黃顯中 何 音

邁向公共治理的共和路徑＊

黃顯中 何 音

多元主體通過協商合作共同管理公共事務，形成以公共治理為中介的實踐共同體。我國在邁向大國治理的康莊大道中，為公共治理創(chuàng)造了有利條件；但黨和政府主導的治理模式，又面臨著一些困境。公共治理是共和國的治道方式，應以現行社會治理模式為基礎，從共和國的視界強化“共有”、“共治”、“商談”、“共享”理念。中國特色社會主義建設邁向公共治理，需要發(fā)揮黨和政府主導的治理模式的優(yōu)勢，從而建立“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的公共治理結構。

公共治理；共和；中國特色社會主義

在國內治理理論研究中，其適用性問題始終是人們籍以批判的一個視角，并且基于治理理論的興起、困境及特殊國情，對于治理理論在我國的適用性持懷疑和否定態(tài)度。然而，治理理論的興起既是西方社會發(fā)展的歷史必然，也是公共管理理論由分化走向和解的邏輯結果。是故在如何看待治理理論的問題上，需要更具體深入辨明其適用性。簡單地以適用或不適用的二元代碼宣告自己的態(tài)度，既是在對待治理理論上的敷衍了事，也是對我國公共管理發(fā)展的保守姿態(tài)，不利于建構中國特色社會治理模式。本文認為，作為“共治”的治理理論大體合乎我國政治制度和理想，應該從共和國的視界來審視治理理論的適用性，從而在我國現行社會治理模式基礎上，采取共和的路徑戰(zhàn)略地邁向中國特色社會主義公共治理。

一、公共治理的共和意蘊

公共管理學的前沿發(fā)展或者合乎治理理念，或者發(fā)展成為一種治理理論，這并非因為治理理論在當今世界多么時髦，而是因為治理真正表達了公共管理的深刻涵義。治理理論整合各種公共管理范式而形成新的范型，堪稱對此前公共管理理論的綜合性創(chuàng)新。治理的定義雖然五花八門，但都表達著同一個理念。對此，全球治理委員會具有代表性和權威性的定義可以說明：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和[1]（P23）。按照治理的這種定義，治理意味著多元主體協商合作共同管理共同體公共事務。

治理的用法雖然各式各樣，但在規(guī)范的意義上卻表達了“共治”的理念，在公共管理領域應該準確地稱之為“公共治理”。公共治理意味著多元主體相互協商解決公共問題的合作性事業(yè)。其一，公共治理是多元主體對公共事務的共同管理?！爸卫碇赋鲎哉?、但又不限于政府的一套社會公共機構和行為者。”[2]按照公共治理理論提供的思路，公共問題的解決不是某個人的事情，也不是少數人的事情，而是所有利害相關者的事情，應該由所有利害相關者共同來解決。其二，公共治理是多元主體基于相互理解而協商合作的共同管理。持續(xù)的互動、不斷的協商，是治理理論范式的基本特征[1]（P23）。自由、平等、理性的多元主體，協商合作解決公共問題共同治理中的沖突和爭端；協商是公共問題共同治理的根本機制，是治理能否取得成功的關鍵環(huán)節(jié)。因此，公共治理理論內涵的深層理念，是關于“公”、“共”、“和”的社會共和理想；不僅與共和主義的精神相一致，而且可以視為其具體的公共管理模式。相較于“治理”、“政府治理”、“自組織治理”等提法，“公共治理”具有無可比擬的優(yōu)勢。公共治理理念描繪了這樣一幅展示于公共空間的情景：公共問題處于中心，多元主體圍繞著公共問題而相互協商，尋求公共問題的解決之道。這正如阿倫特著名的關于桌子的比喻：桌子將所有人吸引過來，所有人分坐在桌子旁，又一起環(huán)繞桌子共同商談[3]。當公共問題發(fā)生的時候，利害相關者聚而論之，共同面對事實本身。在此意義上，公共治理理論創(chuàng)造的是一種純粹公共管理學，與阿倫特的純粹政治學相仿。

