李艷，湯雯

土地股份制是農(nóng)村土地制度改革的最佳選擇

李艷，湯雯

分析了我國農(nóng)村現(xiàn)行土地制度的缺陷和在農(nóng)村實行土地股份制的意義。根據(jù)改革必須適合國情的原則，從優(yōu)化資源配置，促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定出發(fā)，認為實行土地股份制是農(nóng)村土地制度安排的最佳選擇。

農(nóng)村土地制度；土地資源；土地產(chǎn)權；土地股份制

新中國建國初期的《土地改革法》規(guī)定，將沒收的地主土地分給農(nóng)民，農(nóng)民歡天喜地，敲鑼打鼓表示慶祝。后來，土地入股，搞初級社、高級社。再后來，人民公社把土地收歸國有。改革開放初期，農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，“分田到戶”合法化，土地歸集體所有，農(nóng)民擁有使用權。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制既堅持了農(nóng)地生產(chǎn)資料的公有制，又賦予了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和創(chuàng)造性，促進了農(nóng)業(yè)增收和農(nóng)村的全面發(fā)展，并加速了中國改革的總體進程。從經(jīng)濟學角度講，這是一種具有“帕累托改進”效應的農(nóng)地制度改革。但是，從理論上講，任何制度的效率都有一定的階段性和時效性，不可能一勞永逸地適應任何社會階段的要求。到社會主義市場經(jīng)濟快速發(fā)展的今天，這種土地制度已經(jīng)不適應社會生產(chǎn)力的發(fā)展，成了我國經(jīng)濟發(fā)展的一大“瓶頸”。

一、現(xiàn)行土地制度的缺陷

第一，土地產(chǎn)權界定模糊，地方政府擁有很大權力。從農(nóng)村土地法規(guī)來看，農(nóng)民在很大程度上擁有土地財產(chǎn)權。從實際經(jīng)濟關系看，土地控制權往往掌握在地方政府和村集體的手中，農(nóng)民沒有真正擁有對農(nóng)地的處置權。在農(nóng)村土地交易過程中，農(nóng)民根本就沒有議價的權利。一些地方的土地交易成為一種暗箱操作，農(nóng)民對此非常不滿。世界上的任何大國都存在中央政府和地方政府之間的利益博弈，中國也不例外。為了解決這方面的問題，中央政府出臺過許多政策，但因為政策執(zhí)行主體的利益往往與農(nóng)民的利益不相一致，結(jié)果使政策的執(zhí)行總是大打折扣。地方政府往往從“經(jīng)濟人”角度出發(fā)，維護自己的利益。

第二，犧牲了農(nóng)民的利益。農(nóng)村土地雖然“集體所有”，但實際上村集體并沒有資格進行買賣交易，只能由地方政府買，而且由政府定價。政府征用、征購土地之后，再將土地的使用權出讓給企業(yè)，政府從中獲得了巨額“剪刀差”。土地投入城市建設過程中，企業(yè)再以出讓、轉(zhuǎn)租、開發(fā)的形式進行營利，從而獲取巨額利益，許多富豪也是這樣產(chǎn)生的。城市居民通過購買房地產(chǎn)，改善了自己的居住條件，有的甚至還隨著土地的升值獲得了財富的增長。但實際上，在這個過程中，地方政府和企業(yè)是最大的受益者，是他們分享了農(nóng)民土地的商業(yè)價值，而農(nóng)民卻是最大的利益受害者。

第三，對“公地”的浪費性占有，造成大量社會資本流失。作為公共資源的土地，因為其自身的巨大價值，自然逃不了人們對她的“垂涎”和掠奪。對“公地”的強行霸占，既有鄉(xiāng)村干部，也有各類“官商”，他們?yōu)榱烁髯缘睦妫瑢ν恋匦纬闪司薮蟮膲毫?。近些年，農(nóng)村耕地流失嚴重。根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，農(nóng)民的宅基地不能買賣，因而沒有任何商品價值。土地權作為一種財產(chǎn)權，是一種基本權利。土地作為農(nóng)民收入的來源之一，在大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)仍是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)。對土地的不完整權利，使得農(nóng)民很難獲得真正意義上的獨立，也就很難與侵犯其地權的人對抗。只有當農(nóng)民完全擁有了土地的處置權以后，他們才可以自行決定如何占有、使用、收益以及支配自己的土地。這種完整的權利將會給農(nóng)民最大的選擇空間，包括將其土地通過抵押等方式投資，或者根據(jù)市場規(guī)律實現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)。

