陳適宜

構(gòu)建我國重大災(zāi)害應(yīng)急救助機(jī)制的初步設(shè)想

陳適宜

認(rèn)為在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，我國的重大災(zāi)害應(yīng)急救助機(jī)制應(yīng)既是社會主義的，又是市場性質(zhì)的。由此出發(fā)，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、資金來源等方面，提出了我國重大災(zāi)害應(yīng)急救助機(jī)制的基本框架。

應(yīng)急管理；自然災(zāi)害；救助機(jī)制；救災(zāi)機(jī)構(gòu)；救災(zāi)資金

我國是一個自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，水災(zāi)、旱災(zāi)、雪災(zāi)、地震等重大自然災(zāi)害頻頻發(fā)生。特別是地震災(zāi)害，往往對人民生命和財(cái)產(chǎn)構(gòu)成巨大的威脅，如1966年的邢臺大地震，1976年的唐山大地震，2008年的四川汶川大地震，都給人民生命和財(cái)產(chǎn)造成了巨大損失。

目前，我國針對重大自然災(zāi)害的應(yīng)急救助制度還很不完善，而且有些是原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的產(chǎn)物，已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。因此，必須盡快建立起一整套適應(yīng)我國現(xiàn)實(shí)需要的重大災(zāi)害應(yīng)急救助新機(jī)制。

建立適應(yīng)國情的重大災(zāi)害應(yīng)急救助新機(jī)制，應(yīng)該在繼續(xù)發(fā)揚(yáng)我國社會主義救災(zāi)模式優(yōu)勢的基礎(chǔ)上進(jìn)行必要的改革和創(chuàng)新。譬如，原來有關(guān)抗災(zāi)資金來源和救助力量安排是采取“三位一體”的政策模式，資金來源于政府財(cái)政、地方對口支援和捐贈，救助力量為軍隊(duì)、專業(yè)救助人員和群眾。要適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的重大災(zāi)害應(yīng)急救助需要，則必須突破這“三位一體”的政策模式，構(gòu)建新型的重大災(zāi)害應(yīng)急救助長效機(jī)制。初步設(shè)想如下：

一、機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員配備

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置

國家層面，成立全國防災(zāi)救災(zāi)委員會，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國的重大災(zāi)害應(yīng)急救助工作。全國防災(zāi)救災(zāi)委員會直接接受國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。在此基礎(chǔ)上，自上而下建立一個完整的應(yīng)急管理體系。應(yīng)急救助不單是政府部門的職責(zé)，必須廣泛動員和組織社會各種力量有效參與。各種應(yīng)急救助力量，主要由國家防災(zāi)救災(zāi)委員會統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制。警察、消防、醫(yī)療急救、交通運(yùn)輸及通訊等不同行業(yè)領(lǐng)域，一律納入國家應(yīng)急管理體系。平時履行各自的職責(zé)，一旦重大災(zāi)害發(fā)生，則聽從國家防災(zāi)救災(zāi)委員會指揮，立即投入救災(zāi)救助工作。

地方建立由地方政府領(lǐng)導(dǎo)、民政部門牽頭、社會各界參加的地方救災(zāi)互助會，納入當(dāng)?shù)貞?yīng)急管理體系，聽從和協(xié)助國家防災(zāi)救災(zāi)委員會的統(tǒng)一安排，并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)地方性的救濟(jì)事宜。地方救災(zāi)互助會，要注意吸納社會各界知名人士，特別是民營企業(yè)家和私人老板，以便動員和組織社會力量參與救助工作。

（二）人員配備

國家層面，建立專業(yè)救助隊(duì)伍，納入公安干警編制，專門實(shí)施重大災(zāi)害的應(yīng)急救助。這是國家重大災(zāi)害應(yīng)急和救助的骨干隊(duì)伍。美國、日本等救災(zāi)比較先進(jìn)的國家，都有這方面的組織，并發(fā)揮了重大的作用。

各地方則組織成立業(yè)余救助隊(duì)伍。重大自然災(zāi)害如大地震、特大洪水災(zāi)害等，來勢兇猛，危害極大，單靠專業(yè)救助隊(duì)伍是不夠的。而且，遠(yuǎn)水救不了近渴，因此還必須依靠各地業(yè)余救助隊(duì)伍。各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及各企事業(yè)單位都可組建成立相應(yīng)的業(yè)余救災(zāi)救助隊(duì)伍（類似民兵、協(xié)警），所需經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政、地方“重大自然災(zāi)害專項(xiàng)風(fēng)險基金”和社會捐助基金共同負(fù)擔(dān)。

