余作國，翁發(fā)林，黃敏秋

福建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民權(quán)益保護研究

余作國，翁發(fā)林，黃敏秋

介紹了福建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的情況，分析了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及其對農(nóng)民土地權(quán)益以及生存與發(fā)展的影響。認(rèn)為應(yīng)該積極完善土地流轉(zhuǎn)地方性法規(guī)、改善土地流轉(zhuǎn)機制、發(fā)展土地流轉(zhuǎn)市場、健全農(nóng)村社會保障制度、提高農(nóng)民自我維權(quán)能力，從而穩(wěn)妥地推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，切實保護農(nóng)民權(quán)益。

福建；土地流轉(zhuǎn)；土地承包經(jīng)營權(quán)；流轉(zhuǎn)方式；農(nóng)民權(quán)益

一、福建農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)情況

福建農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)始于20世紀(jì)80年代。開始一段時期，土地的流轉(zhuǎn)是農(nóng)民自發(fā)的，規(guī)模小而分散。傳統(tǒng)產(chǎn)糧區(qū)，土地承包經(jīng)營權(quán)在農(nóng)戶間的自發(fā)流轉(zhuǎn)率比較高。20世紀(jì)90年代，土地流轉(zhuǎn)開始初顯規(guī)模。近幾年，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)速度加快，呈現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，并向工商企業(yè)流轉(zhuǎn)的態(tài)勢。資料顯示，2002年全省共有172萬畝土地流轉(zhuǎn)，占家庭承包耕地總面積的10.7%；2007全省共有272萬畝家庭承包耕地進行了流轉(zhuǎn)，占家庭承包耕地面積的17%。參與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，1990年以前為2.7%，2002年為17.3%，2007年為33.3%。一些工商企業(yè)開始進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，投資農(nóng)業(yè)開發(fā)，農(nóng)村的土地于是開始在農(nóng)戶與公司間流轉(zhuǎn)。據(jù)統(tǒng)計，到2006年底，150家省級農(nóng)業(yè)重點龍頭企業(yè)投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性的資金有7億多元，惠及3.8萬多戶農(nóng)戶，建設(shè)生產(chǎn)基地近0.6萬公頃。龍頭企業(yè)的介入，加速了福建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展，有利于實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，同時增加了農(nóng)民收入，對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展與農(nóng)村社會的穩(wěn)定起著重要作用。

20世紀(jì)90年代，福建沿海地區(qū)制造業(yè)快速發(fā)展，農(nóng)村大量剩余勞動力即向沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移。如尤溪縣新陽鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)有勞動力25396人，外出務(wù)工的就有14346人，占了一半多。農(nóng)村大量剩余勞動力特別是青壯勞動力向城市轉(zhuǎn)移，使農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。在沿海發(fā)達地區(qū)，農(nóng)民的工資性（外出打工）收入已占農(nóng)民總收入的60%以上，傳統(tǒng)產(chǎn)糧區(qū)農(nóng)民工資性收入占50%左右。因此，外出務(wù)工的青壯年基本上不愿回到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。近年來，農(nóng)村雇工費用也在逐年增加，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的人工成本逐漸上升。同時，飼料、肥料、農(nóng)藥、農(nóng)具等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲。實際上，農(nóng)民種地已經(jīng)不能賺錢。很多農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)政策不了解，認(rèn)為土地一流轉(zhuǎn)就會失去土地承包經(jīng)營權(quán)。于是，勞動力的大量轉(zhuǎn)移又導(dǎo)致農(nóng)村耕地大量撂荒。據(jù)龍巖市有關(guān)部門統(tǒng)計，2007年全市耕地撂荒10835畝，占全市耕地總面積的0.55%。新陽鎮(zhèn)各村撂荒的耕地也較多，尤其是山地、坡地撂荒現(xiàn)象更為嚴(yán)重。針對這種情況，福建省委、省政府出臺了《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村工作機制的若干意見》，提出要創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機制，引導(dǎo)和規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，探索轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等多種土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，并要求對耕地撂荒農(nóng)戶收取一定拋荒費。各地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也出臺了加速土地流轉(zhuǎn)發(fā)展一些政策和措施，有的地方政府還制定了實行土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量和完成時間等具體指標(biāo)。福建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的快速發(fā)展，與政府的推動和政策扶持是直接相關(guān)的。

