孔利強

國家煙草專賣局現(xiàn)行職能缺陷芻議

孔利強

2008年，國務院國家煙草專賣局調(diào)整為工業(yè)和信息化部管理的副部級國家局。這次調(diào)整對國家煙草專賣局的職責有所優(yōu)化，但并未能根本觸動“政企合一”的體制，缺陷明顯，政策制定和貫徹落實時有沖突。

國家煙草專賣局；“三定”方案；政企分開

一、國家煙草專賣局的歷次調(diào)整

1981年以前，煙草行業(yè)曾分別隸屬輕工業(yè)部、商業(yè)部、供銷合作總社和農(nóng)業(yè)部等諸多部門。1981年，國務院決定對煙草行業(yè)實行國家專營，對全國煙草行業(yè)實行產(chǎn)供銷、人財物、內(nèi)外貿(mào)統(tǒng)一管理和經(jīng)營。1982年1月，中國煙草總公司正式成立。1984年1月，國務院行文同意將輕工業(yè)部煙草專賣局改為國家煙草專賣局，與中國煙草總公司實行 “一套機構(gòu)、兩塊牌子”[1]。此后，為適應行業(yè)的改革與發(fā)展，國家煙草專賣局不斷完善內(nèi)設(shè)機構(gòu)、轉(zhuǎn)變機構(gòu)職能。在歷次的調(diào)整中，以1985年、1998年、2008年三次尤為重要。

1985年，根據(jù)（85）國輕黨字第27號《關(guān)于中國煙草總公司機構(gòu)設(shè)置的批復》，國家局暨總公司內(nèi)設(shè)機構(gòu)由處（室）改設(shè)為綜合計劃部、技術(shù)開發(fā)部、生產(chǎn)管理部、煙葉生產(chǎn)供應部（1986年5月更名為中國煙葉生產(chǎn)購銷公司）、財務物價部、審計部、政治工作部、經(jīng)理辦公室、專賣局辦公室（外事辦）等副司局級的7部2室，同時轄中國卷煙銷售公司、中國煙草物資公司等直屬公司[1]。

1998年6月24日，國務院辦公廳下發(fā)《國家煙草專賣局職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》，明確了國家煙草專賣局為國家經(jīng)貿(mào)委主管全國煙草行業(yè)、實行煙草專賣制度的“行政執(zhí)法機構(gòu)”。據(jù)此，內(nèi)設(shè)機構(gòu)改為辦公室（外事司）、發(fā)展計劃司、專賣監(jiān)督管理司、經(jīng)濟運行司、政策法規(guī)與體制改革司、財務管理與監(jiān)督司（審計司）、科技教育司、人事勞動司（機關(guān)黨委）8個職能司（室）。同時根據(jù)相關(guān)文件，還設(shè)有離退休干部辦公室、紀檢組、監(jiān)察局，中國煙草學會、7個直屬公司及5家直屬事業(yè)單位。2003年3月，新設(shè)立的國資委整合國家經(jīng)貿(mào)委部分職能，國家煙草專賣局轉(zhuǎn)為國家發(fā)改委管理。

2008年，圍繞著轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責關(guān)系，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，新一輪國務院機構(gòu)改革啟動。同年7月10日，國務院下發(fā)國辦發(fā)[2008]99號文件（下稱煙草專賣局新“三定”方案），對國家煙草專賣局主要職責、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制作出新的規(guī)定，將國家煙草專賣局調(diào)整為工業(yè)和信息化部管理的副部級國家局，并明確國家煙草專賣局管理中國煙草總公司。據(jù)此，內(nèi)設(shè)機構(gòu)為辦公室（外事司）、發(fā)展計劃司、專賣監(jiān)督管理司、經(jīng)濟運行司、政策法規(guī)與體制改革司、財務管理與監(jiān)督司（審計司）、科技司、人事司8個職能司（室）。根據(jù)相關(guān)文件，還設(shè)有離退休干部辦公室、監(jiān)察局、中國煙草學會、省級工業(yè)公司董事會工作辦公室，7個直屬公司及5家直屬事業(yè)單位，同時另設(shè)臨時性常設(shè)機構(gòu)——整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序領(lǐng)導小組辦公室。

二、煙草專賣局新“三定”方案中的缺陷

在煙草專賣局新“三定”方案中，雖然在職責調(diào)整里 “取消已由國務院公布取消的行政審批事項”、“取消組織煙草行業(yè)儲運、組建跨地區(qū)的企業(yè)集團、管理直屬院校的職責”，并賦予煙草專賣局“按照政企分開的原則，穩(wěn)步推進煙草行業(yè)改革”、“履行《煙草控制框架公約》有關(guān)的責任和義務，加強煙草制品減害降焦工作”的職能，但從其所列主要職責中仍可以看出，該“三定”方案，并未能根本觸動煙草專賣局“政企合一”的體制，使其在政策制定和貫徹落實時相互沖突。具體分析如下：

