戴激濤

協(xié)商民主在預(yù)算審議中的應(yīng)用：立憲主義的視角＊

戴激濤

晚近西方理論界針對(duì)代議民主面臨的政治復(fù)雜性的挑戰(zhàn)提出協(xié)商民主理論，認(rèn)為要保證人民主權(quán)，就應(yīng)當(dāng)讓公民對(duì)立法和決策進(jìn)行公開協(xié)商辯論，賦予立法決策以合法性。協(xié)商民主的憲政價(jià)值主要體現(xiàn)在：促進(jìn)立法決策的正當(dāng)合法性、控制和監(jiān)督國(guó)家權(quán)力、建構(gòu)和諧的公民國(guó)家關(guān)系模式、培養(yǎng)公民政治自主性與責(zé)任意識(shí)?，F(xiàn)代國(guó)家的憲政實(shí)踐表明，預(yù)算不僅是公共財(cái)政的重要內(nèi)容與運(yùn)行規(guī)則，而且是納稅人及其代議機(jī)構(gòu)控制國(guó)家財(cái)政的基本途徑。在預(yù)算審議中借鑒協(xié)商民主理念，推行公民直接參與預(yù)算，成為現(xiàn)代國(guó)家實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主的有益嘗試。結(jié)合立憲主義原理，完善預(yù)算審議中的協(xié)商機(jī)制，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大公民有序參與，健全公民參與預(yù)算的法律體系，落實(shí)預(yù)算信息公開，建構(gòu)協(xié)商程序機(jī)制以保障公民參與。

協(xié)商民主；預(yù)算審議；立憲主義；參與式預(yù)算

一、代議民主的困境與協(xié)商民主的崛起

作為一個(gè)歷史悠久的政治學(xué)概念，民主的定義和內(nèi)涵在過(guò)去的兩千多年里發(fā)生了重要的變遷。從詞源學(xué)上看，“民主”一詞起源于希臘文，由“demos”和“kratos”兩詞合成，始見于古希臘歷史學(xué)家希羅多德的《歷史》一書?！癲emos”的意思是“人民”和“地區(qū)”，“kratos”的意思是“權(quán)力”和“治理”。雅典政治家伯里克利曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“我們的制度所以被稱為民主政治，是因?yàn)檎?quán)在全體公民手中，而不是在少數(shù)人手中?！盵1]據(jù)此理解，民主從一開始就包含著多數(shù)治理的意思，可以理解為“一種通過(guò)多數(shù)表決的選擇方式來(lái)做出政治決策的制度安排?！盵2]在馬克思主義看來(lái)，“民主制一詞按希臘文直譯過(guò)來(lái)，意思是人民掌握權(quán)力?！盵3]進(jìn)入20世紀(jì)后，由于自由民主國(guó)家強(qiáng)大的示范效應(yīng)，世界各地的人們都有充分理由相信民主是非常有價(jià)值的[4]，普遍接受了歷經(jīng)托克維爾、熊彼特和達(dá)爾等人一再闡明的民主概念：“民主是一種基于普遍選舉權(quán)原則的政治體制，人民通過(guò)定期、公開和公平的選舉來(lái)選擇和更換領(lǐng)導(dǎo)人；在民主制度中，基于政治平等的原則，公民的民權(quán)和政治自由，包括言論和表達(dá)自由、出版自由、集會(huì)示威自由、結(jié)社自由、免于恐嚇和非法囚禁的自由，通過(guò)法治得到保護(hù)。從而，公民可以有力地、自主地以個(gè)人形式或通過(guò)社團(tuán)來(lái)表達(dá)他們的觀點(diǎn)，促進(jìn)他們利益，影響公共政策和競(jìng)選公職。”[5]

