許淑萍,王士俊,郭景春

(1.黑龍江省社會(huì)科學(xué)院,哈爾濱 150036;2.黑龍江省民營經(jīng)濟(jì)年鑒編輯部,哈爾濱 150036)

黑龍江省大部制改革問題探討

許淑萍1,王士俊1,郭景春2

(1.黑龍江省社會(huì)科學(xué)院,哈爾濱 150036;2.黑龍江省民營經(jīng)濟(jì)年鑒編輯部,哈爾濱 150036)

黑龍江省大部制改革已取得初步進(jìn)展。在大部制改革過程中,堅(jiān)持因地制宜原則,在組織結(jié)構(gòu)設(shè)置中體現(xiàn)了本地的特色;在政府職能轉(zhuǎn)變中,將部分政府職能讓渡給社會(huì)組織,實(shí)現(xiàn)職能的無縫銜接;在較大程度上實(shí)現(xiàn)了職能的有機(jī)統(tǒng)一。黑龍江省的大部制改革仍須進(jìn)一步深化,才能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

大部制改革;政府職能;黑龍江省

黑龍江省大部制改革經(jīng)過近一年的精心設(shè)計(jì)、審慎推進(jìn),已經(jīng)首戰(zhàn)告捷,初見成效。但是改革進(jìn)程中也遇到和提出了一些重大理論和實(shí)踐問題,需要進(jìn)一步研究和探討。認(rèn)真研究和解決這些理論和實(shí)踐問題對(duì)于鞏固改革成果并繼續(xù)深化改革具有重要意義。

一、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置:既要考慮上下對(duì)口,又要充分體現(xiàn)地方特點(diǎn)

黑龍江省大部制改革的第一階段,即省政府一級(jí)的改革已經(jīng)完成。從總體上看,改革后的機(jī)構(gòu)設(shè)置在數(shù)量上完全控制在中央所規(guī)定的數(shù)量之內(nèi),在結(jié)構(gòu)上充分體現(xiàn)了上下對(duì)口。但是,在機(jī)構(gòu)設(shè)置上,黑龍江省的地方特點(diǎn)并不鮮明和突出。這里就提出一個(gè)問題,黑龍江省政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置如何因地制宜,反映地方特點(diǎn)。

地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置,是由我國的行政體制、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r以及自然環(huán)境等多種因素決定的。我國幅員遼闊,區(qū)劃眾多,各地之間的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展不平衡,而所處的自然環(huán)境也有很大差別,因此一級(jí)政府的設(shè)立要考慮一個(gè)地方社會(huì)管理的需要。區(qū)域社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展?fàn)顩r和特點(diǎn)不同,必然賦予管理主體特定的管理職能,這種職能的體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)方式就是管理主體的不同的組織結(jié)構(gòu)。當(dāng)然,并不是所有職能都要單獨(dú)體現(xiàn)在相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)當(dāng)中,而是要看這項(xiàng)職能在整個(gè)職能結(jié)構(gòu)中的地位,如果某項(xiàng)職能在職能結(jié)構(gòu)中的地位確實(shí)十分重要,就必須設(shè)立專門機(jī)構(gòu)去承載。組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,就是正確處理各項(xiàng)職能之間的關(guān)系,優(yōu)化這種特定的職能結(jié)構(gòu),在此基礎(chǔ)上,科學(xué)合理地建立體現(xiàn)和行使這些職能的組織結(jié)構(gòu)。優(yōu)化職能結(jié)構(gòu)是進(jìn)行組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ),也是中央提出各地機(jī)構(gòu)設(shè)置要因地制宜的理論依據(jù)。

黑龍江省地處祖國的東北邊陲,擁有大農(nóng)業(yè)、大工業(yè)、大能源、大森林,邊境口岸最多,但是經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展相對(duì)落后。這就形成了區(qū)別于其他省份的不同的地域特色。黑龍江省的大部制改革在一定程度上反映了地方特點(diǎn),堅(jiān)持了從實(shí)際出發(fā)的原則去構(gòu)建某些具有地方特色的機(jī)構(gòu)。例如,在煤炭監(jiān)管方面、農(nóng)墾管理方面機(jī)構(gòu)設(shè)置已經(jīng)體現(xiàn)出黑龍江的特點(diǎn)。但是在其他方面還不夠充分和鮮明,還需要強(qiáng)化這種地方特性。特殊的地域環(huán)境和發(fā)展特點(diǎn)賦予政府特定的管理職能,而政府組織結(jié)構(gòu)中沒有體現(xiàn)和承擔(dān)這種職能,就不能保證這種特定職能的實(shí)施。因此,從長期看,隨著黑龍江省社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化進(jìn)一步發(fā)展,這種職能就有可能旁化和落空,不可避免地出現(xiàn)管理偏差和矛盾,造成政府管理的不適應(yīng)。

