趙清林

（上海大學(xué) 法學(xué)院，上海 200444）

論行政裁量規(guī)則的效力

趙清林

（上海大學(xué) 法學(xué)院，上海 200444）

行政裁量規(guī)則是行政機(jī)關(guān)為統(tǒng)一行政裁量權(quán)的行使而發(fā)布的操作性規(guī)則，具有內(nèi)部法的性質(zhì)。行政裁量規(guī)則對(duì)于所屬行政機(jī)關(guān)及行政工作人員應(yīng)具有一定的拘束力，但后者也并非要受裁量規(guī)則的絕對(duì)拘束。通過(guò)平等原則、行政自我拘束原則、信賴保護(hù)原則等一般法律原則，行政裁量規(guī)則可能對(duì)公民、法人或其他組織具有間接的效力。在法院對(duì)裁量行政處罰的合理性享有司法審查權(quán)和變更權(quán)的情況下，有關(guān)的裁量規(guī)則對(duì)法院不應(yīng)具有拘束力。

行政裁量；行政裁量規(guī)則；行政裁量規(guī)則的效力

一、導(dǎo)言

行政裁量在現(xiàn)代社會(huì)已被認(rèn)為是一個(gè)不可避免的事實(shí)。不受控制的專斷的行政權(quán)力會(huì)對(duì)民主、法治和人權(quán)等憲法價(jià)值構(gòu)成威脅，因此，現(xiàn)代各國(guó)在不得不授予行政以更多、更大裁量權(quán)的同時(shí)，也在努力探索行政裁量權(quán)的控制之道。行政裁量規(guī)則在這樣的背景下應(yīng)運(yùn)而生。所謂行政裁量規(guī)則，是指行政機(jī)關(guān)為規(guī)范和統(tǒng)一所屬機(jī)關(guān)、行政人員裁量權(quán)的行使而制定的行政規(guī)則。

近年來(lái)，我國(guó)從中央到地方，各級(jí)各類行政機(jī)關(guān)陸續(xù)出臺(tái)了不少裁量規(guī)則，力圖對(duì)法律、法規(guī)或規(guī)章有關(guān)行政裁量權(quán)的規(guī)定加以細(xì)化和具體化，以求遏制和扭轉(zhuǎn)實(shí)踐中愈趨嚴(yán)重的裁量權(quán)濫用問(wèn)題，①其波及范圍之廣，影響之深，可謂空前，用掀起了一輪制定和實(shí)施裁量規(guī)則的熱潮來(lái)形容也不為過(guò)。

裁量規(guī)則的制定和實(shí)施無(wú)疑有利于裁量權(quán)行使的規(guī)范化和統(tǒng)一化，客觀上也減輕了一線執(zhí)法機(jī)關(guān)和人員的裁量負(fù)擔(dān)，有利于提高行政效率，尤其行政機(jī)關(guān)的這種自我拘束精神更難能可貴。但是，與裁量規(guī)則相關(guān)的一些基本理論問(wèn)題似乎尚未得到足夠關(guān)注和充分討論，如裁量規(guī)則的性質(zhì)、行政機(jī)關(guān)制定裁量規(guī)則的義務(wù)、裁量規(guī)則的制定、實(shí)施程序以及裁量規(guī)則的效力等。本文僅就其中最為重要的裁量規(guī)則的效力問(wèn)題作一粗略探討。近來(lái)一些反思性研究所指出的裁量規(guī)則過(guò)度規(guī)則化問(wèn)題亦多少與此相關(guān)。[1][2]

