當(dāng)比例的外聘專業(yè)教師或?qū)嵙?xí)指導(dǎo)教師外,還需重視專任教師性別、職稱和學(xué)歷結(jié)構(gòu)的合理化,不斷充實(shí)中等職業(yè)教育師資隊(duì)伍。

(五)加強(qiáng)校企合作,提高學(xué)生就業(yè)質(zhì)量

目前我國(guó)中等職業(yè)教育的責(zé)任主要由政府承擔(dān),學(xué)校本位的職業(yè)教育占據(jù)絕對(duì)主體地位。這種模式在教學(xué)內(nèi)容、實(shí)訓(xùn)安排、專業(yè)師資上都具有自身無(wú)法克服的缺陷,嚴(yán)重制約了教育質(zhì)量的提高,這些問(wèn)題只有靠“校企合作”才能克服。由于文化傳統(tǒng)、政策體制上的原因,我國(guó)企業(yè)對(duì)深度參與學(xué)校職業(yè)教育普遍興趣不大。因此,地方政府應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)政策,規(guī)范企業(yè)參與職業(yè)教育的職責(zé),通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠等方式引導(dǎo)企業(yè)積極參與職業(yè)教育。

職業(yè)教育的有效發(fā)展應(yīng)建立在畢業(yè)生真實(shí)就業(yè)的基礎(chǔ)上。作為職業(yè)教育主體的學(xué)校而言,除要重視校企聯(lián)合和訂單培養(yǎng),通過(guò)加強(qiáng)學(xué)生實(shí)訓(xùn)環(huán)節(jié),培養(yǎng)“適銷對(duì)路”的學(xué)生外,還必須不斷提升學(xué)校就業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)工作,高度重視中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生的道德和行為規(guī)范教育。除做好畢業(yè)生就業(yè)信息的網(wǎng)絡(luò)公示外,還必須重視開(kāi)展對(duì)畢業(yè)生就業(yè)的跟蹤調(diào)查和信息反饋工作,為學(xué)校及時(shí)改進(jìn)專業(yè)設(shè)置和教學(xué)管理提供決策參考。

(六)建立科學(xué)可行的職教績(jī)效評(píng)價(jià)體系

地方政府應(yīng)建立中等職業(yè)教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)常態(tài)機(jī)制,不斷修正完善指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)制度,堅(jiān)持將就業(yè)率、就業(yè)保持率、技能證書(shū)獲得率、實(shí)訓(xùn)設(shè)備利用率、學(xué)生和教師滿意度等作為重要指標(biāo),全面評(píng)價(jià)中等職業(yè)學(xué)校辦學(xué)績(jī)效。此外,還應(yīng)重視評(píng)價(jià)結(jié)果的合理應(yīng)用:一方面及時(shí)公布評(píng)價(jià)結(jié)果,通過(guò)績(jī)效指標(biāo)引導(dǎo)職業(yè)學(xué)校改善管理;另一方面要建立基于績(jī)效的行政責(zé)任制,促進(jìn)學(xué)校改善管理。對(duì)于因管理不善而造成重大事故或浪費(fèi)、損失的,應(yīng)當(dāng)追究有關(guān)人員的行政責(zé)任。

綜上所述,近年來(lái)我國(guó)各級(jí)政府高度重視中等職業(yè)教育發(fā)展,一方面逐步加大財(cái)政投入,另一方面加大政府調(diào)控力度,按普職比例大體相當(dāng)?shù)囊髷U(kuò)大辦學(xué)規(guī)模。這些舉措顯著改善了我國(guó)中等職業(yè)教育發(fā)展的政策環(huán)境。當(dāng)資金和生源不再成為職校發(fā)展的主要瓶頸,如何改善財(cái)政撥款結(jié)構(gòu)和效果,切實(shí)提升教育質(zhì)量成為當(dāng)前政策的關(guān)注焦點(diǎn)。部分地方開(kāi)展的中等職業(yè)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐表明,建立“放權(quán)”與“問(wèn)責(zé)”相結(jié)合的政府和學(xué)校間新型委托——代理關(guān)系,是推動(dòng)中等職業(yè)教育管理創(chuàng)新,提高財(cái)政資金使用效率,改善教育質(zhì)量的有效措施。如何設(shè)計(jì)出一套既符合中等職業(yè)教育管理內(nèi)在規(guī)律,又符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,科學(xué)、合理地量化中等職業(yè)教育產(chǎn)出和效果,是本研究的主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn),也是最大難點(diǎn)。研究仍存在很多不足之處,指標(biāo)體系的修正、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制定、評(píng)價(jià)結(jié)果在預(yù)算和教育行政管理中的實(shí)際應(yīng)用等都需不斷深入探索。

注釋

①上海城市教育費(fèi)附加用于中職教育的比例從2005年的22%提高到2006年的30%,并每年提高一個(gè)百分點(diǎn),2010年達(dá)到34%。

②數(shù)據(jù)來(lái)源:2009年9月11日,前教育部部長(zhǎng)周濟(jì)在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上的發(fā)言。

③“教師培訓(xùn)時(shí)數(shù):指教師專業(yè)領(lǐng)域的培訓(xùn),尤其是與專業(yè)發(fā)展、技能更新有關(guān)的培訓(xùn),不包括校內(nèi)培訓(xùn)。

④中級(jí)職業(yè)證書(shū)獲得率=(中級(jí)職業(yè)證書(shū)獲得人次/實(shí)際畢業(yè)生數(shù))×100%,該指標(biāo)口徑允許指標(biāo)值出現(xiàn)超過(guò)100%的結(jié)果。

⑤就業(yè)保持率:指首次簽約就業(yè)半年后仍保持就業(yè)狀態(tài)的人數(shù)(不要求調(diào)查時(shí)就業(yè)單位與初始簽約單位一致)占總就業(yè)人數(shù)(扣除升學(xué)性就業(yè))的比例。

⑥本文引用的案例數(shù)據(jù)均來(lái)自上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)中心《2007年度上海市某區(qū)中等職業(yè)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告》和《2009年度上海市某區(qū)中等職業(yè)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告》。

2010-01-28

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)的公共政策研究”(CKA060080);上海財(cái)經(jīng)大學(xué)2009年校級(jí)重點(diǎn)研究基地招標(biāo)項(xiàng)目“職業(yè)教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)理論和方法論研究”

責(zé)任編輯 曾新