張鐵軍,韓 勇

(1.中共寧夏區(qū)委黨校,銀川 750021;2.寧夏大學(xué)發(fā)展規(guī)劃處,銀川 750000)

“市管縣”的困境與“省管縣”改革的可行性研究

張鐵軍1,韓 勇2

(1.中共寧夏區(qū)委黨校,銀川 750021;2.寧夏大學(xué)發(fā)展規(guī)劃處,銀川 750000)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,“市管縣”體制已越來(lái)越明顯地呈現(xiàn)出各種弊端,與此同時(shí),“省管縣”改革已越來(lái)越受到社會(huì)各界的關(guān)注,并在不少地方開(kāi)始試行。推進(jìn)“省管縣”改革應(yīng)以經(jīng)濟(jì)和財(cái)政領(lǐng)域的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)和縣財(cái)省管為突破口,以行政區(qū)劃調(diào)整為前提,以明確省、市、縣的職責(zé)權(quán)限為關(guān)鍵。

市管縣;省管縣;體制改革

一、我國(guó)“市管縣”體制的形成過(guò)程

中國(guó)地方政制始于秦代。秦滅六國(guó),“分天下為郡縣”,對(duì)國(guó)家分層級(jí)進(jìn)行治理。以后歷代不論地方政府的名稱和層級(jí)如何演變,都未能脫離郡縣制的基本模式。

中華人民共和國(guó)成立以前,民國(guó)時(shí)期除實(shí)行省、縣兩級(jí)地方制度外,還首創(chuàng)了市制,將市定為“行政區(qū)域”。最早設(shè)立的是廣州市,于 1921年設(shè)市政廳,辦理市政。此后,民國(guó)各地陸續(xù)設(shè)市,分為兩種:一為直隸行政院之市,稱直轄市;一為隸屬省政府之市。前者地位同省,后者地位同縣[1]。

我國(guó)當(dāng)前所實(shí)行的“市管縣”體制,是新中國(guó)成立以后不久,為發(fā)揮中心城市在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的聚集效應(yīng)和輻射作用,同時(shí)也有利于保證城市蔬菜等副食品的供應(yīng)、完善城市功能而逐步建立的。1958年河北省撤銷(xiāo)天津地區(qū),將其所管轄的縣劃歸天津市管理,從而開(kāi)創(chuàng)了“市管縣”的先河;此后無(wú)錫、常州、北京、上海等大中城市自發(fā)跟進(jìn),到 1958年年底,全國(guó)已有 29個(gè)市管轄 120個(gè)縣級(jí)單位。1959年 12月,第二屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定》,認(rèn)可了這一體制并在全國(guó)迅速推廣開(kāi)來(lái)。僅一年的時(shí)間,全國(guó)已有 52個(gè)市領(lǐng)導(dǎo) 243個(gè)縣,約占全國(guó)縣建制總數(shù)的 1/8[2]。

改革開(kāi)放初期,由于城鄉(xiāng)分割、生產(chǎn)重復(fù)、流通堵塞、互相牽制等情況,嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1982年,遼寧省率先試點(diǎn)“市管縣”體制,同年中共中央 51號(hào)文件《關(guān)于改革地區(qū)體制,實(shí)行市管縣的通知》作出“改革地區(qū)體制,推行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制”的決定,并以江蘇為試點(diǎn),撤銷(xiāo)江蘇省所有地區(qū),地區(qū)所轄各縣劃歸 11個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)。1983年 2月 15日,中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問(wèn)題的通知》,要求“積極實(shí)行地、市合并”。1999年,中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》中進(jìn)一步明確:“與地級(jí)市并存一地的地區(qū),實(shí)行地市合并;與縣級(jí)市并存的地區(qū),所在市(縣)達(dá)到地級(jí)市標(biāo)準(zhǔn)的,撤銷(xiāo)地區(qū)建制,設(shè)立地級(jí)市,實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制;其余地區(qū)建制也要逐步撤銷(xiāo),原地區(qū)所轄縣改由附近地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)或由省直轄,縣級(jí)市由省委托地級(jí)市代管?！钡胤叫姓芾韺哟斡稍瓉?lái)的“省—縣—鄉(xiāng)”三級(jí),變成“省—地級(jí)市—縣 (縣級(jí)市)—鄉(xiāng) (鎮(zhèn))”四級(jí)。截至 2006年,全國(guó)共有 333個(gè)地級(jí)行政機(jī)構(gòu),其中地級(jí)市 283個(gè),下轄2 007個(gè)縣 (包括縣級(jí)市、自治縣、旗等)[3],“市管縣”體制成為我國(guó)當(dāng)前地方行政管理的基本體制。

