高見，郭曉靜

論我國的利益集團(tuán)對(duì)公共政策的影響

高見，郭曉靜

公共政策制定的過程是各種利益集團(tuán)相互斗爭(zhēng)、妥協(xié)、讓步的過程。目前，我國的各種利益集團(tuán)在政治參與方面還存在許多問題。利益集團(tuán)對(duì)公共政策的影響有利有弊?？赏ㄟ^加強(qiáng)法制化管理和塑造良好的團(tuán)體政治價(jià)值觀等途徑，優(yōu)化利益集團(tuán)對(duì)公共政策的影響，發(fā)揮其促進(jìn)政策民主與科學(xué)的積極作用。

利益集團(tuán)；政治參與；公共政策

政治系統(tǒng)學(xué)說代表人物、美籍加拿大學(xué)者戴維·伊斯頓認(rèn)為，“公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值所作的權(quán)威性分配”［1］，作為政治系統(tǒng)輸出的主要內(nèi)容，公共政策本質(zhì)上就是一種權(quán)威性的社會(huì)價(jià)值分配方案。公共政策直接關(guān)系到社會(huì)的公共利益，它的制定及執(zhí)行環(huán)節(jié)不能沒有公民尤其是社會(huì)各種利益團(tuán)體的廣泛參與。“利益集團(tuán)的壓力對(duì)政府的議程的確有積極影響，而且這種積極影響發(fā)生的頻率很高?！保?］“利益團(tuán)體的存在不僅有利于政策制定的合理化，也有利于政策制定的民主化，是民主政治進(jìn)程中必要的和重要的組成部分。 ”［3］

我國的公民社會(huì)起步比較晚，民間組織不成熟，對(duì)一些利益集團(tuán)政府干預(yù)比較多。國家有關(guān)利益集團(tuán)的立法不夠，很多公民對(duì)利益集團(tuán)的意義和作用理解不深。程浩在《中國社會(huì)利益集團(tuán)研究》中指出：“中國利益集團(tuán)發(fā)展不平衡，代表社會(huì)弱勢(shì)群體利益的利益集團(tuán)比較薄弱；合法利益集團(tuán)絕大多數(shù)由政府主導(dǎo)產(chǎn)生，官辦色彩較濃；中國利益集團(tuán)無論組織結(jié)構(gòu)還是職能角色都還不成熟，具有明顯的過渡性；利益集團(tuán)之間存在著非對(duì)抗性矛盾，矛盾對(duì)抗性有增強(qiáng)趨勢(shì)；許多非法利益集團(tuán)借合法外殼存在或寄生在合法組織之中?！保?］公共政策的制定過程往往也是各個(gè)利益集團(tuán)相互斗爭(zhēng)和妥協(xié)的過程?！叭藗儗?duì)政治改革目標(biāo)選擇和政策方案的設(shè)計(jì)出于不同的目的和考慮，政策選擇過程充斥著各方的政治互動(dòng)和博弈?！保?］

一、利益集團(tuán)影響公共政策的方式

（一）通過社會(huì)網(wǎng)絡(luò)人情關(guān)系

中國自古以來就是一個(gè)人情社會(huì)、關(guān)系社會(huì)，這種個(gè)人關(guān)系更是利益團(tuán)體施加影響的重要手段之一，他們利用家族血緣、同學(xué)友情、地緣和社會(huì)關(guān)系等紐帶接觸上層決策者。面對(duì)面的接觸是影響態(tài)度最有實(shí)效的手段之一，若在真誠與友誼的感情基礎(chǔ)上進(jìn)行，則更可能獲得良好的反應(yīng)。一個(gè)朋友、親戚、鄰居或得到信任的同事所表達(dá)的要求，總比一個(gè)素昧平生的人以正式方式提出的要求有效得多。所以，即使在現(xiàn)代民主社會(huì)中，這種以人情關(guān)系影響決策者的現(xiàn)象依然存在。