第一，方案明確國家煙草專賣局為工業(yè)和信息化部管理的副部級國家局。方案將源于市場的“專賣”和行政級別的“副部級”聯(lián)系到一起，并同時描述一個“國家局”，不僅在語言邏輯上講不通，也有違背“政企分開”原則之虞，并從名義上賦予了國家煙草部門政府和企業(yè)的雙重身份。

第二，方案賦予煙草專賣局“依法對所屬企業(yè)的國有資產(chǎn)行使出資人權(quán)利，經(jīng)營和管理國有資產(chǎn)，承擔保值增值責任，管理監(jiān)督煙草行業(yè)財務資金，組織實施煙草行業(yè)內(nèi)部審計工作”的職責。煙草專賣局不僅要“擬訂煙草行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進行業(yè)合理布局”、“依法實施煙草專賣管理，查處違法、違規(guī)案件，依法查禁和關(guān)停計劃外煙廠，保護合法經(jīng)營”，又要對所屬企業(yè)的國有資產(chǎn)行使出資人權(quán)利（股東權(quán)利）、經(jīng)營和管理國有資產(chǎn)、承擔保值增值責任（董事會職責），還要管理監(jiān)督煙草行業(yè)財務資金，組織實施煙草行業(yè)內(nèi)部審計工作（監(jiān)事會職責），這種自己制定規(guī)則自己履行、既是運動員又是裁判員的雙重身份無疑為“尋租行為”提供了廣闊的空間。

第三，方案賦予煙草專賣局“組織煙草行業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營和對外經(jīng)濟技術(shù)合作工作，擬訂并組織實施煙草專賣品產(chǎn)供銷及進出口的年度計劃，編制煙草行業(yè)固定資產(chǎn)投資規(guī)劃，審批煙草制品生產(chǎn)企業(yè)固定資產(chǎn)投資項目，指導行業(yè)安全生產(chǎn)工作，依法處理重大安全事故”、“推進卷煙工業(yè)企業(yè)聯(lián)合重組，培育具有國際競爭力的大企業(yè)”的職責。也就是說，國家煙草部門不僅負責煙草生產(chǎn)、經(jīng)營、進出口工作，也作為政府的機構(gòu)，參與有關(guān)煙草政策制訂的工作，還負責企業(yè)聯(lián)合重組、培育大企業(yè)的工作。如果說，將國家煙草專賣局界定為副部級國家局僅僅是在名義上 “政企合一”的話，那么這些主要職責的規(guī)定，就從實質(zhì)上徹頭徹尾地賦予了煙草專賣局政府和企業(yè)的雙重身份。

第四，方案規(guī)定，煙草專賣局“履行《煙草控制框架公約》有關(guān)的責任和義務，加強煙草制品減害降焦工作”。據(jù)了解，中國是世界上煙草消費量最大的國家，中國吸煙者數(shù)量占到全球總量的三分之一以上。與之對應的是，中國也是世界上煙草生產(chǎn)量最大的國家，每年生產(chǎn)量約占全球總量三分之一以上[2]。中國作為世界上僅有的兩個實施煙草專賣制度的國家之一，也是簽署《公約》的成員國中惟一實施這種制度的國家，控煙工作一直難以順利進行。目前中國的控煙工作主要由衛(wèi)生部等單位進行引導和開展。但普遍的看法是，由于涉及部門之間的利益沖突，僅靠衛(wèi)生系統(tǒng)行動，控煙工作很難達到既定目標。而國家煙草部門身兼政府、企業(yè)雙重身份，在這種利益格局下，煙草部門不愿意去履約，而是更愿意去研究相應的對策。在中國煙草業(yè)政企并無真正分離的體制下，“履約”行為將難以進行。