二、當(dāng)前“市管縣”體制呈現(xiàn)諸多困境

“市管縣”體制在實(shí)施之初產(chǎn)生了積極的效應(yīng),對(duì)密切城鄉(xiāng)關(guān)系、加強(qiáng)城鄉(xiāng)合作、促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展確實(shí)起到了一定的促進(jìn)作用。然而,隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷深化,呈現(xiàn)出諸多困境。

1.小馬拉大車(chē),加劇城鄉(xiāng)差距?！笆泄芸h”的初衷之一是要利用中心城市的優(yōu)勢(shì)地位拉動(dòng)所轄縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展,進(jìn)而縮小城鄉(xiāng)差距。而實(shí)踐中,很多地級(jí)市本身就遇到諸多瓶頸和障礙,本身無(wú)力也無(wú)法帶動(dòng)縣的發(fā)展。目前存在的“地級(jí)市”分為三種:一是地市合并型,即具有相當(dāng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的省轄地級(jí)市與地區(qū)行署合并,用市政府取代原來(lái)的行署;二是升級(jí)合并型,即將一般的縣級(jí)市升格為地級(jí)市;三是縣改市型,即將新設(shè)的縣改市升格為地級(jí)市。這其中除了少數(shù)本身工業(yè)比較發(fā)達(dá)的“地市合并型”城市帶動(dòng)力量較強(qiáng)外,其他地級(jí)市自身經(jīng)濟(jì)多以農(nóng)業(yè)為主,二三產(chǎn)業(yè)不夠發(fā)達(dá),很難有力量來(lái)幫助縣鄉(xiāng)的發(fā)展。在發(fā)展過(guò)程中,地級(jí)市從自身角度出發(fā),優(yōu)先解決城市迫切需要解決的問(wèn)題,忽略了縣鄉(xiāng)的發(fā)展;更有甚者,視縣為附屬行政單位,要求縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展從屬于市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,大量存在侵占縣及農(nóng)村地區(qū)利益的現(xiàn)象。“市管縣”不僅沒(méi)有縮小城鄉(xiāng)差距,反而加劇了市縣之間、城鄉(xiāng)之間的矛盾與差距。

2.市縣爭(zhēng)利,加劇縣鄉(xiāng)財(cái)政困難?！笆泄芸h”的初衷之二是利用城市的財(cái)力優(yōu)勢(shì)幫助經(jīng)濟(jì)比較落后、財(cái)政比較緊張的縣盡快發(fā)展。但實(shí)際中,由于我國(guó)財(cái)政體制的“強(qiáng)中央、弱地方”的傾向,無(wú)形中引起了各級(jí)地方政府的效仿。一些市為了在任期內(nèi)搞出政績(jī),通過(guò)“市壓縣”、“市刮縣”,集中縣的財(cái)力建設(shè)地級(jí)市,從而富了一個(gè)地級(jí)市,窮了諸多縣鄉(xiāng)。而縣在市的行政壓力下,又將財(cái)政收支的壓力,通過(guò)層層分解,壓到了基層的廣大農(nóng)村,進(jìn)而造成基層財(cái)政困難的局面。更有甚者,一些地級(jí)市利用其行政優(yōu)勢(shì)或借開(kāi)發(fā)區(qū)之名,隨意改變企業(yè)隸屬關(guān)系,擴(kuò)大城市稅源,縣級(jí)財(cái)政直接受損;或利用其強(qiáng)勢(shì)地位截留中央或省對(duì)縣的轉(zhuǎn)移支付資金。這些做法,進(jìn)一步加劇了縣的財(cái)政困難。

3.效率漏斗,降低行政效率?！笆泄芸h”的初衷之三是通過(guò)增加“地級(jí)市”這一管理層級(jí),縮小管理幅度,使省和市都有比較充沛的精力管理好其直屬的地方政府,從而提高行政效率。然而從實(shí)踐來(lái)看,“市管縣”體制一方面增加了機(jī)構(gòu)、編制,加大了管理成本;另一方面又同時(shí)降低了行政效率。實(shí)行“市管縣”后,地方行政體制變?yōu)椤笆　小h—鄉(xiāng)”四級(jí),增加了管理層次,形成效率漏斗,信息傳遞的真實(shí)性和速度受到不同程度的影響,在客觀上嚴(yán)重降低了行政效率。同時(shí),市縣權(quán)力博弈,過(guò)多的管理層級(jí)的節(jié)制,降低了行政人員的積極性和創(chuàng)造性,造成人浮于事的情況,在主觀上降低了行政效率。

