潘孝珍

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院， 湖北 武漢 430073）

支持西部經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的稅收政策選擇

潘孝珍

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院， 湖北 武漢 430073）

我國實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略十年以來，西部經(jīng)濟(jì)取得巨大發(fā)展，但也存在一些不可持續(xù)因素。西部地區(qū)自然資源豐富，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠合理，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，尤其是在稅收政策方面還存在與西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展相沖突的地方，應(yīng)該進(jìn)一步完善資源稅與增值稅的征收數(shù)量和范圍，適時(shí)開征環(huán)境保護(hù)稅，調(diào)整現(xiàn)有稅收優(yōu)惠政策，促進(jìn)西部經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

西部經(jīng)濟(jì)；西部大開發(fā)；稅收政策

一、引言

西部大開發(fā)作為我國全面推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重大戰(zhàn)略部署，從1999年9月黨的十五屆四中全會(huì)首次提出至今已經(jīng)十年。在這十年里，西部各省份的經(jīng)濟(jì)取得了快速發(fā)展，社會(huì)面貌發(fā)生很大變化。但也出現(xiàn)一些問題，如2009年8月以來曝出的陜西鳳翔、云南昆明等地的兒童血鉛超標(biāo)事件，資源枯竭型城市的不斷出現(xiàn)等，都揭示出西部大開發(fā)過程中還存在一些不可持續(xù)因素，制約了西部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。稅收政策作為政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段，對(duì)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到積極作用，但在稅收政策制定上存在的一些問題，與西部經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展也有一定的沖突。因此，結(jié)合西部地區(qū)本身的經(jīng)濟(jì)條件，適時(shí)調(diào)整相關(guān)稅收政策尤顯重要。

二、西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)條件

（一）自然資源豐富

我國西部地區(qū)幅員遼闊，蘊(yùn)藏著豐富的自然資源。例如，西部地區(qū)水能蘊(yùn)藏量占全國水能蘊(yùn)藏量的83%，但目前開發(fā)利用的水能資源不足總量的1%，[1]開發(fā)潛力大；西部地區(qū)擁有礦產(chǎn)資源120多種，約占全國已經(jīng)探明的礦產(chǎn)資源的86%，①其中許多礦產(chǎn)資源的儲(chǔ)藏量居全國乃至世界前列。西部地區(qū)豐富的自然資源為西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了良好的先天條件，然而長期以來西部地區(qū)卻一直處于“富饒的貧困”狀態(tài)。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠合理

西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施了十年，盡管在這期間西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了一些變化，但總體而言還是不太合理。[2]2008年我國西部各省份平均第一、二、三產(chǎn)業(yè)的比例為1︰3.09︰2.34，而同時(shí)期東部各省份該比例為1︰8.20︰6.60，中部各省份該比例為1︰3.56︰2.41。②可以看出西部地區(qū)相對(duì)于東部地區(qū)來說，第一產(chǎn)業(yè)的比重過高，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠充分，在我國三大區(qū)域中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)最不合理。此外西部地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部也存在著結(jié)構(gòu)上的不合理，重工業(yè)比重過高而輕工業(yè)比重過低。造成西部地區(qū)重工業(yè)比重過高的原因主要是大部分重工業(yè)都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代基于冷戰(zhàn)思維投資建設(shè)的，而改革開放以來西部地區(qū)重、輕工業(yè)的發(fā)展都非常緩慢，仍延續(xù)著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代重工業(yè)比重過高的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。[3]

（三）社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后

經(jīng)過十年的開發(fā)，我國西部地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有了很大提升，但與東部和中部的發(fā)展?fàn)顩r比較，西部地區(qū)還是相對(duì)落后的。2008年我國西部地區(qū)各省份平均城鎮(zhèn)人口比重為38.32%，同期東部、中部地區(qū)分別為58.64%和42.96%。西部地區(qū)人均生產(chǎn)總值為15950.93元，而同期東部、中部地區(qū)人均生產(chǎn)總值分別為39020.30元和19164.65元，分別是西部地區(qū)的2.45倍和1.20倍。②地區(qū)城鎮(zhèn)人口比重在一定程度上反映了該地區(qū)的社會(huì)發(fā)展水平，人均生產(chǎn)總值則在一定程度上反映了該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，可見當(dāng)前我國西部地區(qū)的社會(huì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平均落后于東部和中部地區(qū)，并與之有相當(dāng)大的差距。