（二）對(duì)政策制定者進(jìn)行說服

利益集團(tuán)影響政府官員的主要方式之一是說服。如果說利益集團(tuán)通過各自的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)主要是訴諸于情感因素，那么對(duì)官員的說服則主要是雙方博弈的過程，通過擺事實(shí)，講道理，向決策者陳述政策措施的利弊所在，并且往往是通過雙方利益互贏來為本集團(tuán)爭(zhēng)取利益。說服的主要形式包括直接拜訪、發(fā)送書信、遞交研究報(bào)告等。說服的理由往往不局限于其自身的利益，而是利益兼顧、投其所好，分析這樣做對(duì)各方的好處。例如房地產(chǎn)商和地方政府勾結(jié)抬高房?jī)r(jià)，彼此進(jìn)行利益分享，從而損害弱勢(shì)群體的利益。

（三）借助于大眾傳媒

“各種利益表達(dá)如果能得到大眾傳媒的支持，形成一定的社會(huì)輿論，往往就可能轉(zhuǎn)變?yōu)檎咻敵??！保?］首先，利益團(tuán)體可以通過傳播媒介向大眾傳送有利于團(tuán)體成員的利益的信息，爭(zhēng)取大眾輿論的同情與支持，引起決策者對(duì)某些容易忽視的問題的重視。通過新聞媒體或施壓性的集體行動(dòng)吸引更多的民眾目光，對(duì)相關(guān)政策制定主體施加壓力，使本集團(tuán)的政策問題進(jìn)入政策議程。利益集團(tuán)還可以利用其廣闊的覆蓋面，建立龐大的社會(huì)信息支持網(wǎng)絡(luò)，建立雙向信息服務(wù)系統(tǒng)。一方面，將社會(huì)信息資源輸入公共政策制定過程中，突破政策制定的有限理性，提升政策制定的科學(xué)化。另一方面，通過各種渠道從政府獲取信息，將之傳遞給社會(huì)公眾，使社會(huì)公眾能夠在信息對(duì)稱基礎(chǔ)上提出自己的利益訴求［7］。在當(dāng)今信息開放、輿論自由的中國，借助于大眾傳媒，將是利益集團(tuán)向政策制定者傳達(dá)利益要求的重要渠道。

（四）非制度性的集體施壓

通過非制度性的政治參與的方式向決策者表達(dá)本群體的利益訴求，如罷工、集會(huì)、游行、靜坐等，這對(duì)于利益集團(tuán)來說，是最后也是較為有效的途徑。2008年，重慶出租車司機(jī)大規(guī)模罷工之后，三亞、永登、西寧三地又出現(xiàn)了出租車司機(jī)罷工事件。2009年6月，四川巴中公交車司機(jī)因?yàn)楣べY低、工作時(shí)間過長(zhǎng)而集體罷工停運(yùn)。他們以這種方式來爭(zhēng)取自身的權(quán)益，便屬于非制度性的集體施壓。因?yàn)檎陨鐣?huì)政治穩(wěn)定為大局，將本集團(tuán)的利益表達(dá)訴諸于公共輿論，由此進(jìn)入決策者的視野，就往往特別容易引起決策者的重視。

二、利益集團(tuán)影響公共政策的效果

利益集團(tuán)出于維護(hù)自身利益的需要，與政策制定者相互博弈，客觀上可以提高公民參與度，推動(dòng)政策更好地整合多方面的利益，使政策的制定更加科學(xué)與民主。

（一）促進(jìn)政策的民主與科學(xué)

美國學(xué)者安德森在《公共決策》一書中將公共政策主體分為官方和非官方兩大類。官方的政策主體包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、行政管理機(jī)構(gòu)和法院，他們有正式的或權(quán)威的公共決策權(quán)力。非官方的政策主體包括利益集團(tuán)、在野黨和公民，他們擁有非正式的或非權(quán)威的公共決策權(quán)力。我國公共政策決策的核心是中國共產(chǎn)黨的各級(jí)黨委，利益集團(tuán)和一般公民擁有非正式或非權(quán)威的公共決策權(quán)力。各利益集團(tuán)在其所聯(lián)系的領(lǐng)域?qū)舱呤┘佑绊?，這可以使公共政策更加民主和科學(xué)?！坝捎趥鹘y(tǒng)的全能政治的影響，我國現(xiàn)在的利益集團(tuán)所擁有的決策權(quán)力可以說未能發(fā)揮其實(shí)質(zhì)作用，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，利益多元化格局的出現(xiàn)，利益團(tuán)體的壯大和發(fā)展以及在公共決策中發(fā)揮其決策權(quán)力，它們發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用將成為必然的趨勢(shì)。 ”［8］

