邢成舉，張曉娟

（1.華中科技大學(xué) 中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 410074；2.南開(kāi)大學(xué) 哲學(xué)系，天津 300071）

程序消解不滿(mǎn)：林地拍賣(mài)的運(yùn)作邏輯
——基于鳳城市南廟村的調(diào)查

邢成舉1，張曉娟2

（1.華中科技大學(xué) 中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 410074；2.南開(kāi)大學(xué) 哲學(xué)系，天津 300071）

在林權(quán)改革的過(guò)程中，林地拍賣(mài)成為各級(jí)地方政府尤其是村委會(huì)獲得村莊公共項(xiàng)目和服務(wù)的資金來(lái)源。村民對(duì)這樣一種集體資源的處理方式是極其不滿(mǎn)的，但是村里卻沒(méi)有人因?yàn)榇耸露显L或是跟村干部翻臉。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在林地拍賣(mài)的過(guò)程中，當(dāng)?shù)卣贫艘惶仔问缴瞎⑼该鞯牧值嘏馁u(mài)程序，這套程序讓村民的不滿(mǎn)無(wú)形中消解了。村民在起點(diǎn)上就認(rèn)同了程序設(shè)計(jì)，所以村民不會(huì)對(duì)程序本身產(chǎn)生什么質(zhì)疑。林地拍賣(mài)要更好地使更多的村民受益，就要在程序設(shè)計(jì)的起點(diǎn)上關(guān)注大多數(shù)的村民，只有這樣才可以達(dá)到村民與政府在林地拍賣(mài)中的雙贏。

林權(quán)改革；程序公正；集體資源；市場(chǎng)化；農(nóng)村糾紛

一、林地拍賣(mài)的地方實(shí)踐及村民不滿(mǎn)的由來(lái)

按照遼寧省林業(yè)廳關(guān)于林權(quán)改革的文件精神要求，從上至下的林業(yè)相關(guān)部門(mén)都制定了林業(yè)林權(quán)改革的具體政策和措施，大范圍的村集體林產(chǎn)權(quán)改革在2008年開(kāi)始進(jìn)行。在林權(quán)改革之前，村里比較流行的林地處置方式就是林地的拍賣(mài)。南廟村的林地共分為四類(lèi)：國(guó)家公益林、地方公益林、人工林和商品林。其中村兩委（村委會(huì)和村黨支部）拍賣(mài)的主要是人工林。該村的人工林主要有兩種流向：一種是用林地頂替無(wú)法發(fā)給村干部的工資；另一種就是進(jìn)行林地的拍賣(mài)。第一種林地流向村民相當(dāng)不滿(mǎn)，在村民們看來(lái)這實(shí)際上是村干部的有意安排，因?yàn)樵瓉?lái)頂替給村干部的林子現(xiàn)在的價(jià)值已經(jīng)是原來(lái)的近10倍了，所以村民們都覺(jué)得村干部是有意將村集體的林子變成自己的私有財(cái)產(chǎn)，對(duì)此村民至今仍耿耿于懷，但是沒(méi)有村民針對(duì)這種歷史問(wèn)題糾纏，也沒(méi)有為此事而上訪的。因?yàn)樵?0世紀(jì)90年代前后村中經(jīng)濟(jì)困難，無(wú)法按時(shí)發(fā)給村干部工資，所以這樣的做法也是無(wú)奈之舉。本文主要討論的是第二種形式的林地走向。林地的拍賣(mài)也引起了很多村民的不滿(mǎn)，但是這種不滿(mǎn)很快就消解了，而其原因則正是接下來(lái)我們要討論的內(nèi)容。

南廟村的集體收入主要來(lái)自賣(mài)林子的收入和以前的一個(gè)煤礦繳納的年費(fèi)，村里的公共品供給，民辦教師、村干部工資，村里的辦公費(fèi)用都是從其中支取的。村中林木拍賣(mài)走的是資本和權(quán)力下鄉(xiāng)的道路。據(jù)村民說(shuō)買(mǎi)走林地的基本上都是本鎮(zhèn)的煤礦主和鎮(zhèn)上林業(yè)站的干部。我們可看到，土地改革和林地拍賣(mài)走的是不同的道路，前者依舊按照集體主義的邏輯進(jìn)行，但后者則是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則進(jìn)行的，所以弱勢(shì)的村民在林地拍賣(mài)過(guò)程中一定是處于不利位置的。那么，是如何讓村民接受了這樣不利安排的呢？林木拍賣(mài)的程序?qū)嶋H上起到了非常關(guān)鍵的作用。

