吳瑞財

(華僑大學人文與公共管理學院,福建 泉州 362021)

·科社新探·

論制度建設中的成本問題

吳瑞財

(華僑大學人文與公共管理學院,福建 泉州 362021)

轉(zhuǎn)型期的中國社會面臨著迫切而繁重的制度建設的任務,然而我們必須高度重視制度建設過程中的成本問題。意識到這一問題,才能使我們在制度建設過程中持審慎和負責任的態(tài)度。任何倉促或權(quán)宜之計的制度建設,非但不能取得預期效果,反而會使國家基本制度建設陷入無效的制度軌跡中難以扭轉(zhuǎn)。

制度建設;路徑依賴;制度建設成本

20世紀90年代以來,制度建設受到了越來越多人的重視。正如福山所揭示的:“后冷戰(zhàn)時代,在經(jīng)濟學家當中,具有支配地位的知識話語是自由化和小國家。而十年后,許多經(jīng)濟學家都得出結(jié)論,影響發(fā)展的最重要的變量根本不是經(jīng)濟,而是制度與政治?！盵1]國內(nèi)學者胡鞍鋼、王紹光等也適時地提出了“以制度建設為中心”的口號。考慮到最近一二十年來一些后發(fā)展國家以及轉(zhuǎn)型國家在邁向市場經(jīng)濟的實踐過程中所面對的種種障礙與挫折這一背景,那么提出制度建設這一主張也就可以理解了。人們越來越認識到,市場經(jīng)濟不可能在真空中運行,市場經(jīng)濟的有效運作有賴于相應的制度環(huán)境。這些制度環(huán)境既包括正式的政治與法律制度,也包括道德、社會習俗等非正式博弈規(guī)則?？梢哉f,后發(fā)展國家所面臨的相應的制度建設的任務是繁重的。

在高度肯定制度建設的迫切性與合理性的同時,筆者在這里提出的一個觀點是:在制度建設過程中,我們的態(tài)度必須是審慎的,必須意識到制度建設中的成本問題。這一觀點受到新制度主義的“路徑依賴”概念的啟發(fā),也就是說所謂制度建設中的成本不是別的,主要是指由于不審慎的制度建設導致一個國家陷入無效率的制度軌跡中難以扭轉(zhuǎn),或者扭轉(zhuǎn)的成本極其高昂。這一問題是顯見的但也是遭到忽視的。在制度的初始設置的過程中,人們面對的選擇可能是多樣的,但權(quán)宜之計或不當?shù)耐讌f(xié)卻使得有效率的制度建設越發(fā)困難。面對制度建設中的這些問題,我們必須有全面清晰的認識,切忌好大喜功,有效的制度建設更多時候需要的是細致長久的工作,在很多情況下也可能還需要高度的責任感和勇氣。

一、制度建設是可能的嗎?

盡管對于制度在發(fā)展中的重要作用我們已經(jīng)有了充分的認識,后發(fā)展國家對于有效制度的需求也是迫切的,但是我們不得不承認,“對于如何在體制尚未形成或體制孱弱的社會中創(chuàng)造或加強體質(zhì),相對知之甚少”[2]100。實際上,“制度建設”這一概念在哈耶克等保守主義者看來可能具有濃厚的建構(gòu)理性主義的色彩,保守主義的一大特色就是強調(diào)過分雄心勃勃的社會工程具有危險性。

就制度的生成來說,一直存在著“人為設計”與“自然演化”兩種途徑的爭論。密爾就認為,關于政治制度一直存在著“兩者互相沖突的學說”,一種觀點認為“政治制度是一種發(fā)明創(chuàng)造的事情,人有權(quán)選擇是否制作,以及怎樣制作或按什么模式去制作”,另一種觀點認為,政治制度不能靠預先的設計來建立,它們“不是做成的,而是長成的”[3]5。

所謂制度的演化說,即制度的產(chǎn)生、形成和發(fā)展是一個自發(fā)的過程而非源于人為設計,制度發(fā)展同特定地域的社會習俗、文化觀念和價值準則密切相關。哈耶克是這一主張的最強有力的捍衛(wèi)者,他將制度的發(fā)展視為“自生自發(fā)秩序”(spontaneous order),認為“在各種人際關系中,一系列具有明確目的的制度的生成,是極其復雜但卻條理井然的,然而這既不是設計的結(jié)果,也不是發(fā)明的結(jié)果,而是產(chǎn)生于諸多并未明確意識到其所作所為會有如此結(jié)果的人的各自行動”[4]67。不過值得一提的是,就連哈耶克也不得不認為“后發(fā)國家可能不具有自生自發(fā)性進步(spontaneous progress)條件”[4]53。