多元主體協商合作對公共問題進行共同治理，構成以公共治理行動為中介的實踐共同體。公共治理共同體是公共治理由以開展的理想模式，包括著對公共治理本身種種規(guī)定。一是對公共治理主體資格的規(guī)定。由于公共問題關涉所有相關公眾的利益，所有相關的公眾皆為利害相關者；所有利害相關者都有參與共治的權利，都應該是公共問題的治理主體。利害相關者也就是自由平等的、理性的公民，他們是否參與公共問題的共同治理，從事實上判定他們的公民資格。二是對公共治理商談環(huán)境的規(guī)定。公共治理依賴于相互協商的話語行動，并且決定于商談共治環(huán)境的理想程度。理想的商談環(huán)境由商談的程序原則和論辯規(guī)則構建而成[4]，它規(guī)定著公共問題的商談層次，避免商談過程中支配和壓制行為的發(fā)生，確保公共治理商談主體遵從話語的有效性要求。三是對公共治理理性的規(guī)定。理想協商環(huán)境中的公共治理主體，相互尊重公共治理主體的協商話語權，每個利害相關者充分表達自己確信的觀點。他們尋求公共問題的公平合理解決以實現公共利益，而非將個人和本位利益置于公共利益之上。四是對公共治理協商共識的規(guī)定。公共問題的解決要求公共治理形成或影響正式決策。利害相關者基于相互協商，根據更具論證力量的理由，借助于票決制形成約束性共識。公共治理尊重利益與觀念的差異，但少數必須服從多數共識決策，直至下一輪協商形成新的共識為止，以服務于公共問題解決的效用目標。

公共治理商談當然以普遍道德和憲法法律為界，這是公共治理商談必須滿足的基本前提。但由于多元主體治理的公共問題是社會和經濟問題，必然關系利害相關者所有人的公共利益，也關系利害相關者每個人的私人利益，而非單純實用性的由專家進行處理的技術問題。“每個人”不同于“所有人”，對所有人有利的未必對每個人有利[5]。這種區(qū)別直接影響著公共治理的商談理由，是基于共同體倫理，還是基于個人功利；治理商談的主體是秉公還是執(zhí)私；是將公共利益置于私人利益之上，還是將私人利益置于公共利益之上。換言之，公共問題的治理商談是以治理共同體為基礎，還是以利害相關者個人為基礎。前者在公共治理共同體的前提下商談公共問題的解決，以傳承和維系治理共同體的倫理性；后者則將利益的爭奪置于公共治理共同體之上，讓現實的利益消解治理共同體的倫理性。前者基于相互理解而有效商談，進而在反思中達成共識；后者則基于實力對比而謀求自身利益，導致社會沖突或不平等。前者是名副其實的公共治理商談，后者則是不平等的個人利益談判。因而，這兩者實為兩種不同的治理譜系：前者以共和主義為理論基礎，是共和國的公共治理觀；后者以自由主義為理論基礎，是市場型的公司治理觀。在此意義上，建立在“經濟人”假設基礎上的治理理論，缺乏公共治理的規(guī)范性維度，并非真正“共治”意義上的公共治理。

商談與談判是兩種完全不同的交往方式[6]，在公共問題的共治中不能混為一談。盡管談判在現實生活中往往不可缺少，但也必須在程序規(guī)定上使之合乎商談原則。而它們之間的區(qū)別先行設置著商談發(fā)生的共同體條件，唯有在共同體共和事業(yè)之中公共治理才能獲得成功。共同體為全體公民共有，共同體之事業(yè)為全體公民的共同事業(yè)；共同體之共同事業(yè)由全體公民共治，公民在共治中履行作為共同體成員的責任；共同體發(fā)展成果由全體公民共享，公民深感在共同體生活中的榮耀和幸福。公共治理共同體體現著共和主義的“共有”、“共治”、“共享”、“和平”、“溫和”、“均衡”[7]理念。共同體的優(yōu)良生活由全體公民共同協商決定，在此基礎上社會和經濟問題才有解決的共識前提。因此，只要公共問題能夠作為議題擺出來由大家共同討論，只要利益相關者具有作為公民的公共感能力，公共治理在任何時間、地方都具有發(fā)生的條件，并且也是能夠通過社會建置、實踐和教育加以應用和推廣的。學界對治理理論困境的探討，基于傳統(tǒng)官僚制的觀念和作風忖度和限制公共治理，斷言治理理論作為社會技術應用層面的種種困境，不僅未準確把握公共管理發(fā)展的時代脈搏，未深入洞察公共治理成功運行的前提條件，尤其未深刻領會中國特色社會主義共同事業(yè)的共和精神，將不利于我們引領和堅持中國特色社會治理的民主改革。

