馮仁強(qiáng)

我國監(jiān)管場所檢察監(jiān)督模式反思與創(chuàng)新

馮仁強(qiáng)

監(jiān)所檢察，是指人民檢察院依照法律的規(guī)定，對執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行刑罰的活動(dòng)是否合法和對勞教機(jī)關(guān)執(zhí)行勞動(dòng)教養(yǎng)決定活動(dòng)是否合法，以及對看守所的執(zhí)法活動(dòng)是否合法，依法實(shí)行監(jiān)督的總稱①。檢察機(jī)關(guān)監(jiān)所檢察部門是具體落實(shí)監(jiān)管場所檢察監(jiān)督有效運(yùn)行的重要組織載體之一。加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)監(jiān)所檢察體制與模式構(gòu)建的研究，有利于更好地履行監(jiān)管場所檢察監(jiān)督，構(gòu)建公正、合理、高效的刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)檢察監(jiān)督機(jī)制，有利于進(jìn)一步完善檢察機(jī)構(gòu)體制建設(shè)，創(chuàng)新檢察工作機(jī)制，完善和發(fā)展中國特色的社會(huì)主義檢察制度。

一、我國監(jiān)管場所檢察監(jiān)督淵源及現(xiàn)有模式結(jié)構(gòu)

（一）我國監(jiān)管場所檢察監(jiān)督淵源

刑罰執(zhí)行處于刑事訴訟的最后階段，其效果直接關(guān)系著國家刑罰權(quán)的運(yùn)行和整個(gè)刑事司法的權(quán)威性②。由檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位可知，監(jiān)所檢察對象主要是對監(jiān)管單位監(jiān)管行動(dòng)法律監(jiān)督。2007年高檢院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)所檢察工作的決定》指出：“對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要法律監(jiān)督職能，是中國特色社會(huì)主義檢察制度的重要內(nèi)容?！?008年高檢院出臺(tái)《人民檢察院監(jiān)獄檢察辦法》、《人民檢察院看守所檢察辦法》、《人民檢察院勞教檢察辦法》和《人民檢察院監(jiān)外執(zhí)行檢察辦法》（以下簡

監(jiān)所檢察是人民檢察院的一項(xiàng)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，新中國檢察機(jī)關(guān)自成立之日起就開展了這項(xiàng)工作。1949年12月頒布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》、1951年9月制定的《最高人民檢察署暫行組織條例》分別規(guī)定最高人民檢察院的職權(quán)包括“檢察全國司法與公安機(jī)關(guān)犯人改造所及監(jiān)所之違法措施”和“檢察全國監(jiān)所及犯人勞教改造機(jī)構(gòu)之違法措施”。1954年9月通過的《人民檢察院組織法》規(guī)定最高人民檢察院負(fù)責(zé)“對于刑事判決的執(zhí)行和勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)的活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督”，最高人民檢察院同年12月成立了第五廳，也稱監(jiān)所、勞動(dòng)改造監(jiān)督廳承擔(dān)這一職責(zé)。在“文化大革命”中，我國社會(huì)主義法制遭到極大的破壞，包括監(jiān)所檢察在內(nèi)的檢察工作也中斷了十年。1978年檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建后，《憲法》、《刑事訴訟法》、《人民檢察院組織法》、《監(jiān)獄法》、《看守所條例》等法律法規(guī)為檢察機(jī)關(guān)行使刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)監(jiān)督權(quán)提供了更加充分的法律依據(jù)。1979年最高人民檢察院設(shè)立了監(jiān)所檢察廳，之后各省、市、縣級人民檢察院開始設(shè)立監(jiān)所檢察處、科。自1984年開始，各地陸續(xù)在大型監(jiān)獄、勞教所和監(jiān)管場所比較集中的地區(qū)設(shè)立派出檢察院，在監(jiān)獄、看守所和勞教所等監(jiān)管場所設(shè)立派駐檢察室或?qū)嵭醒不貦z察。

（二）現(xiàn)有監(jiān)管場所檢察監(jiān)督職責(zé)稱“四個(gè)辦法”），對監(jiān)所檢察的任務(wù)、職責(zé)、內(nèi)容、方法、提出糾正的程序都作了系統(tǒng)全面的規(guī)定，成為監(jiān)所檢察目前工作內(nèi)容的基本準(zhǔn)則。

依據(jù)相關(guān)法律與檢察辦法，目前監(jiān)所檢察應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)主要有：（一）對監(jiān)獄、看守所執(zhí)行刑罰和監(jiān)管活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督；（二）對人民法院裁定減刑、假釋是否合法實(shí)行監(jiān)督；（三）對監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、人民法院決定暫予監(jiān)外執(zhí)行活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督；（四）對勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督；（五）對公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)管理監(jiān)督監(jiān)外執(zhí)行罪犯活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督；（六）對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)中的職務(wù)犯罪案件立案偵查，開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作；（七）對罪犯又犯罪案件和勞教人員犯罪案件審查逮捕、審查起訴，對立案、偵查和審判活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督；（八）受理被監(jiān)管人及其近親屬、法定代理人的控告、舉報(bào)和申訴；（九）承辦檢察長交辦的其他事項(xiàng)。除以上監(jiān)督活動(dòng)外，派駐檢察室還要對承擔(dān)獄政管理、教育改造等監(jiān)管場所的日常管理活動(dòng)進(jìn)行檢察。