從人類歷史的發(fā)展來(lái)看，政治文明的演進(jìn)主要是以立憲運(yùn)動(dòng)的形式表現(xiàn)出來(lái)的。作為人類迄今為止最為完美的政治制度，憲政普遍受到世界各國(guó)的遵行。當(dāng)人民主權(quán)被確定為憲政的基本原則之后，人民就有權(quán)選擇國(guó)家權(quán)力的行使者，特別是代議機(jī)關(guān)成員及其政府首腦。因此，現(xiàn)代國(guó)家的憲法一般對(duì)選舉代議制均進(jìn)行了規(guī)定；而且從各國(guó)的憲政實(shí)踐來(lái)看，選舉通過(guò)非暴力、和平有序的方式即公民普選方式來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、讓渡與更替，維護(hù)了全體公民對(duì)國(guó)家的接受和認(rèn)同，使得國(guó)家具有強(qiáng)大的凝聚力。更重要的是，選舉代議制讓公民以選民身份表明自己對(duì)國(guó)家權(quán)力的基本立場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的人事控制，以確保國(guó)家權(quán)力的行使具有公共性、有限性和責(zé)任性等憲政品質(zhì)，防止權(quán)力濫用。從這個(gè)意義上說(shuō)，選舉代議制的憲政功能在于落實(shí)人民主權(quán)，是調(diào)整和規(guī)范國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的基本途徑，在近現(xiàn)代立憲國(guó)家治理中發(fā)揮了巨大作用。但是，隨著現(xiàn)代國(guó)家的職能越來(lái)越復(fù)雜，以選舉為中心的代議制民主越來(lái)越難以適應(yīng)新形勢(shì)下的一些挑戰(zhàn)。選舉代議制雖然解決了直接民主的規(guī)模難題，使民主更適合于“廣大民眾”，但代議制民主自身也面臨著規(guī)模問題，代表們代表的選民數(shù)量越多，代表們的自由裁量權(quán)就越大；代表們代表的選民越多，選民對(duì)代表的控制力就越低①對(duì)此，可以用美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼瑟爾·奧爾森的“集團(tuán)理論”來(lái)進(jìn)行分析。奧爾森以西方代議制民主為背景，提出的“集團(tuán)理論”用個(gè)人之間的沖突說(shuō)明團(tuán)體的存在和社會(huì)的運(yùn)行，用集團(tuán)之間的沖突說(shuō)明社會(huì)的結(jié)構(gòu)、政策的選擇和國(guó)家的興衰。集團(tuán)政治在某種程度上成為西方民主的代名詞，集團(tuán)理論在分析民主這一基本政治現(xiàn)象的基礎(chǔ)上，認(rèn)為集團(tuán)政治本身有缺陷：代表們代表的選民的數(shù)量越多，代表們的自由裁量權(quán)就越大；代表們代表的選民越多，選民對(duì)代表的控制力就越低。只有建立一個(gè)“市場(chǎng)擴(kuò)展性政府”，才能有足夠的權(quán)力來(lái)形成和保護(hù)私人產(chǎn)權(quán)、有效地執(zhí)行合約、形成對(duì)掠奪個(gè)人權(quán)利的約束，從而促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的繁榮。參見[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯》，上海人民出版社、上海三聯(lián)書店1995年版；[美]曼瑟爾·奧爾森：《國(guó)家興衰探源》，商務(wù)印書館1999年版。。在精英主義理論家羅伯特·米歇爾斯等人看來(lái)，選舉永遠(yuǎn)是走形式，代議制民主不可信任；社會(huì)永遠(yuǎn)是由“權(quán)力精英”所統(tǒng)治。即便在理論上議會(huì)制政府能夠真正體現(xiàn)大眾意愿，但是實(shí)踐中它只不過(guò)是統(tǒng)治階級(jí)對(duì)權(quán)力不斷篡奪的過(guò)程。選舉結(jié)束之時(shí)就是作為選民的普通大眾對(duì)當(dāng)選者的控制終結(jié)之時(shí)。隨著政治生活復(fù)雜程度的不斷提高，設(shè)想被選出的代表在許多問題上能夠真正代表民意越來(lái)越顯得荒誕可笑[6]。在這種情況下，選民的政治參與就變得毫無(wú)意義，公民自由和權(quán)利也就缺乏保障。換句話說(shuō)，現(xiàn)代國(guó)家的公民在傳統(tǒng)的以選舉為中心的代議民主制中雖然有權(quán)選擇他們的代理者，但是很少能夠參與對(duì)這些代理者所作的選擇進(jìn)行辯論并理解，代議制民主過(guò)分依賴選舉，存在“選舉主義的繆誤”②民主在以選舉為中心的代議制民主中被理解為一套制度安排，這一方面忽略了構(gòu)成民主制度的基本原則，另一方面也忽略了民主運(yùn)作過(guò)程中公民及其政治權(quán)利的重要性。事實(shí)上，即使某一個(gè)國(guó)家舉行了定期、自由及公平的選舉，也不能確保一國(guó)已經(jīng)具備了民主政治的其它指標(biāo)，例如，對(duì)個(gè)人與團(tuán)體權(quán)利的保障、多元化的市民社會(huì)和，政黨政，治、官員，政治責(zé)，任制以及。獨(dú)立公正的司法體系等。參見Larry DiamondIs the Third Wave Over？Journal of DemocracyVol.7No.31996pp.20－37因此，有學(xué)者認(rèn)為，將選舉代議視為民主的充分條件，是一種“選舉主義的繆誤”，畢竟選舉只是一種讓人民可以在不同代表間所提出的政策偏好而作出選擇，的一種方式，其實(shí)，在兩次選舉，之間，選民仍然可以通過(guò)，不同，的方式，來(lái)影響公，共政策。。參見Terry Karl and Philippe SchmitterWhat Democracy Is and Is notJournal of Democracy1991Vol.2No.3pp.75－88。因此，只重視選舉投票和多數(shù)決原則，而不去關(guān)心投票者是否具有充足且正確的知識(shí)、長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光以及明智的判斷能力，多數(shù)有可能支持一個(gè)災(zāi)難性的政策，選出腐化的領(lǐng)導(dǎo)人，也就是說(shuō)，人民統(tǒng)治的政府有可能成為和人民利益對(duì)立的政府③英國(guó)學(xué)者戈登·葛拉姆在探討自由主義和民主理想不可避免的緊張關(guān)系時(shí)，曾經(jīng)對(duì)普遍投票權(quán)和多數(shù)原則提出質(zhì)疑。他認(rèn)為，多數(shù)有可能基于自利、無(wú)知，或偏見，做出很壞的投票，以，致于支持一個(gè)災(zāi)難性的政策或，選出一，堆很差，的統(tǒng)治，者，結(jié)果反而。不利于人民自己。參見 Gordon GrahamLiberalism and DemocracyJournal of Applied PhilosophyVol.9No.21992pp.153－154。有學(xué)者研究表明，根據(jù)民主的原則，每個(gè)人在地方管理中都有發(fā)言權(quán)，并參與對(duì)共同的未來(lái)建設(shè)的決定，這個(gè)民主原則在最近幾十年中經(jīng)歷了令人啼笑皆非的命運(yùn)?！皫浊€(gè)佛羅里達(dá)的選民通過(guò)只有少數(shù)公民參加的、遭到非議的選舉，竟然可以逐步?jīng)Q定中東的戰(zhàn)與和問題這樣一個(gè)事實(shí)，與民主理想相去萬(wàn)里?！盵7]

針對(duì)選舉代議制在民主政治實(shí)踐中產(chǎn)生的難以廣泛真實(shí)地代表民意、容易導(dǎo)致多數(shù)暴政等弊病，西方學(xué)術(shù)界在反思民主本質(zhì)的基礎(chǔ)上提出協(xié)商民主（deliberative democracy）理論，認(rèn)為由于政治過(guò)程的復(fù)雜性，間接代議民主與簡(jiǎn)單多數(shù)原則不能充分體現(xiàn)全體民眾的真實(shí)意愿，要保證人民主權(quán)和公民自治，就應(yīng)當(dāng)讓公民在信息充分、機(jī)會(huì)平等與程序正義的條件下，對(duì)立法和決策進(jìn)行公開討論，以辯論、說(shuō)理、批判、協(xié)商的方式通過(guò)個(gè)體目標(biāo)策略轉(zhuǎn)換和個(gè)人價(jià)值偏好轉(zhuǎn)移，形成公共理性，賦予立法和決策以合法性。自1980年約瑟夫·畢塞特在《協(xié)商民主：共和國(guó)的多數(shù)原則》一文中首先對(duì)協(xié)商民主進(jìn)行闡釋、指出民主政治最核心的內(nèi)容是協(xié)商開始[8]，近年來(lái)對(duì)協(xié)商民主的討論日益熱烈，著名學(xué)者吉登斯、羅爾斯、哈貝馬斯等也自稱擁護(hù)協(xié)商民主立場(chǎng)，認(rèn)為協(xié)商民主是應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性、普遍的不平等和文化多元主義挑戰(zhàn)的可行的制度設(shè)計(jì)，“秩序良好的憲政民主”應(yīng)該“理解為協(xié)商民主”[9]。作為選舉代議制的修正和發(fā)展，協(xié)商民主能夠從如下方面補(bǔ)強(qiáng)代議民主制：更為重視弱勢(shì)群體和少數(shù)人的意見，豐富立法決策的意見來(lái)源；更為強(qiáng)調(diào)公民之間的審慎思辯和公共理性的形成，促進(jìn)公民的互敬互信；更為尊重公民權(quán)利和自由，堅(jiān)持公民參與對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督和制約作用，從而使立法決策更貼近公共利益和共同福祉①當(dāng)然，經(jīng)由公民協(xié)商討論作出的決定也不會(huì)是完全正確的，不過(guò)這不能成為反對(duì)協(xié)商民主的理由。如果參與決策者每一個(gè)人都有平等論述的機(jī)會(huì)，而且是在公開論辯、充分溝通、資訊充足的理想?yún)f(xié)商過(guò)程中進(jìn)行，最后由于不能達(dá)到全體共識(shí)，只好采取多數(shù)決作為決策的依據(jù)，這樣的多數(shù)不但不適合稱為“多數(shù)暴力”，而且如果這樣的決定會(huì)是錯(cuò)誤的，這最多只能證明人類的極限。參見Eamonn Callan，Creating Citizens，Oxford University Press，1997，p.43。另一方面，政治精英的決策也會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)誤。公民協(xié)商的決定，不會(huì)比精英和專家的決定更壞，如果他們有比較充分的信息資訊，依照大家都接受的規(guī)則和程序?qū)哂袪?zhēng)議性的公共問題進(jìn)行討論，其結(jié)果將給政治精英或?qū)＜姨峁┗诓煌?chǎng)的對(duì)公共問題性質(zhì)的不同理解和看法，以及讓政治精英和專家反思對(duì)這些問題的基本預(yù)設(shè)。參見 Mark Warren，Democratic Theory and Self－Transformation，American Political Science Review，Vol.86，No.1，1992，pp.8－23。。美國(guó)著名社會(huì)學(xué)家阿爾文·托夫勒指出：“在現(xiàn)代的政治框架結(jié)構(gòu)中，即使是圣人、英雄加天才來(lái)統(tǒng)治，也仍然面臨代議制最終的危機(jī)。必須通過(guò)廣泛的協(xié)商，心平氣和的共同參與，重新確立政治的框架結(jié)構(gòu)?！盵10]在批判沒有實(shí)踐規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的民主制度的基礎(chǔ)上，協(xié)商民主以其更能夠解決當(dāng)今民主的難題、趨近民主的核心而備受矚目，為當(dāng)代立憲主義的發(fā)展提供了一種更真實(shí)、更寬容、更正義的民主模式，被譽(yù)為“活力民主的權(quán)利友好理論”[11]。