二、林地拍賣(mài)中的地方程序設(shè)計(jì)

村鎮(zhèn)對(duì)人工林的拍賣(mài)有一套看似公正、透明、合理的程序：首先是村兩委會(huì)議提議，兩委的成員必須都同意進(jìn)行拍賣(mài)林地才可以進(jìn)行下一步行動(dòng)；其次是相關(guān)部門(mén)的評(píng)估，這里面主要涉及的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員對(duì)將要拍賣(mài)的林地進(jìn)行面積測(cè)量、林木蓄積量測(cè)量和林地單位面積拍賣(mài)價(jià)格的確定；再次是村民代表會(huì)議的決議（村民代表2/3以上的人員同意才能進(jìn)行拍賣(mài)）；再其次是鎮(zhèn)政府的審批，因?yàn)槭羌w財(cái)產(chǎn)和自然生態(tài)的組成部分，所以必須要有地方政府的同意；隨后是限期公告，通常的時(shí)間為半個(gè)月；最后是村委會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，出價(jià)最高者可以獲得將要拍賣(mài)的林地（主要包括該林地上所屬的林木資源和70年的林地使用權(quán)）。

在林地拍賣(mài)的明文程序之外還有一條不成文的規(guī)定，即拍賣(mài)林子時(shí)本村的村民有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)，其次是本鎮(zhèn)的人，最后是鎮(zhèn)外的人。但是調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村里拍賣(mài)的人工林地較小的面積也在100畝左右（也有價(jià)格在8萬(wàn)元左右的），總價(jià)格15萬(wàn)左右，很少有村里人買(mǎi)。因?yàn)榇迕駴](méi)有這么多的錢(qián)。即便有錢(qián)，也不敢買(mǎi)，因?yàn)椴恢勒咦呦颍瑩?dān)心買(mǎi)了之后再被國(guó)家收回。村民缺乏對(duì)政策的把握和信息，一方面是因?yàn)橹R(shí)有限，對(duì)相關(guān)的政策了解很少；另一方面則是鎮(zhèn)村對(duì)林木買(mǎi)賣(mài)的相關(guān)政策宣傳不夠，林木和林地政策相關(guān)信息不透明，很多村民接觸不到關(guān)涉林木政策動(dòng)向的最新信息。另外，弱勢(shì)的村民因?yàn)樽杂X(jué)沒(méi)有實(shí)力和煤礦老板及干部競(jìng)爭(zhēng)，故基本上沒(méi)人參與此類(lèi)的競(jìng)標(biāo)。

三、林地拍賣(mài)的歸屬結(jié)果及村民不滿(mǎn)消解的原因

據(jù)村民講，村里的好林子都被林業(yè)站的干部及親戚、鎮(zhèn)里的煤礦主買(mǎi)去了。他們要么是財(cái)力雄厚，要么是掌握了政策資源。然而，程序上的公開(kāi)、透明與開(kāi)放再加上本村村民購(gòu)買(mǎi)優(yōu)先權(quán)的規(guī)定使得村莊里的每一個(gè)人在形式上都有參與招標(biāo)的權(quán)利。這樣就在無(wú)形中化解了村民的不滿(mǎn)，并使村民將這種不滿(mǎn)指向了自身的“沒(méi)本事”。

村民本身處于不平等的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)中，這種不平等在土地調(diào)整和林權(quán)改革中又再造了新的不平等。雖然村民對(duì)村莊中的改革事件有抱怨，但是，由于程序表面上的公開(kāi)、透明和開(kāi)放，多數(shù)人很快就又認(rèn)同了改革所產(chǎn)生的既定秩序和格局。正是這樣的程序安排使得村民對(duì)林地的拍賣(mài)即使有不滿(mǎn)也無(wú)話可說(shuō)。除了村民在程序的起點(diǎn)上就接受了市場(chǎng)化的道路之外，程序過(guò)程中的村民代表參與也讓村民獲得了形式上的決定權(quán)，雖然實(shí)際過(guò)程中村民代表并不能起到什么作用，但是其形式上的合法代表性是不容置疑的，除非是村民拿到了村委會(huì)和村民代表合謀的證據(jù)，不然村民代表的決議是具有正當(dāng)效力的。