刑罰執(zhí)行法律監(jiān)督的目的首先是保證刑罰執(zhí)行的合法，而刑罰執(zhí)行的目的無非是兌現(xiàn)刑罰權(quán)，“檢察權(quán)在執(zhí)行監(jiān)督中更傾向于對懲罰到位的要求，更愿意充當(dāng)社會(huì)安全保衛(wèi)者的角色”③。實(shí)際上，法律監(jiān)督的要義不在于監(jiān)督民眾是否守法，而是監(jiān)督執(zhí)法者是否依法，宗旨在于為保障人權(quán)而生；同理，刑罰執(zhí)行法律監(jiān)督并不在于監(jiān)督被監(jiān)管人員，而是監(jiān)督監(jiān)管活動(dòng)，一句話也是為保障被監(jiān)管人員人權(quán)而生。因此監(jiān)獄檢察任務(wù)和職責(zé)的核心就是保障被監(jiān)管人的合法權(quán)益。在監(jiān)管場所內(nèi)④，它集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先是確保刑罰執(zhí)行活動(dòng)合法，突出表現(xiàn)在對減刑、假釋、保外就醫(yī)活動(dòng)的法律監(jiān)督，以及對罪犯又犯罪案件和勞教人員犯罪案件審查逮捕與起訴；其次是確保維護(hù)在押人員的合法權(quán)益，突出表現(xiàn)為對監(jiān)管場所監(jiān)管行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督，受理被監(jiān)管人及其近親屬、法定代理人的控告、舉報(bào)和申訴。與上述兩個(gè)方面密切相關(guān)的是，監(jiān)所檢察部門依法立案偵查刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)中的職務(wù)犯罪案件等，它是確保刑罰執(zhí)行與被監(jiān)管人人權(quán)的最有效手段。

這里，需要特別指出的是有關(guān)監(jiān)管場所安全責(zé)任的歸屬問題。筆者認(rèn)為，根據(jù)《監(jiān)獄法》、《看守所條例》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，確保監(jiān)管場所安全和對被監(jiān)管人員實(shí)施依法監(jiān)管，既是監(jiān)管單位如監(jiān)獄、看守所、勞教所等的法定職權(quán)，也是監(jiān)管單位不可推卸的法律責(zé)任。無論是根據(jù)憲法規(guī)定，還是根據(jù)高檢院“四個(gè)辦法”規(guī)定，監(jiān)所檢察都不應(yīng)當(dāng)也不可能對監(jiān)管場所的安全或者責(zé)任事故負(fù)責(zé)。值得特別注意的是，作為監(jiān)督監(jiān)管活動(dòng)主體的監(jiān)所檢察部門，依法應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅查處在監(jiān)管場所發(fā)生的安全或責(zé)任事故背后的刑事犯罪，特別是普通刑事犯罪背后的職務(wù)犯罪行為，只有這樣，才能夠真正做到罪當(dāng)其責(zé)，真正做到亡羊補(bǔ)牢，真正確保監(jiān)管場所的長治久安。當(dāng)然，在日常的檢察監(jiān)督過程中，監(jiān)所檢察對已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的安全隱患或者事故隱患，仍然有責(zé)任通過檢察建議甚至糾正違法通知書形式予以提醒，這既是檢察官客觀義務(wù)的體現(xiàn)，也是法律監(jiān)督者監(jiān)督屬性的要求。但從責(zé)任歸屬上說，監(jiān)管場所的安全與事故責(zé)任仍應(yīng)歸屬于監(jiān)管單位，檢察機(jī)關(guān)只能對怠于監(jiān)督承擔(dān)失職責(zé)任。為此，我們應(yīng)當(dāng)做到既要防止越位監(jiān)督，超越法律規(guī)定權(quán)限行使權(quán)力，代位甚至混同監(jiān)管單位直接進(jìn)行安全或事故監(jiān)管，“種了別人的田，荒了自己的地”⑤，也要防止明知隱患存在，卻養(yǎng)癰成患，故意不行使或者不完全行使法律賦予的監(jiān)督職權(quán)，進(jìn)而導(dǎo)致監(jiān)督缺位。

正如高檢院監(jiān)所廳袁其國廳長指出的，監(jiān)所檢察是對執(zhí)行機(jī)關(guān)及監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行刑罰和監(jiān)管活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督⑥，它是負(fù)有法律監(jiān)督職能的有機(jī)組成部門，它的職能屬性是“監(jiān)督”，具體地說是對監(jiān)管人員及其監(jiān)管活動(dòng)的監(jiān)督，因而它不應(yīng)當(dāng)也不能夠代替監(jiān)管機(jī)關(guān)和監(jiān)管干警對刑罰活動(dòng)實(shí)施直接“監(jiān)管”。

（三）現(xiàn)有監(jiān)管場所檢察監(jiān)督模式解讀

監(jiān)所檢察部門是我國檢察機(jī)關(guān)最早的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之一。早在1954年，按照五四憲法和相關(guān)法律規(guī)定，人民檢察院即開始對看守所、監(jiān)獄、勞改場所進(jìn)行監(jiān)督。而有關(guān)監(jiān)所檢察監(jiān)督模式，表述最為全面的見2007年高檢院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)所檢察工作的決定》（以下簡稱《決定》）?！稕Q定》第十九條：“除直轄市以外，派出檢察院一般由省轄市（自治州）人民檢察院派出?！钡诙畻l：“對于沒有設(shè)置派出檢察院的監(jiān)獄、勞教所，一般由市級人民檢察院派駐檢察室。對于看守所、拘役所，由對應(yīng)的人民檢察院派駐檢察室?！钡诙龡l：“常年關(guān)押人數(shù)較少的小型監(jiān)管場所，可以實(shí)行巡回檢察。對小型監(jiān)獄、勞教所一般由市級人民檢察院進(jìn)行巡回檢察?！?/p>