二、社會治理的轉型特征

我國正邁進大國治理的康莊大道，實現中華民族的偉大復興。中華人民共和國是中華民族和諧團結的統(tǒng)一體，是全體中國人民的共同事業(yè)。它意味著全體中國人民共有、共治、共享、和平、和諧、均衡。這正是毛澤東的政治理想，也是他早在1957年為我們提出的共治的“六有”共和理想：又有集中，又有民主；又有紀律，又有自由；又有統(tǒng)一意志，又有個人心情舒暢、生動活潑的政治局面[8]。毛澤東的理想一直激勵著我們努力去完成他的遺愿。和諧社會的提出之所以受到高度贊賞，根源于它深刻體現著共和國的精神；中國特色社會主義建設，越來越體現著人民共和國的風范。我們建設的正是這樣一個組織良好的社會，“既像一個小國那樣自由和幸福，又像一個大國那樣光榮和強大”[9]。在這令人向往的政治共同體中，公民自由平等幸福，在和諧的國內秩序中享有公民自由；國家富強民主文明，在復雜的國際秩序中保持政治獨立。公民自由與政治自由是我們共同的共和目標，公民生活幸福與國家富強是我們共同的共和愿景。而不論公民自由抑或政治自由，不論公民幸福抑或國家富強，都唯有通過全體人民的共同治理方可實現。

改革開放的歷程是不斷進行治道變革的過程，也是向著共治的理想不斷前行的過程。在這過程中，社會主義市場經濟建設舉世矚目，也是對人們影響最為深遠的事情。隨著社會主義市場經濟的發(fā)展，我國人民不僅富裕了起來，而且大大增強了謀利的意識；不僅參與經濟建設的積極性持續(xù)高漲，而且大大增強了維護自己權利的意識。社會主義市場經濟的發(fā)展，同時也是社會結構分化和合理化的過程，培育了不斷發(fā)展和健全的公民社會，為走向公共治理準備了不斷成熟的主體[10]。具體而言，社會主義市場經濟的發(fā)展，為共和國實施公共治理，不自覺地鋪設了愈益優(yōu)越的條件。一是全面小康為公共治理創(chuàng)造了公民參與的基礎。全面建設小康社會解除了人們對溫飽的憂慮，人們有條件也愿意參與公共事務的治理。二是不斷涌現的公共問題需要共同治理。公共問題關系到每個人的利益，是每個利益主體都關心的事情，需要所有利害相關者來共同治理。三是承擔公共治理的公共組織和積極公民逐漸發(fā)展起來。公共組織和公民資格的培育，為公共治理的實施創(chuàng)造了有治理能力的多元主體。四是現代信息技術手段為公共治理創(chuàng)造了條件。信息技術的發(fā)展，增加了公共意見的形成和反饋渠道。因此，公共治理是社會主義市場經濟發(fā)展的現實需要，也是社會主義市場經濟發(fā)展的必然結果。

