宋萌萌

關(guān)于運(yùn)城市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的思考

宋萌萌

（運(yùn)城農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，山西運(yùn)城044000）

隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)加速的態(tài)勢(shì)。土地流轉(zhuǎn)反映了生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求，它有效促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)了土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，增加了農(nóng)業(yè)投入，拓寬了農(nóng)民增收渠道。但實(shí)踐中也存在一些不容忽視的問(wèn)題。該文結(jié)合運(yùn)城市土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，對(duì)運(yùn)城市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的作用、存在的問(wèn)題進(jìn)行了深入的分析，并提出了合理化建議。

家庭土地承包責(zé)任制；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；土地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，指在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，將土地使用權(quán)（經(jīng)營(yíng)權(quán)）從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)，轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)者，其實(shí)質(zhì)就是農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是指由于大量農(nóng)民離農(nóng)經(jīng)營(yíng)，土地拋荒，他們將原先承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給村里組建的中介機(jī)構(gòu)，由后者對(duì)外統(tǒng)一發(fā)包，集中產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)，農(nóng)戶每年從中收取固定收益，這樣既控制了土地拋荒，提高了土地勞動(dòng)生產(chǎn)率，同時(shí)也增強(qiáng)了土地集約化經(jīng)營(yíng)。黨的十七屆三中全會(huì)指出：“按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！蓖恋刈鳛橐环N生產(chǎn)要素，只有合理流動(dòng)，才能提高使用效益；也只有合理流動(dòng)，才能真正體現(xiàn)土地生產(chǎn)要素的性質(zhì)，所以土地流轉(zhuǎn)是必然的趨勢(shì)。論文結(jié)合運(yùn)城市土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，對(duì)運(yùn)城市土地流轉(zhuǎn)的作用、動(dòng)因、存在的問(wèn)題進(jìn)行了深入的分析，并提出了合理化建議。

一、運(yùn)城市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

運(yùn)城市轄1區(qū)2市10縣、146個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(辦事處)、3338個(gè)行政村，全市鄉(xiāng)村人口351萬(wàn)，占71%。全市總耕地877.3萬(wàn)畝，農(nóng)業(yè)人口人均耕地2.15畝。運(yùn)城市農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)形式多種多樣，既有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、代耕代種、繼承等低層次簡(jiǎn)單形式，又有反租倒包、租賃、入股、抵押等高層次復(fù)雜形式。截至目前，全市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)到77.15萬(wàn)畝，占到二輪承包耕地總面積的10.1%，涉及農(nóng)戶9.83萬(wàn)戶，占全市耕地承包戶的10.2%。運(yùn)城市形成100畝以上規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積達(dá)到17.64萬(wàn)畝,占土地流轉(zhuǎn)面積的22.9%,其中由農(nóng)民種植大戶經(jīng)營(yíng)2.65萬(wàn)畝,由農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)營(yíng)9.15萬(wàn)畝,由農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)經(jīng)營(yíng)2.13萬(wàn)畝，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。全市已形成糧、棉、果、畜、菜五大產(chǎn)業(yè)。特別是蔬菜產(chǎn)業(yè)，今年新增日光溫室1萬(wàn)畝，新增拱棚2萬(wàn)畝，成為農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的最主要的產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)了土地效益提高和農(nóng)民增收。過(guò)去在旱垣地帶，種植小麥、玉米等農(nóng)作物，年畝收入為600元左右，實(shí)施土地流轉(zhuǎn)及土地整理發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)后，年畝收入最高達(dá)到兩三萬(wàn)元，是過(guò)去的30至40倍，直接帶動(dòng)了農(nóng)民增收。