由此可見，我國目前監(jiān)管場所的檢察監(jiān)督模式基本可分為兩種：一是巡回制，即由所在檢察院監(jiān)所檢察部門定期或不定期對監(jiān)管場所實(shí)施巡回檢察。目前主要是應(yīng)用于“常年關(guān)押人數(shù)較少的小型監(jiān)管場所”。如小型監(jiān)獄、勞教所一般由市級人民檢察院進(jìn)行巡回檢察，對小型看守所由對應(yīng)的人民檢察院進(jìn)行巡回檢察。二是派駐制，即由所在檢察院派出若干檢察官常駐監(jiān)管場所實(shí)施駐所監(jiān)督，為多數(shù)監(jiān)所檢察部門采用。后者一般又分為兩種：一種為與所轄檢察院監(jiān)所處（科）合署辦公（或稱為直接領(lǐng)導(dǎo)）的派駐檢察室，另一種是專門成立的監(jiān)管場所檢察院以及由其派出的派駐檢察室。監(jiān)所檢察日常檢察監(jiān)督方法，主要有巡查與訪談兩種。巡查即是通過深入三大現(xiàn)場巡查、參加聯(lián)席會(huì)議、查閱各類登記資料發(fā)現(xiàn)問題，實(shí)行對監(jiān)管場所與監(jiān)管活動(dòng)的同步監(jiān)督。訪談主要采取定期與不定期地與在押人員談話的方式，從中發(fā)現(xiàn)刑罰執(zhí)行背后與監(jiān)管活動(dòng)中存在的問題，進(jìn)而提出相應(yīng)檢察建議，或發(fā)現(xiàn)相關(guān)線索查處違法犯罪，特別是監(jiān)管活動(dòng)的職務(wù)犯罪案件等。

二、監(jiān)管場所派駐檢察監(jiān)督模式現(xiàn)狀及反思——以某市為例

某東部副省級城市，轄區(qū)內(nèi)現(xiàn)有省屬監(jiān)獄、勞教所6所，市屬監(jiān)獄、勞教所7所，看守所13所，2008年起全部實(shí)施派駐制模式，包含有省級院派出的派駐監(jiān)管場所的1個(gè)專門檢察院及其8個(gè)派駐檢察室，以及由某市人民檢察院及下屬7個(gè)城區(qū)檢察院、5個(gè)縣（市）檢察院的18個(gè)派駐檢察室。監(jiān)管場所2010年6月實(shí)有被監(jiān)管人員51058人，監(jiān)管民警合計(jì)6350人，派駐檢察官合計(jì)91人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年全市監(jiān)所檢察部門共審查監(jiān)管場所呈報(bào)減刑、假釋、保外就醫(yī)共15098件（其中減刑13382件、假釋1716件、保外就醫(yī)220件）；經(jīng)審查，認(rèn)為呈報(bào)不當(dāng)依法提出書面檢察建議228人（次），審查人民法院減刑、假釋裁定13916件，全年開展監(jiān)外專項(xiàng)檢察“五類”監(jiān)外執(zhí)行罪犯4170人。經(jīng)檢察，糾正脫管、漏管監(jiān)外執(zhí)行罪犯175人次，有17名監(jiān)外執(zhí)行罪犯因嚴(yán)重違反法律、法規(guī)，被收監(jiān)執(zhí)行。同時(shí)在查處監(jiān)管場所刑事犯罪方面，全年立案查處（均為派出的專門檢察院辦理）監(jiān)管人員職務(wù)犯罪案件4起4人，較好地完成了全市監(jiān)所檢察監(jiān)督任務(wù)。

從實(shí)踐情況看，實(shí)行派駐檢察具有以下優(yōu)勢：駐所檢察人員能夠保證每周不少于128小時(shí)常駐，與監(jiān)管干警和在押人員面對面接觸，有較好的時(shí)間條件與工作便利掌握第一手資料；通過深入三大現(xiàn)場，實(shí)地巡查，能夠“第一時(shí)間”發(fā)現(xiàn)監(jiān)管活動(dòng)中存在的漏洞，并及時(shí)提出糾正意見。參加相關(guān)聯(lián)席會(huì)議，如獄情分析會(huì)，會(huì)上通過各監(jiān)管部門的匯報(bào)，也可以發(fā)現(xiàn)一些監(jiān)管場所存在的問題，特別是對于監(jiān)管場所安全的情況，監(jiān)管單位一般都能夠及時(shí)向派駐檢察室通報(bào)，對于監(jiān)管場所的日常事務(wù)與日常刑罰執(zhí)行情況，通過派駐也能夠“第一時(shí)間”加以了解。

正如我國刑事訴訟法學(xué)專家陳衛(wèi)東教授指出的，“駐所檢察制度作為目前看守所中存在的最為主要的外來監(jiān)督方式，確實(shí)發(fā)揮了一定的積極作用，但實(shí)踐中也暴露出不少的問題”⑦。除了現(xiàn)有法律有關(guān)駐所檢察官監(jiān)督權(quán)空泛，缺乏剛性規(guī)定，現(xiàn)有規(guī)定中對于檢察監(jiān)督的后果缺乏明確規(guī)定，導(dǎo)致其監(jiān)督缺乏實(shí)效以外，派駐制監(jiān)所檢察模式本身也存在著一些先天不足⑧。

