文／張守月 張 哲

Research Center of Shandong MSA

加拿大海洋管理和海上執(zhí)法解析與啟示

Analysis and inspiration of Canadian oceanic management and law enforcement

文／張守月 張 哲

對(duì)加拿大海洋管理和海上執(zhí)法模式進(jìn)行簡(jiǎn)要闡述，重點(diǎn)介紹其涉海管理部門(mén)和海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)，分析其海洋管理的主要特點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上得出中國(guó)可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

Canada is one of the biggest ocean countries in the world. This paper makes brief introduction of Canadian oceanic management and maritime law enforcement, and analyzes the main characteristics of its oceanic management, from which the author concludes the experience which our country can learn from.

加拿大是一個(gè)海陸兼?zhèn)涞拇髧?guó)，三面環(huán)海，海岸線長(zhǎng)24萬(wàn)多公里，占世界各國(guó)海岸線總長(zhǎng)的25%，為世界之最，是名副其實(shí)的海洋大國(guó)。加拿大國(guó)內(nèi)外貿(mào)易主要以海上運(yùn)輸為主，全國(guó)人口約1/4在沿海居住，歷來(lái)十分重視海洋戰(zhàn)略的發(fā)展，不斷探索并形成了一套科學(xué)合理的海洋管理模式和海上執(zhí)法體制。

一、加拿大海洋管理模式

加拿大海洋開(kāi)發(fā)利用和管理歷史悠久，海洋事務(wù)主要由聯(lián)邦政府管理。加拿大建立了多部門(mén)管海的模式，以低潮線為界，各省對(duì)低潮線以內(nèi)的資源享有管轄權(quán)，低潮線以外則按照不同的行業(yè)分別由各個(gè)相關(guān)的聯(lián)邦政府部門(mén)管理。這些部門(mén)主要包括海洋漁業(yè)部、交通部、環(huán)境部、公共安全部4個(gè)部門(mén)，并在此基礎(chǔ)上建立了海洋管理的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

（一）加拿大海洋管理決策部門(mén)簡(jiǎn)介

1.海洋漁業(yè)部

海洋漁業(yè)部是加拿大海洋綜合主管部門(mén)，也是有關(guān)的聯(lián)邦政府和省政府部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。它代表加拿大政府制定和執(zhí)行有關(guān)加拿大海洋和淡水水域的生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)利益方面的政策法規(guī)，主要負(fù)責(zé)綜合性海洋事務(wù)的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，制定綜合性海洋政策和規(guī)劃，管理漁業(yè)資源，保護(hù)海洋、生態(tài)環(huán)境等。其重要職責(zé)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：人命救助；保衛(wèi)加拿大水域安全；對(duì)全國(guó)漁業(yè)和水產(chǎn)資源進(jìn)行管理；為漁民提供服務(wù)，如發(fā)證等。加拿大海岸警衛(wèi)隊(duì)隸屬于海洋漁業(yè)部。

2.交通部

加拿大交通部負(fù)責(zé)全國(guó)交通政策法規(guī)的制定和執(zhí)行，確保航空、水路和陸路運(yùn)輸安全、高效和環(huán)保，在涉海管理方面主要負(fù)責(zé)海運(yùn)安全、船舶管理、船員管理等。

交通部總部設(shè)在渥太華，大約有4700名員工?？偛吭O(shè)有政策組、安全組、機(jī)場(chǎng)和港口項(xiàng)目組、基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)組、通信和市場(chǎng)開(kāi)發(fā)組、人力資源組、部門(mén)總顧問(wèn)組。此外還設(shè)有五大地區(qū)派出機(jī)構(gòu)，具體行使海事執(zhí)法職能，分別是太平洋地區(qū)、安大略省地區(qū)、北部地區(qū)、魁北克地區(qū)、大西洋地區(qū)。其機(jī)構(gòu)設(shè)置如圖1所示。

3.環(huán)境部

加拿大環(huán)境部成立于1971年，總部設(shè)在魁北克，大約有6000名員工。主要任務(wù)是保護(hù)和提高自然環(huán)境的質(zhì)量，保護(hù)加拿大的可再生資源，保護(hù)加拿大的水資源，預(yù)測(cè)天氣和環(huán)境變化，執(zhí)行有關(guān)邊界水域的規(guī)則，并協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府的環(huán)境政策和計(jì)劃，維持和改善生態(tài)環(huán)境和可再生資源。

