邢 琦

(中共哈爾濱市委黨校,哈爾濱 150080)

哈爾濱市加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變應(yīng)著力突破行政阻隔

邢 琦

(中共哈爾濱市委黨校,哈爾濱 150080)

哈爾濱市“北躍、南拓、中興、強縣”發(fā)展戰(zhàn)略在某種意義上是對傳統(tǒng)的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)束縛的突破,在這一過程中,政府轉(zhuǎn)型成為推動和深化哈爾濱經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵和難點,政府在經(jīng)濟(jì)運行中的職能回歸和重新定位是必要和迫切的。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式;行政阻隔;哈爾濱

一、哈爾濱市“二高一低”經(jīng)濟(jì)增長模式的鎖定

目前,哈爾濱正在實施“北躍、南拓、中興、強縣”戰(zhàn)略,掀起了哈爾濱沉寂已久的渴望發(fā)展的熱潮,從 2010年的用地建設(shè)來看,項目數(shù)量大,用地需求量大,用地時間相對集中。由此,我們看到,項目背后“資本的力量”在哈爾濱經(jīng)濟(jì)增長過程中的作用越來越重要,招商引資成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重中之重。

這種依托和重視投資拉動的增長傾向逐年呈現(xiàn)遞增趨勢,高投資一定會帶來高產(chǎn)出,當(dāng)然有利于哈爾濱經(jīng)濟(jì)的繁榮。但由此也產(chǎn)生了問題:由于經(jīng)濟(jì)增長是政府主導(dǎo)的,收入分配則更多地傾向政府和資本投資者,這必定導(dǎo)致地區(qū)居民收入增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長水平,也必然導(dǎo)致本地內(nèi)需的不足。哈爾濱財政支出每年幾乎高達(dá) GDP的一半,而哈爾濱財政收入增長又高于居民收入增長的水平,是較為典型的“二高一低”增長模式。

1.經(jīng)濟(jì)增長的粗放式特征。哈爾濱的經(jīng)濟(jì)增長是靠資本增加和資本快速積累達(dá)到的,而這種增長的效率則是越來越低的,屬于粗放式經(jīng)濟(jì)增長。反映到現(xiàn)實生活中,我們的很多項目投資考慮眼前利益多、引進(jìn)資金數(shù)量考慮得多,而項目質(zhì)量考慮得少。哈爾濱各區(qū)(縣)的工業(yè)園區(qū)呈現(xiàn)出重復(fù)引進(jìn)、低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象,許多工業(yè)園區(qū)項目交叉重復(fù)、產(chǎn)業(yè)雷同的現(xiàn)象比較普遍,部分工業(yè)園區(qū)被大量的規(guī)模小、產(chǎn)品檔次低的高污染、高能耗的企業(yè)充斥著。

2.地區(qū)收入差距的擴大化趨勢。在經(jīng)濟(jì)粗放式增長的同時,哈爾濱地區(qū)的收入差距呈現(xiàn)明顯的擴大趨勢,表現(xiàn)為哈爾濱的就業(yè)結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)滯后于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),農(nóng)業(yè)人口眾多。由此,我們需要深思,哈爾濱靠投資拉動經(jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造出來的社會福利并沒有通過收入擴散機制,讓更多的居民平等地分享這個成果,這意味著在評估哈爾濱經(jīng)濟(jì)增長時,我們更需要看到增長背后存在的問題,尤其是財政分權(quán)、體制矛盾的因素。

二、哈爾濱經(jīng)濟(jì)增長模式鎖定的原因:各自為政的GDP追逐

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中,我們實施的是地方財政分權(quán)制,也是哈爾濱各區(qū) (縣)地方政府為了“政治前途”利益最大化而追求“錦標(biāo)競賽”的過程,在這個過程中哈爾濱各區(qū) (縣)地方政府為了在較短時間內(nèi)追求 GDP的最大化,不惜成本,想方設(shè)法招商引資,以圖在較短時間內(nèi)獲得最大的 GDP增長。