所謂制度的設計說,也就是認定制度的發(fā)展是人們運用理性能力和知識經(jīng)驗實施的創(chuàng)制過程?！罢卧O計是以制度安排為核心的社會設計。政治設計是在一定的社會歷史條件下,歷史主體依照一定的經(jīng)驗與政制傳統(tǒng),以某種理想的政治目標為依歸,對社會進行的理念創(chuàng)設、制度安排、組織建設為主要內(nèi)容的政治構(gòu)想、政治籌劃、政治創(chuàng)新及其理論形態(tài)。”[5]政治學家羅斯金就認為,就政治制度來說,它“在很大程度上是一種人為的創(chuàng)造”,盡管“它們的大多數(shù)經(jīng)過了長時期的演化,但在一個國家歷史的關鍵時刻人們有選擇制度的機會”。當然制度建設的過程是相當不易的,他說:“制度既不是從天上掉下來的,也不是從地里長出來的,它是由許多能力或強或弱的人小心地創(chuàng)造出來的。歷史經(jīng)驗和歷史原因指導其形成。他們常常在黑暗中摸索前行……在一個紛亂的世界里,幾乎沒有比發(fā)展有效的政治制度更高的目標?！盵6]

對于這兩種學說,密爾較為公允地作出判斷:“兩者中任何一個顯然都不是完全正確,但兩者中任何一個顯然也不是完全錯誤,我們必須認真考慮兩者的根本立足點,并利用兩者中含有的全部真理?！盵3]720世紀80年代以來的新制度主義理論對于制度、制度創(chuàng)設、制度變遷等問題作了更為細致的探討,能夠幫助我們更好地理解制度建設這一問題。對于本文的論證目的來說,新制度主義在以下三個問題上的創(chuàng)見尤其具有啟發(fā)性。一是新制度主義把制度看做一整套復雜的相互依存的制度體系,因此任何有效的制度創(chuàng)設必須深入其“嵌入”的制度體系中。二是新制度主義所提出的制度的路徑依賴問題。所謂的“路徑依賴”簡單來說就是指制度的一種自我強化機制,即一旦某種制度被選擇之后,制度本身就將會產(chǎn)生出一種自我捍衛(wèi)和強化的機制,使得扭轉(zhuǎn)和退出這種制度隨著時間的推移而越來越困難。三是新制度主義充分認識到,建立或改革制度往往更多的是一個政治問題,而不是一個技術(shù)專家的問題。下面將對這三個問題作較為詳細的分析。

二、制度建設中的成本問題

1.嵌入社會結(jié)構(gòu)中的制度變遷

長期以來,困擾社會科學家的一個問題是為什么有些社會能夠建立起有效的制度體系,而另一些社會卻眼睜睜地陷在無效的制度安排中而不能自拔。因而,新制度主義花了大量的力氣試圖來解答有關制度的生成和變遷的機制、動力等問題。新制度主義理論中的理性選擇制度主義對于這一問題的看法可以歸納為,制度的產(chǎn)生和存續(xù)是相關的利益主體在理性自利的基礎上權(quán)衡選擇的結(jié)果,制度依賴于它所帶來的相對于其他制度而言更多的好處。也就是說,在理性選擇制度主義看來,制度來源于人們的選擇,制度的生成和變遷的動力在于它所帶來的效率。然而,這樣一種功能論的解釋并不能回答,為什么理性的利益主體卻任由現(xiàn)實中存在大量無效率的制度。理性選擇制度主義解釋的無效根本上來源于該理論忽略了在特定社會中產(chǎn)生這種制度的社會結(jié)構(gòu)與環(huán)境,在一種理論上假定的制度真空中來探討制度的變遷等問題顯然是偏頗的。

近代以來,作為社會現(xiàn)代化的核心議題,現(xiàn)代國家制度建設的目標是實現(xiàn)國家制度的理性化和民主化。從歷史經(jīng)驗來看,這一國家制度必須建立在市場經(jīng)濟、公民社會的基礎之上,還有賴于公民文化的支撐。公民社會結(jié)構(gòu)及其相應的公民文化特質(zhì)是現(xiàn)代國家制度“嵌入”其中的制度背景,制度建設必須認真考慮這一背景。正如有學者所深刻指出的:“制度創(chuàng)新和變遷離不開我們現(xiàn)實的社會環(huán)境與制度資源所能提供的條件。亦即任何一種制度總是要嵌入到特定的社會結(jié)構(gòu)和社會文化之中。制度設計得再合理,若不能成功地嵌入到這個社會的社會結(jié)構(gòu)之中,或者說,倘若制度創(chuàng)新在現(xiàn)存的社會結(jié)構(gòu)中遭遇到強烈的‘排異反應’,那么,這種制度的創(chuàng)新與變遷則最終不可能帶來效益,也不可能為這個社會帶來長久的穩(wěn)定和發(fā)展?！盵7]100