三、當(dāng)前稅收政策與西部經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展存在的沖突

西部地區(qū)自身的經(jīng)濟(jì)條件使政府在制定西部大開發(fā)相關(guān)政策時(shí)面臨許多約束條件，而當(dāng)前施行的一些稅收政策也存在與西部經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展相沖突的地方。

一是資源稅與西部經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的沖突。西部地區(qū)有豐富的自然資源，這是西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先天優(yōu)勢，然而當(dāng)前資源稅的設(shè)置并未使西部地區(qū)更有效地利用資源優(yōu)勢。我國當(dāng)前資源稅采取的是從量定額征收方式，征收的資源稅數(shù)額只與資源開發(fā)的數(shù)量有關(guān)而與資源價(jià)格無關(guān)，不能達(dá)到節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的目的。此外，由于資源稅的征收只限于礦產(chǎn)品，且只對(duì)特定資源征稅，隨著礦產(chǎn)資源被運(yùn)到東部地區(qū)，其通過加工獲得的升值收益也同時(shí)被轉(zhuǎn)移到東部發(fā)達(dá)地區(qū)，東、西部地區(qū)的差距被進(jìn)一步拉大。2008年西部各省份資源稅占稅收比重最高的青海僅為7.04%，而資源稅占稅收比重最低的四川則僅為1.20%，西部省份資源稅占稅收的平均比重為2.50%。②礦產(chǎn)資源的大量輸出沒有為西部帶來應(yīng)有的發(fā)展資金，反而破壞了西部地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境。

二是增值稅與西部經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的沖突。我國增值稅規(guī)定對(duì)深加工的農(nóng)產(chǎn)品按17%的稅率計(jì)算增值稅銷項(xiàng)稅額，但對(duì)購進(jìn)的免稅農(nóng)產(chǎn)品僅按13%的扣除率計(jì)算進(jìn)項(xiàng)稅額，這樣一來在農(nóng)產(chǎn)品深加工過程中即使沒有任何增值，農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)也要承擔(dān)1.53%的增值稅稅負(fù)，它的增值稅負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)高于農(nóng)產(chǎn)品初加工以及其他類型的企業(yè)。[4]改變西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中農(nóng)業(yè)比重高、重工業(yè)占全部工業(yè)的比重高的現(xiàn)實(shí)狀況，積極發(fā)展可以獲得更多附加值的農(nóng)產(chǎn)品深加工業(yè)就成了西部地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的必然選擇，而免稅農(nóng)產(chǎn)品低抵扣率的規(guī)定嚴(yán)重阻礙了西部地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品深加工業(yè)的發(fā)展。此外我國增值稅還規(guī)定對(duì)于企業(yè)的運(yùn)費(fèi)按照7%的抵扣率進(jìn)行抵扣，而礦產(chǎn)資源豐富、重工業(yè)比重高等現(xiàn)實(shí)條件決定了西部企業(yè)對(duì)交通運(yùn)輸?shù)囊蕾嚕由衔鞑康貐^(qū)道路設(shè)施落后，造成交通運(yùn)輸費(fèi)用占西部企業(yè)的成本開支的比重很高，在運(yùn)費(fèi)不能全額抵扣的情況下勢必加重西部企業(yè)的增值稅負(fù)擔(dān)。我國當(dāng)前增值稅存在的諸多不合理規(guī)定加重了西部企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，不利于西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