二、協(xié)商民主的憲政價(jià)值：理想與規(guī)范的交融

作為一種復(fù)興的民主模式，協(xié)商民主假定政治共同體中自由平等的公民，可以通過(guò)參與政治過(guò)程、用對(duì)話討論的形式來(lái)決定他們追求什么樣的法律和決策，而對(duì)話的成員彼此尊重，他們本身具有協(xié)商能力和資質(zhì)。民主的理想不再是基于人民的所謂同意，而是基于政府行為的可論辯性，政府行為必須經(jīng)得住民眾的論辯且政府必須為民眾論辯提供機(jī)會(huì)；政府的決策需經(jīng)公眾協(xié)商審議后方能決定。民主制度的重點(diǎn)，應(yīng)是取得多數(shù)決前的協(xié)商辯論過(guò)程，此過(guò)程不僅應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公平正義，而且必須能夠全面周延地反映民眾的理性判斷。協(xié)商民主秉承了古老的直接民主傳統(tǒng)，試圖以協(xié)商方式詮釋民主理想，其憲政價(jià)值主要體現(xiàn)在：促進(jìn)立法決策的正當(dāng)合法性、控制和監(jiān)督國(guó)家權(quán)力、建構(gòu)和諧的公民國(guó)家關(guān)系模式、培養(yǎng)公民政治自主性與責(zé)任意識(shí)。

（一）促進(jìn)立法決策的正當(dāng)合法性。民主合法性強(qiáng)調(diào)行使國(guó)家權(quán)力的授權(quán)必須來(lái)自于受這種權(quán)力支配的社會(huì)成員的集體決策，協(xié)商民主將這種合法性奠基于公民對(duì)重大問題決策前充分討論的程序之上。理想的程序主義是協(xié)商民主的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)樗o予每個(gè)人在理性對(duì)話和意見交換中平等運(yùn)用其實(shí)踐理性的機(jī)會(huì)。在民主政治中，合法的決策是所有人協(xié)商的結(jié)果?！皡f(xié)商的民主概念基于政治正當(dāng)性理想得以形成。依據(jù)這種理想，證明行使集體政治權(quán)力的正當(dāng)性是為了平等公民之間自由、公開、理性地行使權(quán)力。協(xié)商民主使這種理想制度化。”[12]民主的正當(dāng)性來(lái)自于所有人對(duì)于共同關(guān)心的事務(wù)，在自由且不受限制的公共協(xié)商過(guò)程中達(dá)成。在協(xié)商過(guò)程中，參與者通過(guò)公共協(xié)商形成公共理性來(lái)做出具有集體約束力的決策。公共協(xié)商意味著政治共同體成員共同尋找各種路徑，參與有關(guān)公共事務(wù)的討論，批判性審視具有集體約束力的立法和政策；提出自己的觀點(diǎn)和偏好以供其他公民討論和批評(píng)；對(duì)政府施行的各種行為過(guò)程進(jìn)行評(píng)價(jià)；使不同的、甚至是相互沖突的利益和欲望實(shí)現(xiàn)融合，從而最大限度地滿足所有公民的愿望，這正是協(xié)商民主的吸引力所在。協(xié)商民主通過(guò)參與者的討論審議而賦予立法決策以合法性，這種正當(dāng)合法性不僅僅是多數(shù)意愿的結(jié)果，而且是一種反思判斷，這種反思判斷基于尊重所有公民自由平等理性地參與立法決策討論而形成；在此基礎(chǔ)上形成的立法決策也更易獲取民心而有效實(shí)施。

（二）控制和監(jiān)督國(guó)家權(quán)力。國(guó)家與公民間的關(guān)系是憲法所調(diào)整的基本范疇，其實(shí)質(zhì)就是國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系。從理論上說(shuō)，國(guó)家權(quán)力來(lái)源于、從屬于并服務(wù)于公民權(quán)利，其存在的全部意義就是實(shí)現(xiàn)和保障公民權(quán)利，但在現(xiàn)實(shí)生活中國(guó)家權(quán)力脫離公民權(quán)利，甚至侵犯公民權(quán)利的情形時(shí)有發(fā)生。如何平衡國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利，控制國(guó)家權(quán)力的非民主取向以保障公民權(quán)利，已經(jīng)成為立憲國(guó)家的重要課題。協(xié)商民主理論認(rèn)為，要控制和監(jiān)督國(guó)家權(quán)力，應(yīng)將協(xié)商因素納入到正式的國(guó)家制度和非正式的公共領(lǐng)域中來(lái)，“就政治過(guò)程而言，協(xié)商民主關(guān)注政治意見和意愿形成的長(zhǎng)期過(guò)程，以及它們?cè)谡阶h會(huì)場(chǎng)所與非正式公共領(lǐng)域的公開交流?！虼耍瑓f(xié)商民主堅(jiān)定地支持一個(gè)更強(qiáng)大的參與概念，尤其需要高層次的參與，其最終目的是促進(jìn)權(quán)力的合理行使?！盵13]協(xié)商民主主要通過(guò)協(xié)商過(guò)程與結(jié)果的公開來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家權(quán)力的控制和監(jiān)督?！肮_性是協(xié)商民主的另一個(gè)重要特征。公開性能夠使公民審視協(xié)商過(guò)程。通過(guò)使支持政策的各種理由公開化，人民就能夠?qū)@些政策的前提和含義提出疑問。他們就有機(jī)會(huì)評(píng)論這種協(xié)商并指出可能的矛盾或事實(shí)上的疏忽?！盵14]協(xié)商過(guò)程公開意味著整個(gè)程序?yàn)楣娭獣?，?qiáng)調(diào)所有公民的積極參與公共論壇或其他開放式交流和探討，毫無(wú)保留的展示個(gè)人觀點(diǎn)，經(jīng)過(guò)參與者的理性論辯，改變自身偏好，或者說(shuō)服他人，進(jìn)而做出合理選擇；協(xié)商結(jié)果的公開意味著立法和決策公開，公眾知曉立法和決策的形成過(guò)程，國(guó)家權(quán)力在行使過(guò)程中始終處于透明狀態(tài)，也就在一定程度上得到了有效控制與監(jiān)督，協(xié)商過(guò)程的公共理性使立法和決策理由更公正，協(xié)商結(jié)果也就更能讓所有公民信服。

