□ 葉莉娜

(中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410004)

WT O規(guī)制下的我國(guó)資源稅法改革＊

□ 葉莉娜

(中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410004)

WTO與環(huán)境保護(hù)既有一致性也有沖突性,隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的深入,國(guó)際層面的資源分配不公在發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間凸顯。建立合理的資源稅費(fèi)法律制度有利于解決這個(gè)問(wèn)題。我國(guó)資源稅費(fèi)法律制度存在違反WTO透明度原則、國(guó)民待遇原則等等問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)在WTO規(guī)制下對(duì)其作出相應(yīng)改革。

WTO;資源;資源稅

人類要生存和發(fā)展,必須要對(duì)資源加以利用,隨著人類開(kāi)發(fā)利用程度的深入,資源短缺問(wèn)題已經(jīng)成了所有WTO成員國(guó)面臨的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的“瓶頸“問(wèn)題,各成員都采取各種手段來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題。其中稅收手段一向都是各國(guó)組織財(cái)政收入、調(diào)控經(jīng)濟(jì)的主要手段。因此,在資源保護(hù)領(lǐng)域,建立有利于保護(hù)資源環(huán)境的稅制已成為世界性的課題。

一 WTO、環(huán)境保護(hù)、資源稅

(一)WTO與環(huán)境問(wèn)題的一致性

由于資源具有地域性和稀缺性的特征,任何一個(gè)國(guó)家或地區(qū)都不可能完全擁有本國(guó)或本地區(qū)居民所需的充足的資源,都或多或少地存在資源品種或數(shù)量上的短缺。世界貿(mào)易促進(jìn)了有限資源的全球配置,從而在總體上降低了各國(guó)資源耗竭的速度。因此,從本質(zhì)上講,國(guó)際貿(mào)易與環(huán)境問(wèn)題是內(nèi)在統(tǒng)一的。

作為世界最大的貿(mào)易組織,WTO不僅提倡自由貿(mào)易,也一向重視環(huán)境保護(hù)?！督⑹澜缳Q(mào)易組織協(xié)定》序言部分規(guī)定了其宗旨之一是“堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展之路,各成員國(guó)應(yīng)促進(jìn)對(duì)世界資源的最有利用、保護(hù)和維護(hù)環(huán)境。并以符合不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下各成員需要的方式,加強(qiáng)采取各種相應(yīng)的措施?！笔聦?shí)上,早在1947年 GATT《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》就出于環(huán)境保護(hù)的目的在第20條規(guī)定了兩個(gè)例外:①保障人民、動(dòng)植物的生命健康所必須的措施;②有效保護(hù)可能用竭的天然資源的有關(guān)措施?！癢TO把環(huán)境保護(hù)要求納入其框架協(xié)定內(nèi),分別規(guī)定于《建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》、《技術(shù)性貿(mào)易組織協(xié)定》、《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》和《實(shí)施衛(wèi)生與植物檢驗(yàn)檢疫措施協(xié)定》的序言以及 GATT第 20條 (b)款和 (g)款、GATS第14條(2)款、TR IPS協(xié)議第 27條第 2、3款、SCM協(xié)定第 8條第 2款 (c)項(xiàng)中。”[1]并且,“可持續(xù)發(fā)展精神在WTO其它一些協(xié)定中也有充分體現(xiàn)。這說(shuō)明WTO追求的不僅僅是自由貿(mào)易,而是可持續(xù)發(fā)展的貿(mào)易。WTO作為一個(gè)紐帶,使國(guó)際環(huán)境法與國(guó)際經(jīng)濟(jì)法之間的聯(lián)系達(dá)到了前所未有的密切程度?！盵2]

總之,“世界貿(mào)易組織倡導(dǎo)資源在全球范圍內(nèi)的有效配置,以不干預(yù)市場(chǎng)機(jī)制在全球范圍內(nèi)的有效運(yùn)行為其基本出發(fā)點(diǎn),目的在于設(shè)立一個(gè)開(kāi)放的多邊自由貿(mào)易體制。同時(shí),WTO也支持可持續(xù)發(fā)展的觀點(diǎn),并表明考慮發(fā)展中國(guó)家的特殊利益的宗旨?！盵3]世界貿(mào)易組織強(qiáng)化各成員對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的環(huán)境保護(hù)和資源的合理利用。