按照馬克思的說法，從非市場經濟轉向市場經濟，不是一般性的變化，而是人的存在方式的全面變化。這是從人對人的依附性的存在，轉向“以物的依賴性為基礎的人的獨立性”的存在。簡潔地說，從幾千年來的自然經濟轉向市場經濟，帶來了三個方面的重大變革：從經濟生活的禁欲主義到經濟生活的追求現實幸福的轉變，從精神生活的蒙昧主義到精神生活的理性自由的轉變，從政治生活的專制主義到政治生活的民主法治的轉變[11]。所謂“以物的依賴性為基礎的人的獨立性”的存在，就是自由自主的理性個人，就是自謀生存和發(fā)展的經濟主體。對于這樣的理性利己者，謀取自己最大的利益往往被當作目的，而公民參與不過是手段，合作共治則僅僅是途徑。這正是博克斯所說的看門人，只關心自身重要利益而限于參與重大議題的公民[12]。加上我國的市場經濟仍然不夠健全完善，不少人甘愿做公共問題公共治理的搭便車者，甚至成為謀取個人利益的利己主義者，不擇手段地破壞公共問題的公共治理。不論是看門人、搭便車者還是破壞者，都是在市場經濟中產生的作為市民的利益主體，以自身的效用最大化為原則貫穿整個生活，用市場的原則來對待公共治理。不僅如此，社會主義市場經濟的發(fā)展，對社會倫理造成了嚴重的沖擊和破壞；傳統(tǒng)倫理因素不再具有社會整合的強大力量，傳統(tǒng)的倫理共同體走向破碎和解體。因而，社會主義市場經濟的發(fā)展，同時為我們提出了社會整合的難題：在利益主體多元化的背景下，如何通過公共治理將多元利益主體統(tǒng)一到共和國的偉大事業(yè)之中。

社會主義市場經濟是中國特色社會主義建設的基本內容，并且始終在黨和政府的有力領導和宏觀調控之下。一方面，黨和政府大力推動社會主義市場經濟的建設，為社會主義市場經濟體制的不斷健全和完善掌舵；另一方面，黨和政府宏觀調節(jié)和全面導控社會主義市場經濟建設，使之與中國特色社會主義的偉大事業(yè)相一致。為了適應社會主義市場經濟發(fā)展的需要，政府在公共治理的問題上不斷創(chuàng)新。特別是黨的十六大以來，我國的社會治理在理念、結構、機制等方面進行了卓有成效的探索。一是倡導和諧社會、科學發(fā)展觀、服務型政府等先進理念，將全國全黨的思想統(tǒng)一到中國特色社會主義共和事業(yè)上來。二是改善治理結構，下放和歸還權力于地方、社會和企業(yè)，加大城市社區(qū)自治和農村村民自治的力度，非政府組織、營利組織和公民廣泛參與到公共治理之中。三是創(chuàng)新治理方式。建立政府官員問責機制、立法聽證和政策聽證等參與機制、信息公開和輿論監(jiān)督機制、政府及官員的績效評估機制。為加快中國特色社會主義共和事業(yè)的建設，黨和政府建構了強大的組織建設能力、意識形態(tài)能力、依法治國能力、社會動員能力，將全國人民特別是干部和黨員，吸納和凝聚到中國特色社會主義事業(yè)的建設之中，確保全國上下形成以共和國的偉大事業(yè)為共同善的公共治理共同體。

黨和政府領導中國特色社會主義建設取得的成績令世人矚目，讓國家富強，給人民實惠。然而，在邁向公共治理的進程中，黨和政府主導的治理模式始終面臨著種種張力。具體而言，一是意愿和能力的沖突。我國政府的強大組織、動員和執(zhí)行能力，完全足以實現中國特色社會主義的公共治理。但政府主導型的治理模式轉向公共治理，首先要求政府有意愿實施面向公共治理的改革，從而形成對公共治理的變革上的張力。二是重要性與必要性的沖突。“共治”強調公民參與，與政府導控存在距離。政府主導強調公共問題的治理由政府壟斷甚至主宰，與公共治理和“共和國”[13]的理念不盡一致，從而形成對公共治理的認知上的張力。三是公利與私利的沖突。利害相關的公民的“共治”，有利于實現大家的共同利益和各方的私人利益。而通過政府主導來實現公共利益，則可能為權力腐敗滯留更大的空間和更多的機會，從而形成對公共治理的動機上的張力。四是權力與真理的沖突?！肮仓巍迸懦┝蜋嗔Φ母缮媾c支配，更具論證力量的理由具有最高的權力。而政府主導難免以權力為真理，讓真理屈從于權力，從而形成對公共治理的機制上的張力。所以，政府主導的治理模式，決定著我國還將較長時間內處于邁向公共治理的途中。