（三）建構(gòu)和諧的公民國(guó)家關(guān)系模式。在過(guò)去的20世紀(jì)，現(xiàn)代社會(huì)的公民一方面覺得國(guó)家越來(lái)越難以滿足大眾的需求，越來(lái)越為技術(shù)官僚體制和精英政治所左右；另一方面，覺得自己越來(lái)越無(wú)力影響政府的作為，也無(wú)法使自己的聲音為政府所傾聽，這種感覺使得許多人對(duì)政治避而遠(yuǎn)之，不再參與，甚至懶得投票，使得公民與國(guó)家間的距離越來(lái)越遠(yuǎn)。為消除這種憂慮，重新塑造公民與國(guó)家間關(guān)系模式勢(shì)在必行。“目前的治理方式必須適應(yīng)全球化時(shí)代的新情況；而且，權(quán)威，包括國(guó)家的合法性，必須在一種積極的基礎(chǔ)上得到重構(gòu)?！鸢覆糠秩Q于具體的情景，因?yàn)椴煌膰?guó)家遵循著不同的發(fā)展軌跡，而且具有不同的憲法背景?！盵15]（P76）作為一種治理形式，民主不再僅是政治體制問題，也是國(guó)家和公民、公民與公民之間的關(guān)系模式問題。立憲國(guó)家對(duì)民主的需求表達(dá)很簡(jiǎn)單：影響公民生活的規(guī)范與決策，應(yīng)該交由他們自己訂定。這就是真實(shí)民主理想所期盼的協(xié)商場(chǎng)景：民眾對(duì)于支配自己生活的立法決策有權(quán)表達(dá)想法和意見，而不是一味聽命于人；這些想法和意見必須是他們心聲的真實(shí)反映，而不是在對(duì)暴力的恐懼、權(quán)力的強(qiáng)制、金錢的誘惑下產(chǎn)生；這些想法和意見所反映的，應(yīng)該是他們深思熟慮后的要求和愿望，而不是在信息不足和本能反應(yīng)下的偏見。事實(shí)上，“公民與政府之間的平等對(duì)話一直是民主理想的核心”[16]，作為決策的參與者與政府成為平等協(xié)作伙伴，承諾共享決策，這種協(xié)商機(jī)制促進(jìn)了新型公民國(guó)家關(guān)系模式的形成，為公民和政府在立法決策及日常生活而不僅限于緊急狀態(tài)時(shí)的有效溝通提供了合作方式。

（四）培養(yǎng)公民的政治自主性與責(zé)任意識(shí)。協(xié)商民主理念認(rèn)為，民主的終極價(jià)值在于自我治理而非多數(shù)統(tǒng)治，協(xié)商民主通過(guò)各種形式的協(xié)商機(jī)制，企圖使公民的各種不同聲音都能進(jìn)入決策討論過(guò)程，對(duì)公共事務(wù)充分表達(dá)意見，而非只是粗略的聚合。然而，在民主政治實(shí)踐中，期望每個(gè)選民或民意代表完全從公共利益出發(fā)、徹底克服私利來(lái)思考公共政策及國(guó)家福祉難以可能。唯有個(gè)人保持獨(dú)立的自我意識(shí)，將自已視為政治共同體中獨(dú)立平等的一員，對(duì)公共事務(wù)保持審慎關(guān)心，必要時(shí)積極參與，個(gè)人才能享有自由以及實(shí)現(xiàn)個(gè)人的價(jià)值目標(biāo)，才會(huì)真心實(shí)意地創(chuàng)造并支持民主制度。從這樣的角度看來(lái)，培養(yǎng)出具有政治自主性的公民仰賴于協(xié)商民主。“政治自主性，即公民的法律獨(dú)立性和有保障的尊嚴(yán)及他們平等地分享對(duì)于政治權(quán)力的實(shí)施”[9]，在公共協(xié)商過(guò)程中，公民通過(guò)公開陳述理由、充分表達(dá)自我，成為積極主動(dòng)的參與者、思考者、行動(dòng)者，不同立場(chǎng)的人可以相互了解彼此的觀點(diǎn)和論證理由，加深雙方對(duì)議題的認(rèn)識(shí)，并據(jù)此再次反省自己的觀點(diǎn)，明確個(gè)人行為與作為更大共同體的國(guó)家、政府之間的利益關(guān)系，最終形成民主政治共同體良好運(yùn)作所必需的公民政治自主性與責(zé)任意識(shí)。

三、協(xié)商民主在預(yù)算審議中的應(yīng)用：制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐路徑