第四，農(nóng)民“退出”機制缺乏，造成土地資源的不合理配置，阻礙城鎮(zhèn)化進程?，F(xiàn)行的土地制度把農(nóng)民的身份與農(nóng)地捆綁在一起，這實質(zhì)上是增加了農(nóng)民從事其他產(chǎn)業(yè)的成本。而且將農(nóng)民阻滯在土地上，也妨礙我國的城鎮(zhèn)化進程。那些離開農(nóng)村進城務工的農(nóng)民，被排除在城市社會保障之外，相應的農(nóng)村社會保障機制又缺乏，這些人仍然得將農(nóng)地作為最后的屏障。也就是說，農(nóng)地實際上一直承擔著農(nóng)村的社會保障功能。這樣就使得農(nóng)村土地難以按市場規(guī)則進行市場自由流轉(zhuǎn)，土地資源要素的稀缺性價值得不到體現(xiàn)。因此，農(nóng)民被迫選擇定居農(nóng)村、做工于城市的生活。這也不利于農(nóng)村剩余勞動力的正常轉(zhuǎn)移。《物權法》規(guī)定，農(nóng)村宅基地只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，還不允許城市居民或村莊以外的其他居民購買村莊的農(nóng)民住房。宅基地只可以在村民之間交易，自然也談不上資源合理配置。這種緊緊把農(nóng)民捆綁在農(nóng)村的土地制度，顯然不利于土地資源的合理配置。農(nóng)民在城市掙了錢，在自己家里蓋房，蓋了又可能不去住，這也是一種浪費。

二、土地制度改革面臨的難題

首先，地方政府有自己的利益考慮。中央政府文件下達到地方，在地方貫徹執(zhí)行過程中往往被打折扣，就是因為地方政府要從自身利益角度出發(fā)，來和中央進行博弈。

其次，土地制度改革，各地農(nóng)民的得益程度會不一樣。在城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)民獲得的土地級差收益就會比較高。級差收益是在耕地轉(zhuǎn)向建設用地時產(chǎn)生的，如果耕地沒有轉(zhuǎn)向建設用地，同樣都是耕地，則不同地區(qū)的農(nóng)民從土地能夠獲得的利益就不會有太大的差別。

第三，新土改可能使部分農(nóng)民失去土地。那時，“耕者有其田”就可能走樣了。因此，土地制度改革需要防止副作用的產(chǎn)生，防止土地占有的過分集中。

三、實行土地股份制是最佳選擇

（一）土地股份制的涵義

所謂土地股份制，就是在集體所有制基礎上，把土地產(chǎn)權分解為土地股權、經(jīng)營權和使用權，讓農(nóng)民擁有土地資產(chǎn)的股權，集體經(jīng)濟組織（需要根據(jù)市場和農(nóng)民的要求自主建立）掌握土地經(jīng)營權，土地租佃者享有土地使用權。土地量化為股權平均等分給農(nóng)民，這樣，農(nóng)民成了土地的所有者，集體經(jīng)濟組織就變成了經(jīng)營者。所有權主體和經(jīng)營者主體相互換位，原來是土地集體所有，農(nóng)戶經(jīng)營，現(xiàn)在變?yōu)橥恋剞r(nóng)戶所有，集體經(jīng)濟組織經(jīng)營。實行土地股份制，不會改變以家庭承包經(jīng)營為主的多種經(jīng)營形式，而只會促進經(jīng)營形式的多樣化發(fā)展。這種新型的土地制度，具有產(chǎn)權清晰、利益直接、風險共擔、效果明顯、操作簡便等特點。以股份制改造后的“集體”，不是對土地集體所有制的否定，而是“集體”的新生，是土地集體所有制在新的歷史條件下的實現(xiàn)形式。