改革中遇到的問題應(yīng)該通過深化改革來解決。目前大部制改革并未結(jié)束,而是剛剛拉開序幕,改革正在向縱深發(fā)展。依據(jù)中央精神,這次改革既堅(jiān)持原則性,又強(qiáng)調(diào)靈活性,為地方因地制宜預(yù)留了探索空間。

第一,在深入推進(jìn)改革過程中,省政府機(jī)構(gòu)要適應(yīng)發(fā)展的要求在突出地方特色上作進(jìn)一步調(diào)整。在廳局一級(jí)可以不作大的變動(dòng),但有關(guān)廳局內(nèi)部應(yīng)增設(shè)適應(yīng)地方特色管理需求的組織機(jī)構(gòu),如糧食管理、能源管理、口岸管理以及大公共服務(wù)、城鄉(xiāng)一體化、高寒氣象管理等。通過逐步調(diào)整,使組織機(jī)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化和完善,充分體現(xiàn)職能結(jié)構(gòu)的要求。

第二,市縣政府大部制改革剛剛開始,在市縣改革過程中,應(yīng)充分認(rèn)識(shí)各地的特點(diǎn)。例如,邊境縣與內(nèi)地縣、工業(yè)縣與農(nóng)業(yè)縣、資源型縣市、資源枯竭型縣市與非資源型縣市以及民族自治縣市與非民族自治縣市等都各有相應(yīng)的特點(diǎn),在機(jī)構(gòu)設(shè)置上不會(huì)完全一致。要鼓勵(lì)各地在正確把握各地特殊性的基礎(chǔ)上,“根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)發(fā)展需要和實(shí)際情況,因地制宜地設(shè)立大部和部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)”[1]。

二、實(shí)行三權(quán)分離:既要在組織結(jié)構(gòu)設(shè)置上體現(xiàn),又要在運(yùn)行機(jī)制中保證

黑龍江省大部制改革形成了新的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制,強(qiáng)化了業(yè)務(wù)監(jiān)督部門,建立了相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制。但從整個(gè)組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制看,三權(quán)分離不夠清晰,在組織結(jié)構(gòu)中沒有明確體現(xiàn)出決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)的相互協(xié)調(diào)相互制約。這里需要研究和探討的問題是三權(quán)分離是否必須在組織結(jié)構(gòu)中體現(xiàn)出來,如何通過運(yùn)行機(jī)制保證三權(quán)的分離與協(xié)調(diào)。

三權(quán)分離是指政府的行政權(quán)劃分為行政決策權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)。三權(quán)既是行政的三項(xiàng)權(quán)能,又是行政的運(yùn)行過程。三權(quán)只有相互制約相互協(xié)調(diào),才能防止權(quán)力濫用,實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。但長期以來,我國政府機(jī)關(guān)實(shí)行的是集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一身的“三權(quán)合一”體制。三合一的政府行政體制造成很大的體制性弊端,成為我國行政體制改革需要解決的一個(gè)重要問題。因此,黨的十六大提出決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求。黨的十七大又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào),要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。中共中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中明確提出:“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求,緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系,進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu),規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置,探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部制,完善行政運(yùn)行機(jī)制。”三權(quán)分離是這次行政體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)和必須解決的關(guān)鍵問題。

三權(quán)分離既需要在組織結(jié)構(gòu)中體現(xiàn),又需要運(yùn)行機(jī)制予以保證。組織結(jié)構(gòu)既是權(quán)力結(jié)構(gòu)又是運(yùn)行結(jié)構(gòu)。它規(guī)定了正式的權(quán)力分配關(guān)系和權(quán)力運(yùn)行路線,是權(quán)力分配的依據(jù)和權(quán)力運(yùn)行的保證。如果在組織結(jié)構(gòu)中沒有確定三權(quán)分離的組織結(jié)構(gòu)關(guān)系,那么就很難建立三權(quán)分離的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制,形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。但是,實(shí)現(xiàn)相互協(xié)調(diào)又相互制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制并不是一蹴而就的,不是通過一次改革就能完成的,需要一個(gè)長期的改革過程,需要通過機(jī)構(gòu)改革、組織結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化逐步實(shí)現(xiàn)的。而且,體現(xiàn)三權(quán)分離的組織結(jié)構(gòu)形態(tài)和運(yùn)行機(jī)制也并不只有單一形式,而是具有多種形式。各地可以根據(jù)本地的實(shí)際情況,建立相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。