依據(jù)財(cái)政學(xué)的原理，一切國(guó)家行為均可歸類為財(cái)政的收入作用與支出作用。財(cái)政制度不僅維系著現(xiàn)代國(guó)家運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與市場(chǎng)秩序，而且體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)資源在國(guó)家和公民之間的分配情況，是考察國(guó)家與公民關(guān)系和諧與否的晴雨表。國(guó)家財(cái)政的規(guī)范運(yùn)作必須有其法律基礎(chǔ)，而這個(gè)法律基礎(chǔ)就是預(yù)算?！懊恳粋€(gè)人都知道，預(yù)算只不過(guò)是國(guó)家本年度預(yù)期收入和支出的一覽表，它是以上一年度的財(cái)政經(jīng)驗(yàn)即平衡表為根據(jù)的?！盵17]憲法意義上的預(yù)算制度，更為強(qiáng)調(diào)國(guó)家機(jī)關(guān)行使預(yù)算權(quán)的法律依據(jù)及限制，意指“國(guó)家于一會(huì)計(jì)年度內(nèi)以歲入歲出為中心所定立之財(cái)政計(jì)劃，經(jīng)議會(huì)決議而成立，授權(quán)并課政府以執(zhí)行義務(wù)之制度”[18]（P360），“預(yù)算乃是就國(guó)家活動(dòng)的全體，估算必要之支出，并預(yù)先推計(jì)必要財(cái)源的作業(yè)。”[18]（P362）預(yù)算的憲政功能主要在于通過(guò)監(jiān)督國(guó)家施政活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利與公共利益?！坝蓢?guó)會(huì)經(jīng)由審查而議決之預(yù)算案，本質(zhì)上是一種對(duì)政府的授權(quán)，使政府能為了達(dá)到一定施政上的目的，而支出由國(guó)會(huì)所同意的預(yù)算。……其最終目的乃在經(jīng)由權(quán)力分立及制衡之原則來(lái)保障人民的基本權(quán)益。”[19]作為一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的社會(huì)選擇過(guò)程，預(yù)算不僅具有經(jīng)濟(jì)性技術(shù)性等特點(diǎn)，更是民主政治的基本坐標(biāo)。但預(yù)算案本身并不能顯示社會(huì)選擇過(guò)程中的沖突與妥協(xié)，要了解整個(gè)國(guó)家預(yù)算資源分配所牽涉的多元主體互動(dòng)情況，首先必須對(duì)預(yù)算過(guò)程有所認(rèn)知。其中，對(duì)預(yù)算的審議監(jiān)督是立憲國(guó)家實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約憲法原則的重要民主機(jī)制，“憲法的主要目的在于建立一個(gè)以公共利益為中心運(yùn)轉(zhuǎn)的政府，滿足公眾需要是國(guó)家財(cái)政最根本的目的，這需要建立一個(gè)能夠保證達(dá)到上述目的和要求的公共運(yùn)作機(jī)制?！盵20]這種公共運(yùn)作機(jī)制在當(dāng)代立憲國(guó)家主要表現(xiàn)為參與式預(yù)算，包括五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：（1）財(cái)政和預(yù)算領(lǐng)域的問題必須被討論，參與式預(yù)算主要涉及如何分配有限的資源；（2）必須是在市一級(jí)或一個(gè)擁有選舉團(tuán)體、并對(duì)政府有一定影響力的團(tuán)體中進(jìn)行（相近層次的并不充分）；（3）必須是一個(gè)重復(fù)進(jìn)行的過(guò)程（對(duì)財(cái)政預(yù)算問題舉行一次會(huì)議或一次投票不是參與式預(yù)算）；（4）這個(gè)過(guò)程在特定會(huì)議或論壇內(nèi)必須包括公共協(xié)商的框架，即政府與參與者就預(yù)算問題要共同協(xié)商（僅對(duì)普通百姓敞開行政機(jī)構(gòu)和黨團(tuán)組織的大門是不夠的）；（5）參與者被要求對(duì)結(jié)果承擔(dān)一定的責(zé)任[21]。其實(shí)踐途徑包括公眾聽證、公民調(diào)查問卷、公民領(lǐng)袖會(huì)議、焦點(diǎn)團(tuán)體、公民咨詢委員會(huì)、公民陪審團(tuán)等形式。現(xiàn)在歐洲的西班牙、意大利、德國(guó)和法國(guó)等及秘魯、阿根廷、哥倫比亞、智利、墨西哥等拉美國(guó)家都開始實(shí)行參與式預(yù)算；我國(guó)的溫嶺、無(wú)錫、焦作、上海、哈爾濱等市也開始推行參與式預(yù)算，并取得了初步成效①參與式預(yù)算在這些城市實(shí)踐所取得的成效，可以參見徐珣、陳剩勇：《參與式預(yù)算與地方治理：浙江溫嶺的經(jīng)驗(yàn)》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2009年第11期；馬薇：《無(wú)錫實(shí)行參與式預(yù)算公共項(xiàng)目建設(shè)群眾說(shuō)了算》，《新華日?qǐng)?bào)》2006年6月12日；張瑜：《焦作公共財(cái)政革命》，《瞭望東方周刊》第275期；龔瑜：《上海閔行區(qū)就財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目舉行公開聽證》，《中國(guó)青年報(bào)》2009年12月11日；柯森：《哈爾濱“參與式預(yù)算”輻射鄉(xiāng)村》，《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》2009年2月16日。。

巴西是世界上最早實(shí)施參與式預(yù)算的國(guó)家，現(xiàn)在依然被視為參與式預(yù)算實(shí)踐的典范。此模式大致可分為三個(gè)階段：第一階段是普遍、廣泛的公民參與階段，包括公眾對(duì)政府上年度財(cái)政實(shí)施情況的評(píng)估，并提出下年度預(yù)算計(jì)劃和投資動(dòng)議；第二階段是社區(qū)不同群體和利益代表及政府相關(guān)部門，對(duì)公民提出的預(yù)算投資項(xiàng)目的優(yōu)先順序進(jìn)行法律和技術(shù)論證以確定預(yù)算草案；第三階段是對(duì)預(yù)算案進(jìn)行多方協(xié)商并依法投票通過(guò)。在巴西參與式預(yù)算模式的制度設(shè)計(jì)中，其協(xié)商精神主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。（1）強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主的基本理念，將公民意識(shí)和權(quán)利觀念作為社會(huì)學(xué)習(xí)機(jī)制進(jìn)行普及。參與式預(yù)算的實(shí)踐，實(shí)質(zhì)上使其成為了一所“公民學(xué)?！?，通過(guò)公民直接的、自愿的、普遍的參與預(yù)算過(guò)程，不僅能夠讓公民更多知曉和關(guān)注自身權(quán)利，致力于探討國(guó)家權(quán)力和公民義務(wù)的相關(guān)議題；而且能夠促使公民在參與中學(xué)習(xí)民主知識(shí)和協(xié)商技巧，樹立互惠、寬容、責(zé)任的公民美德。如巴西公民在參與預(yù)算的談判中，會(huì)引用1988年巴西憲法中規(guī)定的公民權(quán)利來(lái)支持他們的論點(diǎn)。在最初的“授權(quán)會(huì)議”上，參與者們都可以受到有關(guān)他們作為公民的權(quán)利和義務(wù)，以及政府責(zé)任的教育[22]。（2）成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)預(yù)算協(xié)商。依照相關(guān)法律的權(quán)力配置，負(fù)責(zé)編制財(cái)政預(yù)算的是作為行政機(jī)構(gòu)的市政府；對(duì)預(yù)算進(jìn)行討論和修改的是作為立法機(jī)構(gòu)的市議會(huì)。其中，市政府下設(shè)“計(jì)劃辦公室”和“社區(qū)關(guān)系協(xié)調(diào)辦公室”，具體負(fù)責(zé)與城市居民的財(cái)政預(yù)算協(xié)商事宜?！吧鐓^(qū)關(guān)系協(xié)調(diào)辦公室”與各社區(qū)精英們一起召開社區(qū)會(huì)議，通過(guò)不同社區(qū)設(shè)立的“協(xié)調(diào)員”收集社區(qū)民眾的意見和建議；“計(jì)劃辦公室”就公眾的意見進(jìn)行技術(shù)上及經(jīng)濟(jì)上的分析論證，提出處理意見。此外，還設(shè)有“參與預(yù)算委員會(huì)”作為常設(shè)性參與機(jī)構(gòu)，由議員、議題代表及工會(huì)組織、各基層鄰里社區(qū)組織選舉的代表組成，在充分辯論的基礎(chǔ)上，根據(jù)公眾的優(yōu)先偏好，確定市政府的年度財(cái)政預(yù)算。（3）以協(xié)商民主的公開性原則為指導(dǎo)，構(gòu)建預(yù)算信息公開制度體系。在巴西參與式預(yù)算過(guò)程的第一步，信息會(huì)議是全年預(yù)算周期的開端。信息會(huì)議給政府、非政府組織和社會(huì)公眾提供了一起討論關(guān)于預(yù)算、政府權(quán)力和責(zé)任、稅收及公民權(quán)利等問題的機(jī)會(huì)；政府負(fù)有義務(wù)讓參與式預(yù)算過(guò)程所需要的各種信息，通過(guò)各種可能途徑廣為傳播為公民知曉，如預(yù)算信息會(huì)議的日期和方式、確定的游戲規(guī)則等必須讓民眾事先了解。在完備的預(yù)算信息公開基礎(chǔ)上，國(guó)家權(quán)力在行使過(guò)程中始終處于透明狀態(tài)，能夠更好地受到民眾的制約與監(jiān)督。