（三）應(yīng)急物資準(zhǔn)備

設(shè)立國家級救災(zāi)物資儲備庫，儲備相應(yīng)的救災(zāi)物資，如救災(zāi)帳篷、衣被、凈水設(shè)備、藥品以及各種必須的救災(zāi)裝備等。規(guī)劃整合各部門現(xiàn)有救災(zāi)儲備物資和儲備庫規(guī)劃，分級、分類管理儲備救災(zāi)物資和儲備庫。

（四）建立預(yù)警預(yù)報(bào)體系

整合現(xiàn)有災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)信息部門和專家，成立國家災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)中心，進(jìn)行專項(xiàng)研究，加強(qiáng)對各種災(zāi)害的預(yù)報(bào)特別是地震預(yù)報(bào)工作，并結(jié)合我國的實(shí)際，及時對可能受到自然災(zāi)害威脅的相關(guān)地區(qū)和人口數(shù)量做出災(zāi)情預(yù)警。

（五）開展專業(yè)宣傳教育

創(chuàng)辦應(yīng)急救助專業(yè)報(bào)刊，宣傳普及抗災(zāi)救災(zāi)知識，提高國民抵御重大災(zāi)害的信心和能力。電視臺、廣播電臺設(shè)專欄，定期播送有關(guān)節(jié)目。開辦專門學(xué)?；蜷_設(shè)相關(guān)專業(yè)，培養(yǎng)專門人才，畢業(yè)后從事專門的抗災(zāi)救災(zāi)工作。

大力宣傳和普及防災(zāi)救災(zāi)知識和經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)廣大人民群眾的防災(zāi)救災(zāi)的意識，是防災(zāi)抗災(zāi)的一項(xiàng)重要的工作。很多災(zāi)害是可以預(yù)防的，并沒有想象的那樣害怕，害怕的恰恰是我們自己在防災(zāi)抗災(zāi)方面的愚昧和無知。在這一方面，我們要學(xué)習(xí)日本。日本是一個自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，特別是經(jīng)常發(fā)生地震。但日本人在地震面前并感到害怕，這主要得力于他們的宣傳工作做得好，日本人具有豐富的防震抗震知識和經(jīng)驗(yàn)。

二、資金來源

運(yùn)用市場化手段，多渠道籌措應(yīng)急救助資金，?？顚Ｓ谩?/p>

第一，設(shè)立專項(xiàng)基金。國家級財(cái)政稅收中增設(shè)“重大自然災(zāi)害專項(xiàng)風(fēng)險基金”，專門用于國家重特大自然災(zāi)害的應(yīng)急和救濟(jì)。有工資收入的，一律提取災(zāi)害風(fēng)險基金（類似養(yǎng)老基金）。同時設(shè)立永久性應(yīng)急救助捐贈機(jī)構(gòu)，吸收社會各界的捐贈，變“被動”捐助為“主動”捐助，變?yōu)臅r捐助為長效捐助。另外，可發(fā)行國家賑災(zāi)福利彩票，發(fā)行所得并入捐助賬目，統(tǒng)一管理。

第二，建立國家救災(zāi)政策性專業(yè)銀行，發(fā)行賑災(zāi)債券，政府貼息，收回期延長。

三、運(yùn)作機(jī)制

全國防災(zāi)救災(zāi)委員會作為國家抗災(zāi)救災(zāi)專門長設(shè)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)全國抗災(zāi)救災(zāi)和災(zāi)區(qū)重建工作，地方救災(zāi)互助會予以配合協(xié)調(diào)，并負(fù)責(zé)搞好所在地抗災(zāi)救災(zāi)工作。發(fā)揮中央和地方兩個積極性，特別注意發(fā)揮社會和市場的作用和力量。

