包桂榮

(內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)學(xué)院 法學(xué)系,內(nèi)蒙古 呼和浩特 010051)

轉(zhuǎn)移支付,也稱作政府間轉(zhuǎn)移支付,是指中央政府與地方政府或上級(jí)政府與下級(jí)政府間財(cái)政收入的轉(zhuǎn)移(下?lián)芑蛏侠U)。它的一個(gè)典型特點(diǎn)是無償性,是公共部門將一部分資金的所有權(quán)無償?shù)剞D(zhuǎn)移給他人所形成的一種特殊支出。教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是指中央政府與地方政府間財(cái)政收入在教育上的轉(zhuǎn)移(下?lián)芑蛑С?。目前國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占 GDP的比例我國一直低于世界平均水平,而與一些發(fā)達(dá)國家相比,差距則更大。例如,在 2003年,此項(xiàng)指標(biāo)的世界平均水平是 4.7%,OECD成員國的平均水平是 5.5%,日本是3.65%,韓國是4.62%,美國是5.86%,以色列則達(dá)到了7.31%。有研究表明,當(dāng)人均 GDP達(dá)到 800-1000美元時(shí),要實(shí)現(xiàn)教育與經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展,公共教育投資占 GDP的比例必須達(dá)到的下限為 4.07%-4.25%。我國現(xiàn)在人均 GDP已經(jīng)突破 3000美元,而公共教育投資占 GDP的比例卻始終處于偏低水平,教育投入多年來一直在 3%左右徘徊,且教育還存在機(jī)會(huì)不均等、條件不均衡等問題。①城鄉(xiāng)學(xué)生、沿海地區(qū)與西部地區(qū)的學(xué)生在分享公共教育資源上有很大差距。據(jù)統(tǒng)計(jì),目前我國還有成人文盲約 8507萬人,其中,青壯年文盲約2000萬人。每年復(fù)盲、新增文盲在 100萬人以上。他們主要集中在經(jīng)濟(jì)、教育發(fā)展比較落后的邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和少數(shù)民族聚居地。

根據(jù)教育部、國家統(tǒng)計(jì)局和財(cái)政部日前聯(lián)合發(fā)布的 2008年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告顯示,2004年 -2008年,全國預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比例僅僅提高了 1.42個(gè)百分點(diǎn),而且在 2005年還出現(xiàn)了負(fù)增長。我國最好的年份是 2008年,這一比例達(dá)到了 3.48%,但距 1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出的 4%的目標(biāo)仍有一定差距。這勢(shì)必對(duì)于教育發(fā)展和整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康、持續(xù)發(fā)展造成不利影響。為此,我國在 2010年 2月 28日公布的《我國中長期教育改革和發(fā)展綱要》(征求意見稿)中提出,到 2012年要實(shí)現(xiàn) 4%的戰(zhàn)略目標(biāo)。為此,有必要借鑒發(fā)達(dá)國家的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度模式,以探尋我國中央與民族自治地方的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的路徑和模式。

一、日本的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度模式

一國的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度往往與該國的教育管理體制密不可分。從日本的模式看,日本的政權(quán)是由中央、都道府縣和市町村三級(jí)組成,并實(shí)行地方自治。財(cái)政體制實(shí)行聯(lián)邦主義,即一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政,各級(jí)財(cái)政只對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé),預(yù)算由本級(jí)議會(huì)批準(zhǔn),獨(dú)立征稅,上下級(jí)財(cái)政間不存在行政和業(yè)務(wù)上的管理關(guān)系。三級(jí)政府間財(cái)政職能配置和財(cái)權(quán)的劃分包括細(xì)節(jié)都由相關(guān)法律做出明確的界定,政府一切財(cái)政收支活動(dòng)均納入法制化的管理軌道。根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定,義務(wù)教育由中央以下的兩級(jí)政府管理,中央政府負(fù)責(zé)確立全國標(biāo)準(zhǔn),并依法按照一定比例向地方政府提供財(cái)政補(bǔ)助。兩級(jí)政府在教育財(cái)政支出上也有明確的職責(zé)界定。在教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付上,日本沒有獨(dú)立的這方面制度,主要體現(xiàn)在政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中。日本的財(cái)政以稅收為主要來源,在稅制結(jié)構(gòu)中,中央稅占全國稅收總額的 60%以上,地方稅占 40%以下,而財(cái)政支出恰好相反,中央直接支出占 1/3,地方支出占 2/3。由于中央政府集中了全國大部分的財(cái)力,因此,日本政府間轉(zhuǎn)移支付的職責(zé)主要由中央政府承擔(dān),都道府縣對(duì)其所轄的市町村雖然也保留了一些資金轉(zhuǎn)移的任務(wù),但這種轉(zhuǎn)移涉及的量很小,而且主要是以實(shí)施義務(wù)教育無關(guān)的其他政策目標(biāo)的轉(zhuǎn)移。日本政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付主要有三種類型,即地方支付稅、國庫支出金和地方讓與稅,其中與教育有關(guān)的是前兩種。