環(huán)境部在海洋管理方面主要負(fù)責(zé)海洋環(huán)境的管理，制訂環(huán)境政策和發(fā)展計(jì)劃，促進(jìn)海洋環(huán)境和資源的保護(hù)，防止海洋污染。

圖1 加拿大交通部機(jī)構(gòu)設(shè)置

環(huán)境部在大西洋區(qū)、魁北克區(qū)、安大略區(qū)、大草原和北部地區(qū)、太平洋和育空地區(qū)五大地區(qū)設(shè)立了分支機(jī)構(gòu)，每個(gè)地區(qū)由一個(gè)地區(qū)總長(zhǎng)負(fù)責(zé)，具體負(fù)責(zé)環(huán)境和野生動(dòng)植物的保護(hù)，在涉海管理方面負(fù)責(zé)海洋環(huán)境的保護(hù)和防止海洋污染等。

4.公共安全部

公共安全部組建于2003年，主要負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)并確保國(guó)內(nèi)安全，包括對(duì)自然災(zāi)害、犯罪和恐怖主義的治理和邊境治安管理。

作為加拿大公共安全的牽頭部門(mén)，該部共設(shè)有5個(gè)直屬機(jī)構(gòu)和3個(gè)投訴審裁組織。5個(gè)直屬機(jī)構(gòu)分別為邊境服務(wù)署、皇家騎警、矯正局、國(guó)家假釋委員會(huì)、安全情報(bào)服務(wù)署。3個(gè)投訴審裁組織分別為皇家騎警公共投訴委員會(huì)、皇家騎警內(nèi)部審查委員會(huì)、矯正調(diào)查官辦公室。其中具備涉海管理職能的有邊境服務(wù)署、皇家騎警。

（二）加拿大海洋事務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

1.海上安全工作組

加拿大在涉海工作方面建立了跨部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制，由交通部牽頭的海上安全工作組成員包括交通部、海岸警衛(wèi)隊(duì)、皇家騎警、邊境服務(wù)署、移民局和國(guó)防部等。日常工作由交通部承擔(dān)，主要負(fù)責(zé)制定海上安全綜合性政策，協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)的工作。

2.海洋事務(wù)機(jī)構(gòu)委員會(huì)

加拿大海洋事務(wù)機(jī)構(gòu)委員會(huì)也是加拿大涉海行業(yè)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，委員會(huì)的主席由加拿大漁業(yè)與海洋部副部長(zhǎng)擔(dān)任。委員會(huì)包括了與加拿大海洋規(guī)劃相關(guān)的所有部門(mén)。

委員會(huì)的主要任務(wù)是協(xié)調(diào)與海洋有關(guān)的政策和規(guī)劃。此外，該委員會(huì)還配合政府完成下列任務(wù)：保證近海的主權(quán)權(quán)力和漁業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，保護(hù)海洋生物資源，勘探與開(kāi)發(fā)近海資源，發(fā)展具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的海洋產(chǎn)業(yè)，保護(hù)海洋環(huán)境，觀測(cè)氣候與氣象。

二、加拿大海上執(zhí)法體制

加拿大在涉海管理方面是多部門(mén)管海，因此決定了其海上執(zhí)法也是分散型的，涉及多個(gè)海上執(zhí)法隊(duì)伍，各執(zhí)法隊(duì)伍之間建立了良好的分工合作機(jī)制。

（一）加拿大海岸警衛(wèi)隊(duì)（CCG）

海岸警衛(wèi)隊(duì)隸屬海洋漁業(yè)部，是加拿大海上執(zhí)法的主要力量，2005年4月升格為副部級(jí)，擁有很大的自主權(quán)。該國(guó)所有公務(wù)船舶基本上都集中由海岸警衛(wèi)隊(duì)統(tǒng)一管理。但各涉海部門(mén)在履行相應(yīng)海洋管理職責(zé)時(shí)，根據(jù)需要有權(quán)調(diào)動(dòng)海岸警衛(wèi)隊(duì)人員和裝備。因此，海岸警衛(wèi)隊(duì)作為隸屬于海洋漁業(yè)部的一個(gè)特別機(jī)構(gòu)，為其他政府部門(mén)和社會(huì)公益組織提供輔助性服務(wù)，包括為海洋漁業(yè)執(zhí)法提供服務(wù)，沒(méi)有執(zhí)法權(quán)。海上執(zhí)法權(quán)分屬聯(lián)邦政府各有關(guān)部門(mén)，只是為便民和海上執(zhí)法提供裝備和服務(wù)保障。海岸警衛(wèi)隊(duì)船舶飛機(jī)全天候在管轄海域巡邏，如發(fā)現(xiàn)有違法行為，即根據(jù)其性質(zhì)和管理權(quán)限及時(shí)向相關(guān)職能部門(mén)通報(bào)并協(xié)助處理。