二、福建農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)方式

2009年，福建調(diào)查總隊對漳州、泉州、莆田、三明、南平等地的調(diào)查結(jié)果顯示，福建農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)方式主要是出租和轉(zhuǎn)包，同時出現(xiàn)了入股、互換和抵押承包經(jīng)營權(quán)等方式。三明農(nóng)村信用社從2006年開始開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)，有“公司+農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押”、“基金擔(dān)保+農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押”、直接以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為抵押等形式。這種流轉(zhuǎn)方式，有利于解決土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民進行土地規(guī)模經(jīng)營融資難的問題。海峽兩岸農(nóng)業(yè)合作試驗區(qū)開展閩臺農(nóng)業(yè)合作試驗，涉及農(nóng)村土地及其流轉(zhuǎn)問題。目前是政府從農(nóng)民手中租來土地，再由政府集中租給臺資企業(yè)。為了規(guī)范農(nóng)民與臺資企業(yè)間的土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，《福建省促進閩臺農(nóng)業(yè)合作條例》規(guī)定，閩臺農(nóng)業(yè)合作項目需要使用農(nóng)村家庭承包經(jīng)營土地的，可按照依法自愿有償原則，通過流轉(zhuǎn)方式取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)；需要使用其他農(nóng)村集體土地的，可通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得荒山、荒灘等土地承包經(jīng)營權(quán)。

三、土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)民權(quán)益的影響

第一，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致“非糧”化和“非農(nóng)”化問題，影響到農(nóng)民的生存和發(fā)展。據(jù)調(diào)查，2008年福建的早稻種植畝均凈收益491.90元 （含人工成本），同比增加38.87元，上漲8.6%，扣除人工成本，則虧損69.60元。因此，農(nóng)業(yè)公司和種糧大戶把流轉(zhuǎn)后的土地改種經(jīng)濟作物，不種糧了。福建調(diào)查總隊提供的資料顯示，政和縣石屯鎮(zhèn)工農(nóng)村流轉(zhuǎn)的800畝耕地中，種植煙葉140多畝、茉莉花300多畝、茶葉100多畝。尤溪縣新陽鎮(zhèn)各村有2/3的農(nóng)戶把耕地用來種植蔬菜、煙葉、蘑菇等。農(nóng)村許多地方都存在這種情況。有的地方甚至把流轉(zhuǎn)后土地直接用于房產(chǎn)開發(fā)。土地流轉(zhuǎn)后“非糧”化和“非農(nóng)”化，必然減少耕地面積，加劇糧食供給緊張狀況，對糧食安全構(gòu)成威脅。一旦出現(xiàn)大的自然災(zāi)害和經(jīng)濟波動，糧食產(chǎn)量下降和農(nóng)民工資性收入減少，則將最終影響農(nóng)民的基本生存。

第二，土地轉(zhuǎn)包費和租金低廉，損害了農(nóng)民的土地權(quán)益。土地轉(zhuǎn)包和出租后，農(nóng)民所得轉(zhuǎn)包費和租金等土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益，與農(nóng)民自己種糧的收益相比，會有所提高，且這部分收入也較為穩(wěn)定。但是，農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)中獲得的轉(zhuǎn)包費和租金是很少的，與種糧大戶和經(jīng)營土地的公司所得沒法相比。據(jù)三明市有關(guān)部門統(tǒng)計，尤溪縣農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費和租金，一般在每畝100元以內(nèi)，每畝最低租金僅10元。如此低的土地轉(zhuǎn)包費和租金，根本無法體現(xiàn)土地價值，顯然是對農(nóng)民土地權(quán)益的一種損害。福建一些較偏遠的農(nóng)村，青壯勞動力大量外出。一些農(nóng)民為了不放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，常常把土地?zé)o償轉(zhuǎn)讓他人耕種。尤溪縣新陽鎮(zhèn)，土地不付租金的比例占3%。有些村組織還違規(guī)擅自截留農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)中部分的轉(zhuǎn)包費和租金，作為村集體的收入和村的公共支出。這些也是對農(nóng)民土地權(quán)益的侵害。