改革開放的效應總是具有兩面性，我們必須珍視和發(fā)揚正效應，但更應該堅持改革開放，減少和消除負效應。這是傳統(tǒng)政道轉向治道的過程，政治與經濟彼此磨合的過程，政府之間與政府和公民之間相互博弈的過程，利益與權利合理配置的過程，理性個人與共同體重新結合的過程。從傳統(tǒng)的政府管理模式向公共治理模式轉變，只能是一個復雜的社會博弈過程。不僅需要健全完善社會主義市場經濟，也需要加快社會主義民主政治建設的進程；不僅需要推動公民社會的發(fā)展和成熟，也需要通過以法治國來減少和避免干涉與支配。我們堅信，只要有黨和政府的統(tǒng)一領導，有中國特色社會主義事業(yè)的共同意識，有全體人民對偉大事業(yè)建設的積極參與，我們離共同治理的目標就會越來越近。

三、公共治理的共和要求

中華人民共和國作為全國人民的共同理想，先在地準備了公共治理所需要的基本條件。國家內部包含著層次眾多的更小的治理共同體，共同為著中國特色社會主義偉大事業(yè)的共同目標而奮斗。公共問題以公共治理的方式加以解決，既是人民民主的重要體現，是共和國在社會生活中的基本內涵，也是中國特色社會主義事業(yè)的根本要求，更是全體中國人民的強烈愿望。因此，公共治理是共和國的公共行政理念，與我國的國體和政體相契合，本質上是個有關政治的大是大非問題，而非單純技藝上的公共管理問題。我們不能因為我國現有國情暫且不能完全滿足公共治理的要求，以適用、不適用的二元代碼簡單機械地接受或拒絕[14]；而是應該從人民共和的高度嚴肅審視現有治道模式，在注入共和精神的基礎上創(chuàng)造出中國特色社會主義公共治理。

一是強化“共有”理念，構筑公共治理的基礎。中華人民共和國是個政治共同體，以中國特色社會主義事業(yè)為至善；其中包括各個層次和類型的數量眾多的小共同體，它們都為著中國特色社會主義事業(yè)而凝聚在一起。共和國的這種共同體性質與城邦共同體有相似之處。亞里士多德說：“所有城邦都是某種共同體，所有共同體都是為著某種善而建立的（因為人的一切行為都是為著他們所認為的善），很顯然，由于所有的共同體旨在追求某種善，因而，所有共同體中最崇高、最有權威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善。這種共同體就是所謂的城邦或政治共同體?！盵15]（P25）公共問題的共同治理以共同體為前提，公共治理的基礎即是公共治理所在的共同體。治理共同體為全體公民共同所有，這正是共和國的“共有”理念，它表明共同體不是任何人、集團、階級的私產。我國現階段傳統(tǒng)倫理共同體遭到破壞，不再具有社會整合的力量；政治共同體廣闊博大，卻與公民個體距離遙遠。這種局面容易助長共同體“私有”的觀念，不利于公共治理的形成和實現；公民感受不到自己作為共同體成員的好處和榮耀，沒有機會也不愿意積極參與共同體的治理。公民參與小共同體的公共治理，既能培養(yǎng)公民參與的技能，又能增進公民對小共同體的認同感，更能通過參與對小共同體的治理，將公民與共和國之政治共同體聯系起來。因此，我們不能只關注政治共同體，更要關注和建設人民生活的小共同體：小共同體使公民自由而幸福，使社會穩(wěn)定和諧團結。