(二)WTO與環(huán)境問(wèn)題的沖突性

盡管環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)達(dá)成國(guó)際上的共識(shí),然而在可持續(xù)發(fā)展具體的問(wèn)題上,發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家有著不同的態(tài)度。這種態(tài)度差別直接導(dǎo)致了貿(mào)易與環(huán)境在某些方面的沖突。國(guó)際資源不當(dāng)配置的原因就在于不能正確估價(jià)環(huán)境資產(chǎn)對(duì)總體經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn),“不平等的國(guó)際分工致使發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際貿(mào)易中以出口初級(jí)產(chǎn)品和原料為主,在交換中與發(fā)達(dá)國(guó)家相比處于劣勢(shì),被迫接受“剪刀差”,使得發(fā)展中國(guó)家的資源消耗得不到補(bǔ)償和維護(hù),更是削弱了其面對(duì)綠色貿(mào)易壁壘的能力。"[4]自由貿(mào)易掩蓋了國(guó)際資源的分配不公問(wèn)題,而世貿(mào)組織對(duì)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題非常慎重,在保護(hù)貿(mào)易利于與保護(hù)環(huán)境之間的標(biāo)準(zhǔn)難以把握?！氨M管現(xiàn)行全球稅制在某種程度上對(duì)資源的有效利用是有刺激作用的,但實(shí)際上這種作用主要源于市場(chǎng)機(jī)制本身對(duì)企業(yè)和消費(fèi)者的約束。它考慮的僅僅是在個(gè)人利益最大化的基礎(chǔ)上對(duì)稅收等經(jīng)濟(jì)政策所做出的反應(yīng),在涉及自然資源的可持續(xù)利用及環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題時(shí),市場(chǎng)機(jī)制往往缺乏相應(yīng)的作用?！盵5]所以,僅僅依靠WTO的規(guī)制是不可能做到各國(guó)資源的平衡利用的。

(三)資源稅法對(duì)于貿(mào)易與環(huán)境問(wèn)題的協(xié)調(diào)

雖然WTO倡導(dǎo)自由貿(mào)易,要求成員國(guó)政府更少的行政干預(yù)。但是,隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的深入,資源保護(hù)已經(jīng)成為國(guó)際問(wèn)題,需要世界各國(guó)采取共同努力來(lái)保護(hù)。資源保護(hù)是政府與市場(chǎng)共同作用的領(lǐng)域,在促進(jìn)資源世界合理分配中,“市場(chǎng)不應(yīng)該獨(dú)立于政府,政府有能力,也應(yīng)該在消除環(huán)境不公平方面發(fā)揮作用?！盵6]鑒于WTO對(duì)于環(huán)境保護(hù)的局限性,在國(guó)內(nèi)層面上需要各國(guó)政府運(yùn)用社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策予以調(diào)節(jié)和矯正,WTO相關(guān)環(huán)保條款為各成員國(guó)通過(guò)設(shè)置完善的國(guó)內(nèi)資源稅費(fèi)法律制度來(lái)促進(jìn)本國(guó)資源的可持續(xù)發(fā)展提供了國(guó)際層面的法律依據(jù)。因?yàn)閺腤TO視角來(lái)看,資源稅是一種直接稅,“根據(jù) GATT規(guī)則,對(duì)資源使用征收的環(huán)境稅費(fèi)不屬于間接稅。因?yàn)椴皇菍?duì)產(chǎn)品征收的,盡管它與產(chǎn)品的制造有緊密聯(lián)系。GATT將明確這些稅費(fèi)是直接稅,不能作為BTA征收。”[7]此外,GATT第 2條授權(quán)成員方根據(jù)自己的環(huán)境計(jì)劃在國(guó)民待遇的基礎(chǔ)上,對(duì)那些消耗本成員大量自然資源但對(duì)輸入方的環(huán)境污染極輕或者無(wú)污染的初級(jí)產(chǎn)品或半成品征收環(huán)境資源出口稅或環(huán)境附加稅,用以資源的補(bǔ)充更新。資源稅被作為WTO所允許的機(jī)制和貿(mào)易與環(huán)境協(xié)調(diào)的有效經(jīng)濟(jì)刺激手段被各國(guó)政府廣泛采用,確保政府不會(huì)為了壓低環(huán)境成本而扭曲世界貿(mào)易和投資。各國(guó)政府都很重視在WTO的框架內(nèi)構(gòu)建資源稅費(fèi)法律體系。