新制度主義將制度分為正式制度與非正式制度,通過上面的論述,其實所謂的非正式制度也就是正式制度所嵌入其中的社會結(jié)構(gòu)與文化背景?？梢哉f,在某種意義上改變正式制度是較為容易的,但是文化模式和社會結(jié)構(gòu)的變遷則殊為不易。正是在這樣一種意義上,真正意義上的制度建設才是人們必須慎言的。社會資本的研究者帕特南感嘆說:“人們可以一周接一周,一月接一月,有時甚至是一年接一年地考察制度的發(fā)展,然而……制度變遷的節(jié)奏是緩慢的,要清楚地看到一個新制度對文化和行為產(chǎn)生的顯著影響,常常需要幾代人的時間。……要想建設新制度的人和想要對此作出評價的人需要耐心,這是從意大利地區(qū)試驗中得到的最重要的教訓之一。”[8]67美國著名的漢學家杜贊奇在研究以華北農(nóng)村為典型的近代中國國家政權(quán)建設歷史中,就發(fā)現(xiàn)20世紀前期中國的國家建設過程中,由于忽視“權(quán)力的文化網(wǎng)絡”的作用,國家政權(quán)試圖通過無視民意的“贏利型經(jīng)紀”來加強對鄉(xiāng)村社會的滲透和控制,卻付出了破壞鄉(xiāng)村社會“權(quán)力的文化網(wǎng)絡”的代價,導致“國家政權(quán)的內(nèi)卷化”,最終使得近代中國的整個現(xiàn)代國家制度建設的努力陷入困境。杜贊奇指出:“直到19世紀末,不僅地方政權(quán),而且中央政府都嚴重依賴文化網(wǎng)絡,從而在華北鄉(xiāng)村中建立自己的權(quán)威。20世紀國家政權(quán)拋開、甚至毀壞文化網(wǎng)絡以深入鄉(xiāng)村社會的企圖注定是要遭到失敗的?！盵9]

但是,值得一提的是,普特南在作出上述結(jié)論的同時還提醒我們必須保持樂觀,我們的命運不是真的在幾個世紀前就已經(jīng)被鎖定了。他總結(jié)意大利地區(qū)試驗時特意指出,改變正規(guī)制度能夠改變政治實踐。“制度變遷(逐漸)在認同、價值觀、權(quán)力和戰(zhàn)略上帶來了變化?！碌闹贫扰嘤艘环N更溫和、實用和寬容的政治文化?！礁母镆l(fā)了非正式的變遷,并具有了自我維持功能?！盵8]216這也是我們堅持使用“制度建設”這一飽受保守主義者詬病的概念的理由所在,對于我們的問題:制度建設是可能的嗎?我們也可以作出肯定的回答。

2.路徑依賴與制度變遷

在《回報遞增、路徑依賴和政治學研究》一文中,保羅·皮爾遜提出路徑依賴有廣義和狹義之分。廣義上的路徑依賴是指前一階段時間里所發(fā)生的事情將影響到后一階段出現(xiàn)的一系列事件的可能結(jié)果。狹義上的路徑依賴是指“一旦一個國家或地區(qū)沿著一條道路發(fā)展的話,那么扭轉(zhuǎn)的成本將是非常高昂的。另一種選擇也是存在的,但是特定制度安排所筑起的壁壘將阻礙初始選擇中非常容易的轉(zhuǎn)換”[10]。

在分析路徑依賴形成的原因的時候,諾斯指出,主要有四個共同的因素影響和制約著制度變遷的路徑。第一個因素是報酬遞增。當一種新的制度實施能夠產(chǎn)生社會成員普遍報酬遞增的效果時,人們采用和認同這種制度的可能性就愈大。第二個因素是不完全市場。市場的發(fā)育愈不完全,人們愈不可能在經(jīng)濟運行之前掌握準確和全面的信息,制度變遷的軌跡就會愈呈現(xiàn)出發(fā)散和不可預測的狀態(tài)。第三個因素是交易費用。市場和信息愈不完全,交易費用的成本就會愈高,制度的績效就會因此變得愈低。也正是由于高昂的交易費用的存在,從而使大量無績效的制度變遷陷入“鎖定”狀態(tài)長期存在。第四個因素是利益因素。一個社會中的利益集團從現(xiàn)存制度中所得到的資源或好處愈多,則其要求維持現(xiàn)狀的呼聲就會愈高,要求制度變遷的驅(qū)動力和積極性就會愈低,阻礙這種制度變遷的可能性就會愈大[7]102。