二是強化“共治”理念，建立公共治理的模式?！肮仓巍笔枪埠蛧幕纠砟?，指社會各成員、各集團、各階級都享有參與公共治理的權利?！肮仓巍敝鲝埍M量多的公民或代表參與共同體的治理，反對個別領導的君主式治理，或政府壟斷的精英式治理，或社會大眾主宰的暴政式治理。共治源于共有的共和權利，源于全體公民對共同體的共有權利，源于全體公民對于共同事業(yè)的共有權利。全體公民對于共同體的共同所有權，賦予每個公民平等的共同治理權利，每個公民都有平等的權利參與對共同體的治理。在共和主義看來，共治權利與共有權利不能分割。一方面，不存在沒有共有權利的共治權利；另一方面，共有權利也要求全體公民對共同體進行公共治理。共治權利是對共有權利的具體落實，它將共有權利化為社會事實。拋棄共同行動的共治權利，共有權利就是抽象的，易于被個人或少數人占有或侵吞[16]?！肮仓巍辈粌H是政府執(zhí)政的方式，更非政府謀求合法性的工具，還更是公民主權地位的真正體現。因此，對于公共問題的公共治理，要本著“共有”的思想，讓所有利害相關者共同來治理。建立中國特色社會主義的公共治理，要本著人民主權的民主觀念和精神，讓社會各界的公民代表共同來治理。這樣，才能形成各行各業(yè)混合均衡的共治局面，形成多元主體合理有效的共治結構。

三是強化“商談”理念，增強公共治理的效果?！昂推健笔枪埠蛧幕纠砟睿蠊埠蛧母鱾€階級、階層和利益群體放棄暴力、武備和強權?！吧陶劇笔菍崿F“和平”理念的根本途徑，是公共治理得以有效實施的關鍵環(huán)節(jié)?！吧陶劇币怨餐w為前提，將“共治”理念化為約束性共識。在共同面對公共問題而又和而不同的情況下，在共同體全體公民不使用暴力和權術的前提下，在全體公民也不愿放棄共同愿景實現的壓力下，共同體全體公民唯有心平氣和地坐下來，共同協商“公共問題”的解決之道。公共治理中的話語協商，以共同體中的公共話語為媒介，以全體公民的相互理解為前提，是基于理解而達成共識的合作。公共治理話語協商的有效進行，要求一種有利于話語有效性得以實現的理想話語環(huán)境，它排除暴力屈服和權力干涉，杜絕對商談的支配和壓制，保證話語協商的自由和順暢。公共治理中的話語商談，以更具論證力量的“無可反駁的理由”[17]為最高權威，從而不僅達成共識而且取得良好的共治效果。因此，商談不同于談判，也不同于利益的妥協和爭奪。談判和妥協都是以強力為基礎的，與共和國的“和平”理念不相符。談判和妥協以個體利益為給定不變的前提，破壞和消解共同體及利害相關者的公共利益。建立在談判和純粹妥協之上的治理，不合乎公共治理的基本精神，當為公共治理所避免，或者通過程序限制使之在程序上滿足商談的基本要求。

四是強化“共享”理念，均衡公共治理的利益?！肮蚕怼笔枪埠蛧幕纠砟睿馕吨胶獗舜说睦?，共享政府提供的公共利益與服務?！肮蚕怼笔菍裆鏅嗟挠辛ΡＵ?，公民因之花時間和精力參與公共治理而無慮生計?！肮蚕怼笔菍窆沧灾髻Y源的平等待遇，公民因之具有參與公共治理所需要的機會和能力?！肮蚕怼笔菍ο嚓P者“共治”成果的同等尊重，利害相關者因之感悟自己作為共同體成員的榮耀?！肮蚕怼本夤裰g的利益，避免富者以個人謀利為幸福，而不屑于參與公共治理?！肮蚕怼逼胶夤裰g的力量，消除公共治理中支配與被支配的可能性，確保公共利益在相互平等的基礎上通過協商共識順利實現。這也正是亞里士多德主張中產階級統(tǒng)治的原因。亞里士多德的共和主義理論認為，極富者容易變得無比兇暴，極窮者則易變成流氓無賴。前者起于暴虐，后者起于無賴。前者不愿意受制于人，后者又容易自暴自棄。前者全然不肯受制于人，只知專橫統(tǒng)治他人，后者則不知統(tǒng)治為何物。前者心懷輕蔑，后者滿腹嫉恨[15]（P222）?！肮蚕怼毕龢O富者和極窮者，所實現的正是我們向往的共同富裕目標。因此，在共和國的公共治理中，要重視合作式的治理民主，保障公民的自由和社會權利；要重視公共服務均等化，增強公民對共同體的認同和情感。在此意義上，“共享”是“共治”的新的起點，是“共治”取得成功的重要條件。