二 我國(guó)現(xiàn)行資源稅費(fèi)法律制度與WTO的不和諧之處

入世以來(lái),隨著我國(guó)出口份額的逐年攀升,大量出口的初級(jí)自然產(chǎn)品造成了我國(guó)自然資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)和利用,但是我們的資源稅費(fèi)立法卻沒(méi)有做出相應(yīng)的實(shí)質(zhì)性的改革。當(dāng)前,我國(guó)資源稅法費(fèi)法律制度與WTO不相協(xié)調(diào)的地方主要體現(xiàn)在以下各方面:

(一)不符合WTO透明度原則

按照WTO透明度原則,“WTO所關(guān)注的不僅是關(guān)稅,它要要求一國(guó)的稅收法律規(guī)范統(tǒng)一,而且要有透明度?！盵8]我國(guó)資源稅費(fèi)制度不符合WTO透明度原則之處在于:

1、立法層次過(guò)低。

稅收法定主義是貫徹WTO透明度原則的保障,我國(guó)《立法法》第 8條規(guī)定,財(cái)政稅收基本制度只能由全國(guó)人大立法,這是我國(guó)稅收法定主義的直接法律依據(jù),對(duì)整個(gè)財(cái)政稅收立法都具有普遍的法律約束力。但是在現(xiàn)實(shí)中:

(1)在資源稅立法方面,我國(guó)現(xiàn)行資源稅的征收依據(jù)是由國(guó)務(wù)院制定的《資源稅暫行條例》,并且在該條例第十五條規(guī)定:“本條例由財(cái)政部負(fù)責(zé)解釋,實(shí)施細(xì)則由財(cái)政部制定?！倍韶?cái)政部制定的《資源稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》第十二條又規(guī)定:“本細(xì)則由財(cái)政部解釋或者由國(guó)家稅務(wù)總局解釋?！边@種不明授權(quán)、轉(zhuǎn)授權(quán)和“運(yùn)動(dòng)員當(dāng)裁判員”的立法模式嚴(yán)重違反了大部分WTO國(guó)家所倡導(dǎo)的稅收法定主義原則;

(2)在資源性收費(fèi)立法方面,大量種類繁多的資源性收費(fèi),遵循的法律規(guī)范大都是各種資源收費(fèi)條例,有時(shí)實(shí)際生效的甚至是各種“解釋”、“辦法”的規(guī)定,雖然這是因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)實(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景所囿,也與該類規(guī)范的立法層次較低有一定關(guān)系。

2、不同法律文件系統(tǒng)化程度差。

如上所述,當(dāng)前在資源保護(hù)領(lǐng)域,“資源稅”與“資源費(fèi)”存在多種主體不同,這種法出多門的立法模式使得收稅與收費(fèi)依據(jù)的規(guī)范性法律文件缺乏嚴(yán)密的系統(tǒng)性;并且這種立法格局使得部門利益和地方保護(hù)主義泛濫,這就造成不同法律層次的資源性收費(fèi)之間甚至相互矛盾,不僅對(duì)法治和政府誠(chéng)信造成了破壞,更是大大降低了立法的透明度。