諾斯對形成路徑依賴的四個因素的分析,我們較為重視報酬遞增和利益因素。報酬遞增提醒我們注意,在特定的社會背景下,制度的發(fā)展從一條道路向另一條轉(zhuǎn)變的成本是怎樣隨著時間的推移而明顯地提高,因而在制度的初始設置過程中必須十分審慎,這是制度建設不得不考慮的嚴重的成本問題。另外報酬遞增還提醒我們注意制度建設過程中時間順序的重要性,這一點也是常常遭到忽視的。保羅·皮爾遜和瑟達·斯考克波爾就指出:“對于路徑依賴這一流行詞匯的理解,使我們注意到了政治過程中的時間維度?！谶@種歷史因果性的作用下,在某一時間點上由某一事件或過錯引發(fā)的這種機制,會隨著時間的變化而不斷得到復制和再生,即使在早先起引發(fā)作用的事件和過程不會重現(xiàn)的情況下也是這樣?！盵11]利益因素對形成路徑依賴的塑造作用及其在制度建設過程中所造成的成本問題我們將結(jié)合權(quán)力這一因素在下文中進行分析。

3.制度建設更多的是一個政治問題,而不是一個技術(shù)問題

福山指出:“建立或改革體制往往更多的是一個政治問題,而不是一個技術(shù)專家的問題?！彼€舉了許多發(fā)展中國家陷在糟糕的財政管理中不能自拔的例子。在他看來,糟糕的財政管理這一問題的發(fā)生,“缺少跟蹤預算的組織或技術(shù)只是其部分原因。它更多的是由那些想要運用公共資金來維持其關系網(wǎng)的政治家們造成的,因為這是他們政治生存的關鍵。要求他們在財政上負責任無異于要求他們進行政治自殺”[2]110。

任何研究制度的人首先必須明確的是,制度不是中性的。制度常常庇護某一集團而將另一集團置于不利地位,人們在特定制度安排中的權(quán)力地位及利益所得是不一致的。歷史制度主義者彼得·豪爾非常清晰地表述了這一認識。他強調(diào)了制度塑造政治行動者追求特定目標的方式和在政治行動者之中構(gòu)造結(jié)構(gòu)性權(quán)力關系的方式,即制度是如何賦予某些人以特權(quán)而將另外一些人置于不利地位的。他說:“制度因素在這一模式中擔負著兩項重大功能。一方面,政策制定的組織結(jié)構(gòu)影響著對政策結(jié)果發(fā)生作用的任何參與者的權(quán)力大小……另一方面,在組織結(jié)構(gòu)中的特定位置也影響和制約著參與者如何去界定自己的利益,制度在這里發(fā)生作用的方式是,確立了特定行動者在特定位置上的責任和與其他行動者的相互關系。從這個意義上講,組織因素不但影響著特定的參與者能夠給某一政策帶來壓力程度的大小,而且還影響著這種壓力的作用方向?！盵12]當前中國社會關于醫(yī)療改革的熱議及合理的醫(yī)改方案的難以形成這一案例可以說非常充分地詮釋了上述的觀察。合理的醫(yī)改方案難以形成在很大程度上可以追究到“以藥養(yǎng)醫(yī)”這一初始制度安排。這一制度安排構(gòu)筑起了依傍于這一制度的龐大的既得利益集團,任何合理的醫(yī)療改革必將剝奪這一部分人的利益。而這一部分人在現(xiàn)有的醫(yī)療體系乃至政治體系中據(jù)有優(yōu)勢,在改革中具有強大的話語權(quán)和處置權(quán)。因而,在醫(yī)療改革方案的討論中,任何將焦點集中于技術(shù)方面的提法可能都沒有切中問題的要害,正如福山所指出的,這一改革更多意義上是一個政治議題。反過來,今天醫(yī)療改革的困難正是在為當初“以藥養(yǎng)醫(yī)”這一權(quán)宜之計的制度安排付出成本。

“中國目前所進行的一系列制度創(chuàng)新,其目的都是為了重新調(diào)整組織關系和制度安排,合理規(guī)范政府和企業(yè)以及其他各種社會組織的行為,重新定義人們在新的制度中行為的不同條件,并由此提高組織行動效率,順利實現(xiàn)制度目標及其社會整合效果?！盵7]99然而,在面臨這一急迫的制度需求時,我們要牢記制度建設的艱巨性與復雜性,保持必要的審慎態(tài)度與負責任的精神,以免因為好大喜功或疏漏而使有效的制度建設難上加難,使得我們在構(gòu)建現(xiàn)代國家制度過程中付出不必要的額外成本。也許我們可以作這樣形象的描述,人們經(jīng)常說一張白紙好作畫,然而卻忘了白紙被畫上畫以后就很難更改了。

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C931.2

A

1008-8520(2010)01-0059-04

2009-10-28

華僑大學科研基金資助項目(06HSK28)

吳瑞財(1978-),男,福建泉州人,講師,法學碩士。

[責任編輯:梁桂芝]