建立中國特色社會主義的公共治理，既不是簡單地將治理理論拒之門外，也不是簡單地將治理理論納入我國現有治理模式，更不是以治理理論為標準來直接改造我國現行治理模式。我們應該汲取治理理論之精華，根據共和國的理念和要求，在現行治理模式中輸入和強化共和精神，從而創(chuàng)造出與共和國相一致的公共治理。因此，共和國的理念決定著公共治理的內容，決定著對治理理論的辯證揚棄，也決定著公共治理變革的路徑。

四、公共治理的有效切入

公共治理是一種公共行動而非個人行為，是一種合作理念而非純粹技術，必須作為一種長期持續(xù)的公民實踐來對待。因而，對于公共治理的實施，關鍵并非條件是否充分自足，而在于對公共管理不斷創(chuàng)新的愿望，對公共管理不斷挑戰(zhàn)自我的勇氣。至今為止，任何國家皆未準備好不偏不倚的條件可以直接套用治理理論，而是利害相關者在公共治理實踐中不斷創(chuàng)造可以適用的環(huán)境。中國特色社會主義建設需要創(chuàng)新公共管理，需要進行能夠包容所有利害相關者的公共治理，需要建構與我國政治制度相一致的公共治理理論。所以，在中國特色社會主義建設過程中，我們要本著共和的使命和精神，在現行社會治理模式基礎之上，從制度結構創(chuàng)新和職能模式轉換上有效切入，爭取在較短的時期內真正邁進公共治理的軌道。

我國實行由黨和政府主導的治道模式，是中國特色社會主義偉大事業(yè)的現實需要，為我們走向公共治理提供了動力之源和堅實保障。公共治理不同于自組織治理，它是政府善治的合作性事業(yè)。自組織治理因自組織自身的限制，往往囿于自身而難以通盤權衡。自組織治理以自組織網絡為基礎，過于強調系統(tǒng)內部及系統(tǒng)之間自組織的力量和作用，否定、忽視國家作為治理主體的地位和作用，有趨向于無政府主義的危險。公共治理在自組織治理基礎之上，將政府置于元治理位置，倡導政府和公民對公共生活的合作管理，為公共治理掌舵護航，恰恰構成了共和行政的精英部分。公共治理不反對自組織網絡治理，但尤其強調公共治理的“公共性”，凸顯政府在治理中的作用和責任。政府受全體公民的委托從事公共管理，最有資格和能力代表“公共性”。尤其是像我們這樣的發(fā)展中國家，正如福山所言：“政府軟弱、無能或者無政府狀態(tài)，卻是嚴重問題的禍根?！盵18]因此，在中國特色社會主義建設過程中，我們要秉著公共治理的精神，堅定不移地實行黨和政府主導的治理模式；特別是在社會和民眾幼小且不成熟的情況下，在國際社會復雜多變的背景下，在金融危機仍在加劇的形勢下，黨和政府強而有力的領導尤為重要。我國建立中國特色社會主義公共治理，必須加強和鞏固黨和政府的元治理地位。

對于受傳統(tǒng)治理模式影響深遠的國家，公共治理的治道變革最易見成效的，在于建立公共治理的結構和模式，從制度和行動上規(guī)范社會治理。黨的十七大報告提出的“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”[19]的社會管理格局，可以說是合乎我國國情的具有創(chuàng)造性的公共治理結構。這是我國政府與公民合作管理的典型模式，是政治國家與市民社會的新型關系，是對公共治理理念的全面深刻詮釋。在這個“四位一體”的關系體系中，黨委是前瞻性的領導者，政府是負責任的行動者，公民社會是自主自愿的活動者，公民是積極參與的實踐者。這個“四位一體”的治理結構，突出了黨和政府核心治理的作用，凸顯了社會和公民參與公共治理的地位。以國家權力為核心的公共治理，是中國特色社會主義建設所面臨的任務和環(huán)境的必然選擇；以社會和公民為主體的公共治理，合乎我國公民社會和公民資格不斷發(fā)展的現實需要。在這個“四位一體”的社會管理格局中，黨和政府的核心治理能夠得到鞏固，社會和公民的分散化治理[20]能夠贏得發(fā)展的基礎。這個“四位一體”的公共治理結構，體現著社會多元對共同體的共同所有，體現著共同治理對共同所有權的具體落實。因此，這是黨－政府－公民或者說政治－行政－公民混合共治的格局，合乎中華人民共和國自身的基本理念，也必定能將共和國的精神轉化為具體的現實。