3、“費(fèi)擠稅”現(xiàn)象嚴(yán)重。

當(dāng)前我國(guó)資源稅征稅范圍比較窄,更多的是以資源收費(fèi)來(lái)進(jìn)行調(diào)節(jié)。因此,我國(guó)在資源稅法之外,存在名目繁多的資源性收費(fèi)比如礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、水產(chǎn)資源保護(hù)費(fèi)、土地?fù)p失補(bǔ)償費(fèi)、城建環(huán)保投資、林業(yè)基金等等,“稅費(fèi)混雜、費(fèi)大稅小問(wèn)題的產(chǎn)生有其特定的、歷史的原因,各種收費(fèi)也確實(shí)發(fā)揮過(guò)積極的作用。但這些收費(fèi)沒(méi)有經(jīng)過(guò)統(tǒng)一科學(xué)的設(shè)計(jì),沒(méi)有全盤考慮,征收缺乏規(guī)范,不夠透明。一方面,名目繁多、數(shù)量龐大的各類收費(fèi),擠占了資源課稅的基礎(chǔ),削弱了資源稅應(yīng)有作用的發(fā)揮;另一方面,因?yàn)檫@些收費(fèi)增加了資源開(kāi)采企業(yè)的負(fù)擔(dān),又缺乏科學(xué)的設(shè)計(jì)來(lái)引導(dǎo)企業(yè)合理開(kāi)采資源,企業(yè)為了保持繳納各項(xiàng)雜費(fèi)后的利潤(rùn)水平,更容易誘發(fā)資源開(kāi)采中的“采富棄貧”,一定程度上加劇了資源浪費(fèi)和生態(tài)破壞,有悖于資源稅改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。”[9]

(二)對(duì)國(guó)民待遇原則的違背

國(guó)民待遇原則是WTO重要的原則之一,應(yīng)該說(shuō),自從加入WTO后,我們一直在統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)相關(guān)稅法,并且已經(jīng)基本完成,但是仍然存在部分不符合國(guó)民待遇原則之處,以礦產(chǎn)資源為例,《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源稅暫行條例》第一條規(guī)定:“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)開(kāi)采本條例規(guī)定的礦產(chǎn)品的單位和個(gè)人,為資源稅的納稅義務(wù)人,應(yīng)當(dāng)依照本條例繳納資源稅”。這就是為內(nèi)外資企業(yè)共同繳納資源稅提供了依據(jù)。然而“我國(guó)對(duì)以中外合作方式開(kāi)采的油、氣征收礦區(qū)使用費(fèi),而對(duì)其他礦產(chǎn)資源及以其他方式開(kāi)采的油、氣征收資源稅,這形成了礦區(qū)使用費(fèi)與資源稅征收并存的局面。這混淆了兩者的性質(zhì),造成稅費(fèi)政策不公平?！盵10]這種“超國(guó)民待遇”不但影響性質(zhì)不同的企業(yè)之間資源稅負(fù)擔(dān)的差別,也會(huì)影響其后續(xù)稅種如增值稅、所得稅等其它稅種負(fù)擔(dān)的不公平。