當(dāng)然,財政分權(quán)下的地方政府競爭,確實大大激勵了各區(qū)(縣)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動力和熱情,也使得當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長能夠保持在高增長水平,但不可否認(rèn),這種在地方政府干預(yù)下的投資推動型增長方式并不是一種高效、集約式的經(jīng)濟(jì)增長模式。在這個過程中,地方政府為了在引資競爭中獲勝,不惜成本,以行政方式取代市場,大大壓低工業(yè)土地等要素的價格,使得土地等要素價格大大扭曲 (低于正常市場價格)。由此,在諸多的開發(fā)區(qū)熱、爭項目、拼招商、拼基礎(chǔ)設(shè)施、拼地方政府補貼中產(chǎn)生了一系列的惡性競爭:

1.各區(qū)(縣)產(chǎn)業(yè)雷同,重復(fù)建設(shè)。多年來,哈爾濱在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資、項目落戶、企業(yè)擴張等方面,都是以各區(qū) (縣)為依托,各區(qū) (縣)具有相當(dāng)大的行政職權(quán)。各區(qū) (縣)往往受強勢的行政區(qū)劃觀念的現(xiàn)實利益的驅(qū)動,諸如稅收、政績等利益的考慮,各自為政,缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。許多工業(yè)園區(qū)項目交叉重復(fù)、產(chǎn)業(yè)雷同的現(xiàn)象比較普遍,資源重復(fù)、資源浪費現(xiàn)象比較嚴(yán)重,缺乏可持續(xù)發(fā)展的后勁。

2.同城企業(yè)缺乏聯(lián)動,產(chǎn)業(yè)空間布局分散。哈爾濱一些企業(yè)拘泥于計劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性思維,封閉發(fā)展,缺少與本地其他企業(yè)的對接。由于同城企業(yè)間缺乏聯(lián)動,反映到同一產(chǎn)業(yè)集群的產(chǎn)業(yè)空間布局上也是分散的。同時,各區(qū)(市)通過行政壟斷來管理經(jīng)濟(jì),千方百計把地區(qū)、部門的經(jīng)濟(jì)扎在自己的“籬笆”內(nèi),人為作用造就了分散的產(chǎn)業(yè)空間布局,從而,產(chǎn)業(yè)園區(qū)的“異構(gòu)”發(fā)展不突出,缺乏配套、有效、完整的產(chǎn)業(yè)園區(qū)運作機制。

3.各區(qū) (縣)缺乏合作的理性選擇,摩擦成本大。在項目選擇上,各區(qū)(縣)往往不會考慮哈爾濱市的整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,彼此間缺乏合作的理性選擇,只圖在短期內(nèi)各區(qū) (縣)的各項指標(biāo)有所提高,即便是影響了本地的長遠(yuǎn)發(fā)展,還要拼項目。由于各區(qū)(縣)缺乏合作發(fā)展意愿,惡性競爭隱憂大,彼此協(xié)調(diào)起來往往很困難,互相扯皮、內(nèi)部摩擦成本大,整體效益降低。

在實施“北躍、南拓、中興、強縣”的發(fā)展戰(zhàn)略中,如果產(chǎn)業(yè)集聚仍然以行政區(qū)經(jīng)濟(jì)為主要載體,非但不能成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎,反而會加劇一系列問題的固化。為此,各自為政的局面要進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整,減少不必要的資源浪費和無謂的區(qū)域內(nèi)損耗,擴大市場運作空間,整合政府間的關(guān)系以促進(jìn)公共效率的提高,加快哈爾濱經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