三是稅收優(yōu)惠政策與西部經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的沖突。我國政府在西部大開發(fā)的過程中，推出了許多支持西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，對(duì)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極作用，但同時(shí)也存在一些問題。如西部地區(qū)的地方政府往往把稅收優(yōu)惠作為吸引投資的主要工具，更關(guān)注以稅收政策引資，而忽略了投資質(zhì)量以及當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境對(duì)吸引投資的作用，造成盲目引資，影響了西部經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。西部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅需要資金的帶動(dòng)，更需要高素質(zhì)人才的支撐，但支持西部大開發(fā)的稅收優(yōu)惠政策，更多的是針對(duì)外部資金到西部投資，而較少關(guān)注如何吸引人才到西部發(fā)展。吸引人才的稅收優(yōu)惠政策的缺失，也影響西部經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

四是稅收數(shù)量激勵(lì)與西部經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的沖突。稅收數(shù)量激勵(lì)指的是全國各省市都把每年征稅收入數(shù)額作為稅務(wù)部門工作業(yè)績的主要考核指標(biāo)，甚至是唯一考核指標(biāo)，無形中給稅務(wù)部門提供了追求稅收數(shù)量的激勵(lì)，而把盡可能多地爭取稅源作為日常工作的主要目標(biāo)。特別是對(duì)西部地區(qū)來說，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)落后于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，也落后于鄰近的中部省份，所以西部地區(qū)對(duì)稅源的爭奪也更加激烈。西部地方政府的稅收收入占當(dāng)年地區(qū)生產(chǎn)總值的比重，2008年為6.35%，同期東部、中部地區(qū)該比重分別為8.50%、5.04%。②與東部、中部地區(qū)省份相比，西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較低，但所承受的稅負(fù)水平卻并不低多少，甚至還高于中部地區(qū)的稅負(fù)水平，可見西部地區(qū)的稅負(fù)相對(duì)偏高。究其原因，與當(dāng)前的稅收數(shù)量激勵(lì)有很大關(guān)系，過于注重稅收數(shù)量，而忽略地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量，必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的扭曲，影響西部經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

四、支持西部經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的稅收政策選擇

根據(jù)西部地區(qū)自身的經(jīng)濟(jì)條件，采取措施糾正當(dāng)前稅收政策中存在的與西部經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展相沖突的因素，為進(jìn)一步推進(jìn)西部大開發(fā)戰(zhàn)略創(chuàng)造良好的稅收政策環(huán)境。

（一）完善資源稅與增值稅

要改革資源稅和增值稅中與西部經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展相沖突的因素，有效地發(fā)揮稅收政策的積極作用，促進(jìn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)西部經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

政府應(yīng)考慮將資源稅的從量征收改為從價(jià)征收，積極發(fā)揮資源稅的調(diào)節(jié)杠桿作用，既可以防止自然資源過度開發(fā)，保護(hù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，又可以使西部省份通過資源稅積累更多的資金，為自身經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造條件。對(duì)于價(jià)格波動(dòng)比較大的資源應(yīng)采取從量征收與從價(jià)征收相結(jié)合的方式，維護(hù)地方財(cái)政收入的穩(wěn)定。要擴(kuò)大資源稅的征稅范圍，將更多不可再生的自然資源納入到資源稅的征稅范圍。

隨著增值稅轉(zhuǎn)型的完成，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大增值稅的征稅范圍，將原先征收營業(yè)稅的項(xiàng)目納入到增值稅的征稅范圍，把原先免稅的農(nóng)產(chǎn)品也納入到增值稅的征稅范圍，消除運(yùn)輸費(fèi)用、農(nóng)產(chǎn)品的抵扣率過低所造成的企業(yè)增值稅稅負(fù)過重問題，促進(jìn)西部地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)特別是輕工業(yè)的發(fā)展。