（二）增強(qiáng)公共政策的合法性

利益集團(tuán)的存在可以使社會(huì)利益關(guān)系保持在合理的張力狀態(tài)，其功能在于使政治決策和公共政策在信息完善的條件下，充分反映社會(huì)的整體利益，促進(jìn)社會(huì)利益均衡，促進(jìn)社會(huì)福利最大化的實(shí)現(xiàn)［9］，使公共政策體現(xiàn)公平正義與合理性、合法性。彼得斯認(rèn)為，參與式政府是政府未來的治理模式之一，讓公民參與政府的決策和某些管理活動(dòng)，有利于減少?zèng)Q策的失誤和減少成本。在公民的參與下，政府的自利才能得到有效的控制［10］。利益集團(tuán)帶動(dòng)公民積極參與，使其利益得到有效的訴求，才能不斷推進(jìn)民主建設(shè)前進(jìn)的步伐。

（三）強(qiáng)化對(duì)政府行為的監(jiān)督

公共權(quán)力的尋租是利益集團(tuán)謀取非法利益的基礎(chǔ)，是導(dǎo)致政治腐敗的根源之一。政府部門自身無法解決這些問題，所以代表群體利益的利益集團(tuán)對(duì)政府決策的影響，實(shí)際上有一種對(duì)政府進(jìn)行政治監(jiān)督的作用，有助于提高政府公共行政透明度，規(guī)范政府行為，是從體制外監(jiān)督政府、政府部門及其成員自利行為的有效途徑。

（四）可能導(dǎo)致政治的不平等

利益集團(tuán)與政策制定者的相互博弈也有不利的一面，就是容易造成政治上的不平衡，使政府部門利益化，損害弱勢(shì)群體的利益?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中，各個(gè)利益集團(tuán)所擁有的社會(huì)資源和實(shí)力不同，對(duì)政府決策的影響力也必然不同。一些弱勢(shì)的利益集團(tuán)對(duì)政府決策的影響，和強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)相比處于劣勢(shì)，很難完全表達(dá)其利益訴求?，F(xiàn)在很多強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)相互勾結(jié)，利用各種合法和不合法的手段來影響政府的決策，甚至影響立法，這種情況似乎特別普遍。雖然我國已經(jīng)有《立法法》等法規(guī)，但很多法規(guī)實(shí)際上還是由政府相關(guān)部委制定，很多壟斷性的企業(yè)也主導(dǎo)著某些法規(guī)的制定?！罢娌块T化，部門利益?zhèn)€人化”的現(xiàn)象一直未能禁止。

三、利益集團(tuán)政治參與方面存在的問題

目前，我國仍然缺乏制度化的渠道，規(guī)范利益集團(tuán)參與公共政策的制定，需要構(gòu)建合法利益表達(dá)的制度性平臺(tái)和制度性渠道，實(shí)現(xiàn)、利益采納的制度化。由于缺乏正規(guī)有效的參與渠道，社會(huì)弱勢(shì)群體在表達(dá)利益訴求時(shí)就容易采取極端的方式。政府不能在出現(xiàn)了極端狀態(tài)的時(shí)候才采取措施。要在制度上解決弱勢(shì)群體參與政府決策的機(jī)制，從制度上確立對(duì)弱勢(shì)群體的基本保護(hù)，而且這種保護(hù)一定要落實(shí)到對(duì)每個(gè)個(gè)人的具體保護(hù)上。

法律法規(guī)建設(shè)對(duì)于營造良好的參與環(huán)境，完善利益集團(tuán)管理體制，規(guī)范利益集團(tuán)利益表達(dá)，促進(jìn)利益集團(tuán)的健康有序發(fā)展具有決定性作用。我國目前還沒有出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)來規(guī)范利益集團(tuán)的利益訴求、政治溝通、利益協(xié)調(diào)和利益采納。政策制定過程中的利益采納機(jī)制和程序不規(guī)范，官員對(duì)利益采納和公共決策有很大的隨意性。

我國傳統(tǒng)文化的中庸之道、保守封閉的價(jià)值觀也直接影響著利益集團(tuán)的利益訴求和政治參與，使得整個(gè)社會(huì)的公共意識(shí)不強(qiáng)，缺乏利益表達(dá)和政治參與的的積極性?！袄嬲J(rèn)同是政治認(rèn)同的邏輯起點(diǎn)，制度認(rèn)同是政治認(rèn)同的關(guān)鍵，價(jià)值認(rèn)同是政治認(rèn)同的核心。”［11］只有解決了價(jià)值認(rèn)同、文化認(rèn)同的問題，利益集團(tuán)政治認(rèn)同的問題才能得以解決。