(三)環(huán)境成本內(nèi)部化程度較低

WTO奉行經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和資源保護(hù)之間可以通過(guò)環(huán)境成本內(nèi)部化實(shí)現(xiàn)兩者之間的動(dòng)態(tài)平衡的理念——環(huán)境與資源的可持續(xù)發(fā)展?！碍h(huán)境成本內(nèi)部化體現(xiàn)了環(huán)境資源的稀缺性,有助于資源的合理配置,使國(guó)際貿(mào)易具有可持續(xù)性。”[11]我國(guó)的環(huán)境成本內(nèi)部化程度比較低,“長(zhǎng)期以來(lái),我們的資源成本構(gòu)成,基本上只反映開(kāi)采成本,只有少數(shù)資源,體現(xiàn)了一定的稀缺性因素,而在資源的開(kāi)采成本構(gòu)成中,基本上沒(méi)有考慮到環(huán)境成本。低成本資源帶來(lái)的不良后果是明顯的,一方面是濫用能源資源的現(xiàn)象嚴(yán)重,單位 GDP能耗、物耗居高不下。另一方面,能源開(kāi)采之后,當(dāng)?shù)丨h(huán)境得不到補(bǔ)償,不僅帶來(lái)環(huán)境問(wèn)題,甚至帶來(lái)社會(huì)問(wèn)題,一些礦產(chǎn)開(kāi)采枯竭的城市面臨的環(huán)境和就業(yè)問(wèn)題已是積重難返,回天無(wú)力?！盵12]企業(yè)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、出口價(jià)格過(guò)低造成國(guó)外反傾銷頻繁,中國(guó)面臨的貿(mào)易環(huán)境日益惡化。高資源能源消耗成為了支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的重要因素。這種以犧牲環(huán)保為代價(jià)的做法引起其他成員國(guó)的不滿,使我國(guó)在競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)。上述問(wèn)題的存在與我國(guó)資源稅法不完善有直接關(guān)系。主要原因在于:

1、資源稅征收范圍過(guò)窄。

“從理論上講,資源稅的征稅范圍應(yīng)當(dāng)包括一切可供開(kāi)發(fā)和利用的國(guó)有資源,但由于我國(guó)的資源稅開(kāi)征時(shí)間不長(zhǎng),在一些具體的問(wèn)題上尚缺乏經(jīng)驗(yàn),還需要在理論和實(shí)踐中予以不斷完善。因此,現(xiàn)行的資源稅只將關(guān)系到國(guó)計(jì)民生且級(jí)差收入差異較大的國(guó)有資源納入征稅范圍?！盵13]對(duì)大部分非礦藏品資源沒(méi)有課征資源稅,而僅僅征收少量的資源性收費(fèi),這使得大量的資源游離于資源稅的征稅范圍之外,這些非稅資源由于成本的低廉而廣泛出口。相當(dāng)一部分本該列入征收范圍的稅源被流失,不但弱化了資源稅的功能和作用,而且影響了資源型企業(yè)對(duì)地方財(cái)政收入的貢獻(xiàn)度。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要自然資源,耕地資源、森林資源、草地資源、水資源及部分礦產(chǎn)資源、海洋魚(yú)類資源,目前已經(jīng)處于相當(dāng)緊張的供求狀態(tài)。

2、稅率過(guò)低。

根據(jù)《資源稅暫行條例》,石油、煤炭的資源稅率為:8-30元/噸、0.3——5元/噸;根據(jù)《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi):石油、天然氣 1%,煤炭、煤成氣1%,其總體稅率不足 2%,而事實(shí)上經(jīng)專家對(duì)若干礦種補(bǔ)償費(fèi)的測(cè)算論證,資源補(bǔ)償費(fèi)的合理費(fèi)率應(yīng)為均 8一 10%左右。因此,我們的資源稅費(fèi)只是象征性的“有償使用“,稅費(fèi)率根本沒(méi)有和礦產(chǎn)資源的整體價(jià)值綜合起來(lái)考慮。沒(méi)有從根本解決礦產(chǎn)資源整體價(jià)值量化問(wèn)題。“過(guò)低的單位稅額,使應(yīng)該成為資源成本重要組成部分的資源稅的作用十分有限。稅負(fù)成本過(guò)低所形成的巨大利潤(rùn)也使得礦主挺而走險(xiǎn),使得資源和生態(tài)環(huán)境的破壞加劇?！盵14]資源稅費(fèi)收入規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能補(bǔ)償因開(kāi)采資源所造成的巨大社會(huì)和生態(tài)代價(jià)。加上一些企業(yè)為了出口競(jìng)相殺價(jià),加劇了資源的耗竭速度。