（二）適時(shí)開征環(huán)境保護(hù)稅

環(huán)境污染問題是西部大開發(fā)過程中暴露出的最嚴(yán)重的問題之一，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不應(yīng)該以犧牲環(huán)境為代價(jià)，而現(xiàn)實(shí)中隨著自然資源的開發(fā)，西部各省份的生態(tài)環(huán)境受到了不同程度的破壞。西部地區(qū)在招商引資中有的項(xiàng)目引來的卻是環(huán)境污染比較嚴(yán)重的企業(yè)，盡管這些企業(yè)繳納了豐厚的稅收，也帶動(dòng)了當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)，但卻使當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境遭到破壞，代價(jià)慘重。

我國政府應(yīng)該積極考慮出臺(tái)環(huán)境保護(hù)稅，通過對(duì)企業(yè)排放污染物進(jìn)行征稅的方式約束企業(yè)的排污行為，并用這筆收入治理當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境污染。此外政府還應(yīng)該采取措施推動(dòng)環(huán)境污染權(quán)拍賣制度的形成，建立污染權(quán)的交易市場，由此實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與自然環(huán)境的良性互動(dòng)。

（三）調(diào)整稅收優(yōu)惠政策

我國在對(duì)西部地區(qū)采取區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策的同時(shí)，有必要進(jìn)一步擴(kuò)大與西部地區(qū)現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況相適應(yīng)的行業(yè)性稅收優(yōu)惠政策，也就是根據(jù)當(dāng)前西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)條件，選擇能夠有利于西部經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的行業(yè)給予稅收優(yōu)惠政策。[5]如，對(duì)采購西部地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行深加工的農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)，滿足西部人民生活需求的第三產(chǎn)業(yè)等，可給予特定的稅收優(yōu)惠政策。這樣不僅能促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)在西部地區(qū)的發(fā)展，也能促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)問題的解決。

在人才引進(jìn)中也應(yīng)該充分發(fā)揮稅收政策的作用，建立一套促進(jìn)人才引進(jìn)的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)來西部工作的高層次人才、創(chuàng)辦企業(yè)的企業(yè)家等，給予適當(dāng)?shù)亩愂諟p免，并配合相應(yīng)的精神激勵(lì)等方式，使優(yōu)秀人才在西部地區(qū)扎根，從而以人才優(yōu)勢引導(dǎo)西部經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

（四）扭轉(zhuǎn)稅收數(shù)量激勵(lì)

要改變原有的思維方式，特別是轉(zhuǎn)變過于追求數(shù)量指標(biāo)的觀念，采取措施弱化數(shù)量指標(biāo)在干部業(yè)績考核中的作用，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)質(zhì)量指標(biāo)對(duì)干部業(yè)績考核的決定意義。此外由于西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，稅收收入水平低，要進(jìn)一步促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還需要中央政府加大對(duì)西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，并通過對(duì)西部地區(qū)政府機(jī)構(gòu)的減員增效來提高資金的使用效率，以扭轉(zhuǎn)西部地區(qū)存在的注重稅收數(shù)量激勵(lì)問題，杜絕或減少阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短期行為，使地方政府有足夠的動(dòng)力，引導(dǎo)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

[1]李布和.西部地區(qū)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的路徑分析[J].蘭州學(xué)刊，2008，(7).

[2]馬拴友，于紅霞.地方稅與區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)證分析——論西部大開發(fā)的稅收政策取向[J].管理世界，2003，(5).

[3]孫紅梅，賈茜.促進(jìn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收制度分析[J].西安財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，(5).

[4]林文，祁彥斌.西部農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與稅收問題的調(diào)查[J].稅務(wù)研究，2002，(10).

[5]龐智強(qiáng)，李云發(fā).中國西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整[J].重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)（西部論壇），2007，（6）.

[注 釋]

①數(shù)據(jù)來源：http://profile.cnwest88.com中國西部開發(fā)網(wǎng)。

②數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》（2009）計(jì)算得到。

F120.41

A

1008-8466（2010）01-0048-03

2009-09-29

潘孝珍（1986— ），男，浙江溫州人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院碩士研究生，主要從事財(cái)稅理論與政策研究。

王慧慧]