第三，土地在流轉(zhuǎn)過程中逐漸失去其作為農(nóng)民生存保障的功能。福建農(nóng)村人口所占比重較大，2008年的農(nóng)村人口為1806萬人，占全省總?cè)丝诘?0.1%。外出打工的農(nóng)民可能會失去工作而回到農(nóng)村，由于其在農(nóng)村的耕地已轉(zhuǎn)包或出租他人，這些人便將成為失地又失業(yè)的農(nóng)民。目前，福建失地農(nóng)村人口中，有20%的農(nóng)戶僅靠土地征用補償金生活。大量工商資本介入農(nóng)業(yè)，實行土地規(guī)模經(jīng)營，這也會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)排擠農(nóng)民的問題。2008年福建農(nóng)民外出打工的收入，平均為2421.46元，占其總收入的39.1%；家庭經(jīng)營收入（主要是土地方面經(jīng)營收入）平均為3146.09元，占其總收入的50.8%，這說明農(nóng)民的主要收入是源于土地。農(nóng)村貧困人口的收入一般完全是土地收益。目前福建農(nóng)村家庭年人均收入在1000元以下的貧困人口還有70多萬，人均年收入1000~1500元的低收入人口還有130萬。所以，土地仍是農(nóng)民的主要收入的來源，土地是農(nóng)民生存、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的重要保障。但是，現(xiàn)在過低的土地轉(zhuǎn)包費和租金，根本無法體現(xiàn)和反映土地的社會保障功能。

第四，土地使用的短期行為，損害農(nóng)民的長遠利益。福建各地農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)包和租賃期限，一般為3~4年。種糧大戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司為了能在短期內(nèi)獲得更多利潤，難免在承包期內(nèi)過度使用土地，或為了提高糧食和經(jīng)濟作物產(chǎn)量，大量使用農(nóng)藥和化肥，導(dǎo)致土地肥力下降；或為了降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本，不對農(nóng)業(yè)技術(shù)、水利設(shè)施等進行長期投資。這些行為都將影響農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，而最終損害的是農(nóng)民長遠的土地權(quán)益。

四、穩(wěn)妥地推進土地流轉(zhuǎn)，切實保護農(nóng)民的權(quán)益

目前農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)過程中存在許多損害農(nóng)民權(quán)益的問題，根本原因在于有關(guān)制度不健全。必須進行制度創(chuàng)新，加強對農(nóng)民權(quán)益的制度性保護。

（一）制定和完善土地流轉(zhuǎn)的地方性法規(guī)

我國的農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有，但是法律上沒有明確界定集體是誰，誰來代表，農(nóng)村集體組織成員中的農(nóng)民個體如何行使權(quán)益。切實保護農(nóng)民土地權(quán)益，必須構(gòu)建和完善土地的法律法規(guī)體系，尤其是有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的地方性法規(guī)。進一步明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的界限。在堅持土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體所有的前提下，進一步穩(wěn)定和完善家庭土地承包經(jīng)營制。明確土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)容，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地經(jīng)營權(quán)，強化對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護，使農(nóng)民真正享有對土地的占有、使用、收益和處分權(quán)益。

（二）完善土地流轉(zhuǎn)機制，推進流轉(zhuǎn)方式創(chuàng)新

《土地承包法》明確規(guī)定，農(nóng)民在自愿前提下，可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作或者其他方式進行土地流轉(zhuǎn)。但是，對土地具體如何流轉(zhuǎn)沒有設(shè)計統(tǒng)一、規(guī)范、具體、可操作的程序。因此，實際土地流轉(zhuǎn)中容易出現(xiàn)程序不規(guī)范、暗箱操作等現(xiàn)象。農(nóng)戶相互間的土地流轉(zhuǎn)常常不簽訂書面合同，即使簽訂書面合同，也常常是條款不完善、雙方權(quán)利義務(wù)不明確，流轉(zhuǎn)合同也很少進行公證。由于流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，常常引起糾紛。因此，有必要規(guī)范和完善土地流轉(zhuǎn)程序和土地流轉(zhuǎn)方法，保證農(nóng)民能夠在自愿條件下依法轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)。在保證土地承包關(guān)系穩(wěn)定前提下，按市場要求建立合理土地流轉(zhuǎn)機制，發(fā)揮市場對土地資源配置的基礎(chǔ)性作用，建立起一套規(guī)范、具體、可操作的土地流轉(zhuǎn)程序，并加強對土地流轉(zhuǎn)的管理與監(jiān)督，防止基層政府在土地流轉(zhuǎn)過程中暗箱操作，保證土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民權(quán)益不受侵害。

