楊 睿

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下失地農(nóng)民社會保障模式探析

楊 睿

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的根本是要促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。做好失地農(nóng)民社會保障工作，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展實踐中面臨的一個重要課題。分析了我國目前存在的補償型安置、平穩(wěn)型安置和開發(fā)型安置模式的利弊，提出以政府和征地單位為責任主體，構建科學的征地保障體系，以失地農(nóng)民為權利主體，提高失地農(nóng)民的組織化程度，并充分發(fā)揮村集體和NGO組織的功能，全方位保護農(nóng)民利益不受侵害。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；失地農(nóng)民；社會保障；社會保障模式

黨的十六大提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略思想。目前，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌已成為我國實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的基本走向［1］。在城市化與工業(yè)化的快速進程中，失地農(nóng)民為國家的建設做出了巨大的犧牲，同時他們的社會保障問題也倍受國家和社會的關注。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，就是要促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，這表明黨中央始終把解決“三農(nóng)”問題作為全部工作的重點。十七屆三中全會審議通過了《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，農(nóng)村的改革建設成為重中之重，農(nóng)民的社會保障也提上了議程。這是以人為本，推進和諧社會建設的要求。改善農(nóng)民的生活，建立健全失地農(nóng)民的社會保障，促進公共政策和公共福利的均等化，實現(xiàn)社會公平正義，成為了歷史的必然。

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，如何完善政府、失地農(nóng)民和社會第三方之間關系的構建？下面就此進行初步探討。

一、失地農(nóng)民面臨的現(xiàn)實困境

目前，失地農(nóng)民數(shù)量已超過4000萬，隨著城市化和工業(yè)化進程的加劇，這一數(shù)字還將不斷擴大［2］。由于我國長期存在的城鄉(xiāng)二元結構體制，政府在征地中的權利主導，農(nóng)村人群的弱勢社會地位，失地農(nóng)民面臨許多社會問題：角色轉(zhuǎn)換的困難，平等權利的喪失，就業(yè)形勢的壓力，基本生活的保障，等等。

（一）貧困化使失地農(nóng)民基本生活難以保障

失地農(nóng)民的貧困化，是指失去土地以后收入下降，生活水平降低的情況。由于城市的生活成本普遍高于農(nóng)村，相對而言會提高失地農(nóng)民的恩格爾系數(shù)，增加基本生活開支。即使收入與失地前持平，也滿足不了生活需要。在較低的補償標準下，失地農(nóng)民必然陷入失地、失業(yè)、失權、失保的“四失”困境之中。為了緩解這樣的困境，他們不得不另尋出路，但是其收入狀況也不容樂觀。國家統(tǒng)計局2006年公布的數(shù)據(jù)顯示，我國超過50%的農(nóng)民工月收入低于800元，農(nóng)民工的月生活支出占月收入的42.57%，約為463元/人，僅能維持低水平的城市生活。其中食品支出占50%，住宿支出占16%，文化娛樂支出占10%，其他支出占24%。食物的支出占到了家庭收入的一半，恩格爾系數(shù)偏高。這些家庭的衣食住行等基本生存需要，已經(jīng)花費了絕大部分的收入，在教育、醫(yī)療等方面的開支就基本無法負擔，大量的失地農(nóng)民被迫轉(zhuǎn)為城市貧民。

（二）邊緣化使失地農(nóng)民成為新的弱勢群體

邊緣化是失地農(nóng)民面臨的第二個困境。由于長期生活在農(nóng)村，失地以后原本在農(nóng)村的社會網(wǎng)絡被打破，而相對應的地緣、親緣、血緣關系等已十分固定的社會網(wǎng)絡，難以和新的城市關系網(wǎng)絡接軌。他們在身份、心理、文化程度、社會保障、就業(yè)、受教育等各方面都享受不了與城市居民同等的待遇。農(nóng)轉(zhuǎn)非之后，他們失去了賴以生存的土地資源，同時失去了農(nóng)民身份所附著的利益，又享受不到城市居民的市民待遇。這些失地農(nóng)民游離在城市和農(nóng)村的邊緣地帶，保險、福利、文化教育、政治權利等在農(nóng)村和城市都受到了排斥，他們既不屬于農(nóng)村，也融入不了城市。處于這樣一種無歸屬狀態(tài)的失地農(nóng)民，形成了我國社會中一個新的弱勢群體。