三、由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)過渡:突破行政阻隔的經(jīng)驗借鑒

目前,在政府主導(dǎo)下的投資拉動型經(jīng)濟(jì)增長模式中,經(jīng)濟(jì)獲得了快速發(fā)展,但這也直接導(dǎo)致了本地粗放式經(jīng)濟(jì)增長問題的產(chǎn)生和鎖定。只有從政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)過渡,才能實現(xiàn)哈爾濱經(jīng)濟(jì)從粗放式增長到集約式增長的轉(zhuǎn)型。目前,許多地方政府都在積極嘗試用市場的方式解決行政區(qū)劃的矛盾,比如北京、成都、廣東等地的經(jīng)驗值得借鑒。

1.北京做法:以資本運作為紐帶協(xié)調(diào)矛盾,整合資源。北京的中關(guān)村是國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū),目前已發(fā)展形成跨行政區(qū)的“一區(qū)十園”的高端產(chǎn)業(yè)功能區(qū)。由于各園分處不同區(qū) (縣),存在行政體制不暢,各自招商,重點產(chǎn)業(yè)功能區(qū)小、散、低等問題。為此,2009年設(shè)立了中關(guān)村發(fā)展集團(tuán)公司,該公司以股權(quán)為紐帶,重組各分園和產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)單位。隨著公司的成立,以集團(tuán)的形式統(tǒng)一組織重大項目引進(jìn)、落地和產(chǎn)業(yè)布局,統(tǒng)籌搭建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資平臺,代表政府對重大項目進(jìn)行股權(quán)投資。我們看到,設(shè)立集團(tuán)以資本運作模式協(xié)調(diào)矛盾,通過股權(quán)合作整合目前“一區(qū)十園”的資源,突破了行政區(qū)劃的限制,避免因行政區(qū)劃導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)帶被人為地割裂。

中關(guān)村發(fā)展集團(tuán)的成立體現(xiàn)了北京市對中關(guān)村發(fā)展思路的變化,即突破各區(qū)(縣)“各自為政”的發(fā)展,以資本運作為紐帶,形成跨行政區(qū)域的大的區(qū)域空間的資源整合。

2.成都做法:建立區(qū)域合作戰(zhàn)略關(guān)系,共同發(fā)展相鄰區(qū)域。成都市成華區(qū)和錦江區(qū)通過簽署區(qū)域合作戰(zhàn)略框架協(xié)議,建立區(qū)域合作戰(zhàn)略關(guān)系,突破行政區(qū)劃界限,共同發(fā)展相鄰區(qū)域。雙方的合作領(lǐng)域建立在市場發(fā)展的基礎(chǔ)上,包括行政管理、生態(tài)環(huán)境、文化和社會事業(yè)、城市建設(shè)等方面。根據(jù)這份協(xié)議,在遵循合作框架的前提下,一方可突破行政區(qū)劃界限和管理權(quán)限,制定覆蓋雙方區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,設(shè)立單純領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的跨區(qū)域工作機構(gòu),雙方互派領(lǐng)導(dǎo)掛(兼)職。

區(qū)域合作戰(zhàn)略關(guān)系的建立,能夠充分發(fā)揮各自優(yōu)勢,推動主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展,避免產(chǎn)業(yè)同構(gòu)。著眼于整體的需要,雙方協(xié)同制定相鄰區(qū)域的城市設(shè)計和城市規(guī)劃,協(xié)同推進(jìn)重點區(qū)域的舊城改造和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),統(tǒng)一實施主要干道沿線的城市風(fēng)貌整治,共同發(fā)展、共同繁榮。

3.廣東做法:“異地發(fā)展、稅收分成”的利益共享機制。廣東省借鑒國內(nèi)外橫向合并納稅與分稅制的經(jīng)驗,率先在全省各地之間建立覆蓋廣、適合國情、管理簡明有效的橫向合并納稅與分稅制,并申請中央支持,在廣東省、泛珠三角各省(市、區(qū))間率先完善和推廣省際橫向合并納稅與分稅制。通過建立“異地發(fā)展,稅收分成”的利益共享機制,建立合作機制和有效平臺,讓大家在其中都有共同的利益,分享利益的做法打破了彼此間的行政區(qū)劃壁壘,促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)“共贏”局面的發(fā)展。