我國對重大災(zāi)害的救助機(jī)構(gòu)，當(dāng)然應(yīng)該以政府牽頭，這有利于充分發(fā)揮我國社會主義制度的優(yōu)越性，并繼續(xù)發(fā)揮“三位一體”模式的積極作用。但是針對重大自然災(zāi)害的應(yīng)急救助，不能完全依賴國家和各級政府，不能一切由政府包辦，一定要利用社會各界力量，特別是利用市場機(jī)制的作用。在重大災(zāi)害發(fā)生的應(yīng)急救助初期，應(yīng)該以國家和各級政府的救援為主，以社會各界和當(dāng)?shù)亓α繛檩o助；而在中后期，即重建時期，則應(yīng)該以市場、社會各界和當(dāng)?shù)亓α繛橹?，國家和各級政府的力量為輔助。運(yùn)用社會主義市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制和規(guī)則，刺激鼓勵更多的社會力量參與救災(zāi)，并投資參加重建，讓他們得到一定的聲譽(yù)和利益回報(bào)，減輕國家和各級政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。政府、社會、私人三方面結(jié)合，共同負(fù)擔(dān)重建經(jīng)費(fèi)。

各地救災(zāi)互助會專門負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)應(yīng)急救助的款項(xiàng)、物質(zhì)的籌集和捐贈工作以及有關(guān)知識技能的宣傳普及工作，還有信息跟蹤、預(yù)警、預(yù)案及演練等工作。改變過去“災(zāi)時熱烈、災(zāi)后冷清”的現(xiàn)象，切實(shí)注重平常的防災(zāi)減災(zāi)工作。尤其是應(yīng)急救助的有關(guān)知識和技能的宣傳普及，要重點(diǎn)針對地震多發(fā)區(qū)人口密集的學(xué)校、工廠、機(jī)關(guān)，要做到家喻戶曉、人人皆知。

救災(zāi)互助會主要成員，由具備國家公務(wù)員資格的優(yōu)秀分子組成，公開招聘，享受同級公務(wù)員待遇。當(dāng)?shù)刂髽I(yè)家可以掛名，但必須有較大金額的資助。其他大部分救助人員應(yīng)該是業(yè)余的，平時與一般職工一樣搞好本職工作，只是定期培訓(xùn)學(xué)習(xí)。當(dāng)有重大自然災(zāi)害發(fā)生，各地救災(zāi)互助會必須派專人并攜帶有關(guān)救濟(jì)物質(zhì)和款項(xiàng)奔赴災(zāi)區(qū)，在救災(zāi)委員會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展救助工作。

災(zāi)區(qū)所需經(jīng)費(fèi)（包括救濟(jì)和災(zāi)后重建），財(cái)政撥款與社會投資、捐贈相結(jié)合，運(yùn)用市場化手段，多方籌措救助資金。地方政府對口支援與企業(yè)對口投資相結(jié)合，政府給予相關(guān)企業(yè)稅收優(yōu)惠，激勵更多的企業(yè)到災(zāi)區(qū)去投資、發(fā)展，雙向互動、按股分紅，建立長效的投資扶持機(jī)制。鼓勵更多的社會力量到災(zāi)區(qū)投資建設(shè)，享受經(jīng)濟(jì)特區(qū)待遇與相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。鼓勵社會力量收養(yǎng)災(zāi)區(qū)孤寡老人和孤兒，不受“一對夫婦一個子女”的限制。構(gòu)建對災(zāi)區(qū)救助、重建、發(fā)展一條龍綠色通道，鼓勵更多的企業(yè)與災(zāi)區(qū)建立長期的救助、互動發(fā)展機(jī)制，既“授之以魚”，也“授之以漁”。

我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)決定了我國的救災(zāi)體制應(yīng)該既是社會主義的，也是市場性質(zhì)的，既發(fā)揮“一方有難、八方支援”的互助協(xié)作精神，同時也運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制和規(guī)則，是結(jié)合了社會主義和市場經(jīng)濟(jì)兩方面優(yōu)勢的中國特色的救災(zāi)機(jī)制。不能因?yàn)槲覈巧鐣髁x，就回到一切由國家包辦的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)救災(zāi)體制的老路去，也不能因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)而完全放棄社會主義的“舉國體制”的救災(zāi)優(yōu)勢。

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1673-1999（2010）07-0100－02

陳適宜（1950-），男，重慶人，重慶科技學(xué)院人文社科系教授，從事政治理論課教學(xué)與研究。

2010-03-02