（三）兩極化使失地農(nóng)民受到不公平的待遇

根據(jù)劉海云的研究，失地前主要以農(nóng)業(yè)為主的職業(yè)型農(nóng)戶，失地之后難以順利轉(zhuǎn)型，較多的陷入了生活難以保障的困境之中，成為了貧困型農(nóng)戶［3］。以非農(nóng)收入為主的兼業(yè)型、名義型農(nóng)戶，失去土地后，他們依舊收入穩(wěn)定，生活狀況基本不受影響。因征地加劇了不同類型失地農(nóng)民的貧富差距，一部分陷入相對貧困之中。在城鄉(xiāng)兩極分化日益嚴重的今天，兩極化使社會不公平現(xiàn)象更為突出。由于其本身所處的弱勢地位，這些農(nóng)民又難以為自己的不公平待遇尋求一條行之有效的“申冤之路”。

二、失地農(nóng)民社會保障模式分析

經(jīng)過相當長一段時間的探索，解決失地農(nóng)民社會保障問題方面，出現(xiàn)了一些有效的模式?，F(xiàn)行失地農(nóng)民的社會保障模式主要有南海模式、嘉興模式、成都模式、蕪湖模式、蓬萊模式。由于各個地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平存在很大差異，發(fā)展速度也不盡相同，有關失地農(nóng)民的社會保障模式也各有利弊。

（一）補償型安置模式

貨幣安置模式是補償型安置模式的典型代表，成本低，操作簡單。然而大多數(shù)農(nóng)民因為自身諸多因素的局限，幾乎不可能合理利用這筆費用。實際補償標準也偏低，難以保障失地農(nóng)民的長遠生計。這種一次性的較低補償，難以抵御各種風險，難以讓他們順利完成由農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)型。失地農(nóng)民為他們的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、受教育等一系列問題感到擔憂。這種單一的安置模式，缺乏長期有效發(fā)展的合理機制，無法滿足失地農(nóng)民生存和發(fā)展的需要，在和諧社會的構建過程中會逐步弱化甚至消亡。

（二）平穩(wěn)型安置模式

土地換保障模式屬于平穩(wěn)型安置模式的典型代表。上海浦東和江蘇省、浙江省、重慶市都成功實施了這一模式。它在一定程度上解決了失地農(nóng)民就業(yè)和保障問題，促進了我國農(nóng)村社會保障體系的建設。但是，社會保障是我國公民可以享受的待遇，這是憲法賦予每個公民的基本權利。用土地來與其交換本應屬于公民的社會保障權利，是不是顯失社會的公平和正義？［4］沒有一個長遠有效的發(fā)展，失地農(nóng)民將依舊無法逃脫淪為城市貧民的悲慘命運。他們的就業(yè)、住房和子女入學等，依然是比較嚴峻的問題。因此，平穩(wěn)型安置模式有待發(fā)展與完善。

（三）開發(fā)型安置模式

開發(fā)型安置模式的典型代表有土地入股型、留地和就業(yè)安置相結合型、集中開發(fā)型等。側重點各有不同，事實上都體現(xiàn)了開發(fā)的特點。整個安置模式充分發(fā)揮了集體的優(yōu)勢，解決了失地農(nóng)民的基本生活和發(fā)展問題。土地產(chǎn)權不轉(zhuǎn)移、土地入股，充分調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)與創(chuàng)業(yè)積極性，為失地農(nóng)民的就業(yè)開啟了發(fā)展之門。留地安置，解決了失地農(nóng)民的后顧之憂，是他們安居樂業(yè)的基礎。土地的保值和增值，增加了農(nóng)民的收入，提高了他們的生活水平。但是，市場的風險不可避免，農(nóng)民自身素質(zhì)的局限，難以進行有效的管理、運作和監(jiān)督，問題嚴重的則可能血本無歸。本身處于弱勢的農(nóng)民，根本承受不了這樣的風險。