二、裁量規(guī)則對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的效力

首先值得關(guān)注的是裁量規(guī)則對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的效力。在法國(guó)，裁量規(guī)則屬于內(nèi)部行政措施，稱為“指示”，是指“具有自由裁量權(quán)限的行政機(jī)關(guān)，事先為自己及下級(jí)機(jī)關(guān)規(guī)定的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，作為行使自由裁量權(quán)的一個(gè)指導(dǎo)，但仍然保留根據(jù)每個(gè)案件的具體情況，決定是否運(yùn)用這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力”。[3]（P181）在德國(guó)以及受德國(guó)法影響的國(guó)家和地區(qū)，裁量規(guī)則與其他行政規(guī)則一樣，都是“行政機(jī)關(guān)基于行政組織權(quán)限以及業(yè)務(wù)上的指揮監(jiān)督權(quán)所發(fā)布之命令”，“對(duì)于下級(jí)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員因公務(wù)員法上之服從義務(wù)，而具有其拘束力”。[4](P130)我國(guó)顯然更多地受到了德國(guó)法影響，認(rèn)為只要存在已經(jīng)合法制定和發(fā)布的裁量規(guī)則，下級(jí)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員原則上就應(yīng)依照該裁量規(guī)則行使裁量權(quán)。這一點(diǎn)從近年來(lái)出臺(tái)的裁量規(guī)則的具體內(nèi)容中不難發(fā)現(xiàn)，其不僅要求下級(jí)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員認(rèn)真遵照?qǐng)?zhí)行，而且往往還配套規(guī)定了嚴(yán)格的監(jiān)督和考核制度。②

裁量規(guī)則對(duì)于下級(jí)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員之所以原則上具有拘束力，其原因在于上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)于下級(jí)行政機(jī)關(guān)、行政長(zhǎng)官對(duì)于屬員所享有的內(nèi)部組織權(quán)限以及業(yè)務(wù)上的指揮監(jiān)督權(quán)。在兩種情況下下級(jí)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員可以不受裁量規(guī)則的拘束。一是在裁量規(guī)則本身違法時(shí)。裁量權(quán)的存在固然有其正當(dāng)?shù)?、充分的理由，由此衍生出?lái)的裁量規(guī)則的制定權(quán)亦有必要，但行政機(jī)關(guān)無(wú)論是在具體地行使裁量權(quán)時(shí)，還是在制定一般的裁量規(guī)則時(shí)，仍然要受依法行政原則的拘束，其作出的裁量行為和制定的裁量規(guī)則都不能違反法律、法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定。對(duì)于違法的裁量規(guī)則，下級(jí)機(jī)關(guān)及其公務(wù)員可以拒絕服從。③二是在裁量規(guī)則無(wú)助于個(gè)別正義理念的實(shí)現(xiàn)時(shí)。由于社會(huì)生活的千差萬(wàn)別，法律的一般規(guī)定僅足以保障普遍的正義，因此，要想在普遍正義的基礎(chǔ)上進(jìn)一步追求個(gè)別正義，避免法律實(shí)施的機(jī)械和僵化，就不能不寄希望于執(zhí)法者的個(gè)案裁量。就此而言，行政裁量的精髓應(yīng)在于個(gè)別正義的實(shí)現(xiàn)。從這種實(shí)質(zhì)性的價(jià)值取向角度來(lái)看，裁量規(guī)則并不是必需的。因?yàn)殡m然我們有理由相信，裁量規(guī)則的出臺(tái)是建立在行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來(lái)積累的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，其不僅有助于減輕基層執(zhí)法者的裁量負(fù)擔(dān)從而有利于提高行政執(zhí)法效率，而且有利于促成符合個(gè)別正義的裁量決定的作出。但這一點(diǎn)又不是絕對(duì)的，因?yàn)槠洚吘雇梢粯?，采取的是抽象的、類型化的方式，其一般性的?guī)定至少在少數(shù)非典型個(gè)案中可能并無(wú)助于個(gè)別正義的實(shí)現(xiàn)。正因此，有學(xué)者指出，“行政機(jī)關(guān)基于‘公務(wù)員服務(wù)法’上服從義務(wù)，原則上固應(yīng)受裁量準(zhǔn)則規(guī)定的拘束，但在非典型的特殊案件，仍得與裁量準(zhǔn)則為相異之處理，以實(shí)現(xiàn)具體案件妥當(dāng)性”。[4](P245)否則，如果有關(guān)裁量權(quán)行使的指示過(guò)嚴(yán)，則可能剝奪下級(jí)機(jī)關(guān)的裁量權(quán)限，違反法律授權(quán)裁量的立法目的。[5]