(四)資金補(bǔ)貼沒(méi)有用足用好

WTO規(guī)則對(duì)政府支持方式有明確的原則和相關(guān)規(guī)定。在世界貿(mào)易組織的成員簽定的協(xié)議中,除了原則性的總協(xié)議外,對(duì)我國(guó)激勵(lì)科技發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策影響最大的是《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》。補(bǔ)貼的專向性限制原則,要求政府和社會(huì)公共組織不得給予一組企業(yè)或產(chǎn)品、一部分地區(qū)或產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼;而非專向性補(bǔ)貼由于不會(huì)對(duì)市場(chǎng)造成扭曲,因此可以接受。環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼就是WTO允許的一項(xiàng)非專項(xiàng)性補(bǔ)貼,WTO允許成員國(guó)為了保護(hù)本國(guó)環(huán)境而給予相關(guān)補(bǔ)貼,也允許“綠箱補(bǔ)貼”等等補(bǔ)貼措施,然而,長(zhǎng)期以來(lái),我們并沒(méi)有用足用好WTO機(jī)制所允許的資金補(bǔ)貼,我國(guó)存在許多禁止性補(bǔ)貼和可訴補(bǔ)貼,而不可訴補(bǔ)貼卻嚴(yán)重不足。大部分的資源稅費(fèi)收入被用于地方財(cái)政和部門創(chuàng)收等等,對(duì)于資源開(kāi)采企業(yè)缺乏正面的稅收鼓勵(lì)或間接的財(cái)政援助等這些綠色稅收支出制度。

三 WTO規(guī)制下我國(guó)資源稅法的完善

隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的深入,中國(guó)與國(guó)際大市場(chǎng)的聯(lián)系更加緊密,“在世界經(jīng)濟(jì)一體化的大趨勢(shì)下,我們只有不斷完善各項(xiàng)規(guī)章制度,適應(yīng)WTO的要求,才能遵守國(guó)際慣例,使我國(guó)經(jīng)濟(jì)融入到世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的洪流中,健康、蓬勃地發(fā)展?！盵15]我國(guó)資源稅費(fèi)制度改革要受到國(guó)際規(guī)則制約并與之接軌。我們認(rèn)為,需要在在WTO的規(guī)制下對(duì)其從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改革:

(一)提高資源稅費(fèi)法律體系的透明度

1、提高立法層次。

依照稅收法定原則,稅法應(yīng)當(dāng)是公開(kāi)透明的,針對(duì)當(dāng)前資源領(lǐng)域大量的行政法規(guī)、暫行條例等依據(jù),我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步上升為法律,“建議由全國(guó)人大頒布資源稅法。一方面,強(qiáng)化資源稅在經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展中的重要意義與作用,另一方面,有利于從法律層面上強(qiáng)化開(kāi)采者和使用者節(jié)約資源、高效利用資源、保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)以資源節(jié)約方式增長(zhǎng)的理念,體現(xiàn)政府保護(hù)資源、合理利用資源的導(dǎo)向?！盵16]尤其要注意的是,逐步規(guī)范授權(quán)立法,杜絕轉(zhuǎn)授權(quán)立法。

2、促進(jìn)資源稅費(fèi)相關(guān)法律文件的系統(tǒng)化。

建立一個(gè)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的資源稅費(fèi)體系是WTO的透明度原則的精髓所在。規(guī)范性法律文件系統(tǒng)化“有助于人們查閱規(guī)范性法律文件,便于人們迅速查明和確定現(xiàn)行法律規(guī)范的生效范圍,有利于法律規(guī)范的使用和遵守?！盵17]我國(guó)在資源稅費(fèi)立法中一方面要注意其法律體系的完整性;另一方面又要注意資源稅法律規(guī)范的細(xì)化,確保其具有可操作性。

3、加快“費(fèi)改稅”的進(jìn)程。

資源稅法在征收標(biāo)準(zhǔn)或限度方面征收標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)明確、穩(wěn)定,并且由于稅收的征管部門集中,征管手段現(xiàn)代化水平高,為了克服種資源性收費(fèi)存在的問(wèn)題,我們建議將現(xiàn)行礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、城市水資源費(fèi)等其它類似的大多數(shù)資源性收費(fèi)項(xiàng)目納入資源稅的稅收范圍,實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)合一。同時(shí)為減少地方財(cái)政收入的損失,適當(dāng)提高地方分成比例,特別是民族地區(qū)的分成比例。通過(guò)“費(fèi)改稅”調(diào)整現(xiàn)行稅制,并加強(qiáng)與其他多種經(jīng)濟(jì)措施運(yùn)用的統(tǒng)籌結(jié)合。