（一）容易分散有限的監(jiān)所檢察力量

以該市院本級為例，市院監(jiān)所處現(xiàn)有16人，在院內(nèi)設(shè)部門中人數(shù)排名在反貪、公訴部門之后，但由于須派駐4個(gè)監(jiān)管場所，還要確保監(jiān)所處作為檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的日常職能，實(shí)際派駐檢察室檢察力量極為有限。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該市多數(shù)監(jiān)管場所日均在押人員關(guān)押量近2000人，日均變動(dòng)15人次左右，監(jiān)管民警所均220人左右，而多數(shù)派駐檢察室僅有2～4人；最大的監(jiān)管場所（一監(jiān)獄）日均在押人員關(guān)押量2150人，日均變動(dòng)20人次，監(jiān)管民警300人，派駐檢察室也只有2人；最少的監(jiān)管場所（為該市看守所）日均在押人員關(guān)押量1300人，日均變動(dòng)15人次，監(jiān)管民警95人，派駐檢察室4人。其中，各駐所檢察室主任由副處長兼任，一名副處長同時(shí)兼兩個(gè)檢察室主任。再以縣市區(qū)為例，多數(shù)監(jiān)管場所日均在押人員關(guān)押量800人，日均變動(dòng)10人次，監(jiān)管民警所均80人，多數(shù)派駐檢察室僅為2人，其中1人為科長兼任檢察室主任。

由此可見，絕大多數(shù)派駐檢察室只有2～3人，而派駐檢察室遠(yuǎn)離機(jī)關(guān)，派駐人員還要擔(dān)負(fù)著駕駛車輛出入監(jiān)所，承擔(dān)著《決定》和“四個(gè)辦法”規(guī)定的所有職責(zé)，對在押人員出（入）所（監(jiān)）進(jìn)行檢察，審查羈押期限，受理在押人及其法定代理人、近親屬的控告、舉報(bào)和申訴，安全巡查，找在押人員談話，安全事故建議，減刑假釋保外就醫(yī)審查，檔案建立，統(tǒng)計(jì)上報(bào)各種報(bào)表等。顯然，派駐檢察室人員數(shù)量無法充分適應(yīng)派駐檢察任務(wù)需要。特別值得一提的是，由于人員分散，疲于日常應(yīng)付，監(jiān)管場所職務(wù)犯罪案件查處成為奢談，事實(shí)上該市監(jiān)所部門派出的18個(gè)派駐檢察室4年來只查處了1起監(jiān)管場所職務(wù)犯罪案件，與此對照的是，下轄的1個(gè)派駐檢察院除擔(dān)任8個(gè)監(jiān)管場所的派駐任務(wù)外，由于設(shè)有反貪部門、辦公室等機(jī)構(gòu)，反貪部門的人員脫離派駐，相對能夠集中有限的檢察力量，采取巡回檢察的辦法，4年來查辦監(jiān)管場所職務(wù)犯罪11起11人，其中大要案3起3人。

（二）容易混淆監(jiān)督與監(jiān)管責(zé)任

刑罰是通過執(zhí)行來實(shí)現(xiàn)的，沒有執(zhí)行，刑罰就無從談起，而刑罰的執(zhí)行是通過日常監(jiān)管活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)的，監(jiān)管活動(dòng)包括具體的教育管理生活、勞動(dòng)生產(chǎn)、禁閉嚴(yán)管等行為。監(jiān)管正是懲罰的體現(xiàn)，監(jiān)管本身就是使被監(jiān)管者失去相應(yīng)的自由，是刑罰執(zhí)行的具體內(nèi)容。監(jiān)督是確保刑罰執(zhí)行功能實(shí)現(xiàn)，或者說是保障刑罰正確實(shí)現(xiàn)的有效手段。監(jiān)督監(jiān)管、實(shí)施監(jiān)管既是相互制約，又是本質(zhì)統(tǒng)一的，后者是前者實(shí)現(xiàn)的實(shí)施力量，前者是確保后者正確實(shí)現(xiàn)的保證力量。

但是，由于實(shí)施派駐制，監(jiān)所檢察人員長期與監(jiān)管民警同處一地，必然導(dǎo)致強(qiáng)調(diào)相互配合多，強(qiáng)調(diào)支持多，進(jìn)而出現(xiàn)對安全與責(zé)任事故的表面現(xiàn)象關(guān)注多，而對監(jiān)管人員保障人權(quán)與正確履行監(jiān)管職責(zé)的深層次行為關(guān)注不夠，途徑不多、信息不全、責(zé)任心不強(qiáng)，事實(shí)上，安全與事故責(zé)任防范，對已經(jīng)評定相應(yīng)甚至更高規(guī)范等級的監(jiān)管場所而言，如果能夠嚴(yán)格遵守與執(zhí)行，本不應(yīng)當(dāng)發(fā)生問題，發(fā)生問題的原因恰恰在于不能嚴(yán)格依法執(zhí)行刑罰與依法保障在押人員人權(quán)，其背后即存在著一定程度的瀆職、失職或違法甚至犯罪行為。同樣地，只有嚴(yán)格查處相關(guān)違法或犯罪行為，才能夠真正確保刑罰的正確實(shí)施，才能夠真正確保監(jiān)管場所的安全無事故。