二、運(yùn)城市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的作用

1.有利于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民增收

土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立，能夠加速農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，發(fā)展效益農(nóng)業(yè)，大大增加農(nóng)民收入。一方面，土地流出農(nóng)戶的租金收入明顯增加；另一方面，土地流入的農(nóng)戶通過(guò)規(guī)模經(jīng)營(yíng)同樣增加了收入，促進(jìn)了先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)、先進(jìn)耕作設(shè)備、先進(jìn)管理手段的大力推廣和使用,加快了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的步伐?！稗r(nóng)戶連片專業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)”的經(jīng)營(yíng)模式在今后較長(zhǎng)的一段時(shí)期將會(huì)是一種有效的選擇。這種經(jīng)營(yíng)模式，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域化、專業(yè)化、規(guī)?；?，在家庭承包經(jīng)營(yíng)上的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)這種經(jīng)營(yíng)模式的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。河津市和平農(nóng)場(chǎng)投資5000萬(wàn)余元,承包集體土地兩萬(wàn)余畝,建成了6000畝有機(jī)蘆筍示范園、5000畝優(yōu)質(zhì)紅棗示范園、1萬(wàn)畝糧棉種植園和500畝魚(yú)塘示范園,成為山西省最大的以發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代化、規(guī)?；r(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的新型農(nóng)業(yè)企業(yè)。目前,畝均產(chǎn)值1200元,畝均純收入700余元,到盛產(chǎn)期畝均產(chǎn)值7000元至8000元,畝均純收入超過(guò)4000元。

2.有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展

土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的設(shè)施農(nóng)業(yè)熱讓越來(lái)越多的農(nóng)民意識(shí)到技術(shù)直接連著效益，各種農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)變得相當(dāng)熱門，科學(xué)種田成了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的時(shí)尚。運(yùn)城已經(jīng)被確定為全省三個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)之一，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)將有力地推動(dòng)運(yùn)城50萬(wàn)畝無(wú)公害蔬菜產(chǎn)業(yè)帶、150萬(wàn)畝優(yōu)質(zhì)蘋(píng)果產(chǎn)業(yè)帶和340萬(wàn)畝優(yōu)質(zhì)麥棉產(chǎn)業(yè)帶的發(fā)展。

3.有利于土地充分利用

通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，把零星的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從千家萬(wàn)戶農(nóng)民手中集中連片，按效率原則重新安排使用土地，進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有利于改善人力資本的配置效率，促進(jìn)土地、資金、技術(shù)、勞動(dòng)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化組合，有利于農(nóng)民間的分工與專業(yè)化，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步走上“專業(yè)化分工，規(guī)?；a(chǎn)，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，企業(yè)化管理”的發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)土地資源的充分利用。

4.有利于農(nóng)村勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立，改變了部分農(nóng)民“亦工亦農(nóng)、亦商亦農(nóng)”兼業(yè)化狀態(tài)。解除了土地對(duì)這些農(nóng)民的束縛，促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、向城鎮(zhèn)集聚，推動(dòng)了城市化、農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。新絳縣有1.14萬(wàn)名流轉(zhuǎn)了土地的農(nóng)民從事包裝加工、物流配送、生產(chǎn)生活服務(wù)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng),既滿足了城鄉(xiāng)群眾生產(chǎn)、生活的需要,又大大提高了自身的經(jīng)濟(jì)收入,更為重要的是促進(jìn)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、目前運(yùn)城市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的問(wèn)題

土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，反映了生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求。它有效地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)了土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，拓寬了農(nóng)民增收渠道，但實(shí)踐中也存在一些不容忽視的問(wèn)題。

1.土地流轉(zhuǎn)的操作程序不夠規(guī)范

運(yùn)城市規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制還沒(méi)有建立，在完備流轉(zhuǎn)手續(xù)、規(guī)范流轉(zhuǎn)程序方面存在不少問(wèn)題。只有個(gè)別縣在農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中簽訂了土地流轉(zhuǎn)書(shū)面合同，并有很少一部分經(jīng)過(guò)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站鑒證。不少農(nóng)戶采用“口頭協(xié)議”，私下進(jìn)行自發(fā)性的流轉(zhuǎn)，不遵循一定的程序和履行必要的手續(xù)，未通過(guò)流轉(zhuǎn)合同來(lái)規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，糾紛隱患較多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，運(yùn)城市新絳縣流轉(zhuǎn)土地中，簽訂書(shū)面流轉(zhuǎn)合同的只有20%，而且合同存在很多不規(guī)范的地方，如流轉(zhuǎn)合同標(biāo)底不明、沒(méi)有流轉(zhuǎn)期限、權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明確、沒(méi)有約定流轉(zhuǎn)收益及補(bǔ)償辦法，這些都是將來(lái)產(chǎn)生土地承包糾紛的根源。