需要注意的是,資源稅費(fèi)立法與人民群眾休戚相關(guān),社會(huì)力量的介入能夠提高立法的科學(xué)性和民主性。稅收透明度高,不但有利于提高政府的責(zé)任感,而且有利于提供公民守法的主動(dòng)性。我們?cè)诹⒎ㄖ幸⒅毓姷膮⑴c。

(二)逐步統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)的資源稅政策

雖然是由于歷史的原因,在我們?cè)缙陂_(kāi)采能力相對(duì)來(lái)說(shuō)較差的時(shí)候,對(duì)于中外合作開(kāi)采石油、天然氣收取礦區(qū)使用費(fèi)而不是收取資源稅的政策曾起到了一定的積極作用,但是這確實(shí)不符合WTO國(guó)民待遇原則。法治的靈魂在于平等,平等既包括實(shí)質(zhì)上的平等,也包括形式上的平等,為了中國(guó)稅制進(jìn)一步邁向國(guó)際化、法制化,我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)逐步改變中外合作開(kāi)采石油、天然氣等的稅收政策,內(nèi)外資企業(yè)統(tǒng)一適用資源稅法。

(三)提高環(huán)境成本內(nèi)部化程度

“通過(guò)征收環(huán)境和資源稅費(fèi),使企業(yè)的環(huán)境成本內(nèi)部化,這是環(huán)境法保護(hù)環(huán)境和資源的最基本的機(jī)制和手段,也是環(huán)境法與其他法律部門的最基本區(qū)別。”[18]環(huán)境成本內(nèi)部化一方面有助于體現(xiàn)環(huán)境資源的稀缺性,有助于促進(jìn)資源的合理配置,提高自然資源的可持續(xù)利用;另一方面能夠促使相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)生節(jié)約成本的技術(shù)創(chuàng)新,從而提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,使國(guó)際貿(mào)易具有可持續(xù)性。

1、擴(kuò)大征稅范圍。

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)資源稅征稅范圍過(guò)窄的弊端,我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)逐擴(kuò)大征稅范圍,在資源稅下設(shè)立水資源稅、森林資源稅等子稅目,從而把大部分急需保護(hù)的資源納入資源的調(diào)整范圍。雖然從短期來(lái)說(shuō),征稅確實(shí)會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)成本的增加、產(chǎn)品價(jià)格的上升。我們會(huì)面臨經(jīng)濟(jì)的短期滑坡,但是,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,隨著資源稅調(diào)整范圍的擴(kuò)大,大部分資源尤其是可更新資源有了相對(duì)來(lái)說(shuō)較強(qiáng)的可持續(xù)發(fā)展能力,反而能為企業(yè)和國(guó)家提供源源不斷的資源,為企業(yè)和社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供了根本性的保障。既增加地方財(cái)政收入,又實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的有效保護(hù)。