（三）長期派駐容易造成對違法行為的熟視無睹

派駐檢察室人員常年同監(jiān)獄、看守所、勞教所民警一起生活工作，工作職能上容易出現(xiàn)被“同化”的現(xiàn)象⑨。在長期的工作中，思想與行為也會(huì)從監(jiān)管單位的角度出發(fā)，忽視保障在押人人權(quán)和過分重視與監(jiān)管單位的協(xié)調(diào)配合，而忽視監(jiān)督職責(zé)。有的派駐人員甚至為了與監(jiān)管單位處好工作關(guān)系，對于出現(xiàn)的問題也沒有及時(shí)地提出監(jiān)督意見，一再地遷就。有的派駐檢察人員由于常年派駐，思想麻木，工作流于形式，停于表面，對一些問題容易熟視無睹，不作深入調(diào)查，發(fā)現(xiàn)執(zhí)行違法行為的敏感性與責(zé)任心缺乏。還有的對已經(jīng)出現(xiàn)的一些問題，往往因?yàn)樵?jīng)向監(jiān)管單位提出糾正意見，監(jiān)管單位沒有糾正或強(qiáng)調(diào)客觀原因，常常也視而不見或不再關(guān)注。對此，該市檢察院監(jiān)所部門雖有意交流輪崗，但由于對派駐檢察室人員年齡、駕駛技能、電腦操作技術(shù)等方面都有一定要求，加上人員數(shù)量有限，很難進(jìn)行較為徹底的內(nèi)部交流。

（四）派駐制并非一定可以實(shí)時(shí)掌握真實(shí)情況

有關(guān)監(jiān)管場所的巡回制監(jiān)督模式，可資借鑒的有我國臺(tái)灣地區(qū)《監(jiān)獄規(guī)則》和《看守所暫行規(guī)則》中相關(guān)規(guī)定，“檢察官得巡視監(jiān)獄”，檢察官有權(quán)同法官

派駐檢察室人員由于力量有限，加上工作時(shí)間限制，駐所檢察官并非24小時(shí)在看守所值班，且辦公地點(diǎn)并非在監(jiān)區(qū)內(nèi)，這就使檢察監(jiān)督在時(shí)間和地點(diǎn)上都存在盲點(diǎn)。即使工作日每天巡查也未必能查明在刑罰執(zhí)行與人權(quán)保障方面的監(jiān)管實(shí)情，因?yàn)檫`法行為總是具有一定的隱蔽性，不可能公開進(jìn)行。雖然“四個(gè)辦法”中規(guī)定檢察官每周至少找一名在押人員談話⑩，但由于派駐人員并非7×24小時(shí)在所（監(jiān)管民警則是），能夠被談話的在押人員數(shù)量有限，且在押人員談話需監(jiān)管民警帶入帶出，其被“貼標(biāo)簽化”嚴(yán)重。在押人員非至無法忍受，一般不敢向談話檢察官坦言。再如，“四個(gè)辦法”雖然對收監(jiān)（押）、出監(jiān)（所）、刑罰變更執(zhí)行檢察和監(jiān)管活動(dòng)檢察都規(guī)定有查閱相關(guān)憑證、案卷材料的職責(zé)，但由于駐所檢察人員少，在押人員流動(dòng)性強(qiáng)，以該市看守所為例，每天出入所平均40余人次，駐所檢察人員即使整天忙于這一項(xiàng)查閱核對工作，事實(shí)上也無法做到同步實(shí)時(shí)查閱。如果真實(shí)時(shí)同步查閱，也將必然影響監(jiān)管單位的具體監(jiān)管工作效率。

三、完善監(jiān)管場所檢察監(jiān)督模式構(gòu)建的設(shè)想——巡回制創(chuàng)新

隨著刑罰執(zhí)行監(jiān)督工作制度從單一的巡回檢察逐步發(fā)展演變?yōu)榻裉斓囊耘神v檢察室為主，巡回檢察、設(shè)立派出檢察院為輔的檢察監(jiān)督形式，監(jiān)督內(nèi)容也從以前的“錄囚徒，察獄情，疏決系囚”、指揮刑罰執(zhí)行調(diào)整充實(shí)為今天的監(jiān)管活動(dòng)、刑罰變更執(zhí)行、查辦民警職務(wù)犯罪案件等全方位多角度的監(jiān)督?，F(xiàn)有監(jiān)管場所派駐制為主的監(jiān)所檢察監(jiān)督模式已經(jīng)出現(xiàn)不能適應(yīng)檢察監(jiān)督形勢與任務(wù)需要的現(xiàn)象，已經(jīng)嚴(yán)重制約了監(jiān)所檢察工作的科學(xué)發(fā)展。

（一）巡回制借鑒與國內(nèi)改革探索

什么是巡回檢察：所謂巡回是指按一定路線、范圍到各處活動(dòng)?！毒┦弦讉鳌ね恕罚骸柏诚笙嗍帲瑑?nèi)外適變，八卦巡回，歸魂復(fù)本。”檢察即指檢視察驗(yàn)，又指檢舉制止，它具有監(jiān)督之意。巡回制檢察是指檢察機(jī)關(guān)定期、不定期地對監(jiān)所場所進(jìn)行檢視察驗(yàn)，以促進(jìn)監(jiān)管場所依法、嚴(yán)格、文明、科學(xué)管理，保護(hù)被監(jiān)管人合法權(quán)益，保障刑罰正確執(zhí)行。如《通志·魏高恭傳》這樣寫道：“御史檢事，移付司直。”意即將要糾劾的事項(xiàng)與典章律令相對照查驗(yàn)，如果發(fā)現(xiàn)有違制的情況，就依照典章律令的規(guī)定移交有關(guān)部門處理。一樣，隨時(shí)視察監(jiān)所并接受刑事被告人的陳述。對假釋及保外服役的犯人，檢察官也享有得到通知和監(jiān)視的權(quán)力。此外是我國香港特別行政區(qū)推行的太平紳士巡獄制度（Visiting Justices）。根據(jù)香港《懲教署條例》的規(guī)定，每間懲教機(jī)構(gòu)應(yīng)有兩名太平紳士輪流前往巡視，每隔兩個(gè)星期或一個(gè)月一次，相隔的時(shí)間視懲教機(jī)構(gòu)的種類而定，巡視的日期并不固定，也無須事先通知。巡獄的太平紳士原由港督委任，回歸后由特首委任，負(fù)有若干法定任務(wù)，包括視察懲教機(jī)構(gòu)的膳食、住宿狀況，接受、調(diào)查犯人的投訴，就機(jī)構(gòu)內(nèi)的建筑和住宿設(shè)施作出報(bào)告以及就犯人釋放后的就業(yè)等問題向懲教署反映意見。監(jiān)獄職員必須引導(dǎo)巡獄的太平紳士探視被中止與其他犯人交往的犯人，這類犯人如有投訴，可向巡獄的太平紳士提出。為幫助巡視太平紳士了解相關(guān)法律，太平紳士巡視懲教機(jī)構(gòu)時(shí)，懲教署會(huì)安排一名職位不低于總懲教主任的懲教署人員陪同，并把任何欲與巡獄的太平紳士會(huì)面的犯人帶來。該陪同人員的作用主要在于向巡獄的太平紳士陳述有關(guān)情況，解答太平紳士的問題，及確保監(jiān)獄、囚犯和太平紳士的安全。