十分明顯,黑龍江省的大部制改革欠缺三權(quán)分離的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。但是,改革并未終結(jié),改革還要向縱深發(fā)展。在深化改革中,應(yīng)該把逐步建立三權(quán)分離的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制作為改革的重要內(nèi)容。

第一,在現(xiàn)有改革成果的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)構(gòu)。要完善監(jiān)管體制,包括監(jiān)察廳等專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)和市場監(jiān)管、安全監(jiān)管等行業(yè)或業(yè)務(wù)監(jiān)察機(jī)構(gòu),充分發(fā)揮監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能作用。同時(shí),可以考慮把現(xiàn)行涉及市場監(jiān)管的有關(guān)機(jī)構(gòu)整合,統(tǒng)一行使市場監(jiān)管職能。

第二,根據(jù)需要適當(dāng)增設(shè)專門行使行政運(yùn)行過程監(jiān)督權(quán)的專門監(jiān)督部門,即時(shí)進(jìn)行對(duì)決策、執(zhí)行、監(jiān)督過程的監(jiān)察。

第三,組建決策中心,圍繞決策中心逐步形成科學(xué)完善的決策體系。決策中心可分省長辦公會(huì)議和廳局長辦公會(huì)議兩級(jí)。圍繞不同業(yè)務(wù)范圍的決策中心,建立相應(yīng)的參謀、咨詢和信息機(jī)構(gòu)和必要的支持系統(tǒng)。

第四,組建執(zhí)行中心,把主要擔(dān)負(fù)執(zhí)行職能的各個(gè)部門進(jìn)行整合,形成一個(gè)綜合執(zhí)行機(jī)構(gòu),專門行使決策執(zhí)行的權(quán)力。在此基礎(chǔ)之上進(jìn)行整個(gè)組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化,建立相適應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制,這樣,就逐步形成了權(quán)力相對(duì)分開又相互協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)體系,實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的目標(biāo)。

三、轉(zhuǎn)變政府職能:既需要政府首先讓渡,又需要社會(huì)密切協(xié)同

轉(zhuǎn)變政府職能是政府大部制改革的核心問題。黑龍江省大部制改革過程中緊緊圍繞這一核心問題進(jìn)行了機(jī)構(gòu)整合,撤并了一些機(jī)構(gòu),厘清了交叉職能,轉(zhuǎn)移了部分職能,把政府不該管、管不好,本應(yīng)屬于社會(huì)管理的職能轉(zhuǎn)移給相關(guān)的社會(huì)組織。應(yīng)該說,黑龍江省大部制改革實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo),改革成果應(yīng)該予以充分肯定。但是,這是否就意味著政府職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)完成了呢?其實(shí)不然,這里還須解決另一方面的重要問題。政府職能轉(zhuǎn)變并不是政府的單方行動(dòng),而是涉及政府與社會(huì)兩個(gè)方面讓渡與承接的互動(dòng)過程。政府職能轉(zhuǎn)變,首先需要政府讓渡,但不可忽視的另一方面,就是社會(huì)組織無縫隙地承接這些職能。黑龍江省大部制改革過程中有所欠缺的就是政府大部制改革中的社會(huì)協(xié)同,即社會(huì)組織相應(yīng)協(xié)調(diào)配套發(fā)展。