三、我國(guó)實(shí)行“省管縣”的可行性分析

1.國(guó)家憲法為“省管縣”提供了法律支撐?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第 30條明確規(guī)定我國(guó)目前的地方行政體制為“省—縣(市)—鄉(xiāng)”三級(jí),直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。這里所指的“較大的市”是指由國(guó)務(wù)院根據(jù)《地方組織法》規(guī)定批準(zhǔn)的,目前全國(guó)共有大連等 18個(gè)城市獲得了批準(zhǔn)。也就是說(shuō),“省—市—縣(市)—鄉(xiāng)”四級(jí)行政建制只能在全國(guó)的27個(gè)省級(jí)政府所在地 (即 22個(gè)省會(huì) +5個(gè)自治區(qū)首府)、4個(gè)直轄市以及 18個(gè)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市存在;“省—縣(市)—鄉(xiāng)”三級(jí)行政建制是我國(guó)憲法所規(guī)定的,適用于全國(guó)大部分地方的行政區(qū)劃模式。

2.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立,為“省管縣”提供了前提條件。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,政府職能無(wú)限膨脹,省級(jí)政府直接管理幾十個(gè)、甚至上百個(gè)市縣,是十分困難的,必須通過(guò)增加層次、減少管理幅度來(lái)減輕工作負(fù)荷。當(dāng)前,我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已基本建立。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求使得資源配置必須由政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)向市場(chǎng)主導(dǎo)型,政府的主要職能也要由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的全能型向有限型轉(zhuǎn)變,這為減少層級(jí),擴(kuò)大管理幅度,構(gòu)建少層次、大幅度的扁平化組織結(jié)構(gòu)奠定了堅(jiān)實(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ),也為“省管縣”的實(shí)施提供了制度上保障。

3.壯大縣域經(jīng)濟(jì)和建設(shè)新農(nóng)村需要縣本級(jí)有更大作為?？たh治則天下安,縣域強(qiáng)則國(guó)家富。縣域經(jīng)濟(jì)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性單元,在建設(shè)新農(nóng)村的進(jìn)程中越來(lái)越受到關(guān)注,壯大縣域經(jīng)濟(jì)和建設(shè)新農(nóng)村需要縣本級(jí)有更大作為,成為“省管縣”改革的動(dòng)力。

4.行政體制改革和政府公共管理創(chuàng)新為“省管縣”的實(shí)施提供空間。當(dāng)前,深化行政管理體制改革是擺在我們面前的一項(xiàng)重要任務(wù),地方政府改革創(chuàng)新的制度空間相應(yīng)加大。隨著《行政許可法》的實(shí)施,需要政府行政審批的事項(xiàng)大幅減少,省級(jí)政府對(duì)縣(市)級(jí)政府指導(dǎo)事項(xiàng)集中了,使政府管理本身成了行政改革的需求。國(guó)家相繼出臺(tái)政策鼓勵(lì)“省管縣”試點(diǎn),2006年,國(guó)家“十一五”規(guī)劃提出“減少行政層級(jí)”,“理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制,有條件的地方實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制”。2009年中央一號(hào)文件《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步要求:“穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn),鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次,依法探索省直接管理縣(市)的體制?！迸c此同時(shí),以網(wǎng)絡(luò)、通訊等技術(shù)手段保障的電子政務(wù)不斷推廣,從而在技術(shù)上為政府?dāng)U權(quán)強(qiáng)縣的扁平化管理創(chuàng)造了條件。

5.國(guó)外行政層級(jí)結(jié)構(gòu)模式為“省管縣“提供了國(guó)際借鑒。從世界多數(shù)國(guó)家看,減少層級(jí)、實(shí)現(xiàn)扁平化是行政區(qū)劃改革的發(fā)展趨勢(shì)。目前多數(shù)國(guó)家實(shí)行二級(jí)、三級(jí)制。如美國(guó)國(guó)土與我國(guó)相當(dāng),其行政層級(jí)只有三級(jí),即“聯(lián)邦政府—州政府—地方政府”;日本在 1926年撤銷(xiāo)中間層次的郡級(jí)建制,形成“都、道、府、縣—市、町、村”地方二級(jí)行政區(qū)劃體系;印度在 1977年取消了村級(jí)建制,實(shí)現(xiàn)了“邦—縣—鄉(xiāng)”三級(jí)制的地方行政區(qū)劃制度[4]。相對(duì)而言,我國(guó)地方政府管理層級(jí)過(guò)多。