與美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)不同，CCG不是一個(gè)軍事機(jī)構(gòu)，CCG的隊(duì)員也都不是軍人或警員。它的主要職能包括導(dǎo)航服務(wù)、水道管理、破冰、海上交通通信服務(wù)、搜救、海上環(huán)境應(yīng)急。

海岸警衛(wèi)隊(duì)總部設(shè)在渥太華，按照負(fù)責(zé)的地域不同被劃分為五個(gè)管區(qū)，分別為紐芬蘭和拉布拉多管區(qū)、魁北克管區(qū)、Maritimes管區(qū)、太平洋管區(qū)、中央和北極圈管區(qū)，各地區(qū)都設(shè)有辦事處和基地。

在CCG的組織結(jié)構(gòu)中主要有以下幾個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)：船隊(duì)理事會(huì)、海上服務(wù)理事會(huì)、綜合技術(shù)服務(wù)理事會(huì)、主要計(jì)劃理事會(huì)。

除此之外，海岸警衛(wèi)隊(duì)還設(shè)有負(fù)責(zé)人員培訓(xùn)的學(xué)院。警衛(wèi)隊(duì)配備有破冰船、救生船、觀測(cè)導(dǎo)航救護(hù)三用船、工作母船、后勤供應(yīng)船、環(huán)境調(diào)查船、氣墊救生船和巡邏艇等各類(lèi)大小船只114艘，直升機(jī)22架，配有2400名專業(yè)航海人員。此外，海岸警衛(wèi)隊(duì)還有5000多人和1700多條船組成的志愿者組織，直接參與海上救助等工作。圖2為海岸警衛(wèi)隊(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置。

（二）加拿大海事局

加拿大交通部除了總部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)外，在全國(guó)5大地區(qū)（太平洋地區(qū)、安大略省地區(qū)、北部地區(qū)、魁北克地區(qū)、大西洋地區(qū)）還設(shè)有派出機(jī)構(gòu)，即海事局（Marine Safety）。

海事局在海事服務(wù)方面履行如下職責(zé)：維護(hù)交通秩序和安全，船舶安全檢查，船舶登記，船員考試和發(fā)證。

由此可以看出，加拿大海事局行使中國(guó)海事局在船舶管理、船員管理和通航管理方面的職能。

（三）漁業(yè)和水產(chǎn)管理局

漁業(yè)和水產(chǎn)管理局隸屬漁業(yè)和海洋部，主要職責(zé)是設(shè)定捕撈量，制定和執(zhí)行規(guī)章和規(guī)則，制定有關(guān)證書(shū)、捕撈規(guī)則、份額政策和施行方案。

該機(jī)構(gòu)設(shè)有漁業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，有專門(mén)的漁業(yè)管理官員。同時(shí)海上漁業(yè)執(zhí)法也是加拿大海岸警備隊(duì)的一個(gè)特殊職責(zé)。

（四）邊境服務(wù)署（CBSA）

邊境服務(wù)署成立于2003年，隸屬公共安全部。加拿大海關(guān)也屬于邊境服務(wù)署。CBSA的主要職責(zé)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：執(zhí)行管理貨物和人員進(jìn)出加拿大的相關(guān)法律；對(duì)可能威脅到加拿大安全的人進(jìn)行拘留；驅(qū)逐不允許進(jìn)入加拿大境內(nèi)的人員，包括那些與恐怖主義、有組織犯罪和戰(zhàn)爭(zhēng)犯罪有關(guān)的人員；保護(hù)食品安全和動(dòng)植物健康；對(duì)進(jìn)口貨物征稅；承擔(dān)海關(guān)的緝私職能。

（五）皇家騎警

皇家騎警由一名總監(jiān)（Commissioner）管理，隸屬公共安全部。其主要職責(zé)是防止并調(diào)查觸犯聯(lián)邦法律的犯罪行為，維護(hù)和平，為其他聯(lián)邦部門(mén)和機(jī)構(gòu)提供調(diào)查和保護(hù)服務(wù)，為加拿大國(guó)際執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供專門(mén)的警察培訓(xùn)和研究、犯罪實(shí)驗(yàn)室服務(wù)、鑒定服務(wù)和技術(shù)信息。