政府大部制改革的全部內(nèi)容,從轉(zhuǎn)變政府職能這一點(diǎn)來說,既包括職能轉(zhuǎn)讓、機(jī)構(gòu)整合,又包括社會(huì)組織發(fā)展,承接政府轉(zhuǎn)移出來的社會(huì)管理職能。培育和發(fā)展社會(huì)組織是政府大部制改革的題中應(yīng)有之義。綜觀黑龍江省的大部制改革,在支持和培育社會(huì)組織發(fā)展方面存在明顯欠缺,這種狀況將直接影響到政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)際效果?！按蟛恐聘母飳⒁恍┰居烧袚?dān)的職能轉(zhuǎn)向社會(huì),社會(huì)組織對(duì)相應(yīng)職能的承接將影響著大部制改革的成效。”[2]長期以來,我國實(shí)行高度集中的行政體制,行政權(quán)力控制一切。真正的社會(huì)組織缺少生存空間,社會(huì)組織發(fā)展不夠充分,這種現(xiàn)象在黑龍江省尤為明顯。一是社會(huì)組織發(fā)展數(shù)量不足。就每萬人擁有的社會(huì)組織來說,德國為 120個(gè),法國為 110個(gè),香港 25個(gè)。而我國發(fā)達(dá)地區(qū),如青島、上海等地,社會(huì)組織分別為每萬人 6.5個(gè)和 6.1個(gè),黑龍江省僅為 3.0個(gè)。二是在政府大部制改革過程中,政府缺少包括行政體制改革和社會(huì)組織發(fā)展的總體方案,沒有同步進(jìn)行社會(huì)改革,培育和發(fā)展社會(huì)組織。與政府機(jī)構(gòu)整合相比,社會(huì)組織發(fā)展滯后。轉(zhuǎn)變政府職能是我國行政管理體制改革的基本目標(biāo),發(fā)揮社會(huì)組織作用是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要條件。沒有社會(huì)組織的充分發(fā)展,就不可能有效承接政府轉(zhuǎn)移出來的社會(huì)職能,政府職能轉(zhuǎn)變就不可能真正到位,已經(jīng)改革的東西可能就要回潮。因此,黑龍江省大部制改革第一步完成后,必須抓緊采取有效措施,深化社會(huì)體制改革,支持和發(fā)展社會(huì)組織。

第一,實(shí)行政社分開,為社會(huì)組織發(fā)展創(chuàng)造寬松條件。在高度集中的行政體制下,我國社會(huì)組織是作為政府組織的附屬物而存在的,一直存在著政社不分現(xiàn)象。雖然近年來黑龍江省在社會(huì)管理體制改革方面已經(jīng)“試水”,但政社不分現(xiàn)象并沒有根本改變。當(dāng)前,必須改變管理體制上的政社不分現(xiàn)象,“理清公共服務(wù)提供方(政府)和承接方(社會(huì)組織)之間的職責(zé)邊界”[3],把社會(huì)組織轉(zhuǎn)變?yōu)閾?dān)負(fù)某種社會(huì)職能的獨(dú)立的社會(huì)主體,分清二者的職能界限,切斷組織、人員上對(duì)政府組織上的隸屬和依附,改變必須由政府部門主管的現(xiàn)象。

第二,大力支持和培育社會(huì)組織,提高管理能力和水平。黑龍江省社會(huì)組織發(fā)展的先天不足,決定了當(dāng)前社會(huì)組織的發(fā)展必須由政府給予支持和培育。要通過購買服務(wù)等方式,從經(jīng)費(fèi)以及其他組織要素上給予扶持,推動(dòng)社會(huì)組織快速發(fā)展。幫助社會(huì)組織不斷提高承接和履行社會(huì)職能的能力和水平,為政府職能轉(zhuǎn)變提供良好的社會(huì)環(huán)境。

第三,健全法制,準(zhǔn)確定位政府與社會(huì)組織的職能。要健全法律制度,正確地進(jìn)行政府職能定位和社會(huì)組織職能定位,清晰合理地劃分政府與社會(huì)組織的職能界限,將技術(shù)性、服務(wù)性和經(jīng)辦性職能交給社會(huì)組織承擔(dān)。要完善二者的分工合作機(jī)制,實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織的互相補(bǔ)充、良性互動(dòng)、合作共贏。

第四,優(yōu)化市場環(huán)境,創(chuàng)造社會(huì)組織通過市場競爭承接社會(huì)職能的機(jī)制。政府職能轉(zhuǎn)變,把不屬于政府的職能轉(zhuǎn)交給社會(huì)組織,這種轉(zhuǎn)變并不應(yīng)由政府指定或內(nèi)定某個(gè)社會(huì)組織承擔(dān)。這些社會(huì)事務(wù)的管理應(yīng)通過市場競爭,進(jìn)行公開招標(biāo)或其他平等競爭的方式來確定。這就要優(yōu)化市場環(huán)境,建立相應(yīng)的市場競爭機(jī)制,保證社會(huì)管理事務(wù)由優(yōu)良的社會(huì)組織承接。這樣,既可以減少社會(huì)管理成本,又可以提高管理效率,實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的雙贏。