2.土地流轉(zhuǎn)的中介組織不夠健全

大部分地區(qū)尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，流轉(zhuǎn)中介組織較少，流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢。流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不良、中介組織匱乏、信息不靈，往往出現(xiàn)農(nóng)戶有轉(zhuǎn)出土地意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到中意的出讓者，影響了生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。由于缺乏農(nóng)地評(píng)估機(jī)構(gòu)、土地保險(xiǎn)公司等中介服務(wù)組織，承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)交易的服務(wù)工作主要由村集體代勞，村集體既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，中介機(jī)構(gòu)失去了應(yīng)有的效率和媒介功能，村集體組織覆蓋面窄，往往“有買找不到賣，有賣找不到買”。

3.農(nóng)村社會(huì)保障體系急待完善

目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛呈現(xiàn)群發(fā)性、復(fù)雜性、緊迫性的特點(diǎn)，化解難度比較大?！掇r(nóng)村土地承包法》頒布實(shí)施后，農(nóng)戶對(duì)政策不熟悉，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)放任自流，流轉(zhuǎn)行為無(wú)人監(jiān)管。一方面，一些舉家外出戶為了不讓農(nóng)田拋荒，隨意把承包田轉(zhuǎn)讓出去，從而留下了許多弊病和隱患，成為農(nóng)村不穩(wěn)定的因素。另一方面，農(nóng)民覺(jué)得沒(méi)地了心里就沒(méi)了底，沒(méi)有了保障，致使許多外出務(wù)工的農(nóng)民，寧可讓土地粗放經(jīng)營(yíng)甚至撂荒，也不愿流轉(zhuǎn)給他人耕種。

4.農(nóng)民外出從業(yè)組織化程度低

運(yùn)城市農(nóng)民外出從業(yè)主要是以自行外出和親友介紹為主，占全部外出從業(yè)人數(shù)的92.1%，經(jīng)政府組織、市場(chǎng)中介等方式出去的僅占6.9%，在流動(dòng)方式上存在很大程度的盲目性。一些地方政府由于在觀念認(rèn)識(shí)上不到位，認(rèn)為勞務(wù)輸出是富民不富縣的事，往往只注重宣傳資金回歸的效應(yīng)，而對(duì)以勞務(wù)輸出為主、尋求就業(yè)門路的農(nóng)民卻很少給予主動(dòng)有效的服務(wù)，更沒(méi)有把組織農(nóng)民勞務(wù)輸出納入政府的重要職能。

5.農(nóng)戶地塊小而且分散,流轉(zhuǎn)規(guī)模難以擴(kuò)大

家庭經(jīng)營(yíng)承包時(shí)，為了公平，把同一等級(jí)的地塊按照總戶數(shù)進(jìn)行了等分，使得所有農(nóng)戶地塊小而且分散，有的就是分到一、二條壟，這樣就影響了轉(zhuǎn)入農(nóng)戶擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)的積極性。如果轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶和轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)戶將他們的土地連在一起的話，流轉(zhuǎn)就特別容易。

四、對(duì)目前運(yùn)城市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的建議

1.基層政府把為土地流轉(zhuǎn)服務(wù)納入重要職能

一是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查研究，掌握農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)動(dòng)態(tài)，把握農(nóng)村土地承包關(guān)系的實(shí)際狀況和發(fā)展趨勢(shì)。二是指導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的訂立。對(duì)已形成穩(wěn)定流轉(zhuǎn)關(guān)系的，要督促流轉(zhuǎn)雙方訂立流轉(zhuǎn)合同。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門要建立并管理好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的檔案。四是及時(shí)調(diào)節(jié)處理土地流轉(zhuǎn)的糾紛。