綜上所述，裁量規(guī)則對(duì)于下級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員固然有一定的拘束力，但其并非受裁量規(guī)則的絕對(duì)拘束。無(wú)論如何，在進(jìn)行具體裁量時(shí)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員來(lái)說(shuō)，首要的考慮應(yīng)始終是如何在法定的范圍內(nèi)作出個(gè)案適當(dāng)?shù)臎Q定，從這個(gè)觀點(diǎn)出發(fā)，如果裁量規(guī)則有助于此，則使用之，反之則可置之不理，在裁量規(guī)則違法的場(chǎng)合，其甚至負(fù)有獨(dú)立作出裁量決定的義務(wù)，惟其如此，裁量權(quán)的行使才能忠實(shí)地服務(wù)于法律授予其裁量權(quán)的目的——實(shí)現(xiàn)個(gè)案的正義，這或許正是法國(guó)之所以淡化裁量規(guī)則拘束力的原因所在。

三、裁量規(guī)則對(duì)公民、法人或其他組織的效力

無(wú)論是羈束行政行為還是裁量行政行為，對(duì)于作為相對(duì)人或利害關(guān)系人的公民、法人或其他組織來(lái)說(shuō)，都既可能是授益的，也可能是侵益的。在羈束行政行為的場(chǎng)合，其作出與否以及侵益或授益的大小，完全可以依法確定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格地依法執(zhí)行。相應(yīng)地，公民、法人或其他組織也可以依法主張行政機(jī)關(guān)不作出侵益行為，作出侵益較小的行為，或者主張作出授益的行為，作出授益較大的行為等。這是法律賦予其的權(quán)利，也是法律對(duì)公民、法人或其他組織的效力的具體體現(xiàn)。但在裁量行政行為的場(chǎng)合，因?yàn)闊o(wú)論是侵益還是授益，其是否作出以及侵益或授益的大小，法律并未預(yù)先明確，而是授權(quán)行政機(jī)關(guān)自由裁量，因此，原則上，只要行政機(jī)關(guān)裁量的結(jié)果沒(méi)有超出法定的范圍和界限，就都是合法的，公民、法人或其他組織依法無(wú)權(quán)通過(guò)訴訟途徑主張行政機(jī)關(guān)不作出侵益行為，作出侵益較小的行為，或者主張作出授益的行為，作出授益較大的行為。這是法律課予其的容忍義務(wù)，也是法律對(duì)公民、法人或其他組織的效力的具體體現(xiàn)。