黨和政府既然處于公共治理結構的核心，公共治理的合作行動就應該由黨和政府來主導。黨的十七大將“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”規(guī)定為普遍的社會管理格局，這種公共治理模式就應該逐步在祖國大地得以實施。黨和政府代表全體人民來治理共和國，各個層次的共同體也應該根據其要求，按照黨的十七大規(guī)定的模式進行治道變革。黨和政府具有強大的組織建設能力、意識形態(tài)能力、依法治國能力、社會動員能力，可以通過法律、政策、組織、績效等途徑，規(guī)定共和國各個層次的共同體，實行“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的公共治理結構。因此，在公共治理理念引入我國公共管理實踐的問題上，黨和政府肩負著治道變革主導者的重任，因為“管理當局有責任決定是否應該由集權的治理模式轉變?yōu)橐怨駷橹行牡闹卫砟Ｊ健盵12]（P164）。治理理念并非不適用于我國，關鍵是黨和政府要下定決心推進社會主義民主進程，有組織有領導地進行治道變革。以治理理論不適用于我國為由，簡單地將治理理念拒之門外，既將復雜的社會問題技術化了，也忽略了黨和政府在民主進程中的主導作用。

黨和政府主導的公共治理治道變革，更重要的是體現在政府職能轉變上。這即是說，黨和政府在實施公共治理模式時，必須按照公共治理模式的要求，來界定和履行自身的職能，鞏固和健全公共治理的管理格局。共和國主張強政府強社會的優(yōu)良秩序，以實現政府與社會混合均衡的共治理想。在當前黨和政府主導的社會治理中，黨應該實施前瞻性領導，政府應該承擔四個方面的角色。一是扶助者。政府應提供制度安排保護和扶助多元治理主體，準許其參與共同體的公共治理，幫助其實現自主治理。二是服務者。政府應居于輔助的地位，提供公共治理的協商平臺，確定公民參與的程序，提供必要的行政資源，教育公民參與的能力和技巧。三是引導者。政府可適當地引導分散化治理實體和公民表達共同的愿景，以共同體共識價值觀的實質性目標，幫助其追求和實現共同體的共同治理。四是執(zhí)行者。政府執(zhí)行應以其高質高效的職業(yè)水平，忠實地履行通過協商產生的合法的政策決定，組織公共物品和公共服務的提供以及公共問題的解決。政府的這四大角色表明了政府在公共治理中的主導作用。但政府又是居于輔助地位的，公民才是公共治理的中心。因此，政府職能的轉變是個雙向的過程，一方面是自上而下的政府改造，政府由傳統(tǒng)官僚行政轉向公民共和行政；另一方面是自下而上的公民社會建設，公民由直接消費轉向積極參與。通過政府職能轉換，相互提高能力、增進信任、合作共贏。政府單方進行職能轉變，社會和公民不增強能力，公共治理的結構將會瓦解。所以，在公共治理的民主管理的治道變革上，黨和政府的主導作用是不能取代的；黨和政府自覺自主自愿地轉變職能，公共治理方能得以鞏固并結出絢麗的果實。

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責任編輯：張新顏

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1008－410X（2010）05－0018－08

2010－07－23

黃顯中（1972－），男，湖南桂東人，湘潭大學公共管理學院教授，博士；湖南湘潭 411105何 音（1986－），女，湖南長沙人，湘潭市規(guī)劃建筑設計院，碩士；湖南湘潭 411100

＊本文為湖南省社會科學規(guī)劃項目“公共行政學發(fā)展120年來政府公共性理念的辯證運動”（批準號07YBB334）的階段性研究成果。