四、實(shí)現(xiàn)職能有機(jī)統(tǒng)一:既要從職能內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一,又要從職能運(yùn)行方式上實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一

職能有機(jī)統(tǒng)一,是政府大部制改革所遵循的一條重要原則,也是機(jī)構(gòu)整合所要實(shí)現(xiàn)的預(yù)期結(jié)果。黨的十七大明確提出,要“加大機(jī)構(gòu)整合力度,探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部制體制”。黑龍江省大部制改革中堅(jiān)持這一原則,進(jìn)行了職能整合和機(jī)構(gòu)調(diào)整,優(yōu)化了政府職能結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu),基本達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。但嚴(yán)格地說,改革的結(jié)果距離職能有機(jī)統(tǒng)一的要求還有一定距離。例如,某些機(jī)構(gòu)的職能還有交叉,有些部門整合的有機(jī)性不強(qiáng)。而有些職能的整合及其有機(jī)統(tǒng)一,從一個(gè)方面看是合理的,從另一角度看卻是不合理的?？傊?就真正實(shí)現(xiàn)職能有機(jī)統(tǒng)一來說,黑龍江省還需要進(jìn)一步深化改革,提高職能有機(jī)統(tǒng)一的程度,逐步接近改革的目標(biāo)。

職能有機(jī)統(tǒng)一,其基本含義是把具有內(nèi)在聯(lián)系的職能緊密地整合在一起,實(shí)現(xiàn)職能結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,并據(jù)此設(shè)置組織結(jié)構(gòu)。職能有機(jī)統(tǒng)一,需要從不同方面、不同角度去考察,去實(shí)現(xiàn)。例如,從職能內(nèi)容上和職能的實(shí)施方式上,從具體職能的整合上和總體結(jié)構(gòu)的優(yōu)化上,都可以體現(xiàn)出或?qū)崿F(xiàn)職能的有機(jī)統(tǒng)一。當(dāng)前,人們更多注意的是從職能內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)職能的有機(jī)統(tǒng)一,而忽視從運(yùn)作方式或管理過程上實(shí)現(xiàn)職能的有機(jī)統(tǒng)一。實(shí)行大部制,不僅要建設(shè)以職能內(nèi)容為中心的職能有機(jī)統(tǒng)一的職能結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu),而且還要建立以職能實(shí)施方式或管理過程為中心的職能有機(jī)統(tǒng)一的職能結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)。美國大部制所依據(jù)的職能有機(jī)統(tǒng)一,就是把職能內(nèi)容方面的有機(jī)統(tǒng)一和職能實(shí)施方式的有機(jī)統(tǒng)一結(jié)合起來并建立相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)。其政府機(jī)關(guān)可分兩大類,一類是政府行政部門,以其職能內(nèi)容的有機(jī)統(tǒng)一設(shè)置了 15個(gè)政府部門,擁有相關(guān)領(lǐng)域的決策權(quán)、解釋法律和政策權(quán)以及行政裁決權(quán);另一類是獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu),設(shè)有 60多個(gè)部門,主要行使行政執(zhí)行權(quán),辦理行政事務(wù),其行為受總統(tǒng)和法院監(jiān)督。英國于 20世紀(jì) 90年代開始推行政策制定與執(zhí)行相分離的政府模式,內(nèi)閣部門主要負(fù)責(zé)政策制定,同時(shí)將部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)成建制地轉(zhuǎn)為執(zhí)行機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)政策執(zhí)行?？梢?職能的有機(jī)統(tǒng)一還必須考慮在職能運(yùn)行方式方面是否實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一,并作為組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要依據(jù)。

鑒于上述分析,黑龍江省的大部制結(jié)構(gòu)設(shè)置還有一定的差距。片面考慮按照職能內(nèi)容設(shè)置機(jī)構(gòu)卻對(duì)按照運(yùn)作職能設(shè)置機(jī)構(gòu)有所忽視,在有些事項(xiàng)上還存在著職能交叉的現(xiàn)象。要解決這些問題,黑龍江省要總結(jié)經(jīng)驗(yàn),深化改革,除了要解決省政府目前自身存在的問題外,在下一步市縣改革中,特別注意從最佳角度、最大程度上實(shí)現(xiàn)職能的有機(jī)統(tǒng)一。