6.國(guó)內(nèi)“省管縣”體制改革試驗(yàn)呈現(xiàn)優(yōu)勢(shì)。近年來(lái),“市管縣”體制對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的束縛逐漸引起中央和地方的關(guān)注,諸多省份圍繞強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)問(wèn)題進(jìn)行了嘗試創(chuàng)新。浙江省是最早進(jìn)行強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革的省份,1992年浙江省對(duì) 13個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣 (市)進(jìn)行擴(kuò)權(quán)。從 2002年起,山東、湖北、河南、廣東、江西、河北等省也先后開(kāi)始了“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的改革,把地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放給一些重點(diǎn)縣,在經(jīng)濟(jì)管理方面形成了近似于“省管縣”的格局,海南省出于土地面積和人口較少的因素,已經(jīng)完全實(shí)行了“縣市分治”,市只管理城市本身,縣則由省直接管理。重慶直轄后,也完全過(guò)渡到直管區(qū)、縣,這為進(jìn)一步推廣“省管縣”積累了經(jīng)驗(yàn)。綜觀各地實(shí)踐情況,大致呈現(xiàn)如下特點(diǎn):一是賦予縣級(jí)政府更大的自主權(quán),把一些原本屬于地市級(jí)政府的行政審批權(quán)力直接下放到縣;二是在財(cái)政體制上相應(yīng)增加縣級(jí)財(cái)政的分享比例,增加縣級(jí)政府收入;三是選擇擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣時(shí),優(yōu)先考慮綜合實(shí)力較強(qiáng)的縣,兼顧部分中等和貧困縣。

改革結(jié)果表明,從 2000年起,浙江進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣的數(shù)量不斷增加,到 2009年已有 26個(gè)縣進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣范圍,占了百?gòu)?qiáng)縣的 1/4。而山東自 2003年始實(shí)施了一系列“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革后,到 2009年有 26個(gè)縣進(jìn)入百?gòu)?qiáng)。不難看出,“省管縣”具有一定的優(yōu)越性:一是使縣域的發(fā)展環(huán)境得到了優(yōu)化,使之擁有更大的自主權(quán),形成了一批經(jīng)濟(jì)活力強(qiáng)、發(fā)展速度快、綜合素質(zhì)高、帶動(dòng)作用大的縣,從而有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展;二是實(shí)行“省管縣”體制可以繞過(guò)市級(jí)的周轉(zhuǎn)和分割,提高了財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率,一定程度上緩解了縣級(jí)財(cái)政困難,強(qiáng)化了縣級(jí)政府主觀上的努力程度,調(diào)動(dòng)了縣域發(fā)展的積極性;三是促進(jìn)了市級(jí)政府工作職能由領(lǐng)導(dǎo)型向自我發(fā)展型的轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)了工作重心的轉(zhuǎn)移,同時(shí),為下一步行政體制改革打下了良好基礎(chǔ)。

四、關(guān)于推進(jìn)“省管縣”改革的幾點(diǎn)思考

“省管縣”改革既要積極探索、有所創(chuàng)新,又要保持穩(wěn)定、謹(jǐn)慎從事。實(shí)行“省管縣”的改革,從目前的實(shí)踐來(lái)看,有以下幾點(diǎn)需要理性思考:

1.“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”是“省管縣”的有序過(guò)渡。“省管縣”體制改革是一個(gè)步步試錯(cuò)的、漸進(jìn)的、增量的過(guò)程,其改革進(jìn)程都不可避免地受到行政區(qū)劃、民族問(wèn)題、司法制度以及“市管縣”體制等舊制度、舊體制的存量因素的制約。在這種情況下,只有以經(jīng)濟(jì)和財(cái)政領(lǐng)域的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)和縣財(cái)省管為突破口,在“省管縣”體制改革外圍發(fā)展和培育新體制,從而通過(guò)對(duì)新體制的不斷發(fā)展和壯大推動(dòng)我國(guó)地方政府縱向結(jié)構(gòu)發(fā)生變化和政治行政體制環(huán)境得到改善,最終促使“省管縣”從經(jīng)濟(jì)財(cái)政領(lǐng)域走向政治行政領(lǐng)域。