1.地方交付稅的目的是通過彌補(bǔ)地方財(cái)政收入不足,平衡地方財(cái)政能力,使地方有能力達(dá)到中央規(guī)定的公共服務(wù)水平。它作為一種均等化的轉(zhuǎn)移支付,由中央直接向都道府縣和市町村兩級(jí)政府分配。這一制度自 1954年建立以來,在總額確定以及分配方法、方式上經(jīng)過不斷改革和完善,目前在日本已成為了技術(shù)性、科學(xué)性都相當(dāng)強(qiáng)的一種體系。它主要分為兩部分:普通交付稅(主要占 94%)和特別交付稅(占 6%)。其中,普通交付稅主要分配給那些基本支出需求超過基本財(cái)政收入的地方,因此,越是落后的地區(qū)得到中央人均交付稅越多;特別交付稅是作為普通交付稅不足的情況下的一種補(bǔ)充撥款。據(jù)測(cè)算(Motohi-saKANEKO,2001),1992年地方交付稅約占都道府縣和市町村兩級(jí)政府義務(wù)教育財(cái)政總支出的 15%。

2.國庫支出金的目的是在完全通過地方交付稅無法從財(cái)力上保證地方政府提供高質(zhì)量義務(wù)教育的情況下,由中央政府對(duì)地方義務(wù)教育給予的一種財(cái)政補(bǔ)助。它是以實(shí)施中央政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策為目的的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。而且日本中央政府對(duì)地方義務(wù)教育的財(cái)政補(bǔ)助絕大部分是通過國庫支出金來實(shí)現(xiàn)的。地方政府要想得到這類補(bǔ)助必須接受中央政府附加的各種規(guī)定,否則,中央政府會(huì)要求他們退還全部撥款。與地方交付稅一樣,來自國庫負(fù)擔(dān)金的義務(wù)教育專項(xiàng)補(bǔ)助直接對(duì)都道府縣和市町村兩級(jí)政府分配。但它不像地方交付稅那樣由專門的法律規(guī)定其分配額,有關(guān)該類分配的許多規(guī)定均體現(xiàn)在其支出項(xiàng)目的相關(guān)法律中,如《義務(wù)教育國庫負(fù)擔(dān)法》、《市町村立學(xué)校職員工資法》和《義務(wù)教育諸學(xué)校設(shè)施費(fèi)國庫負(fù)擔(dān)法》等。1992年,中央政府用于義務(wù)教育的?？钫颊麄€(gè)國庫負(fù)擔(dān)金的 25%,占都道府縣和市町村兩級(jí)政府義務(wù)教育財(cái)政總支出的 17%。1992、1994、1995三年,約占義務(wù)教育公共支出的22%-24%的經(jīng)費(fèi)由中央政府轉(zhuǎn)移給了地方政府。涉及的范圍既包括都道府縣負(fù)擔(dān)的教職人員工資,也包括市町村承擔(dān)的中小學(xué)基建費(fèi)、教材費(fèi)和學(xué)生的補(bǔ)助與獎(jiǎng)勵(lì)。所有這些義務(wù)教育專項(xiàng)補(bǔ)助都是配套補(bǔ)助,而各項(xiàng)配套比例在相關(guān)法律中都做出了明確規(guī)定。