但是，如果行政機(jī)關(guān)就有關(guān)裁量權(quán)的行使已經(jīng)制定和發(fā)布了一項(xiàng)裁量規(guī)則，其中，對(duì)若干具體情形下行政機(jī)關(guān)是否作出某個(gè)授益或侵益的行政行為，以及其授益或侵益的大小等都作了較為明確的補(bǔ)充規(guī)定，公民、法人或其他組織能否以該項(xiàng)裁量規(guī)則作為依據(jù)，從而向法院主張行政機(jī)關(guān)不作出侵益行為，作出侵益較小的行為，或者主張作出授益的行為，作出授益較大的行為？這便是裁量規(guī)則對(duì)公民、法人或其他組織的效力問(wèn)題。對(duì)此，傳統(tǒng)行政法理論認(rèn)為，對(duì)于行政裁量，法院原本就不得審查，裁量規(guī)則的存在并不能改變這種國(guó)家權(quán)力配置的基本原則。正所謂“無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”，既然在有裁量規(guī)則存在的場(chǎng)合，公民、法人或其他組織仍無(wú)法通過(guò)法院質(zhì)疑行政裁量行為的合理性，那么，就不能說(shuō)裁量規(guī)則在法律、法規(guī)或規(guī)章之外賦予了其某種權(quán)利。此外，從裁量規(guī)則的制定目的來(lái)看，似乎也可以得出這樣的結(jié)論。因?yàn)椴昧恳?guī)則不過(guò)是為了統(tǒng)一行政系統(tǒng)內(nèi)部的裁量操作和提高行政執(zhí)法的效率而制定的，僅僅在行政系統(tǒng)內(nèi)部具有拘束力，其并未對(duì)法律有關(guān)權(quán)利義務(wù)的規(guī)定作出實(shí)質(zhì)性的改變，因此，不可能具有對(duì)外的法律效力（包括賦予公民、法人或其他組織某種權(quán)利的效力）。[6]不過(guò)，現(xiàn)在通說(shuō)的觀點(diǎn)卻是持肯定態(tài)度，認(rèn)為裁量規(guī)則至少具有間接的對(duì)外效力。首先，對(duì)于裁量行為的合理性，法院并非絕對(duì)不能審查，至少對(duì)于“顯失公正”的行政處罰，我國(guó)法院是有權(quán)審查并有權(quán)判決變更的。在這種情況下，若某個(gè)自由裁量的行政處罰違反了既定的裁量規(guī)則，公民、法人或其他組織當(dāng)然可以訴諸法院，要求加以變更。在這種情況下，該裁量規(guī)則顯然授予了公民、法人或其他組織要求行政機(jī)關(guān)據(jù)此作出較重或較輕處罰的權(quán)利，此不正是裁量規(guī)則對(duì)公民、法人或其他組織的效力嗎？其次，在除行政處罰以外的其他場(chǎng)合，法院雖然不能就有關(guān)的裁量行為的合理性進(jìn)行審查，但既然裁量行為首先也還有一個(gè)合法性問(wèn)題，[7](P170)而對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查又是法院的基本職責(zé)，那么可以說(shuō)，即便是在這種情況下，法院對(duì)于有關(guān)裁量行為仍然是可以審查的，只不過(guò)其審查的乃是合法性問(wèn)題而非單純的合理性問(wèn)題。如果這種合法性審查乃是基于法律、法規(guī)或規(guī)章有關(guān)權(quán)限、程序或形式等問(wèn)題的規(guī)定進(jìn)行的，其與裁量規(guī)則也并無(wú)關(guān)系。但問(wèn)題是除了這些方面以外，行政行為的合法性還取決于一些抽象的法律原則，如比例原則、平等原則、行政自我拘束原則。[8]后兩者的適用與裁量規(guī)則就有可能發(fā)生關(guān)系，比如，裁量規(guī)則對(duì)于在特定情形下應(yīng)作出如何的處理已有規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)于某甲確實(shí)也是如此處理的，但對(duì)于情形相同的某乙卻又作出了不同的處理，此時(shí)行政機(jī)關(guān)的裁量行為應(yīng)被認(rèn)為是違法。雖然其直接違反的是法律上的平等原則，但通過(guò)平等原則的作用，裁量規(guī)則實(shí)際上也取得了一種間接的效力；再如，同樣，裁量規(guī)則對(duì)于在特定情形下應(yīng)如何作出處理已有規(guī)定，但行政機(jī)關(guān)對(duì)于剛好屬于此種情形的某丙卻作出了不同于裁量規(guī)則所規(guī)定的處理，且并未就其為何不依照裁量規(guī)則行事作出合理說(shuō)明，此時(shí)行政機(jī)關(guān)的裁量行為也應(yīng)被認(rèn)定為違法。雖然其直接違反的是行政自我拘束的原則，但通過(guò)該原則的作用，裁量規(guī)則也取得了一種間接的效力。在上述兩種情形下，公民、法人或其他組織都可以向法院提起訴訟，質(zhì)疑行政機(jī)關(guān)的裁量行為的合法性。雖然其直接的依據(jù)是平等原則或行政自我拘束的原則，但裁量規(guī)則無(wú)疑是不可或缺的間接依據(jù)。就此而言，說(shuō)裁量規(guī)則在此類情形下亦對(duì)公民、法人或其他組織具有某種效力顯然并不為過(guò)。