皇家騎警下設(shè)有4個(gè)區(qū)，分別為西北區(qū)、太平洋區(qū)、大西洋區(qū)、聯(lián)邦服務(wù)和中央?yún)^(qū)，每個(gè)區(qū)由一個(gè)副總監(jiān)進(jìn)行管理。

騎警主要分為航空警察部隊(duì)、海洋警察艦隊(duì)、特種警察部隊(duì)和普通警察部隊(duì)。

海洋警察部隊(duì)在海上執(zhí)法方面主要負(fù)責(zé)在沿海地區(qū)提供海上運(yùn)輸和定期巡邏的服務(wù)，維護(hù)海上治安，防止犯罪，目前一共擁有5艘巡邏船。

三、加拿大海洋管理和海上執(zhí)法的主要特點(diǎn)

（一）重視海洋立法，制定海洋發(fā)展戰(zhàn)略

加拿大國(guó)家海洋立法有著悠久的歷史。早在1868年，加拿大就制定頒布了第一部《漁業(yè)法》，1869年又通過(guò)了《沿海漁業(yè)保護(hù)法》，這兩部法律至今仍然是加拿大漁業(yè)管理的法律基礎(chǔ)。1997年加拿大根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》生效后國(guó)際海洋形勢(shì)的新變化，以及加拿大國(guó)內(nèi)海洋管理工作的實(shí)際，頒布實(shí)施了《海洋法》，成為世界上第一個(gè)進(jìn)行綜合性海洋立法的國(guó)家。2002年加拿大又發(fā)布了《海洋戰(zhàn)略》、加拿大《海洋法》，把《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》賦予各沿海國(guó)的權(quán)利以國(guó)內(nèi)立法的形式具體化，將形成的新的海洋戰(zhàn)略和政策用法律的形式固定下來(lái)，以適應(yīng)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》生效后國(guó)際海洋形勢(shì)的新變化，最大限度享有《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》給沿海國(guó)帶來(lái)的利益。

圖2 加拿大海岸警衛(wèi)隊(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置

（二）重視各部門(mén)分工合作，成立綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

當(dāng)前，世界上有些海洋大國(guó)如美國(guó)和韓國(guó)均成立了職能比較集中的海上執(zhí)法隊(duì)伍，但是加拿大海洋管理卻沒(méi)有一味追求管理和執(zhí)法的統(tǒng)一，而是根據(jù)國(guó)情，在分工的基礎(chǔ)上建立合作機(jī)制。盡管加拿大涉海部門(mén)眾多，但各部門(mén)都能夠自覺(jué)依據(jù)法律授權(quán)積極主動(dòng)開(kāi)展工作，協(xié)調(diào)配合一致，工作的整體性和效率很高。

四、啟示

（一）強(qiáng)化海洋意識(shí)，重視并健全海洋立法

我國(guó)作為一個(gè)海洋大國(guó)，海洋管理歷史悠久，但目前在國(guó)家層面上只有《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》、《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)，一直沒(méi)有形成一部綜合性的海洋立法。完善海洋法律制度是國(guó)際形勢(shì)發(fā)展的客觀需要，也是形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的客觀要求，更是“推進(jìn)依法行政，維護(hù)司法公正，提高執(zhí)法水平，確保法律嚴(yán)格實(shí)施”的重要內(nèi)容。

（二）建立跨部門(mén)涉海綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)各部門(mén)之間的分工合作

綜合協(xié)調(diào)機(jī)制是海洋管理發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是強(qiáng)化我國(guó)海洋戰(zhàn)略和建設(shè)高效、便民的服務(wù)型政府的客觀要求。

我國(guó)與加拿大在海洋管理方面都是多部門(mén)管海分散執(zhí)法，但我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直存在著“九龍治海”的局面，管理分散、資源浪費(fèi)、協(xié)調(diào)配合差。除已建立的國(guó)家海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議之外，部門(mén)之間缺乏高層涉海事務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制，相關(guān)聯(lián)的涉海事務(wù)政策不統(tǒng)一、行動(dòng)不協(xié)調(diào)的情況比較常見(jiàn)。應(yīng)當(dāng)打破區(qū)域界限，消除部門(mén)壁壘，建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，將國(guó)家的整體利益放在首位，充分發(fā)揮各部門(mén)在海上執(zhí)法方面的職能和作用。

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版面負(fù)責(zé)：張璐璐

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