李志琴，潘云華

《食品安全法》的立法缺陷與完善

李志琴，潘云華

在食品安全事件頻發(fā)的背景下，《食品安全法》的出臺對保障人們的基本飲食安全提供了法律基礎(chǔ)，推進(jìn)了我國食品安全監(jiān)管機(jī)制的完善。分析了該法律的立法缺陷和不足，提出了完善思路。

《食品安全法》；立法背景；缺陷不足；完善思路

食品安全關(guān)乎人們的健康，從廣義上而言更是人們應(yīng)當(dāng)享有的生存權(quán)的保障。而我國接連發(fā)生的一系列食品安全事件直接侵害了人們應(yīng)當(dāng)擁有的基本的健康保障。為此，我國于2009年2月28日發(fā)布了《食品安全法》，目的在于更好地保障人們的食品安全，切實(shí)維護(hù)老百姓應(yīng)當(dāng)享有的基本人權(quán)。本文從該部法律的立法背景出發(fā)，分析其缺陷和不足，為進(jìn)一步完善該部法律提出思路，從而增強(qiáng)該部法律的可適用性和可執(zhí)行性。

一、《食品安全法》出臺的立法背景

（一）我國原有的食品安全法律體系

食品安全法律體系是一國為保障其公民的食品安全而制定的一系列法律、法規(guī)以及規(guī)范性文件的總稱。在我國，于1995年10月出臺的《食品衛(wèi)生法》則是這一法律體系的主體，再配合《食品衛(wèi)生行政處罰法》、《食品衛(wèi)生監(jiān)督程序》等行政法規(guī)及其它法律中對食品安全的規(guī)定，如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《傳染病防治法》、《中華人民共和國刑法》等，這樣一些法律法規(guī)就構(gòu)成了我國食品安全的法律體系。從中可以看出，我國食品安全保障的法律基礎(chǔ)尚顯不足，要么是立法位階較低，要么是缺少更具專業(yè)性的立法。即使是《食品衛(wèi)生法》，隨著社會的飛快發(fā)展和食品技術(shù)的日新月異，產(chǎn)生了許多新的食品問題，該法律已不適應(yīng)社會的需求，急需一部嶄新的法律來彌補(bǔ)我國食品安全法律體系的不足。而且，食品市場準(zhǔn)入制度不夠完善，標(biāo)準(zhǔn)也不夠嚴(yán)密［1］。

（二）外國法律對食品安全的規(guī)定

1948年《世界人權(quán)宣言》第25條中就涉及到了食品安全問題。它規(guī)定：“人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需生活水準(zhǔn)，包括：食物、衣著……有權(quán)享受保障。”其后，在1966年的《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約》，1979年的 《消除婦女一切形式歧視公約》和1989年的《兒童權(quán)利公約》中，對糧食、食品供應(yīng)、保障等都有一些規(guī)定。在世界和平穩(wěn)定發(fā)展的大環(huán)境下，維護(hù)人權(quán)的呼聲也日益高漲，隨著世界性法律的制定公布，各國也開始在本國的法律中對人權(quán)予以關(guān)注。雖然在這些文件中食品權(quán)的概念并沒有明確提出而是通過一種間接規(guī)定的方式以生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的概念予以表述，但通過這些法律我們?nèi)圆浑y發(fā)現(xiàn)其中包含的對食品的關(guān)心。上世紀(jì)90年代中期，英國、俄羅斯和日本也先后頒布了《食品安全法》，由此可見，制定頒布一部專業(yè)性的食品安全法律已是大勢所趨。雖然各國有各自不同的食品安全法律制度，法律法規(guī)內(nèi)容和具體的標(biāo)準(zhǔn)也有很大差異，但各國的食品安全法律制度的目的都是為保證食品鏈的安全，保護(hù)國民的健康，因此都包含了一些共同的原則，這些原則當(dāng)能為我國食品安全法所借鑒。

（三）我國食品安全的現(xiàn)狀

近年來，我國接連發(fā)生了許多大規(guī)模的食品安全事件，如：冠生園的陳餡月餅事件、多寶魚事件、蘇丹紅事件、安徽阜陽毒奶粉事件和去年發(fā)生的三鹿奶粉事件。這一系列事件的發(fā)生已暴露出我國食品監(jiān)管的諸多問題，使老百姓對餐桌安全憂心忡忡。為了盡快解決食品安全問題，維護(hù)政府的社會威信，一部嚴(yán)格規(guī)制的法律急需出臺。我國的食品安全問題主要集中在以下幾方面：初級農(nóng)副產(chǎn)品污染嚴(yán)重，安全狀況令人堪憂；制假售假現(xiàn)象時有發(fā)生；食源性疾病仍然是危害公眾健康的重要因素；小食品作坊監(jiān)管乏力［2］；保健食品中激素的濫用；食品添加劑缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管；轉(zhuǎn)基因食品的安全性缺乏技術(shù)支持；環(huán)境污染導(dǎo)致的水產(chǎn)品重金屬超標(biāo)等問題。由于體制不順、職責(zé)不明確、監(jiān)管不到位，食品安全監(jiān)管體系存在許多不完善的地方，表現(xiàn)為一方面在食品安全監(jiān)管中存在重復(fù)、交叉執(zhí)法現(xiàn)象；另一方面，在某些領(lǐng)域形成了執(zhí)法真空和漏洞［3］。