四、優(yōu)化利益集團(tuán)對(duì)公共政策的影響

（一）加強(qiáng)對(duì)利益集團(tuán)的法制化管理

權(quán)力機(jī)關(guān)和政府應(yīng)該制定有關(guān)的法律法規(guī)，保護(hù)和促進(jìn)利益集團(tuán)的規(guī)范化發(fā)展，規(guī)范利益集團(tuán)的政治參與活動(dòng)，發(fā)揮利益集團(tuán)影響公共政策的積極作用。用法制形式將利益集團(tuán)納入公共政策的制定過程，明確利益集團(tuán)在政治生活及政策制定過程中的合法身份和地位，使其能夠名正言順地參與公共政策制定的各個(gè)環(huán)節(jié)，保證其參與在法律制度下合理、有序地進(jìn)行。

（二）加強(qiáng)政府自身能力的建設(shè)

政府作為人民管理社會(huì)的代理機(jī)關(guān)和公共利益的合法代表，應(yīng)該表達(dá)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，合理安排社會(huì)公共資源。應(yīng)該加強(qiáng)政府對(duì)各種利益集團(tuán)的管理和協(xié)調(diào)職能，提高防腐能力，對(duì)不同的利益訴求采取不同的方針和政策進(jìn)行協(xié)調(diào)。對(duì)于那些非法利益集團(tuán)借合法外殼存在或寄生在合法組織中的黑惡勢(shì)力，要進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，同時(shí)保護(hù)合法利益集團(tuán)，限制特殊壟斷利益和既得利益集團(tuán)的發(fā)展。

（三）提高弱勢(shì)群體的組織化程度

當(dāng)前，強(qiáng)勢(shì)群體已經(jīng)結(jié)成利益集團(tuán)，能夠通過各種正當(dāng)有效的渠道和手段表達(dá)利益，而構(gòu)成各種弱勢(shì)群體的公眾仍處于分散狀態(tài)，他們?cè)谡螞Q策的形成過程中往往被邊緣化，無法得以有效表達(dá)利益［12］。因此，對(duì)弱勢(shì)群體的集團(tuán)化、組織化，培育與他們利益一致的社會(huì)組織，如鼓勵(lì)和協(xié)助組建農(nóng)民工協(xié)會(huì)、下崗工人協(xié)會(huì)等，從而為他們的利益表達(dá)和維護(hù)提供平臺(tái)，是有效解決我國社會(huì)公平問題的一個(gè)重要方面。

（四）塑造良好的團(tuán)體政治價(jià)值觀

在美國，利益集團(tuán)的活動(dòng)大多是以金錢為后盾的政治交易，甚至是以金錢和社會(huì)關(guān)系來衡量其對(duì)政策的影響力，這些都充分體現(xiàn)了資本主義社會(huì)中資本的價(jià)值觀。我國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國家，黨和政府制定政策時(shí)是以大多數(shù)人民的利益為標(biāo)準(zhǔn)的，但現(xiàn)實(shí)中也存在強(qiáng)勢(shì)的利益集團(tuán)過分關(guān)注其自身利益而無視他人或公共利益的情況，他們對(duì)地方政府的政策制定過分參與，使社會(huì)資源的權(quán)威性分配過程中出現(xiàn)嚴(yán)重不公現(xiàn)象，損害了弱小團(tuán)體的利益。這與我國社會(huì)主義國家的公平、民主原則相違背。黨和政府應(yīng)該在全社會(huì)范圍內(nèi)塑造良好的價(jià)值觀，努力培育公共精神，使各利益集團(tuán)在利益調(diào)整過程中能根據(jù)一致的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)來衡量自己和其他團(tuán)體，在參與影響政府政策制定時(shí)，不僅為自己，也為他人謀利益。

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D035

A

1673-1999（2010）07-0024－03

高見（1983-），男，鄭州大學(xué)（河南鄭州450001）公共管理學(xué)院2007級(jí)行政管理碩士研究生，研究方向?yàn)楣舱叻治觯还鶗造o（1984-），女，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。

2009-11-18