從以上日本的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的財(cái)政來源上看,主要由三個(gè)部分構(gòu)成:(1)地方自有財(cái)政收入;(2)國庫支出金;(3)地方交付稅(這種地方交付稅,并不是一種稅收,而是一種撥款或補(bǔ)助)。在財(cái)政支出上,日本是把義務(wù)教育視為公共財(cái)政的一個(gè)重要組成部分,并由都道府縣和市町村兩級(jí)地方政府共同管理、共同承擔(dān)財(cái)政責(zé)任的。中央政府依法通過無條件的轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)配套補(bǔ)助相結(jié)合的形式,較好地解決了教育由地方政府負(fù)責(zé)所帶來的公平與效率問題。

二、美國的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度模式

美國是一個(gè)聯(lián)邦制國家,州以下各級(jí)政府都統(tǒng)稱為地方政府。在財(cái)政體制上與日本不同,是典型的分權(quán)管理制。地方政府不僅有自己獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算,而且還擁有一定的稅收立法權(quán)。美國根據(jù)傳統(tǒng)的聯(lián)邦制理論,確定州和地方政府主要承擔(dān)有效配置資源的任務(wù),那些與市場失靈有關(guān)、對(duì)居民日常生活最有影響的事務(wù)由各州和地方政府負(fù)責(zé);而涉及到收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的支出與課稅職能則主要由聯(lián)邦政府執(zhí)行。這樣,教育就成為了美國各州所保留的權(quán)力,聯(lián)邦教育部不直接承擔(dān)教育的財(cái)政及管理責(zé)任,只是通過立法、撥款和信息傳播等手段對(duì)全國的教育事業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控和指導(dǎo)。

從財(cái)政支出的角度看,1993年聯(lián)邦、州和學(xué)區(qū)或市鎮(zhèn)三級(jí)政府的義務(wù)教育財(cái)政支出(不含轉(zhuǎn)移支出 )中,中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)所占比例分別為0.8%、0.9%、98.3%,可見美國的義務(wù)教育財(cái)政分權(quán)是比較徹底的。在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的來源結(jié)構(gòu)上,聯(lián)邦、州和學(xué)區(qū)或市鎮(zhèn)三級(jí)政府各負(fù)擔(dān)的教育經(jīng)費(fèi)占義務(wù)教育總經(jīng)費(fèi)的比例分別為:聯(lián)邦占 8%、州級(jí)政府占47.7%、地方政府占73.3%。其中,地方政府主要通過征收財(cái)產(chǎn)稅來籌集中小學(xué)的教育費(fèi),而聯(lián)邦和州政府對(duì)義務(wù)教育的財(cái)政支持則主要是通過對(duì)地方政府轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)的。從 2002年美國教育統(tǒng)計(jì)年鑒中列出的全美前 10大公立中小學(xué)學(xué)區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)投入狀況看,雖然在不同學(xué)區(qū),中央政府、州和地方政府教育經(jīng)費(fèi)投入所占比例不盡相同,但幾乎在所有學(xué)區(qū)中,州和地方政府教育經(jīng)費(fèi)總投入約為90%,中央政府教育經(jīng)費(fèi)總投入約為 10%。而地方政府主要通過征收財(cái)產(chǎn)稅來籌集義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的。在美國無論是中央政府還是州政府對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入都是通過教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)的。因此,以下主要分析美國的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的主要內(nèi)容。

美國的義務(wù)教育由功能單一的學(xué)區(qū)負(fù)責(zé),實(shí)行獨(dú)立的義務(wù)教育財(cái)政,學(xué)區(qū)自行征稅用于義務(wù)教育,無須經(jīng)歷國家一般財(cái)政收入至預(yù)算支出的過程,也不需要經(jīng)過國家行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn),聯(lián)邦和州直接對(duì)學(xué)區(qū)提供財(cái)政補(bǔ)助。而且這種補(bǔ)助都被看作是專項(xiàng)補(bǔ)助。在對(duì)學(xué)區(qū)轉(zhuǎn)移支付的具體責(zé)任方面,兩級(jí)政府有明確的分工:聯(lián)邦教育部基金主要為處境不利的群體和無正常學(xué)習(xí)能力的兒童提供補(bǔ)助,而把矯正外部性,實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育財(cái)政縱向和橫向平衡的責(zé)任留給了州政府。由此可見,美國義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的主要主體是州政府。