在我國(guó)，浙江溫嶺的新河鎮(zhèn)等為公民參與地方預(yù)算提供了經(jīng)驗(yàn)范本。2005年7月，新河鎮(zhèn)為探索建立財(cái)政預(yù)算制度化的公眾參與機(jī)制，啟動(dòng)了地方預(yù)算改革。其目標(biāo)在于通過(guò)公眾參與政府預(yù)算編制、人民代表大會(huì)審查與修改預(yù)算草案、預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，使預(yù)算資金的分配更加公平合理，并以此推動(dòng)基層人大改革。2006年，新河鎮(zhèn)人大通過(guò)《新河鎮(zhèn)預(yù)算民主懇談實(shí)施辦法（試行）》，促使公民參與規(guī)范化、制度化。近五年的實(shí)踐表明，新河模式成效顯著，體現(xiàn)了協(xié)商民主最核心的公眾參與特色。（1）公眾參與政府預(yù)算編制。在每年人代會(huì)召開之前，鎮(zhèn)政府組織本鎮(zhèn)公民自由、平等參與，并邀請(qǐng)與財(cái)政預(yù)算相關(guān)的各界專業(yè)人士參加預(yù)算編制。在操作過(guò)程中，將參與者分成經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、城建三個(gè)小組，討論政府編制的預(yù)算草案，提出修改意見；在此基礎(chǔ)上召集全體參與者與政府討論協(xié)商，對(duì)預(yù)算草案提出意見和建議；鎮(zhèn)政府根據(jù)討論情況再行修改預(yù)算草案。（2）公眾參與人民代表大會(huì)預(yù)算草案審查。在人大組織預(yù)算初審的五天前，在各村、居委會(huì)張貼通告，社會(huì)公眾可自愿參與。在人代會(huì)期間，人大代表審查、修正、批準(zhǔn)政府預(yù)算報(bào)告時(shí)，參與者可就預(yù)算草案向政府詢問，或者提出建議、意見和要求，與人大代表有同等的發(fā)言權(quán)；在人大代表討論審查階段，公眾參與者可以旁聽，可以向人大代表書面或口頭陳述自己的建議、意見和要求。在人大代表參考公眾意見、分組討論審查鎮(zhèn)政府提出的預(yù)算修改方案后，若仍有不同意見，人大代表五人以上聯(lián)名可以提出“預(yù)算修正議案”，由大會(huì)辯論并最后投票表決“預(yù)算修正議案”和預(yù)算草案。（3）公眾參與預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督。在鎮(zhèn)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，鎮(zhèn)人大財(cái)經(jīng)小組對(duì)鎮(zhèn)政府的預(yù)算執(zhí)行情況開展經(jīng)常性監(jiān)督；年中人大主席團(tuán)組織部分人大代表和自愿參與的公民對(duì)半年來(lái)政府預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行討論和審查；鎮(zhèn)政府若在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中提出預(yù)算調(diào)整案，則需召開人民代表大會(huì)進(jìn)行審查和批準(zhǔn)。我國(guó)學(xué)者將這種融合了協(xié)商民主理念的預(yù)算模式稱為“參與式預(yù)算”，稱其為“具有中國(guó)鄉(xiāng)土特色的社會(huì)主義民主創(chuàng)新，……是中國(guó)式的公共預(yù)算，代表了我國(guó)建立公共財(cái)政的方向?！盵23]

隨著公民權(quán)利意識(shí)的提升和現(xiàn)代國(guó)家公共預(yù)算改革的深化，在預(yù)算審議中借鑒協(xié)商民主理論，吸納公民參與已經(jīng)成為世界各國(guó)的普遍做法。這不僅是立憲主義人民主權(quán)原則的客觀要求，政府所有收支行為應(yīng)當(dāng)置于人民及其代議機(jī)構(gòu)的監(jiān)督之下；而且也只有讓社會(huì)公眾通過(guò)制度途徑才能有效監(jiān)督國(guó)家權(quán)力，使財(cái)政預(yù)算符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共利益的需要。

四、預(yù)算審議中協(xié)商機(jī)制的完善：基于立憲主義的分析

參與式預(yù)算的實(shí)踐表明，借鑒協(xié)商民主理念，在財(cái)政預(yù)算制度框架內(nèi)建立起相應(yīng)的參與、辯論、協(xié)商和質(zhì)詢機(jī)制以推動(dòng)公共預(yù)算改革，不僅能夠增強(qiáng)預(yù)算決議的正當(dāng)性，“有助于最終的決策獲得最好的質(zhì)量，而且也幫助了每個(gè)人完成自我轉(zhuǎn)化，從堅(jiān)持己見的私我變成尊重理性的公民，從坐井觀天的視角變成面面俱到的思慮。”[24]但有關(guān)研究報(bào)告依然發(fā)現(xiàn)，公民參與在某些時(shí)候只具有形式意義，難以達(dá)到預(yù)期效果。調(diào)查結(jié)果顯示，阻礙公民參與的因素包括：技術(shù)專家所使用的知識(shí)和語(yǔ)言專業(yè)化；預(yù)算案太過(guò)復(fù)雜太難讀懂；公民參與興趣不高；法律規(guī)范及制度化的參與途徑欠缺，導(dǎo)致公民難以有效地進(jìn)行實(shí)質(zhì)性參與；預(yù)算信息不知如何獲取；代表不充分等[25]。從立憲主義的角度而言，為保證公民有效參與預(yù)算，可從四個(gè)方面努力完善預(yù)算審議中的協(xié)商機(jī)制。