在國內(nèi)，有學(xué)者分析指出，現(xiàn)行監(jiān)督模式存在著監(jiān)督乏力的弊病，有時(shí)檢察監(jiān)督不能到位，刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為得不到應(yīng)有的約束，一定程度上損害了司法權(quán)威，減弱了刑法的懲罰、教育、預(yù)防功能。他們認(rèn)為，鑒于我國刑事執(zhí)行中檢察監(jiān)督權(quán)受到制約的狀況，建議我國刑罰執(zhí)行監(jiān)督體制走制約型監(jiān)督和督察型監(jiān)督結(jié)合之路，構(gòu)建適合我國的刑事執(zhí)行檢察官指揮監(jiān)督機(jī)制。在實(shí)踐探索方面，2008年3月以來，吉林省遼源市人民檢察院與遼源市公安局共同起草《遼源市羈押場所巡視員制度操作規(guī)程》，報(bào)請市人大常委會(huì)、市政協(xié)、省人民檢察院批準(zhǔn)，從市、縣兩級人大代表、政協(xié)委員和檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員中選拔出監(jiān)督巡視員，巡視員辦公室設(shè)在市人民檢察院，監(jiān)督巡視員負(fù)責(zé)對市、縣兩級看守所羈押情況進(jìn)行監(jiān)督巡視，了解、監(jiān)督上述羈押場所對被羈押人的監(jiān)管工作是否符合《刑事訴訟法》、《看守所條例》等相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，重點(diǎn)查看對偵查、起訴階段的被羈押人的監(jiān)管情況是否合法、是否符合各項(xiàng)管理規(guī)定。據(jù)悉，這是國內(nèi)首次試點(diǎn)羈押巡視制度。

（二）對派駐制、巡回制及現(xiàn)有模式探索簡析

正如前述，派駐制由于實(shí)施駐所檢察，長期與監(jiān)管民警及在押人員相處，比較而言，更重視與監(jiān)管場所配合，更容易發(fā)現(xiàn)安全與責(zé)任事故的表象問題；弊端是容易被“同化”，陷于日常事務(wù)，無暇從根本上對監(jiān)管活動(dòng)本身進(jìn)行監(jiān)督，以確保在押人員合法權(quán)益。因此筆者認(rèn)為，它更適合監(jiān)管場所的初創(chuàng)時(shí)期。巡回制則由于相對獨(dú)立，更具權(quán)威，突出對監(jiān)管場所的監(jiān)督，若方法得當(dāng)則更容易強(qiáng)化和發(fā)現(xiàn)對監(jiān)管規(guī)范的遵守與責(zé)任心等本質(zhì)問題；弊端是易流于形式。因此，巡回制應(yīng)當(dāng)在監(jiān)管場所監(jiān)管行為達(dá)到一定規(guī)范等級之后實(shí)施，且以定期、不定期或事故與事件后重點(diǎn)巡回為主，以達(dá)達(dá)摩克利斯之劍高高懸起之效果。至于刑事執(zhí)行檢察官指揮監(jiān)督機(jī)制，筆者認(rèn)為，其部分設(shè)想具有可取之處，但其名稱集指揮與監(jiān)督于一體，似與法律監(jiān)督，特別是刑罰執(zhí)行監(jiān)督中的訴訟監(jiān)督理念不符，有既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員之嫌。而試點(diǎn)探索的羈押場所巡視員制度，實(shí)為司法體制外的借鑒國外的群眾監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)當(dāng)成為我國未來司法改革的重要補(bǔ)充，但它與司法體制內(nèi)的監(jiān)督相比，外部監(jiān)督機(jī)制的效用當(dāng)不可同日而語。

（三）檢察官巡回監(jiān)所監(jiān)督模式探討

為有效厘清監(jiān)督與監(jiān)管職責(zé)，集中監(jiān)所檢察力量，更好地保障在押人員權(quán)利，真正防止與杜絕監(jiān)管場所安全與責(zé)任事故，有效節(jié)約社會(huì)資源，真正體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督地位與權(quán)威，筆者認(rèn)為，我國現(xiàn)階段，應(yīng)當(dāng)修改2007年高檢院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)所檢察工作的決定》（以下簡稱《決定》）中有關(guān)巡回制與派駐制監(jiān)所檢察監(jiān)督機(jī)構(gòu)的關(guān)系，建立以監(jiān)所檢察官巡回監(jiān)督模式為主、派駐檢察監(jiān)督為輔的創(chuàng)新模式。分析如下：