2.加強(qiáng)管理，規(guī)范流轉(zhuǎn)秩序

(1)加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)出方的管理

首先，加強(qiáng)農(nóng)戶自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)管理。農(nóng)戶自愿將承包土地以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、出租等形式流轉(zhuǎn)，應(yīng)簽訂書(shū)面流轉(zhuǎn)協(xié)議，并報(bào)所屬村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村土地承包合同管理機(jī)關(guān)備案。流轉(zhuǎn)土地的稅費(fèi)繳納方式要在流轉(zhuǎn)協(xié)議上予以明確。其次，規(guī)范鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)村行政組織參與土地流轉(zhuǎn)的行為。鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)村行政組織不得以任何名義強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，也不得阻撓農(nóng)戶自愿合理地流轉(zhuǎn)其土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)。第三，農(nóng)戶也可以委托中介組織進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。委托流轉(zhuǎn)要簽訂委托流轉(zhuǎn)協(xié)議，并報(bào)本集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)農(nóng)村土地承包合同管理機(jī)關(guān)備案。

(2)加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)入方的管理

首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)期限不得超過(guò)農(nóng)戶家庭承包土地的剩余承包期。流轉(zhuǎn)期滿后，經(jīng)雙方協(xié)商，可續(xù)簽土地流轉(zhuǎn)協(xié)議。為防止土地投機(jī)行為，已流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地，受讓方不得進(jìn)行再流轉(zhuǎn)。其次，指導(dǎo)監(jiān)督工商企業(yè)選擇適當(dāng)方式開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)。但工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)要注意不得侵害農(nóng)民利益，要有利于保護(hù)和鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。政府應(yīng)鼓勵(lì)他們采取公司加農(nóng)戶、訂單農(nóng)業(yè)等方式，帶動(dòng)農(nóng)戶發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。第三，應(yīng)允許有條件的地方探索組織土地股份合作社。農(nóng)戶間以土地使用權(quán)為股權(quán)，本著自愿、互利的原則，發(fā)展土地股份合作制，這是新時(shí)期穩(wěn)定農(nóng)村土地家庭承包關(guān)系，發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)，克服農(nóng)業(yè)家庭小生產(chǎn)與大市場(chǎng)矛盾的一種有效形式，應(yīng)密切關(guān)注并積極加以引導(dǎo)。

3.積極為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)取決于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，特別是二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等方方面面，不能只靠農(nóng)民群眾自發(fā)地進(jìn)行，各級(jí)政府和有關(guān)部門要在堅(jiān)持農(nóng)民自愿的前提下，采取有效措施，積極進(jìn)行推動(dòng)。一是把剩余勞動(dòng)力的組織轉(zhuǎn)移和培訓(xùn)工作納入政府重要職能。加快對(duì)剩余勞動(dòng)力的組織轉(zhuǎn)移和培訓(xùn)，建立勞動(dòng)用工發(fā)布制度。二是加快農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度和組織制度的創(chuàng)新，引導(dǎo)和扶持農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。三是大力發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地后創(chuàng)造足夠的就業(yè)空間。四是逐步完善流轉(zhuǎn)土地市場(chǎng)中介組織和農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制。在全市加快實(shí)施農(nóng)村社會(huì)保障體系，把長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)民主要依靠土地作為唯一社會(huì)保障的現(xiàn)象逐步轉(zhuǎn)移到依靠基金式的社會(huì)保險(xiǎn)和保障上來(lái)，進(jìn)一步加快建立和完善以失地農(nóng)民為重點(diǎn)的農(nóng)村社會(huì)保障體系，探索建立農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助機(jī)制；深入推進(jìn)農(nóng)村合作醫(yī)療和最低生活保障制度，逐步弱化土地對(duì)農(nóng)民的保障為轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民解除后顧之憂；同時(shí)加快戶籍制度改革步伐，解決好進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的醫(yī)療、教育、社保等切身利益問(wèn)題，徹底消除農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂。通過(guò)這些綜合措施，使農(nóng)民愿意走出去，而且能夠走出去，進(jìn)而為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的條件。

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1673-0046（2010）9-0001-03