2.行政區(qū)劃調(diào)整是“省管縣”的前提。當(dāng)前,實(shí)行“省管縣”體制所面臨的最突出的矛盾是,對(duì)于一些人口眾多、地域廣闊的大省和自治區(qū)而言,會(huì)出現(xiàn)省一級(jí)政府管理幅度過(guò)寬、管理難度加大的問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)有 32個(gè)省級(jí)行政區(qū)(不包括香港、澳門(mén)和臺(tái)灣),最多的如四川省下轄 181個(gè)縣,河北省下轄 172個(gè)縣,河南省下轄 159個(gè)縣,平均每個(gè)省級(jí)行政單位下轄 89個(gè)縣。[3]現(xiàn)代管理學(xué)認(rèn)為,一級(jí)組織結(jié)構(gòu)下大概以 50個(gè)左右的子單位為其極限,即使在信息溝通渠道多元化和信息處理手段極大豐富的 21世紀(jì),也難以應(yīng)付更多的下級(jí)子單位。過(guò)于寬泛的管理幅度是對(duì)“省管縣”體制的最大威脅。因此,推行“省管縣”體制改革,必須通過(guò)省級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整來(lái)對(duì)省 (自治區(qū))的管理幅度加以合理化,并在此基礎(chǔ)上建構(gòu)“省管縣”的公共行政體制。

3.依法明確省、市、縣的職責(zé)權(quán)限,是“省管縣”的關(guān)鍵?！霸诓桓淖冋毮艿那疤嵯?單靠行政區(qū)劃的調(diào)整解決行政區(qū)劃與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的沖突,只能陷入行政區(qū)劃調(diào)整——新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃的沖突——行政區(qū)劃再調(diào)整的惡性循環(huán)?！北仨毻ㄟ^(guò)法律手段明確地方各級(jí)政府職能。截至目前,我國(guó)對(duì)省、市、縣的職責(zé)權(quán)限的劃分并不是很明確。如《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》只是籠統(tǒng)作出“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府行使下列職權(quán)”的規(guī)定,沒(méi)有對(duì)省級(jí)政府、副省級(jí)政府、地級(jí)政府和縣級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限進(jìn)一步明確劃分。1999年,中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》中雖對(duì)省、市、縣的職能和側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行了明確,但現(xiàn)在的改革環(huán)境與十多年前已大相徑庭。目前,應(yīng)該在“省管縣”體制改革的背景下,通過(guò)法律法規(guī)的形式,明確省、地級(jí)市、縣的職責(zé)權(quán)限,構(gòu)建三者之間新的體制結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式。

4.實(shí)行市縣分治,適當(dāng)維護(hù)地級(jí)市的利益,減少改革阻力。實(shí)行市縣分治,即從行政建制角度,恢復(fù)市 (地)、縣的本來(lái)屬性,各自管理本轄區(qū)范圍內(nèi)的事務(wù)。按照國(guó)際通例,市是城市型的行政建制,縣是廣域型的行政建制。市作為城市型的行政區(qū),主要管理本市的市區(qū)和郊區(qū),不再管理農(nóng)村區(qū)域;縣作為廣域型的行政區(qū),直接管理縣屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。市縣分治的優(yōu)點(diǎn)在于:一是有利于改變即有的城對(duì)鄉(xiāng)的剝奪性體制,使市和縣處在一個(gè)相對(duì)公平的地位上,二者通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力量進(jìn)行優(yōu)化重組,從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展;二是有利于我國(guó)行政層級(jí)體制的有效運(yùn)作,提高城市管理水平;三是有利于發(fā)揮市、縣各自的積極性,促進(jìn)各自經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在市縣分治的改革過(guò)程中,地級(jí)市是完全的利益流出團(tuán)體,其積極性和主動(dòng)性受到打擊。因此,需要適當(dāng)維護(hù)地級(jí)市的利益,減少改革阻力。首先,對(duì)于發(fā)展勢(shì)頭較好而發(fā)展空間受限的地級(jí)市,可通過(guò)市轄區(qū)的調(diào)整來(lái)拓展其發(fā)展空間和增大其利益范圍,滿足地級(jí)市長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和未來(lái)持續(xù)發(fā)展的客觀需要。其次,對(duì)于人員問(wèn)題,在“省管縣”后,仍然保留級(jí)別職位,在重新明確城市級(jí)別和管理職能的同時(shí),建立新體制下人員分流協(xié)調(diào)機(jī)制。

[1]李格.當(dāng)代中國(guó)地方政府制度的沿革和確立[J].當(dāng)代中國(guó)史研究,2007,(4).

[2]湖北省經(jīng)委課題組.改革市管縣體制的研究報(bào)告[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì),2006,(4).

[3]中華人民共和國(guó)行政區(qū)劃統(tǒng)計(jì)表[EB/OL].http://qhs. mca. gov. cn/article/zlzx/qhtj/200711/20071100003177. shtml,2007-11-07.

[4]孫學(xué)玉.強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)與省直管縣 (市)的可行性分析[J].中國(guó)行政管理,2007,(6).

[責(zé)任編輯:梁桂芝]

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2010-06-29

張鐵軍 (1978-),男,遼寧沈陽(yáng)人,公共管理教研部講師。

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