三、完善失地農(nóng)民社會保障模式的建議

社會保障是社會的 “安全網(wǎng)”，是最后一道保障線。改革開放帶來了城市翻天覆地的變化，也給農(nóng)村的發(fā)展提供了契機。黨的十七大強調(diào)我國經(jīng)濟的發(fā)展與建設依靠了人民群眾，為的是人民群眾，共建共享，共享共建，百姓得實惠，人民群眾分享發(fā)展的成果。做好失地農(nóng)民社會保障工作，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐的一個重要課題。失去土地的農(nóng)民應該成為社會保障制度的受益者。我國部分地區(qū)推行的三種基本安置模式，各有優(yōu)缺點。補償型安置雖然成本低，操作簡單，但缺乏長期發(fā)展與保障；平穩(wěn)型安置模式雖可解決就業(yè)和保障，但難以走上富裕之路，容易陷入貧困；開發(fā)型安置模式雖可解決生活和發(fā)展問題，但是風險大，普遍適用性差。鑒于此，現(xiàn)提出如下建議：

（一）以政府和征地單位為責任主體，構建科學的征地保障體系

“如果說個人能力的增強主要依靠個人的主觀努力的話，那么權利的提供、增加和保障，則主要是政府和社會的責任?！保?］政府在一整套系統(tǒng)中具有至關重要的作用。整個安置模式的構建，必須由政府和征地單位為責任主體，以經(jīng)濟補償為主，配套就業(yè)支持和社會保障優(yōu)惠政策。

現(xiàn)實的征地過程中，存在同地不同價、資金不到位、村集體濫用補償費等容易產(chǎn)生問題的地方［6］。也就是說，在對失地農(nóng)民的經(jīng)濟補償上，從征地招標開始就對政府的清正廉潔提出了較高的要求。要有一個“干凈”的征地過程，才能保證各項資金的回收，從而對失地農(nóng)民進行合理的經(jīng)濟補償。另一方面，政府和征地單位應該讓征地補償制度與市場經(jīng)濟規(guī)則相適應，并把產(chǎn)值測算、土地增值部分、土地的地區(qū)性差異等土地潛在的價值合理地納入賠償當中。在征地過程中賦予農(nóng)民的知情權，參與權、監(jiān)督權和申述權，讓農(nóng)民直接參與土地交易全過程，保障他們的土地使用權和處置權得到充分尊重，讓土地發(fā)揮最大的經(jīng)濟價值。

從現(xiàn)在的情況來看，失地農(nóng)民最擔憂的是養(yǎng)老和醫(yī)療問題，與此相對應的是社會保障體系中的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險?？梢哉疄橹黧w，征地單位為保障支持單位，構建失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，把他們納入城鎮(zhèn)職工社會保障體系，同時配套試點實施工傷保險、失業(yè)保險、生育保險、最低生活保障等政策，建立一個“低水平，廣覆蓋”的社會保障體系，全方位保障他們的基本生活要求。至于社?；鸬膩碓?，筆者贊同三方負擔的機制，即國家適當?shù)呢斦С?、征地單位以土地增值福利形式對失地農(nóng)民的社保進行補貼、失地農(nóng)民的個人繳納。明晰三方的責任，讓征地成為農(nóng)民參與社會保障的另一個途徑。

農(nóng)民失去土地后，就相當于工人失去崗位，因為他們的共同特征就是沒有了穩(wěn)定的生活保障。失地農(nóng)民需要通過再就業(yè)，尋找新的生活資金來源，不能坐吃山空，淪落為新的貧困人口。政府和征地單位對失地農(nóng)民的就業(yè)支持，關鍵有兩個方面：一是再就業(yè)培訓，包括專業(yè)技能培訓、自主創(chuàng)業(yè)培訓和自保意識培訓等；二是政府和征地單位通力合作，為失地農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，如合力實施就業(yè)計劃、構建社會就業(yè)信息網(wǎng)絡、拓寬失地農(nóng)民的就業(yè)渠道等。