另外，村民不滿(mǎn)的消解還有一個(gè)重要的因素就是村民對(duì)林地缺乏集體財(cái)產(chǎn)的意識(shí)。本地的林地在田地實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包之前也曾分包到各戶(hù)，所以村民對(duì)于林地并沒(méi)有形成集體平均主義的意識(shí)，對(duì)林地在增加村民收入方面的功能考慮較少，因此對(duì)于程序的起點(diǎn)設(shè)計(jì)他們并沒(méi)有提出異議，在后來(lái)使用市場(chǎng)化原則進(jìn)行林地拍賣(mài)時(shí)，村民在程序設(shè)計(jì)的起點(diǎn)上就已經(jīng)認(rèn)同和妥協(xié)了。這也反映出經(jīng)濟(jì)中心的行為邏輯也控制了村民的頭腦。其實(shí)，我們由此還得出一點(diǎn)淺顯的關(guān)于農(nóng)民公平觀念的看法：農(nóng)民的公平觀念主要看中的是結(jié)果層面的公平，比如拍賣(mài)林地村民沒(méi)有好處這就是不公平；但是同時(shí)村民也看中程序公平，程序的公平在這個(gè)村莊林地拍賣(mài)的過(guò)程中讓村民無(wú)話可說(shuō)。這樣一來(lái)村民就把公平的實(shí)現(xiàn)最后轉(zhuǎn)化為對(duì)自己經(jīng)濟(jì)和社會(huì)交際能力的全面衡量，如果自己在這方面沒(méi)有優(yōu)勢(shì)，只要程序公平，即使結(jié)果不利，村民也會(huì)接受這樣的現(xiàn)實(shí)。但是村民忽略的一點(diǎn)是，程序的設(shè)計(jì)在起點(diǎn)上是不公平的?？傊?，由此可以推導(dǎo)出，農(nóng)民的公平觀念也處于一個(gè)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，正在從平均主義向效率和經(jīng)濟(jì)主義轉(zhuǎn)換。

為什么林地拍賣(mài)不能在村莊內(nèi)部進(jìn)行呢？村兩委和鎮(zhèn)政府的做法使我們看到，林地拍賣(mài)的投標(biāo)人是指向村莊之外的。村兩委賣(mài)林子是為了消除村級(jí)債務(wù)，保障村中的各項(xiàng)支出，這一點(diǎn)無(wú)可指責(zé)，但是為什么不能進(jìn)行小塊林地的拍賣(mài)呢？林地的拍賣(mài)一般都在100畝左右，最便宜的也要8萬(wàn)元，村民購(gòu)買(mǎi)就很困難，若是幾千元一片的林地，村民是會(huì)很積極地參與投標(biāo)的，但是在程序設(shè)計(jì)上卻并沒(méi)有這樣的考慮。在林地拍賣(mài)的面積方面體現(xiàn)的是鎮(zhèn)村的共同謀劃，這里面自然是有利益考慮的，同時(shí)也有權(quán)力與資本的交易。然而，村委會(huì)這樣的選擇在村民們看來(lái)也有他們自己的苦衷，因?yàn)椤吧厦嬗腥嗽谑┘訅毫Α薄?/p>

四、結(jié)論

將以上論述的內(nèi)容加以歸納，即為：程序形式上的透明、開(kāi)放與公正消解了村民在拍賣(mài)林地過(guò)程中產(chǎn)生的不滿(mǎn)；程序設(shè)計(jì)起點(diǎn)上的市場(chǎng)化邏輯也暗合了村民對(duì)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展邏輯的判斷以及村民自己經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中的中心原則；而程序設(shè)計(jì)中缺失對(duì)村民的考慮則成為村民忽略的內(nèi)容，這樣程序就消解了不公和不滿(mǎn)。這不能不說(shuō)是地方治理策略的成功。但是，也是村民面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的資本入村及權(quán)力與資本合謀的現(xiàn)實(shí)的一種無(wú)奈的選擇。其實(shí)，從國(guó)家林權(quán)改革的最初動(dòng)機(jī)上看，該政策是希望村民全體都可以從中受益的，同時(shí)國(guó)家的森林保護(hù)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)也可以在村民的參與下持續(xù)地發(fā)展，但是實(shí)踐結(jié)果卻是村民并沒(méi)有從政策中受益。所以要實(shí)現(xiàn)村民在林權(quán)改革中受益就要在政策和程序的設(shè)計(jì)起點(diǎn)上多為村民著想，只有這樣才可以實(shí)現(xiàn)政府和村民的雙贏。

C912.82

A

1008-8466（2010）01-0022-02

2009-10-15

邢成舉（1984— ），男，河南欒川人，華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心碩士研究生，主要從事農(nóng)村社會(huì)學(xué)研究；張曉娟（1987— ），女，河南鶴壁人，南開(kāi)大學(xué)哲學(xué)系碩士研究生，主要從事比較邏輯研究。

董金榮］