2、完善稅率設(shè)計(jì)。

在設(shè)計(jì)資源稅稅率時(shí),應(yīng)當(dāng)將資源稅和環(huán)境成本以及資源的合理開(kāi)發(fā)、養(yǎng)護(hù)、恢復(fù)等掛鉤,根據(jù)資源的稀缺性、人類的依存度、不可再生資源替代品開(kāi)發(fā)的成本、可再生資源的再生成本、生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值等因素充分予以考慮,尤其是對(duì)不可再生、本國(guó)稀缺的自然資源可以課以重稅。此外還應(yīng)考慮開(kāi)發(fā)資源對(duì)環(huán)境所造成的損害程度,將資源開(kāi)發(fā)利用所造成的破壞生態(tài)和資源的外部成本計(jì)算在生產(chǎn)成本和市場(chǎng)價(jià)格之內(nèi),至于損害程度的確定,可通過(guò)建立資源核算賬戶來(lái)核算環(huán)境成本或損失。并且,“在稅率設(shè)計(jì)上,建議由從量定額征稅向從價(jià)定率征稅發(fā)展,可采用比例稅率,以應(yīng)稅資源的實(shí)際產(chǎn)量為計(jì)稅依據(jù),按照資源開(kāi)采時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格,從價(jià)定率計(jì)征。稅率設(shè)計(jì)要有利于調(diào)整資源的邊際成本價(jià)格,并考慮由于資源開(kāi)采而帶來(lái)的外部成本,使資源稅負(fù)在整體上有較大幅度的提高,體現(xiàn)國(guó)家資源應(yīng)有的市場(chǎng)價(jià)值,促進(jìn)資源產(chǎn)品價(jià)格市場(chǎng)化?！盵19]

(四)重視運(yùn)用WTO框架內(nèi)的資源補(bǔ)貼

充分利用WTO機(jī)制所允許的補(bǔ)貼措施可以使資源合理配置,建立起資源節(jié)約型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),提高整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量。

1、逐步取消那些容易遭受外國(guó)起訴的補(bǔ)貼,“用足條款,增加不可訴的力度和范圍,如在技術(shù)研究和開(kāi)發(fā)上加大投入,增加環(huán)保補(bǔ)貼,增加對(duì)落后地區(qū)補(bǔ)貼,改善政府服務(wù),以及制定對(duì)國(guó)外補(bǔ)貼進(jìn)口的反補(bǔ)貼措施等?！盵20]用好用活WTO“綠色補(bǔ)貼規(guī)則”,對(duì)于“某些缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè),如農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)以及一些幼稚產(chǎn)業(yè)還需要一定的保護(hù)政策。這樣既不違背WTO的法律框架,又能有效地維護(hù)我國(guó)的產(chǎn)業(yè)安全,加速這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?！盵21]

2、建立起資源耗竭補(bǔ)貼制度。

為了充分體現(xiàn)稅收中性原則,在總體上不增加企業(yè)的稅負(fù),不過(guò)分影響企業(yè)的發(fā)展,比如以低息貸款、貼息等方式對(duì)企業(yè)及地方政府的環(huán)境保護(hù)資金提供支持,同時(shí)為了保證資源消耗型企業(yè)的順利轉(zhuǎn)型和資源開(kāi)采型企業(yè)的后續(xù)發(fā)展,我們“可以參照西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通行作法和我國(guó)石油行業(yè)的經(jīng)驗(yàn),為資源企業(yè)普遍建立資源耗竭補(bǔ)貼制度:按銷售收入提取補(bǔ)貼,計(jì)入礦產(chǎn)品成本,形成企業(yè)的專項(xiàng)基金。專項(xiàng)基金的主要用途是尋找和探明接替資源的投入,可以免征投資方向調(diào)節(jié)稅。但根據(jù)我國(guó)今后一個(gè)時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和礦山企業(yè)本身的條件,在國(guó)家宏觀調(diào)控下,必要時(shí)也可用于資源企業(yè)調(diào)整結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)產(chǎn)投入,并根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策,決定投資方向調(diào)節(jié)稅的征收和減免?！盵22]在采用補(bǔ)貼手段時(shí),要注重公眾的參與,提高補(bǔ)貼的科學(xué)性和公平性,尤其是要防止補(bǔ)貼中政府選擇的隨意性帶來(lái)的不公平。

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F810.424

A

1008-4614-(2010)05-0021-05

＊ [基金項(xiàng)目]中南林業(yè)科技大學(xué)研究生創(chuàng)新基金項(xiàng)目:我國(guó)資源稅費(fèi)法律制度研究(2008SX17)

2010-09-14

葉莉娜(1978-),女,河南登封人,中南林業(yè)科技大學(xué)2008級(jí)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)碩士研究生。