綜上所述，裁量規(guī)則雖然主要是針對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員作出的，在性質(zhì)上屬于“內(nèi)部法”的范疇，其不可能也不應(yīng)直接創(chuàng)設(shè)何種外部法律效果，當(dāng)然也不能直接賦予公民、法人或其他組織某種權(quán)利，但由于無(wú)論何種裁量決定顯然都將直接影響到公民、法人或其他組織的權(quán)利和利益，由此，裁量規(guī)則的適用就不能完全委由執(zhí)法者自由決定，至少應(yīng)受到諸如平等原則、行政自我拘束原則、信賴保護(hù)原則等一般法律原則的拘束和限制。凡是拒絕適用將有違這些原則的，有關(guān)的裁量決定就不僅僅是一個(gè)合理與否的問(wèn)題，而是可能存在違法瑕疵，對(duì)此，公民、法人或其他組織當(dāng)然應(yīng)有權(quán)訴請(qǐng)法院加以撤銷(xiāo)。從這個(gè)意義上說(shuō)，裁量規(guī)則有可能間接地賦予了公民、法人或其他組織以一定的權(quán)利。在行政處罰的場(chǎng)合情形亦同，只不過(guò)此時(shí)裁量規(guī)則的間接效力乃是通過(guò)《行政訴訟法》關(guān)于法院可以審查行政行為的合理性而取得的。

四、裁量規(guī)則對(duì)法院的效力

通常認(rèn)為，雖然行政解釋（尤其是關(guān)于不確定法律概念的解釋）對(duì)于法院無(wú)規(guī)范上的拘束力，“但在行政裁量上，因行政機(jī)關(guān)在裁量權(quán)范圍內(nèi)享有裁量的判斷余地，法院應(yīng)受行政裁量之拘束，所以，行政機(jī)關(guān)固然應(yīng)遵守裁量規(guī)則，‘依平等原則，法院不但可能，而且也應(yīng)該遵守正確無(wú)誤的裁量規(guī)則’?！盵9](P16)換言之，裁量規(guī)則對(duì)于法院具有規(guī)范性的拘束力。此種說(shuō)法雖不能算錯(cuò)，但似乎仍有不夠準(zhǔn)確之處。裁量規(guī)則旨在規(guī)范法定范圍和幅度以內(nèi)的裁量權(quán)的行使，若法院對(duì)于此種意義上的裁量行為根本不應(yīng)審查，那么，裁量規(guī)則實(shí)際上是沒(méi)有機(jī)會(huì)對(duì)法院發(fā)生何種效力的。就存在行政裁量的情況下司法審查權(quán)受到限制的原因而言，發(fā)揮作用的與其說(shuō)是裁量規(guī)則，倒不如說(shuō)是行政機(jī)關(guān)的具體裁量行為。更何況，關(guān)于某項(xiàng)裁量權(quán)的行使，完全有可能并無(wú)相應(yīng)的裁量規(guī)則存在，但此時(shí)法院同樣不得審查行政機(jī)關(guān)的單純的裁量行為。

不難看出，討論裁量規(guī)則對(duì)于法院的效力，其實(shí)應(yīng)該有一個(gè)前提，即法院對(duì)于單純的行政裁量行為享有司法審查權(quán)。這一點(diǎn)在嚴(yán)格區(qū)分司法權(quán)與行政權(quán)的西方國(guó)家并不可能，從某種意義上說(shuō)，甚至也不可欲。因?yàn)椴昧繖?quán)的賦予從根本上說(shuō)乃是為了追求個(gè)別正義，相對(duì)于司法機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)憑借其固有知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和對(duì)案情的直接感受，更能作出符合個(gè)別正義的決定。此外，即便是為了控制行政裁量的專橫與濫用，也并非只有司法審查這樣一個(gè)途徑，程序性的控制和裁量規(guī)則的制定似乎是更為現(xiàn)實(shí)的選擇。但無(wú)論如何，這個(gè)前提在我國(guó)至少是部分具備的。我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定，法院可以審查一個(gè)行政處罰是否“顯失公正”，并且對(duì)于經(jīng)審查認(rèn)定屬于“顯失公正”的行政處罰可以直接判決變更。④另外，從近年來(lái)出臺(tái)的有關(guān)裁量規(guī)則的情況來(lái)看，也不難發(fā)現(xiàn)其中絕大多數(shù)都是關(guān)于行政處罰的。⑤在這種情況下，我們完全有理由相信法院遲早會(huì)遭遇這樣的問(wèn)題：行政機(jī)關(guān)基于某項(xiàng)裁量規(guī)則作出的行政處罰被訴“顯失公正”，法院應(yīng)如何審查？是自己再重新裁量一番還是簡(jiǎn)單地適用裁量規(guī)則作出判決？抑或其他？