（二）實行土地股份制的意義

農(nóng)村土地股份制是調(diào)節(jié)土地主體之間利益關系，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的一種具體手段。農(nóng)村土地股份制可在一定程度上避免“公共利益”的濫用，可解決農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中非公共利益用地與土地征用之間的矛盾，既保護了耕地，也制約城市土地規(guī)模的無序擴大。同時，為農(nóng)民提供了持久而牢靠的社會保障，有利于加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化步伐；豐富和發(fā)展了公有制的實現(xiàn)形式，有利于促進土地市場體系的健全和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。具體而言，實行農(nóng)村土地股份制的意義，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，通過土地產(chǎn)權流轉(zhuǎn)，可以實現(xiàn)農(nóng)民對土地依附的解放。農(nóng)民對土地的依附是導致農(nóng)民貧困的一個重要根源。實行農(nóng)村土地股份制的最大意義就在于將土地產(chǎn)權貨幣化，使農(nóng)民對土地的實際占有轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨蓹嘈问降膬r值形態(tài)的占有，將農(nóng)民從對土地的依附關系中解放出來，同時又可依靠土地保障自身的合法利益。實行農(nóng)村土地股份制，只是把土地使用權主體與土地實物分離，并沒有動搖農(nóng)民的承包權，損害農(nóng)民的切身利益。產(chǎn)權的貨幣化使得農(nóng)民可以全身心地投入非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，減少對土地的依賴性。

第二，激勵與約束相結(jié)合，有利于農(nóng)村生產(chǎn)力的提高。人都是“經(jīng)濟人”，追求自身利益的最大化。農(nóng)民作為股東為獲得最大化紅利必然關心土地的經(jīng)營狀況，土地使用者更要直接關心土地的投入和產(chǎn)出狀況。農(nóng)民作為股東監(jiān)督約束經(jīng)營者的行為，經(jīng)營者和使用者會依據(jù)合同相互制約，從而形成有效的約束機制。農(nóng)村土地股份制是實行按股分紅與按勞分配相結(jié)合的新型土地制度，農(nóng)民勞動者與股東的雙重身份，使得勞動與資本相結(jié)合，因而能更好地調(diào)動農(nóng)民的積極性，使他們主動關心、參加集體經(jīng)濟組織的活動，從而有利于農(nóng)村生產(chǎn)力的提高。

第三，不改變土地所有制，而實現(xiàn)了土地產(chǎn)權明晰化。農(nóng)地股份制只是以農(nóng)民自有的土地承包權和使用權入股，土地的所有權仍然歸集體，因此它是在堅持土地公有制的前提下較好地實現(xiàn)了產(chǎn)權的明晰化。既滿足了政府在農(nóng)村土地制度創(chuàng)新過程中所追求的低風險的要求，又迎合了農(nóng)民要求土地制度改革的愿望，維護了農(nóng)民的切身利益。實行農(nóng)村土地股份制對于吸收引進外來資金、技術和管理經(jīng)驗，加快二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)向一元經(jīng)濟經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，以及農(nóng)村政治生活民主化（如村務公開）等均有積極的影響，有利于我國農(nóng)村土地制度改革向縱深發(fā)展。

第四，通過土地產(chǎn)權流轉(zhuǎn)，可促進土地資源優(yōu)化配置。人多地少是中國土地的基本國情，隨著人口的增加，城鎮(zhèn)化進程的加快，對土地資源需求的無限擴大與土地資源有限性之間的矛盾將日益突出。如何使土地得到更有效的利用，也就是如何實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，是農(nóng)村土地利用面臨的一個現(xiàn)實問題。實行農(nóng)村土地股份制，通過土地產(chǎn)權的流轉(zhuǎn)，可使土地相對集中，促進農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，從而實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

四、結(jié)束語

在我國現(xiàn)階段，土地仍然是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最基本的生產(chǎn)資料，而且是農(nóng)民生活最基本的經(jīng)濟來源。如何實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的合理流動，從而達到資源的優(yōu)化配置，是我國當前農(nóng)村土地制度改革面臨的現(xiàn)實問題，這也是解決“三農(nóng)”問題的核心內(nèi)容，是農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定的關鍵?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地制度存在許多缺陷，已經(jīng)不適應社會生產(chǎn)力的發(fā)展，必須進行改革。土地制度的改革必須適合國情。從我國的國情來看，在農(nóng)村實行土地股份制是最佳的選擇。當然，要充分發(fā)揮農(nóng)村土地股份制的積極作用，還要求市場經(jīng)濟比較發(fā)達，市場機制更加完善。但是，隨著我國經(jīng)濟更高水平的邁進，實行農(nóng)村土地股份制是一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。

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F301.1

A

1673-1999（2010）07-0059－03

李艷（1983-），女，江蘇連云港人，蘇州大學（江蘇蘇州215123）政治與公共管理學院碩士研究生，研究方向為地方政府管理；湯雯（1983-），女，江蘇南京人，蘇州職業(yè)大學管理工程系教師，研究方向為行政管理。

2009-11-22