這些做法對哈爾濱的發(fā)展都是有啟迪的,尤其是北京的做法,以資本為紐帶,通過要素的有效配置,來實現(xiàn)跨地區(qū)的合作與分工,提高要素配置的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和區(qū)域整體的競爭力。當(dāng)然,市場機制的完善離不開政府間的合作及協(xié)調(diào),如成都做法和廣東做法,可以在一定程度緩解由于各自為政帶來的“合作失靈”問題,否則規(guī)范市場競爭、完善市場機制也是很難做到的。由此,我們看到,在加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變過程中突破行政阻隔,關(guān)鍵在政府自身。

四、哈爾濱市加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中突破行政阻隔的對策

1.實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型首先要做到政府轉(zhuǎn)型。雖然從計劃體制向市場體制轉(zhuǎn)型中政府的主導(dǎo)推動作用功不可沒,但隨著轉(zhuǎn)型的后續(xù)深入和市場體制的不斷完善,政府的職能和角色面臨重新定位。從目前經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的進(jìn)展來看,政府轉(zhuǎn)型已成了深化推動哈爾濱經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵和難點,政府在經(jīng)濟(jì)運行中的職能回歸和重新定位顯得非常迫切和必要。

2.以政治體制改革帶動經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的深化?，F(xiàn)在地方政府主導(dǎo)的投資拉動型經(jīng)濟(jì)增長模式造成了“要素扭曲”、“分配不公”、“土地財政”、“貧富差距”等很多問題,而要改變這種增長模式,必須解決財政分權(quán)后地方政府財政“自我維系”的可持續(xù)問題,如果不能以市場主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)取代政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì),那么,要想以集約式經(jīng)濟(jì)增長來取代目前已陷于路徑依賴的粗放式經(jīng)濟(jì)增長就會成為一句空話。

為此,可按照功能分區(qū),不同區(qū)劃實行不同的政績考核,從而打破各區(qū)(縣)政府財政“自我維系”的局面。比如,對于限制、禁止開發(fā)的區(qū)域,要降低或取消經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考核,全市統(tǒng)籌考慮。同時,堅持以人為本,在考核指標(biāo)中加大對社會輿論指標(biāo)的設(shè)置,提高社會指標(biāo)在政績考核中的分值。同時,由按行政區(qū)配置資源向按功能區(qū)配置資源轉(zhuǎn)變,從各區(qū)(縣)“單打獨斗”向“協(xié)同作戰(zhàn)”轉(zhuǎn)變,做到規(guī)劃同籌、市場同體、交通同網(wǎng)、產(chǎn)業(yè)同布、科教同興、信息同享、旅游同線、環(huán)境同治,推進(jìn)哈爾濱經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展。

總之,哈爾濱提出的“北躍、南拓、中興、強縣”發(fā)展戰(zhàn)略在某種意義上是對傳統(tǒng)的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)束縛的突破,大手筆的整體規(guī)劃給哈爾濱經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變留下了可拓展的空間,即由行政區(qū)意義上的企業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)楣δ軈^(qū)意義上的產(chǎn)業(yè)發(fā)展?；谶@個思路,從“北躍”的科技創(chuàng)新城建設(shè)到“南拓”的哈南工業(yè)新城建設(shè),通過“外移、對接、異構(gòu)”路徑,實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)在各區(qū)(縣)間的順暢轉(zhuǎn)移,需要正確處理好政府與企業(yè)、政府與市場、政府與中介組織的關(guān)系,將政府該管什么、不該管什么在制度上分割清楚。該交給市場的,政府就不要插手。還要適時推進(jìn)從行政控制型體制向依法行政型體制轉(zhuǎn)變,建立完善有序的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。

[責(zé)任編輯:梁桂芝]

F127.351

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1008-8520(2010)06-0074-03

2010-09-06

邢琦(1954-),男,黑龍江方正人,副校長,高級政工師。