美國聯(lián)邦政府向地方提供的義務(wù)教育專款同其他專項(xiàng)撥款一樣,都要由國會(huì)法案做出決定的。聯(lián)邦政府用于學(xué)區(qū)最大的義務(wù)教育撥款計(jì)劃是 Title One Program,這個(gè)計(jì)劃主要是為低收入學(xué)區(qū)成績不佳的學(xué)生提供教學(xué)幫助,使低收入家庭的孩子不因其家庭貧困而降低學(xué)業(yè)成績。接受撥款的學(xué)區(qū)主要是根據(jù)該學(xué)區(qū)中來自低收入(低于貧困線)家庭的學(xué)生人數(shù)來決定的。美國的這項(xiàng)撥款計(jì)劃的 90%直接撥給地方教育部門(LEA)。LEA撥款又分為基本撥款和集中撥款兩部分。這兩部分均按不同的公式進(jìn)行分配,對(duì)基本撥款部分美國規(guī)定,每個(gè)州的生均支出指標(biāo)主要應(yīng)用于調(diào)節(jié)各州之間的成本差異。此指標(biāo)不可低于全國生均支出的 80%,或高于全國生均支出的 120%;集中撥款的數(shù)額雖然比基本撥款的數(shù)額低(1993年美國基本撥款數(shù)額為 54億元,集中撥款為 7億元),但集中撥款的目的主要是為貧困兒童集中的地區(qū)提供額外補(bǔ)助以滿足特殊需求的。

美國除上述聯(lián)邦政府用于義務(wù)教育財(cái)政的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付外,各州承擔(dān)了近一半的義務(wù)教育籌資責(zé)任(夏威夷州除外),但是州政府并不直接管理公立中小學(xué),而是采取政府間補(bǔ)助的方式來支持地方政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的供應(yīng)。在補(bǔ)助的形式上,各州采用的形式也不相同,有的采用專項(xiàng)一次性(基本補(bǔ)助)補(bǔ)助;有的采用配套專項(xiàng)補(bǔ)助(保證稅基);也有的采用前二種組合的形式。

1.專項(xiàng)一次性補(bǔ)助(基本補(bǔ)助)。即提供給每一學(xué)區(qū)的學(xué)生人均補(bǔ)助額要同該學(xué)區(qū)的教育成本正相關(guān),補(bǔ)助不依賴學(xué)區(qū)對(duì)支出水平的選擇,并采取一次性總付的方式。但是,這種補(bǔ)助只能保證一個(gè)學(xué)區(qū)的最低支出水平,卻不能實(shí)現(xiàn)各學(xué)區(qū)義務(wù)教育財(cái)政資源(或能力)的均等化,也難實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育財(cái)政支出的均等化,所以,許多州采用了專項(xiàng)配套補(bǔ)助的方式。

2.專項(xiàng)配套補(bǔ)助(保證稅基)。保證稅基又稱為能力均等化計(jì)劃。這種補(bǔ)助主要是為每一個(gè)學(xué)區(qū)提供一個(gè)相同的、基礎(chǔ)性的學(xué)生生均稅基,從而區(qū)別于基本補(bǔ)助中設(shè)定一個(gè)基礎(chǔ)的學(xué)生生均最低支出水平。而且它是一種配套性的補(bǔ)助,不是一次性的補(bǔ)助。所以它的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)比基本補(bǔ)助要高。

3基本補(bǔ)助與保證稅基相結(jié)合。這種補(bǔ)助的優(yōu)點(diǎn)在于:把專項(xiàng)一次性補(bǔ)助與專項(xiàng)配套補(bǔ)助的優(yōu)點(diǎn)有機(jī)結(jié)合起來,從而在確保各州能享受最低生均支出需求的同時(shí),還能滿足效率的要求。

三、日本、美國的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度模式對(duì)完善我國教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的啟示