（三）轉(zhuǎn)變地方政府職能，發(fā)展土地流轉(zhuǎn)市場

土地流轉(zhuǎn)的信息不對稱，沒有一個成熟的土地流轉(zhuǎn)市場，容易使農(nóng)民權(quán)益受到侵害。一些改革試點城市已形成較為成熟的土地流轉(zhuǎn)市場，農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)市場了解土地供需、土地價格和土地質(zhì)量等相關(guān)信息，使農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中獲得流轉(zhuǎn)的主動權(quán)，最大限度地避免其權(quán)益受到損害。福建省許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)還末建立起土地流轉(zhuǎn)市場，農(nóng)民從親戚、朋友或鄉(xiāng)村組織獲得的相關(guān)信息十分有限。福建一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然建有土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，但存在定位不明確、職責(zé)不清、管理機構(gòu)不健全、沒有規(guī)范的運行機制等問題，不能為農(nóng)民提供實質(zhì)性的服務(wù)。要借鑒重慶和浙江等地的經(jīng)驗，建立和培育適合福建情況的土地流轉(zhuǎn)市場，為農(nóng)民提供一個信息平臺，讓農(nóng)民了解土地流轉(zhuǎn)相關(guān)信息，促使供需雙方能直接交易和公平交易，減少土地交易違法違規(guī)行為。同時，地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變其職能，明確政府不是土地流轉(zhuǎn)主體，而是服務(wù)者，重點是加強對土地承包經(jīng)營權(quán)管理服務(wù)和監(jiān)督，嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。

（四）提高農(nóng)民法律知識水平，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織

農(nóng)民的法律知識欠缺，法治意識薄弱，維權(quán)能力差，農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展較落后，也是造成農(nóng)民土地權(quán)益受損的重要原因。對新陽鎮(zhèn)農(nóng)民的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，被調(diào)查對象中1/3的人不知道有《土地承包法》，2/3的人不了解《土地承包法》有關(guān)土地承包的規(guī)定。福建成立了一些農(nóng)民專業(yè)合作組織，但整體發(fā)展水平較為落后。農(nóng)民在與集體經(jīng)濟組織在土地流轉(zhuǎn)與土地權(quán)益問題的博弈中，始終處于不利的地位。因此，應(yīng)加大對農(nóng)村土地承包法律知識和土地流轉(zhuǎn)政策精神的宣傳力度，讓農(nóng)民了解有關(guān)土地承包和流轉(zhuǎn)的法律與政策，提高自我權(quán)益保護意識，同時要大力發(fā)展各種農(nóng)民專業(yè)合作化組織。政府應(yīng)在財政、金融、技術(shù)、信息等方面給予扶持，促進各類農(nóng)民專業(yè)化組織的發(fā)展。

（五）完善農(nóng)村社會保障制度

福建省從2003年開始，將家庭人均年收入低于1000元的農(nóng)村居民納入低保范圍，到2008年止，享受農(nóng)村最低生活保障的居民有77.94萬人，對納入低保范圍的農(nóng)村貧困人口基本做到了應(yīng)保盡保。同時，90%以上農(nóng)民參加了農(nóng)村合作醫(yī)療保險。還通過“陽光工程”培訓(xùn)農(nóng)村勞動力達17萬人，提高了農(nóng)民就業(yè)能力。但福建農(nóng)村社會保障仍然還存在保障水平低、運行機制不健全、社會保障資金來源嚴(yán)重缺乏等問題。為了更好地保障農(nóng)民權(quán)益，首先，土地流轉(zhuǎn)的收益必須考慮土地保障功能?？砂淹恋亓鬓D(zhuǎn)的租金、轉(zhuǎn)讓費和征地補償金的一部分作為農(nóng)民失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療保險資金的重要來源。其次，應(yīng)繼續(xù)通過“陽光工程”，大力開展免費對農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民就業(yè)的能力，減少由于失地而失業(yè)的現(xiàn)象。政府應(yīng)進一步加大資金投入，幫助建立起比較完善的農(nóng)村基本醫(yī)療保險制度、養(yǎng)老保險制度和低保制度。

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F301.1

A

1673-1999（2010）07-0062－03

余作國（1959-），男，福建尤溪人，福建經(jīng)濟管理干部學(xué)院（福建福州350002）副教授。翁發(fā)林（1950-），男，福建莆田人，福建經(jīng)濟管理干部學(xué)院副教授；黃敏秋（1965-），女，福建福州人，福建經(jīng)濟管理干部學(xué)院副教授。

2009-11-12