在法院對(duì)裁量行政處罰的合理性享有司法審查和變更權(quán)的情況下，有關(guān)的裁量規(guī)則對(duì)法院不應(yīng)具有拘束力。原因在于，行政處罰的裁量權(quán)在性質(zhì)上始終是一種行政權(quán)，原本不宜由司法機(jī)關(guān)來(lái)行使或介入——德國(guó)等大陸法系國(guó)家的普遍做法便是如此。但在我國(guó)，由于處于法制的草創(chuàng)時(shí)期，人治的觀念和官僚主義的習(xí)氣一時(shí)間難有根本性改觀，因此，有必要將對(duì)公民、法人或其他組織的權(quán)益影響較大的行政行為的合理性問(wèn)題置于司法的控制之下。行政處罰正是這樣一種行政行為，《行政訴訟法》之所以例外地允許法院對(duì)行政處罰的合理性進(jìn)行審查恐怕正是基于此種考慮。但是，對(duì)行政處罰的合理性問(wèn)題進(jìn)行審查并于必要時(shí)作出變更判決，實(shí)質(zhì)上不過(guò)是重新進(jìn)行了一次裁量，與法院所固有的合法性審查職能并不相同。因此，如果要求法院按照裁量規(guī)則來(lái)進(jìn)行裁量，勢(shì)必使法院成為裁量規(guī)則的單純執(zhí)行者和監(jiān)督者，與司法獨(dú)立以及基于權(quán)力制約的考慮例外地引入對(duì)行政處罰合理性司法審查的初衷不符。就此而言，法院對(duì)行政處罰的合理性進(jìn)行的審查雖然在性質(zhì)上仍不過(guò)是一種行政裁量，但為確保此種審查的有效性和司法的獨(dú)立地位，法院不應(yīng)受有關(guān)的裁量規(guī)則的拘束。

對(duì)此問(wèn)題實(shí)際上還可以換個(gè)角度思考。在英美法國(guó)家，甚至在法國(guó)，并無(wú)所謂刑罰與行政處罰的區(qū)分，各種違反法律禁止性規(guī)定的行為，在性質(zhì)上都是一種犯罪行為，只不過(guò)相對(duì)來(lái)說(shuō)，有些犯罪僅僅是頗為輕微的違警罪。但無(wú)論是重罪還是輕罪，一律都要通過(guò)司法訴訟的方式，向法院提出犯罪事實(shí)和證據(jù)，由法院通過(guò)判決來(lái)作出處罰，對(duì)有些頻發(fā)且事實(shí)和法律適用簡(jiǎn)單的犯罪行為，往往采取更為便捷的程序。簡(jiǎn)單的比較即可發(fā)現(xiàn)，我國(guó)以及其他一些大陸法系國(guó)家行政法上的行政違法行為實(shí)際上與英美法和法國(guó)法上的輕罪或違警罪頗為相似。既然在英美法國(guó)家和法國(guó)，這些行為自始就是由法院來(lái)行使處罰權(quán)，那么，在我國(guó)將行政處罰的最終的、完整的（包括合法性和合理性）決定權(quán)賦予法院，似乎也沒(méi)有什么出格之處。與前文將法院在這種情況下對(duì)行政處罰合理性的審判視為行政裁量不同，經(jīng)此類比，我們似乎更可以將其視為一種司法裁量，正如法院在審理典型的刑事案件中決定被告人的刑罰時(shí)所行使的裁量權(quán)一樣。既然可以被視為是一種司法裁量，那么，法院當(dāng)然不宜受有關(guān)裁量規(guī)則的拘束。

[1]余凌云.游走在規(guī)范與僵化之間——對(duì)金華行政裁量基準(zhǔn)實(shí)踐的思考[J].清華法學(xué)，2008，(3).

[2]崔卓蘭，劉福元.析行政自由裁量權(quán)的過(guò)度規(guī)則化[J].行政法學(xué)研究，2008，(2).

[3]王名揚(yáng).法國(guó)行政法[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1988.