第五，方案還規(guī)定，國家煙草專賣局“對全國煙草行業(yè)實行統(tǒng)一領(lǐng)導、垂直管理、專賣專營”、“管理中國煙草總公司”。近年來，煙草行業(yè)違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營，內(nèi)部管理混亂，以權(quán)謀私的案例時有發(fā)生。雖然經(jīng)濟學者和社會公眾對此體制多有批評，但該方案依然賦予了煙草專賣局這些職責。煙草行業(yè)因其垂直管理、專賣專營的體制，一直享有高額壟斷利潤。打開國家煙草專賣局的網(wǎng)站，可以赫然看到 “國家煙草專賣局”與“中國煙草總公司”兩行大字上下并列作為網(wǎng)站名，而且國家煙草專賣局黨組書記、局長同時也是國家煙草總公司總經(jīng)理。國家煙草專賣局和中國煙草總公司是名副其實的“兩套班子、一套人馬”。從理論上講，煙草專賣局乃行政機關(guān)，更注重宏觀層面的政策調(diào)控，應是政策與規(guī)則的制定者；而中國煙草總公司乃國有企業(yè)，更注重微觀層面的市場經(jīng)營，應是政策與規(guī)則的貫徹執(zhí)行者。在當下這種合一的體制下，煙草專賣局制定政策與規(guī)則時，會更加注重煙草公司的利益，而不會注重對煙草企業(yè)的監(jiān)管。

三、解決路徑

煙草專賣局新“三定”方案存在政企不分，政企合一，權(quán)責混亂等明顯缺陷。對此，筆者以為需要從以下解決路徑：

第一，從名稱上下手，棄“專賣”而采“監(jiān)管”，將“國家煙草專賣局”改名為“國家煙草監(jiān)督管理局”。這樣不僅僅符合語言邏輯，不致產(chǎn)生誤解，而且可以避免“政企合一”的印象先入為主，自外部去除“政企合一”的陰影。

第二，將政府的經(jīng)濟管理職能與國有資產(chǎn)所有者職能分離，將國有資本所有權(quán)同企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)分離，將國有資產(chǎn)的行政管理職能與國有資本的運營職能分離[3]。即由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)（國資委）根據(jù)本級人民政府的授權(quán)，代表本級人民政府對國家出資的煙草企業(yè)履行出資人職責（股東權(quán)利）；由國家煙草部門（煙草專賣局）監(jiān)督管理煙草企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況、財務資金情況，組織實施煙草企業(yè)內(nèi)部的審計工作（監(jiān)事會職責），規(guī)范煙草市場的競爭秩序，打擊假、私、非等行為，減少對煙草企業(yè)經(jīng)營活動的干預；煙草企業(yè)（煙草公司）自主生產(chǎn)、經(jīng)營和管理國有資產(chǎn)，承擔國有資產(chǎn)的保值增值責任（董事會職責）；財政部門代表國家收回國有資產(chǎn)的投資利益，協(xié)同稅務部門一道依法征稅，加強征稅稽查，保證國家稅源。

第三，對國家煙草專賣局的主要職能重新認定，從實質(zhì)上拋棄“政企合一”，努力做到真正的“政企分開”。一方面，要對國家煙草專賣局宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管職能加以細化；另一方面，在煙草行業(yè)充分引進市場機制，將屬于根據(jù)市場規(guī)律能夠自主決定的事項還權(quán)于煙草企業(yè)。國家煙草專賣局作為政府的行政機構(gòu)，將行使煙草行業(yè)的政策規(guī)則的制訂、貫徹實施情況的監(jiān)督管理等宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管職能；而中國煙草總公司作為企業(yè)法人，負責企業(yè)經(jīng)營計劃的制定，煙草的生產(chǎn)、銷售和進出口等工作，承擔國有資產(chǎn)的保值增值責任。兩者職能應該各自獨立，互不干涉，互不交叉。另外，中國煙草總公司的總經(jīng)理不應由政府部門任命，更不應該由國家煙草專賣局局長來兼任，而應當本著公平、公開、公正的原則在人才市場中公開選拔。

四、結(jié)束語

“政企合一”歷來是我國行政機關(guān)的詬病，也是阻礙市場經(jīng)濟健康、有序運行的主要因素之一。作為中國煙草行業(yè)主管部門的國家煙草專賣局，只有真正做到“政企分開”，把本應由中國煙草行業(yè)這個大的“運動場”自身決定的事項還權(quán)于“運動員”，才能避免“吹黑哨”，做好一個真正的裁判員。

[1]劉崢.煙草行業(yè)機構(gòu)調(diào)整與職能變化[J].中國煙草，2009（s）.

[2]煙草在線[EB/OL].http://www.tobaccochina.com/news/China/highlight/20025/2002513105538_99238.shtml.

[3]周陽敏.中國煙草第二次“政企局部分離”的對策研究[J].企業(yè)活力，2006（4）.

DF414

A

1673-1999（2010）20-0067-02

孔利強（1987-），男，華東政法大學（上海200042）經(jīng)濟法學碩士研究生，研究方向為經(jīng)濟法、商法及社會保障。

2010-07-08