首先，立憲主義的人民主權(quán)原則要求盡可能地吸納公民參與預(yù)算。“民治和代議政府最大的需要就是全體的人民，都能了解國(guó)家就是他們自己?！盵26]政府預(yù)算對(duì)于一國(guó)政治和經(jīng)濟(jì)的重要性不言而喻，由掌握國(guó)家主權(quán)的人民密切參與預(yù)算理所當(dāng)然。從歷史發(fā)展來(lái)看，代議機(jī)關(guān)的預(yù)算審議權(quán)早于立法權(quán)而確立，以預(yù)算審議方式替人民“看緊錢包”的效用，有時(shí)甚至超過(guò)立法途徑所發(fā)揮的民主統(tǒng)制功能。時(shí)至今日，代議機(jī)構(gòu)控制預(yù)算已成為現(xiàn)代國(guó)家對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)制約的主要途徑。國(guó)家財(cái)政權(quán)最終由納稅人把控的人民主權(quán)原則，要求納稅人必須通過(guò)代議機(jī)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府及其財(cái)政行為的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。質(zhì)言之，民主制度的本質(zhì)就是一種以民眾參與為核心的程序機(jī)制，采用多種渠道和方式擴(kuò)大民眾參與預(yù)算的廣度和深度，讓社會(huì)各階層和多元利益主體在參與預(yù)算審議過(guò)程中學(xué)會(huì)辯論和談判技巧，逐步提高人民代表參與決策的能力，既有利于預(yù)算決策的科學(xué)化和民主化，又便于預(yù)算通過(guò)后的有效執(zhí)行。因此，完善預(yù)算審議中的協(xié)商機(jī)制，為公民參與預(yù)算提供有效途徑，構(gòu)建起民眾與政府溝通對(duì)話的平臺(tái)，是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的制度基礎(chǔ)。

其次，立憲主義的法治原則要求健全公民參與預(yù)算的法律體系。依法治國(guó)是社會(huì)主義民主政治的基本要求，健全的法律制度對(duì)公民參與預(yù)算活動(dòng)起著根本性的指引、規(guī)范和保障作用。各國(guó)公民參與預(yù)算的實(shí)踐表明，以憲法為中心的參與程序?qū)︻A(yù)算決策將產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，特別是“轉(zhuǎn)型國(guó)家的憲法并非扮演規(guī)范性或原則性的角色，而是一個(gè)匯納不同意見以形成政治共識(shí)的程序”[27]。健全公民參與預(yù)算的法律體系，在憲法層面，可以進(jìn)一步充實(shí)憲法第2條對(duì)公民參與的原則性規(guī)定，考慮在總綱部分確立信息公開和正當(dāng)法律程序原則，增加“中華人民共和國(guó)實(shí)行信息公開原則，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的信息外，一切國(guó)家機(jī)關(guān)的所有政務(wù)信息都應(yīng)依法公開”，“一切國(guó)家機(jī)關(guān)未經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得作出影響公民、法人和其他組織權(quán)益的決定或行為”等條款；在“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”部分可以增加“中華人民共和國(guó)公民有對(duì)國(guó)家政務(wù)活動(dòng)的知情權(quán)”條款等，從根本法的高度保障公民的預(yù)算參與權(quán)。在部門法層面應(yīng)修改預(yù)算法的相關(guān)條文，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)沒有預(yù)算的現(xiàn)狀①《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第二條規(guī)定：“不具備設(shè)立預(yù)算條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府確定，可以暫不設(shè)立預(yù)算?！钡摲]有明確“暫”的具體內(nèi)涵。；并在總則中確立公共預(yù)算、預(yù)算民主以及公眾參與的理念與內(nèi)容，如借鑒立法法第34條的規(guī)定在預(yù)算法中規(guī)定公眾參與制度，在預(yù)算草案初步審查程序中引進(jìn)征求意見、公眾聽證、座談?dòng)懻?、公民旁聽、磋商辯論等機(jī)制，規(guī)范公民參與預(yù)算審議的方式。這不僅有助于提高傳統(tǒng)行政預(yù)算體制的運(yùn)行效率，也有助于促進(jìn)社會(huì)主義法治理念在財(cái)政預(yù)算領(lǐng)域的落實(shí)。

再次，立憲主義的權(quán)力制約原則要求落實(shí)預(yù)算公開制度?，F(xiàn)代預(yù)算之所以叫公共預(yù)算，就是預(yù)算必須有公眾參與、向公眾公開，公眾可以并且能夠通過(guò)有效途徑進(jìn)行監(jiān)督?！懊磕甑膰?guó)家預(yù)算報(bào)告都不免要羅列一大堆數(shù)字，對(duì)于一般讀者恐怕會(huì)有枯燥之感。但是這些數(shù)字固然是不可少的，而且在它背后，實(shí)在有關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大意義在。國(guó)家每年從人民取多少錢，怎樣取法，又用在什么地方，為什么這里多用，那里少用，用了以后究竟發(fā)生了什么效果，這些問題只要把預(yù)算報(bào)告細(xì)看一遍，都可以知道一個(gè)大概。在解放以前，人民是不可能知道這些的，尤其不可能知道得這樣確實(shí)、完全和清楚。我們的政府現(xiàn)在每年向人民作一次這樣忠實(shí)詳盡的報(bào)告，這是我們國(guó)家的民主生活中的一件大事。而且由于財(cái)政決定于經(jīng)濟(jì)，所以在每年的預(yù)算報(bào)告中，不但講到財(cái)政收支，還講到國(guó)家建設(shè)事業(yè)的總的情況和方針，同人民的關(guān)系更為廣泛?！盵28]為確保預(yù)算權(quán)的正確行使，必須讓其在陽(yáng)光下運(yùn)行，以保證人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀利益。因此，政府每年的預(yù)算編制和使用情況應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開，不但應(yīng)該向兩會(huì)的代表和委員公開，還應(yīng)該向社會(huì)公眾公開。我國(guó)人民代表大會(huì)對(duì)預(yù)算草案逐條逐款的審議修訂和通過(guò)的過(guò)程，實(shí)際上就是公民對(duì)政府各項(xiàng)具體施政活動(dòng)的審議與批準(zhǔn)過(guò)程。故而，一切有關(guān)預(yù)算的全部詳細(xì)內(nèi)容，除少數(shù)關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)防、外交等公益以及個(gè)人隱私、商業(yè)秘密等私益項(xiàng)目外，應(yīng)當(dāng)通過(guò)出版物、政府公告、政府網(wǎng)站等方式和途徑向公眾公開。