1.修改派駐制與巡回制關(guān)系

在初建時(shí)期，可實(shí)施派駐檢察，達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，如監(jiān)管場所被評為一定等級后，可調(diào)整為巡回制檢察。建議最高人民檢察院推動(dòng)《人民檢察院組織法》修改，目前可先行修改2007年《決定》。首先是改變對巡回制只適用于小型監(jiān)管場所的做法，擴(kuò)大巡回制至業(yè)已具有一定規(guī)范等級的監(jiān)管場所，同時(shí)，進(jìn)一步完善巡回制監(jiān)所檢察隊(duì)伍，由檢察長任命若干巡視檢察官，實(shí)施巡視檢察官集體不定期巡回視察監(jiān)管場所，重點(diǎn)針對刑罰執(zhí)行與人權(quán)保障進(jìn)行法律監(jiān)督，巡視時(shí)間根據(jù)需要確定。其次是將派駐制限定為監(jiān)管場所初建與尚未獲得規(guī)范時(shí)期，在強(qiáng)調(diào)針對刑罰執(zhí)行與人權(quán)保障進(jìn)行法律監(jiān)督的同時(shí)，通過日常檢察監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)監(jiān)管漏洞，及時(shí)建議糾正，以促進(jìn)監(jiān)管場所依法、嚴(yán)格、文明、科學(xué)管理，保護(hù)被監(jiān)管人合法權(quán)益，保障刑罰正確執(zhí)行，促進(jìn)監(jiān)管安全。在監(jiān)管場所爭創(chuàng)達(dá)到一定規(guī)范等級后，人民檢察院即可實(shí)施巡回檢察，通過重點(diǎn)開展對刑罰變更執(zhí)行的監(jiān)督，防止和糾正超期羈押，監(jiān)督糾正侵犯被監(jiān)管人員合法權(quán)益的違法行為，認(rèn)真查辦刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)中的職務(wù)犯罪案件等，促進(jìn)監(jiān)督監(jiān)管場所依法履行監(jiān)管職能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。

2.成立以巡回制為基礎(chǔ)的刑罰執(zhí)行局或者專門檢察院

建議在《人民檢察院組織法》中修改確定，對于監(jiān)管場所的檢察監(jiān)督，可以由地市一級及其以上人民檢察院承擔(dān)，基層人民檢察院監(jiān)所檢察部門只對監(jiān)外執(zhí)行行為實(shí)施檢察監(jiān)督。市一級人民檢察院可以通過設(shè)立專門檢察院或成立刑罰執(zhí)行局，具體實(shí)施對監(jiān)管場所的檢察監(jiān)督。

目前高檢院2007年《決定》二十條中規(guī)定：“對于沒有設(shè)置派出檢察院的監(jiān)獄、勞教所，一般由市級人民檢察院派駐檢察室?！边@也就是對于監(jiān)獄、勞教所的監(jiān)所檢察實(shí)施“縣改市”工作。如繼續(xù)實(shí)行派駐制，由于縣派駐的監(jiān)獄、勞教所一般遠(yuǎn)離城區(qū)，交通不便。以該市為例，如改由市院派駐后，每天來回路途就要3～4個(gè)小時(shí)。但如果改為巡回制，則由于對規(guī)范化等級的監(jiān)獄勞教所不需派駐，只根據(jù)需要實(shí)行巡回，則能夠有效解決這一問題，并能夠確保監(jiān)督效果。進(jìn)一步看，目前縣改市，只限于監(jiān)獄、勞教所，其初衷在于嚴(yán)格監(jiān)督刑罰執(zhí)行效果，而監(jiān)管場所中最容易產(chǎn)生問題的是看守所、拘留所，現(xiàn)實(shí)各類違法行為最集中的也是看守所、拘留所，因此，筆者建議，參照監(jiān)獄勞教所，看守所、拘留所也應(yīng)當(dāng)實(shí)施“縣改市”，統(tǒng)一由市一級人民檢察院巡回監(jiān)督，對尚未達(dá)到等級規(guī)范化的可以暫由所在地檢察院繼續(xù)派駐，并接受市一級檢察院的巡回檢察監(jiān)督。這一上提改革，既能有效解決監(jiān)所檢察的獨(dú)立性和權(quán)威性問題，也可以滿足檢察院監(jiān)所檢察與監(jiān)管場所存在的中國特色的行政化等級的對等原則，進(jìn)而能夠確保監(jiān)督效果。同時(shí)縣市區(qū)基層檢察院監(jiān)所部門，在取消對監(jiān)管場所的派駐檢察之后，可以擴(kuò)大加強(qiáng)對監(jiān)外執(zhí)行工作的力度，做好監(jiān)外執(zhí)行如社區(qū)矯正等檢察工作，有利于“三項(xiàng)重點(diǎn)工作”的開展。