二、《食品安全法》的立法缺陷與不足

《食品安全法》的出臺為切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益，懲治食品安全違法行為提供了法律基礎(chǔ)，而且其出臺經(jīng)歷了反復(fù)的審定修改過程，總體上說已相當(dāng)完備。其共10章104條，從不同方面對食品生產(chǎn)、流通、銷售做了嚴(yán)格的規(guī)定，具有很多的亮點(diǎn)，如：明確了食品安全監(jiān)管體制，確立了安全風(fēng)險評估制度，懲罰性賠償制度的確立，對保健食品實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管和明星代言的連帶責(zé)任等。但任何法律都不可能是完美的，《食品安全法》還存在以下缺陷與不足：

（一）免檢制度的廢除

免檢制度是國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局于2000年制定的《產(chǎn)品免于質(zhì)量監(jiān)督檢查管理辦法》中規(guī)定的一項制度，于2001年發(fā)布實(shí)施。從中我們可以發(fā)現(xiàn)，該管理辦法的制定和發(fā)布主體是國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局，是隸屬于國務(wù)院的部委，在法律層級上由其規(guī)定的管理辦法就只能是一個行政規(guī)章。當(dāng)新的法律頒布后，即使未明確規(guī)定廢除免檢制度，但由于新法優(yōu)于舊法、位階高的法律優(yōu)于位階低的法規(guī)，因此可知免檢制度是廢止的。從這一意義上講，所謂的食品安全法的一大亮點(diǎn)即廢除了免檢制度也就無從談起了。

從另一層次上講，行政機(jī)關(guān)在有法律規(guī)定必須承擔(dān)某項職責(zé)時是必須要作為的，否則即構(gòu)成行政不作為。那么，一個國務(wù)院部委是否有權(quán)做出規(guī)定將法律規(guī)定其必須承擔(dān)的責(zé)任免除，而且還作為執(zhí)行的根據(jù)呢？這樣的規(guī)定似乎在法理上就有所欠缺。當(dāng)年的免檢制度規(guī)定并非只適用于食品行業(yè)，在其他許多行業(yè)都有免檢制度的規(guī)定。而市場經(jīng)濟(jì)中的每個理性人都在追求最大利潤，這必然會使經(jīng)營者為了盈利去提高技術(shù)生產(chǎn)高質(zhì)有效的產(chǎn)品。但不能忽視的問題是，在這個過程中也不乏一些生產(chǎn)經(jīng)營者投機(jī)取巧，對此，政府的監(jiān)管既是必需的也是必要的。當(dāng)食品行業(yè)已廢除免檢制度，則意味著免檢的弊端已暴露無疑，那么，其它行業(yè)也必然要求廢除免檢，而事實(shí)上這方面的法律法規(guī)還尚未出臺。當(dāng)食品免檢制度廢除后，必然帶來的一個問題就是如何加強(qiáng)食品監(jiān)管并將其職責(zé)落到實(shí)處，如在食品安全法中規(guī)定了設(shè)立食品安全委員會協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行監(jiān)管，那么該機(jī)構(gòu)的人員組成、行政級別、當(dāng)其沒有很好履行職責(zé)時如何對其監(jiān)管等問題就相應(yīng)地需要予以明確規(guī)制。

（二）食品召回制度中政府責(zé)任的承擔(dān)

《食品安全法》第53條第1款規(guī)定：“國家建立食品召回制度。食品生產(chǎn)者發(fā)現(xiàn)其生產(chǎn)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)立即停止生產(chǎn)，召回已經(jīng)上市銷售的食品，通知相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營者和消費(fèi)者，并記錄召回和通知情況。”第4款規(guī)定：“食品生產(chǎn)經(jīng)營者未依照本條規(guī)定召回或者停止經(jīng)營不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品的，縣級以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門可以責(zé)令其召回或者停止經(jīng)營?！睆纳鲜鲆?guī)定中我們可以看出，該部法律對食品生產(chǎn)者的問題食品召回是強(qiáng)制性規(guī)定，是“應(yīng)當(dāng)”；而對應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)管職責(zé)的部門則是非強(qiáng)制性規(guī)定，是“可以”。市場經(jīng)濟(jì)條件下每個人都在努力追求最大利潤，在這個過程中就會有許多市場主體賺昧心錢，他們非常有可能瞅準(zhǔn)規(guī)定的空隙做危害百姓利益的事。新頒布的食品安全法賦予他們對問題食品強(qiáng)制召回的義務(wù)，很大程度上是要求他們自己嚴(yán)格監(jiān)督自身的行為，這與人性不符，也有違法律制定的初衷。監(jiān)管部門的“可以”責(zé)令其召回或者停止經(jīng)營，則缺乏更為細(xì)致的規(guī)定，自由裁量權(quán)未免太大。