（二）以失地農(nóng)民為權利主體，提高失地農(nóng)民的組織化程度

失地農(nóng)民是一個相對受社會排斥的群體，單個的農(nóng)民很難實現(xiàn)自身權利的保障，他們只有聯(lián)合起來才能維護自身工作的權利。這有兩個途徑：一方面，發(fā)揮NGO組織的積極作用，引導進城務工農(nóng)民建立屬于自己的各種類型的組織，開展適合他們需要的多種形式的活動，增強他們的組織歸屬感和責任感；另一方面，發(fā)揮村集體的功能，選出失地農(nóng)民發(fā)言人，與政府和征地單位合法談判，以爭取土地價值的最大化和防止土地合法利益的被剝奪。

（三）引入第三方服務機制，充分發(fā)揮村集體和NGO組織的功能

筆者將村集體、社會團體以及NGO組織統(tǒng)一歸為第三方。村集體作為代表失地農(nóng)民與政府和征地單位談判的主體，應本著一顆“為人民服務”的公仆之心，真正為人民“干實事，干好事”。一方面為失地農(nóng)民謀利益，另一方面也帶領失地農(nóng)民在留下的地上發(fā)展生產(chǎn)，讓他們也能夠享受一定的利益，分享紅利。NGO組織是指在特定法律系統(tǒng)下，不被視為政府部門的協(xié)會、社團、基金會、慈善信托、非贏利公司或其他法人，是不以營利為目的的非政府組織。他們可以監(jiān)督政府的行為，監(jiān)督征地單位的行為，維護弱勢群體的利益。為農(nóng)民工討工資、為受工傷的農(nóng)民工索賠，免費開展就業(yè)培訓，免費開展法律援助等。如雪中送炭，給予社會弱勢群體關愛與溫暖。

四、結語

失地農(nóng)民靠自身力量難以完成身份、創(chuàng)業(yè)、心理、社會網(wǎng)絡等各方面的順利轉(zhuǎn)型。在提倡失地農(nóng)民自力更生的同時，應當有來自政府的引導和支持，社會的關愛和援助。以政府和征地單位為責任主體，構建符合市場經(jīng)濟發(fā)展的征地保障體系，嚴格執(zhí)行國家的惠民政策，同時以失地農(nóng)民為權利主體，提高失地農(nóng)民的組織化程度，增強其維權能力，并充分發(fā)揮村集體和社會團體的功能，通過集體開放經(jīng)營和法律援助等形式幫扶失地農(nóng)民，通過社會輿論監(jiān)督政府和征地單位強權集團的不法行為。這樣，就可以全方位保護農(nóng)民利益不受侵害。完善現(xiàn)行失地農(nóng)民社會保障制度，全力推進新農(nóng)村建設，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，是國家和社會共同的目標和責任。

[1]鄭美雁，秦啟文.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下失地農(nóng)民社會保障的路徑分析與選擇[J].西南大學學報：人文社會科學版，2008（4）.

[2]鄭功成.農(nóng)民權益需要用法律制度來維護[J].學習與探索，2007（3）.

[3]劉海云.城市化進程中失地農(nóng)民問題研究[D].河北農(nóng)業(yè)大學，2006.

[4]周其仁.社保的初衷[EB/OL].新浪網(wǎng)，2007-11-18.

[5]游清富.城市化進程中失地農(nóng)民社會保障問題研究[J].重慶工商大學學報：社會科學版，2007（2）.

[6]裴智.對城市化進程中失地農(nóng)民社會保障問題的思考[J].重慶工商大學學報：社會科學版，2004（4）.

D632.1

A

1673-1999（2010）07-0053－03

楊睿（1985-），女，云南玉溪人，西南大學（重慶北碚400715）文化與社會發(fā)展學院碩士研究生，研究方向為經(jīng)濟社會學、社會保障。

2009-11-03

國家社會科學基金項目“城市化進程中的失地農(nóng)民轉(zhuǎn)型研究：走出‘卷入式’負博弈困境”（06BSH015）成果之一。