通過以上對(duì)日本和美國教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的比較,我們可以看出,規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度是以各級(jí)政府基本公共服務(wù)能力均等化為目標(biāo),在合理劃分政府間收入和事權(quán)的基礎(chǔ)上,采用科學(xué)的方法,核定各地方政府的“標(biāo)準(zhǔn)收入能力”和“標(biāo)準(zhǔn)支出需求”,據(jù)以確定均衡撥款;同時(shí)輔之以必要的專項(xiàng)撥款。這一規(guī)范化制度的基本特征有三點(diǎn):(1)公正。確保各地居民享受的公共服務(wù)水平大體一致。(2)公開。撥款的依據(jù)、方法和結(jié)果透明度高。(3)規(guī)范。撥款確定公式化、程序化、制度化。而日本和美國的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度充分體現(xiàn)了公正、公開和規(guī)范的基本特征。

在義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式上,日本采取的是總量一次性補(bǔ)助與專項(xiàng)配套補(bǔ)助組合的模式,而美國采用的是專項(xiàng)一次性補(bǔ)助與專項(xiàng)配套補(bǔ)助搭配的模式。兩種模式雖然不同,但具有很多內(nèi)在上的一致性,這種內(nèi)在規(guī)律對(duì)建立和完善我國規(guī)范的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度有著重要的借鑒與啟示作用。

第一,日本和美國的義務(wù)教育在采取分權(quán)式提供的同時(shí),兩國對(duì)義務(wù)教育的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模都很大,這對(duì)兩國義務(wù)教育的快速發(fā)展乃至綜合國力的提高都具有重大影響。當(dāng)然這與兩國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的豐厚和財(cái)力豐裕是分不開的。而且,兩國政府在教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中都有對(duì)處境不利群體和無正常學(xué)習(xí)能力的學(xué)生提供補(bǔ)助的制度。在日本通過地方交付稅對(duì)落后地區(qū)還可以給予更多的補(bǔ)助,并依法規(guī)定了教育配套項(xiàng)目的比例。美國不僅明確了政府間義務(wù)教育財(cái)政支出占中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)的比例,并且對(duì)給予低收入家庭學(xué)生的補(bǔ)助指標(biāo)作出了下限和上限規(guī)定。這主要是通過基本撥款補(bǔ)助的公式表現(xiàn)出來的。該公式為:有補(bǔ)助資格的兒童人數(shù) +該洲生均教育支出的 40%。其中,有資格接受補(bǔ)助的學(xué)生人數(shù)按下列方法確定:(1)按最近的人口統(tǒng)計(jì)資料中來自低收入(貧困線以下)家庭 5-17歲的兒童人數(shù)﹢(2)來自接受聯(lián)邦 AFDC②補(bǔ)助(此補(bǔ)助高于貧困線)家庭的 5-17歲的兒童人數(shù)﹢(3)非政府孤兒院中的 5-17歲兒童人數(shù)。每個(gè)洲的生均支出指標(biāo)用于調(diào)節(jié)各洲之間的成本差異。此指標(biāo)不可低于全國生均支出的 80%,或高于全國生均支出的120%。這種規(guī)定對(duì)我國教育財(cái)政投入體制的改革與完善應(yīng)當(dāng)說都有重要的借鑒意義。

第二,兩國在義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的責(zé)任劃分上,中央政府(聯(lián)邦政府)與地方政府均有明確的分工,這種職能界定分明的制度,為義務(wù)教育正常運(yùn)行和發(fā)展提供了經(jīng)費(fèi)保障。這一點(diǎn)對(duì)我國的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,特別是在實(shí)現(xiàn)民族自治地方教育財(cái)政自治方面啟示很大。