第一,要先總體后局部。各市縣在按照有機(jī)統(tǒng)一原則進(jìn)行職能整合過程中,先要考慮總體的職能結(jié)構(gòu)優(yōu)化,正確處理各項(xiàng)職能之間的關(guān)系。在總體結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基礎(chǔ)上,再進(jìn)行局部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。如果只有局部優(yōu)化而沒有總體優(yōu)化,局部優(yōu)化不可能發(fā)揮其效能。而總體結(jié)構(gòu)優(yōu)化,可以在很大程度上降低或解決局部欠優(yōu)所帶來的沖突和矛盾,并能逐步實(shí)現(xiàn)局部職能結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。縣市政府要根據(jù)省政府的改革經(jīng)驗(yàn),形成大農(nóng)業(yè)、大城鄉(xiāng)建設(shè)、大交通、大公共服務(wù)的職能結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)。

第二,要先上層后下層。提高職能有機(jī)統(tǒng)一的程度,在邏輯順序上,應(yīng)該按照先上層后下層的程序,有步驟地逐步推進(jìn)。早在數(shù)年前,我國部分地方政府就進(jìn)行了具有大部制性質(zhì)的機(jī)構(gòu)改革,也取得了一些成效,但由于我國政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和既定框架所致,這些改革沒能得到堅(jiān)持?！耙虼?地方政府大部制改革必須自上而下地進(jìn)行才能獲得成功?！盵4]先上后下就是先整合上層,后整合下層,一步一步向下延伸。這樣可以以上層為樣板,供下層參照,又可以減少?zèng)_突和反復(fù)。具體來說,在政府層級(jí)上,就是先整合省政府,后整合市縣政府。要優(yōu)先解決省直管縣問題,然后再解決市縣自身問題。涉及地方與中央交叉的職能,以及地方上下級(jí)交叉的職能,如在糧食、林業(yè)、能源以及一些大型國企的管理權(quán)限上,要先正確處理交叉的職能關(guān)系,然后再整合本級(jí)政府的職能有機(jī)統(tǒng)一問題。

第三,要先易后難。政府各類職能之間的關(guān)系是相互交錯(cuò)極其復(fù)雜的。從不同角度分類,具有不同的相關(guān)性。有些職能的相關(guān)性十分清晰,而有些職能之間的相關(guān)性大小卻不易判斷。清晰的就容易按有機(jī)統(tǒng)一原則進(jìn)行整合,不甚清晰的則較難確定。在這種情況下,應(yīng)該先解決較易判斷的,對(duì)其先進(jìn)行整合;難度較大、較為復(fù)雜的,可待進(jìn)一步認(rèn)識(shí)后,后續(xù)解決,不斷調(diào)整,陸續(xù)到位。

第四,要先主后次。市縣政府職能交叉重疊現(xiàn)象同樣表現(xiàn)在政府組織結(jié)構(gòu)的許多方面,但這些沖突重疊問題的嚴(yán)重程度是不一樣的。有的方面情況嚴(yán)重,影響較大,成為影響工作績效的主要問題,例如,省直管縣還是市管縣問題,直接關(guān)系到市縣級(jí)政府的工作效能。而有的方面沖突重疊現(xiàn)象相對(duì)較少,影響也不大。例如,城市的自身建設(shè)管理問題。因此,要根據(jù)各層級(jí)政府的職責(zé)重點(diǎn),突出民生問題,合理調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置。在解決職能交叉、進(jìn)行職能整合過程中,必須抓住主要矛盾、主要問題、嚴(yán)重問題,優(yōu)先予以解決,其他問題可以隨之逐步予以解決。這樣,可以減少反復(fù),避免沖突,保證職能整合的順利進(jìn)行。

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[2]孫榮飛 .大部制改革臨產(chǎn) 社會(huì)組織力量待夯實(shí)[N].第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào),2008-02-25.

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[責(zé)任編輯:趙延民]

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1008-8520(2010)06-0021-04

2010-09-01

黑龍江省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(08B034)

許淑萍 (1963-),女,河南獲嘉人,政治學(xué)研究所副所長,研究員。

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