最后，立憲主義的人權(quán)保障原則要求建構(gòu)協(xié)商機(jī)制以保障公民參與。盡管“何謂自由民主憲政秩序，仍有賴識(shí)者以開放、多元、寬容的心胸繼續(xù)探究，我們需要的恐怕是一動(dòng)態(tài)平衡，不能定于一尊的平衡，在尋求共識(shí)的過(guò)程中，要積極維護(hù)公開、公正、參與的程序正義理念?！盵29]毫無(wú)疑問，政府預(yù)算將影響到國(guó)家的每個(gè)公民，讓公眾參與預(yù)算過(guò)程，讓相對(duì)人對(duì)自己將要承擔(dān)的納稅義務(wù)與將要獲得的政府服務(wù)發(fā)表看法，通過(guò)理性辯論給予社會(huì)公眾表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，是實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)定的公民政治參與權(quán)的應(yīng)有之義，也是社會(huì)主義民主政治發(fā)展的內(nèi)在要求。黨的十七大報(bào)告指出，“從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)”，“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”等，這些都為預(yù)算審議中公民參與機(jī)制的建構(gòu)提供了政策指引；我國(guó)地方的人大預(yù)算改革中所創(chuàng)設(shè)的民主懇談、公民旁聽、初審聽證等制度則為進(jìn)一步豐富公民參與預(yù)算制度提供了經(jīng)驗(yàn)支持。公民通過(guò)行使預(yù)算參與權(quán)，與政府自由平等對(duì)話，這種橫向交流而非垂直對(duì)話可以促進(jìn)合作型公民國(guó)家關(guān)系模式的形成，以溫和理性的方式督促政府重新評(píng)價(jià)自己的行為決策，從而推動(dòng)“政府與公民社會(huì)中的機(jī)構(gòu)結(jié)成伙伴關(guān)系，采取共同行動(dòng)來(lái)推動(dòng)社會(huì)的復(fù)興和發(fā)展”[15]（P73）。

[1][古希臘]修昔底德.伯羅奔尼撒戰(zhàn)爭(zhēng)史[M].北京：商務(wù)印書館，1978：130.

[2]JOSEPH A.SCHUMPETER.Capitalism，Socialism and Democracy[M].New York：Harper ＆ Rom Publishers，1976：269.

[3]列寧選集（第4卷）[M].北京：人民出版社，1972：32.

[4]AMARTYA SEN.Democracy as a Universal Value[M]//Larry Diamond，Marc F.Plattner.The Global Divergence of Democracies.Baltimore：The Johns Hopkins University Press，2001：13.

[5]LARRY DIAMOND，JUAN J.LINZ，SEYMOUR MARTIN LIPSET.Introduction：What Makes for Democracy[M]//Larry Diamond.Juan J.Linz，Seymour Martin Lipset.Politics in Developing Countries：Comparing Experiences with Democracy.Colorado：Lynne Rienner Publishers，1995：7.

[6][德]羅伯特·米歇爾斯.寡頭統(tǒng)治鐵律：現(xiàn)代民主制度中的政黨社會(huì)學(xué)[M].天津：天津人民出版社，2003：33－36.

[7][法]皮埃爾·卡藍(lán)默.破碎的民主：試論治理的革命[M].北京：三聯(lián)書店，2005：1－2.

[8]JOSEPH BESSETTE.Deliberative Democracy：The Majoritarian Principle in Republican Government[M]//Robert A.Goldwin，William A.Schambra.How Democratic Is the Constitution？Washington，D.C.：American Enterprise Institute，1980：102－116.

[9]JOHN RAWLS.The Idea of Public Reason Revisited[J].The University of Chicago Law Review，1997，（3）.

[10][美]阿爾文·托夫勒.第三次浪潮[M].北京：三聯(lián)書店，1984：511.

[11]SIMONE CHAMBERS.Constitutional Referendums and Democratic Deliberation[M]//Matthew Mendelsohn，Andrew Parkin.Referendum Democracy：Citizens，Elites and Deliberation in Referendum Campaigns.New York：Palgrave Publishers Ltd，2001：231－255.

[12][美]喬舒亞·科恩.協(xié)商民主的程序與實(shí)質(zhì)[M]//陳家剛.協(xié)商民主.上海：上海三聯(lián)書店，2004：172.

[13]PABLO DE GREIFF.Deliberative Democracy and Punishment[J].Buffalo Criminal Law Review.2002，（2）.

[14][美]喬治·M.瓦拉德茲.協(xié)商民主[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2004，（3）.

[15][英]安東尼·吉登斯.第三條道路：社會(huì)民主主義的復(fù)興[M].北京：北京大學(xué)出版社，2000.

[16]MARTHA L.MCCOY，PATRICK L.SCULLY.Deliberative Dialogue to Expand Civic Engagement：What Kind of Talk Does Democracy Need？[J].National Civic Review，2002，（2）.

[17]馬克思恩格斯全集（第9卷）[M].北京：人民出版社，1961：87.

[18]許志雄，等.現(xiàn)代憲法論[M].臺(tái)北：元照出版公司，2002.

[19]陳慈陽(yáng).憲法學(xué)（下）[M].臺(tái)北：元照出版公司，2004：671.

[20]JOHN O.MCGINNIS，MICHAEL B.RAPPAPORT.Supermajority Rules as a Constitutional Solution[J].William and Mary Law Review.1999，（1）.

[21]YVES SINTOMER，CARSTEN HERZBERG，ANJA ROCKE.Participatory Budgeting in Europe：Potentials and Challenges[J].International Journal of Urban and Regional Research，2008，（1）.

[22]BRIAN WAMPLER.A Guide to Participatory Budgeting[M]//Anwar Shah.Participatory Budgeting.The World Bank Publications，2007：50.

[23]胡念飛.新河試驗(yàn)是中國(guó)式的公共預(yù)算——訪中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院副院長(zhǎng)馬駿教授[N].南方周末.2006－03－16.

[24]江宜樺.自由民主的理路[M].北京：新星出版社，2006：34－35.

[25]CAROL EBDON.Beyond the Public Hearing：Citizen Participation in the Local Government Budget Process[J].Journal of Public Budgeting，Accounting and Financial Management，2002，（2）；BRIAN WAMPLER.A Guide to Participatory Budgeting[M]//Anwar Shah.Participatory Budgeting.The World Bank Publications，2007：45－47；BENJAMIN GOLDFRANK.Lessons from Latin America＇s Experience with Participatory Budgeting[M]//Anwar Shah.Participatory Budgeting.The World Bank Publications，2007：91－100.

[26][美]保羅·S.芮恩施.平民政治的基本原理[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003：134.

[27]WIKTOR OSIATYNSKI.The Constitution－Making Process in Poland[J].Law ＆ Policy，1991，（2）.

[28]胡喬木.讀一九五六年國(guó)家預(yù)算報(bào)告[N].人民日?qǐng)?bào)，1956－06－16.

[29]李震山.多元、寬容與人權(quán)保障——以憲法未列舉權(quán)之保障為中心[M].臺(tái)北：元照出版公司，2005：90.

責(zé)任編輯：張新顏

D035

A

1008－410X（2010）05－0026－08

2010－01－28

戴激濤（1979－），女，湖南武岡人，廣東商學(xué)院法學(xué)院講師，博士；廣州 510320

＊本文為2008年度國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“協(xié)商民主在預(yù)算審議中的應(yīng)用研究”（批準(zhǔn)號(hào)08SFB3009）的階段性研究成果。