我國多年來一直公共性財(cái)政支出表現(xiàn)不足,支出結(jié)構(gòu)緩慢。雖然經(jīng)過改革有所改善,但目前政府支出范圍仍然過于寬泛,從中看不出明顯的職能邊界和支出特征,也看不出中央與地方在支出范圍上的職能分工。目前,從我國民族自治地方各級(jí)政府間的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分上看,也存在明顯不匹配的情況,這其中有事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分上缺乏制度的規(guī)范和科學(xué)合理的設(shè)計(jì)問題;也有事權(quán)的不斷下移和財(cái)權(quán)不斷上移的逆向運(yùn)動(dòng)方面的問題;同時(shí)也有轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計(jì)不規(guī)范和力度不夠的問題,特別是承擔(dān)過多公共服務(wù)的是縣鄉(xiāng)政府,財(cái)政收支缺口很大,負(fù)債嚴(yán)重,基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生服務(wù)欠賬很多,得不到財(cái)政支持和服務(wù)保障。這已成為民族自治地方重點(diǎn)需要解決的難題。如內(nèi)蒙古自治區(qū)自“八五”以來,在實(shí)施義務(wù)教育“兩基”達(dá)標(biāo)過程中,由于資金不足,用于修建教學(xué)用房、購置教學(xué)儀器等支出基本是負(fù)債進(jìn)行,逐漸形成了巨大的農(nóng)村牧區(qū)義務(wù)教育債務(wù)達(dá) 39.21億元,覆蓋全區(qū) 12個(gè)盟市的 98個(gè)旗縣、4個(gè)開發(fā)區(qū)、508個(gè)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3880個(gè)嘎查村、2178所中小學(xué)校和 115個(gè)國有農(nóng)牧場。這種教育債務(wù)已成為了縣鄉(xiāng)債務(wù)的主要組成部分和影響農(nóng)村牧區(qū)正常教育的主要障礙、農(nóng)牧民負(fù)擔(dān)反彈的重要隱患。

第三,針對(duì)不同的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo),兩國均選擇了適合本國情況的轉(zhuǎn)移支付形式。我國完全可以綜合借鑒他們的不同做法,以建立健全我國的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式和制度。根據(jù)民族自治地方目前在公共財(cái)政體制上存在的缺陷,有專家提出應(yīng)當(dāng)建立一種適合民族自治地方的公共財(cái)政基本模式,即分級(jí)獨(dú)立的分稅制體制。并認(rèn)為這種體制與舊體制相比主要特點(diǎn)有:(1)可以保證各級(jí)政府有自己的稅收權(quán)限和收入,有自己的支出職責(zé)和領(lǐng)域;(2)各級(jí)政府之間有規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度和有能力而且應(yīng)當(dāng)獨(dú)立平衡自身的財(cái)政收支;(3)各級(jí)政府擁有一定必需的公債發(fā)行權(quán)限;(4)各級(jí)政府財(cái)政立法和預(yù)算編制及審批由同級(jí)人大決定,以保證依法理財(cái)和依法行政。這種設(shè)想與我國在法學(xué)界圍繞“重構(gòu)我國教育政策法律調(diào)控機(jī)制”討論所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是一致的,即為了維護(hù)或保障教育的公平。保障教育公平的問題在我國民族自治地方尤顯重要。因此,我國不僅要重視和借鑒國外的一些做法,而且對(duì)于上述專家的觀點(diǎn)也應(yīng)予以重視并對(duì)其可行性進(jìn)行深入研究和落實(shí)。

第四,日、美兩國在義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度上的一個(gè)最大共性就是都實(shí)行了科學(xué)的公式化計(jì)算方法和嚴(yán)格的法制化和規(guī)范化。這也是我國應(yīng)從中汲取和借鑒的地方。日、美兩國政府在對(duì)地方政府所負(fù)責(zé)的義務(wù)教育實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時(shí),都使用了比較復(fù)雜的、具有可操作性的公式,并以此作為達(dá)到上級(jí)政府義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付透明、客觀、公平和公正之目的的保證。尤其是美國的基本補(bǔ)助、保證稅基和日本地方交付稅的撥款公式設(shè)計(jì)都十分科學(xué),公式中包含了地方政府無法控制的標(biāo)準(zhǔn)支出和標(biāo)準(zhǔn)收入,而且在確保標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出測(cè)量準(zhǔn)確的基礎(chǔ)上還考慮到了影響兩個(gè)變量的其他客觀因素。③而我國從 1995年以來實(shí)行的轉(zhuǎn)移支付制度仍沿用傳統(tǒng)的“基數(shù)法”,沒有引入“標(biāo)準(zhǔn)收入能力”和“標(biāo)準(zhǔn)支出需求”概念等,一直采用過渡期的措施。