[4]翁岳生.行政法[M].北京：中國(guó)法制出版社，2002.

[5]陳敏.租稅法之解釋函令[J].臺(tái)北：政大法學(xué)評(píng)論，1997，(57).

[6]徐文星.警察裁量權(quán)之規(guī)范——以行政規(guī)則為研究中心[J].清華法律評(píng)論，2009，(1).

[7]葉必豐.行政法學(xué)（修訂版）[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2004.

[8]楊建順.論行政裁量與司法審查——兼及行政自我拘束原則的理論根據(jù)[J].法商研究，2003，(1).

[9]黃茂榮.法學(xué)方法與現(xiàn)代民法[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001.

[注 釋]

①早在2004年4月，金華市公安局就下發(fā)了《關(guān)于行政自由裁量基準(zhǔn)制度的意見(jiàn)》，在全市公安系統(tǒng)推行行政自由裁量基準(zhǔn)制度。隨后，上海市虹口區(qū)又選擇了該區(qū)文化局、城管大隊(duì)、區(qū)衛(wèi)生局等三家單位，進(jìn)行行政執(zhí)法自由裁量基準(zhǔn)制度試點(diǎn)工作。此后各地、各部門(mén)紛紛響應(yīng)，出臺(tái)類似文件，在本地方或本系統(tǒng)內(nèi)推行規(guī)范行政裁量權(quán)的工作。筆者粗略地統(tǒng)計(jì)了一下，截止到2009年7月，已有近30個(gè)地方和部門(mén)出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)范性文件。

②如廣州市《規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)定》第23條規(guī)定，行政執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)建立對(duì)本單位及其下屬單位和受委托組織行使行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的監(jiān)督機(jī)制。第24條則規(guī)定，各級(jí)人民政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政執(zhí)法檢查、行政執(zhí)法評(píng)議考核、辦理行政執(zhí)法投訴案件等形式對(duì)行政執(zhí)法主體行使行政執(zhí)法自由裁量權(quán)情況進(jìn)行監(jiān)督。第25條規(guī)定，行政執(zhí)法主體違反本規(guī)定的，由本級(jí)人民政府法制機(jī)構(gòu)建議改正；拒不改正的，由本級(jí)人民政府給予通報(bào)批評(píng)；情節(jié)嚴(yán)重的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法追究有關(guān)負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人的責(zé)任。

③《公務(wù)員法》第54條的規(guī)定似乎已部分地體現(xiàn)了此種意旨?！豆珓?wù)員法》第54條規(guī)定，公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤的，可以向上級(jí)提出改正或者撤銷(xiāo)該決定或者命令的意見(jiàn)；上級(jí)不改變?cè)摏Q定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行的后果由上級(jí)負(fù)責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任；但是，公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

④雖然所謂“顯失公正”是否僅僅是一個(gè)合理性問(wèn)題在理論上仍有商榷的余地，且允許法院對(duì)行政處罰的合理性進(jìn)行審查并直接判決變更不合理的行政處罰在法理上也存在不少困難，但不可否認(rèn)的是，當(dāng)前理論界和實(shí)務(wù)界一般都是將“顯失公正”作為合理性問(wèn)題看待的，而在《行政訴訟法》未作出明確規(guī)定或修改之前，法解釋學(xué)的操作顯然也只能將法院對(duì)行政處罰合理性的審判權(quán)作為一個(gè)既定的前提。

⑤如荊州市規(guī)劃局《行政處罰自由裁量權(quán)的暫行規(guī)定》（2006.11）、岳陽(yáng)市《規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作若干規(guī)定》（2007.4）、甘肅省《道路運(yùn)輸行政處罰裁量適用規(guī)定（試行）》（2007.10）、濟(jì)南市司法局《規(guī)范行政處罰裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（2008.10）、海南省辦公廳《關(guān)于全面開(kāi)展規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的通知》（2009.1）、環(huán)保部《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見(jiàn)》（2009.2）等。

D912.1

A

1008-8466（2010）01-0080-05

2009-11-25

趙清林（1976— ），男，湖北監(jiān)利人，上海大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士，主要從事行政法與行政訴訟法研究。

李冬梅]