從另一方面說，如果真的發(fā)生了食品安全事件，政府由于監(jiān)管不力是必然承擔(dān)責(zé)任的，而由于法律的這些規(guī)定，則非常有可能因?yàn)槭称飞a(chǎn)者未履行法律賦予其的強(qiáng)制性責(zé)任使本應(yīng)由政府承擔(dān)的責(zé)任卻應(yīng)“可以”轉(zhuǎn)嫁到了食品生產(chǎn)者身上。這是非常不公平的，造成的社會影響也是惡劣的。

（三）法律技術(shù)、操作性上的欠缺

該部法律第97條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任和繳納罰款、罰金，其財產(chǎn)不足以同時支付時，先承擔(dān)民事賠償責(zé)任?！币布疵袷沦r償優(yōu)先原則，是為了更好地保護(hù)受害者的利益，切實(shí)保護(hù)其民事權(quán)利。我們知道，現(xiàn)實(shí)中一個食品企業(yè)出了問題可能會觸犯多個部門法，需要承擔(dān)行政、刑事或民事責(zé)任，在這種情況下當(dāng)其不足以承擔(dān)全部責(zé)任時，法律規(guī)定要遵循民事賠償優(yōu)先這一重要原則，必須先承擔(dān)民事責(zé)任。這也體現(xiàn)了國家執(zhí)政者法律理念的改變，體現(xiàn)了以人為本、以消費(fèi)者為本、以受害人為本。

另一方面，我們又不得不承認(rèn)，幾種法律責(zé)任在認(rèn)定時間上往往有明顯不同。眾所周知，行政執(zhí)法時間短效率高，一般在極短時間內(nèi)就能作出罰款決定，而且按照行政處罰的性質(zhì)要求，執(zhí)法機(jī)關(guān)的處罰決定一旦生效是不能停止其執(zhí)行的。刑事責(zé)任的認(rèn)定相對就要慢得多，時間也拖得比較長，但畢竟它是有時效限制的，一般能在一年之內(nèi)完成刑事責(zé)任的追究。而民事賠償責(zé)任的認(rèn)定則完全不同，除了受到事件發(fā)展程度和損害顯現(xiàn)過程的影響之外，法律明確規(guī)定受害者的訴訟時效是一年（人身傷害）和二年，再加上民事訴訟的程序復(fù)雜，過程漫長，其結(jié)果往往是罰款和罰金早已執(zhí)行完畢、上繳國庫了，民事賠償數(shù)額才能確定下來，而此時違法者可能已經(jīng)沒有可供賠償?shù)呢敭a(chǎn)了。還有，如果違法企業(yè)在行政處罰和刑事處罰確定以后、民事賠償責(zé)任尚未明確之前，即依法宣告破產(chǎn)，又如何確保民事賠償優(yōu)先原則的實(shí)現(xiàn)呢？這里的突出問題是，破產(chǎn)程序要不要等待民事判決結(jié)果，民事賠償責(zé)任應(yīng)按照哪一順序參與破產(chǎn)財產(chǎn)的分配，列入普通債權(quán)還是優(yōu)先順序，都需要進(jìn)一步的法律制度規(guī)定。因此，民事賠償優(yōu)先原則很好，但是如何將其切實(shí)落到實(shí)處是問題的核心。

三、食品安全法進(jìn)一步完善的思路

總的來說，新頒布的食品安全法責(zé)任認(rèn)定還不明確，監(jiān)管尚不能完全到位，欠缺具體的操作性。對此，有必要將責(zé)任更加細(xì)化，該企業(yè)承擔(dān)就是企業(yè)的，該政府承擔(dān)的政府也不應(yīng)回避。為了防止職能部門的尋租行為，激勵其對食品安全工作給予高度的重視，需要建立問責(zé)制，它是一種監(jiān)督和責(zé)任追究相結(jié)合的制度。建立問責(zé)制需要修改《行政訴訟法》、《行政許可法》、《公務(wù)員法》以及《刑法》中的相關(guān)規(guī)定，明確各相關(guān)部門的法律責(zé)任［4］。還有一點(diǎn)就是將所謂的亮點(diǎn)真正落到實(shí)處，使其操作具有依據(jù)。食品安全法的頒布進(jìn)一步完善了我國的法律體系，也讓老百姓體會到國家對百姓食品安全的重視，進(jìn)一步完善該部法律有利于造福百姓。

[1]郝翔鷹.我國食品安全法律體系的缺陷與完善[J].鄭州牧業(yè)工程高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2005（8）.

[2]錢玉華，陳東周.我國食品安全法律體系建設(shè)現(xiàn)狀及對策[J].中外醫(yī)療，2009（3）.

[3]唐杰.淺析我國食品安全現(xiàn)狀與對策[J].糧食加工，2009（2）.

[4]劉秀娟.食品安全法律規(guī)制的完善[J].法制與社會，2009（6）.

D920.4

A

1673-1999（2010）05-0052－04

李志琴（1982-），女，山西陽泉人，江南大學(xué)（江蘇無錫214122）法政學(xué)院馬克思主義基本原理專業(yè)法學(xué)方向2008級碩士研究生；潘云華，博士，江南大學(xué)法政學(xué)院副教授。

2009-10-17