3.確保監(jiān)所檢察巡回監(jiān)督法律權(quán)威，賦予其為保障人權(quán)、查處違法所必要的職權(quán)與手段

眾所周知，檢察制度的改革與刑事司法緊密聯(lián)系，現(xiàn)行檢察制度的弊端之一正是體現(xiàn)在對公安等部門進(jìn)行法律監(jiān)督時(shí)的監(jiān)督不力上。為確保檢察機(jī)關(guān)巡回檢察監(jiān)督的效果，應(yīng)當(dāng)從國家法律層面確定巡回制檢察的法律地位，賦予檢察機(jī)關(guān)為保障人權(quán)、查處犯罪而對監(jiān)管場所巡視所必要的手段與權(quán)力。具體來說，包括：一是確立監(jiān)所檢察官對監(jiān)管場所獨(dú)立巡視權(quán)。監(jiān)所檢察官經(jīng)檢察長授權(quán)可隨時(shí)進(jìn)入特定監(jiān)管場所并在監(jiān)管場所內(nèi)進(jìn)行自由巡視活動(dòng)，除非影響監(jiān)管場所安全，監(jiān)管場所不得阻止或拒絕。二是確立監(jiān)所檢察官的調(diào)查權(quán)。根據(jù)巡視監(jiān)督需要，監(jiān)所檢察官依法可以要求刑罰執(zhí)行和監(jiān)管機(jī)關(guān)提供有關(guān)案卷、文件等材料或信息，刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)和監(jiān)管機(jī)關(guān)及其具體辦案人員必須配合檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查，提供材料，接受調(diào)查或詢問。三是賦予巡視檢察官隨時(shí)約談在押人員權(quán)。檢察機(jī)關(guān)可隨時(shí)約談在押人員、家屬、代理人，接受在押人員或者其家屬、代理人對于監(jiān)獄等執(zhí)行機(jī)構(gòu)具體管理中的違法行為等提出的申訴、控告，刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)和監(jiān)管機(jī)關(guān)不得有拖延、干擾等行為。四是賦予檢察機(jī)關(guān)處罰或處罰建議權(quán)。如刑罰執(zhí)行或監(jiān)管人員阻擾檢察機(jī)關(guān)進(jìn)入執(zhí)行區(qū)域檢查的，拒不提供檢察機(jī)關(guān)要求提供的材料的，拒不接受檢察機(jī)關(guān)的詢問談話的，拒不糾正檢察機(jī)關(guān)要求糾正的違法行為以及拒不向檢察機(jī)關(guān)報(bào)告執(zhí)行情況和突發(fā)事件等行為，可以由檢察機(jī)關(guān)給予警告、記過、建議調(diào)離、建議開除公職等處罰。五是確立執(zhí)行救濟(jì)程序。為防止檢察機(jī)關(guān)故意濫用職權(quán)或玩忽職守不履行監(jiān)督職責(zé)的行為，徹底解決“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題，監(jiān)管人員或在押人員及其法定代理人，對于檢察官巡視監(jiān)督違法或者方法不當(dāng)，可以向監(jiān)所巡視檢察官所在的人民檢察院提出異議，人民檢察院應(yīng)當(dāng)認(rèn)真調(diào)查并做出相應(yīng)處理決定，對處理決定不服的，異議人有權(quán)向上一級人民檢察院提出復(fù)議。

注釋：

①白泉民：《關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)所檢察工作的思考》，載《人民檢察》2004年第12期。

②周洪波：《論刑罰執(zhí)行的法律監(jiān)督》，來源：中國論文下載中心，http://www.studa.net/xingfa/090926/ 1504035.html。

③王利榮：《刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督問題研究》，載張智輝主編：《中國檢察》2003年版。

④由于現(xiàn)有的監(jiān)管活動(dòng)，可以分為監(jiān)管場所內(nèi)與監(jiān)管場所外（如社區(qū)矯正等），本文主要討論對監(jiān)管場所內(nèi)監(jiān)管活動(dòng)的檢察監(jiān)督。未特別聲明，均指監(jiān)管場所內(nèi)的檢察監(jiān)督。

⑤曹鋒：《〈人民檢察院看守所檢察辦法〉解讀》，載萬鄂湘、張軍主編：《刑事法律文件解讀》2008年第6輯，人民法院出版社出版，第98-113頁。

⑥加強(qiáng)訴訟監(jiān)督專題研討會(huì)，正義網(wǎng)直播，2010年2月2日，見最高人民檢察院監(jiān)所檢察廳廳長袁其國發(fā)言。引自http://live.jcrb.com/html/2010/392.htm。

⑦⑧《看守所事件頻繁發(fā)生 亟待修法》，載《方圓法治》2009年6月，轉(zhuǎn)引自中國法學(xué)網(wǎng)http://www. iolaw.org.cn/showNews.asp？id=18903。

⑨白泉民等：《中國監(jiān)獄檢察制度的改革與完善》，載《檢察日報(bào)》2009年10月24日第3版。

⑩據(jù)《人民檢察院監(jiān)獄檢察辦法》第三十九條第二款、《人民檢察院看守所檢察辦法》第三十五條第二款、《人民檢察院勞教檢察辦法》第二十九條第二款規(guī)定，派駐檢察人員應(yīng)當(dāng)每周至少選擇一名罪犯進(jìn)行個(gè)別談話，并及時(shí)與要求約見的罪犯談話，聽取情況反映，提供法律咨詢，接收遞交的材料等。

○18無獨(dú)有偶的是，筆者還注意到，在《看守所問題亟待修法》（載《方圓法治》，轉(zhuǎn)引自中國法學(xué)網(wǎng)http://www.iolaw.org.cn/showNews.asp？id=18903）一文中，中國人民大學(xué)訴訟制度與司法改革研究中心主任助理、社科院法學(xué)所博士后程雷也提出，完善駐所檢察制度關(guān)鍵在于增強(qiáng)駐所檢察官的獨(dú)立性，解決這一問題的出路應(yīng)當(dāng)是提高駐所檢察官的層級，由上級人民檢察院派駐檢察官到下級公安機(jī)關(guān)的看守所開展監(jiān)督，且采用巡回監(jiān)督制度，定期輪換監(jiān)督場所。

○19陳光中：《刑事訴訟法學(xué)的展望》，載《政法論壇》1998年第5期。

2010-04-20

馮仁強(qiáng)（1966— ），男，安徽南陵人，杭州市人民檢察院副檢察長，法學(xué)博士，公共管理科學(xué)博士后。