日、美兩國除撥款公式化外,兩國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付均納入了法制化的管理軌道,使各級(jí)政府的一切義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付責(zé)任都有章可循、有法可依。這也是我國應(yīng)當(dāng)吸收和借鑒的一個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容。公式化和法制化保證了兩國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范化。我們希望在我國中央政府對(duì)民族自治地方的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中,盡快將規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付納入法制化的管理軌道,使民族教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付透明、客觀、公平和公正,各級(jí)政府間的責(zé)任都有章可循、有法可依。減少或避免中央對(duì)民族自治地方的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付采取依據(jù)經(jīng)濟(jì)情勢(shì)考察政策的做法,建立起一個(gè)長效機(jī)制來保障教育財(cái)政投入的穩(wěn)定性,從而使我國《民族區(qū)域自治法》中有關(guān)財(cái)政自治和教育自治的權(quán)利得到有效保障。如我國 1996年的《過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》中指出,在 1995年的“基礎(chǔ)上進(jìn)一步改進(jìn),用‘標(biāo)準(zhǔn)收入’替代‘收入努力程度’和‘財(cái)力’指標(biāo);‘標(biāo)準(zhǔn)支出’劃分進(jìn)一步細(xì)化;保留對(duì)民族地區(qū)的政策性轉(zhuǎn)移支付。”這里的“保留”實(shí)際上就具有依據(jù)經(jīng)濟(jì)情勢(shì)考察政策的色彩,由于是在過渡期提出的,其不穩(wěn)定性是顯見的。

第五,兩國均把義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為了對(duì)地方政府的義務(wù)教育進(jìn)行管理和調(diào)控的重要手段。如美國在二戰(zhàn)后,聯(lián)邦政府增加了對(duì)地方政府義務(wù)教育的財(cái)政撥款,其目的就是要通過增加撥款來加強(qiáng)對(duì)全國義務(wù)教育事業(yè)的宏觀調(diào)控和指導(dǎo)。而日本中央政府的專項(xiàng)撥款則通過附加各種限制性條件來控制地方義務(wù)教育的發(fā)展方向,使其能滿足中央政府的偏好。這一點(diǎn)對(duì)我國也有重要的借鑒意義,我國同樣需要通過增加對(duì)民族自治地方的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,附加一些限制性條件來控制民族自治地方教育的發(fā)展方向,監(jiān)督民族自治地方實(shí)施民族教育經(jīng)費(fèi)的保障機(jī)制的不斷完善。

總之,在日本、美國的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度中,有很多地方是值得我國借鑒學(xué)習(xí)的。通過借鑒,企盼能夠在中央與民族自治地方的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面,建立起一種更加適合我國民族教育特點(diǎn)、更能夠體現(xiàn)民族教育財(cái)政自治,有利于解決民族教育需求與民族教育投入矛盾的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

[注 釋]

① 根據(jù)1995年的數(shù)據(jù),國家全部教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重,世界平均水平為 5.2%,高收入國家為 5.5%,中等收入國家為4.5%,低收入國家為 5.5%。根據(jù)《世界銀行:世界發(fā)展報(bào)告》我國 1997年時(shí)屬于中低收入國家,2004年時(shí)我國的全部教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重才達(dá)到 4.5%.

② AFDC為聯(lián)邦政府對(duì)有未成年兒童家庭的福利補(bǔ)助.

③ 由于這些公式較為復(fù)雜,在此不作列舉,而且財(cái)政部“財(cái)政制度比較”課題組對(duì)這種技術(shù)性較強(qiáng)的問題已做過專題研究.

[1] 李祥云.義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度:日本與美國的模式[J].教育與經(jīng)濟(jì),2004,(2):55.

[2] 劉澤云.西方發(fā)達(dá)國家的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度[J].比較教育研究,2003,(1).

[3] 財(cái)政部《財(cái)政制度比較》課題組.日本財(cái)政制度[M].北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1998.

[4] 王彥才.美日兩國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制及對(duì)我國的啟示[J].教學(xué)與管理,2006,(4).

[5] 李文進(jìn).政府職能的創(chuàng)新和自治區(qū)公共財(cái)政的建立[N].內(nèi)蒙古日?qǐng)?bào),2005-5-6.

[6] 白喜輝,李永桃.公共財(cái)政為農(nóng)村牧區(qū)義務(wù)教育“解困”[N].內(nèi)蒙古日?qǐng)?bào),2007-11-23.

[7] 財(cái)政部預(yù)算司 .中國過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付[M].北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1999.46.