○郭麗

（廣東金融學(xué)院 廣東 廣州 510521）

一、引言

住房是滿足人的基本生理需要和安全需要的前提，妥善解決居民住房問題對(duì)維持社會(huì)穩(wěn)定有很大的幫助。然而，高速發(fā)展的房地產(chǎn)業(yè)所伴隨的日益高企的房價(jià)這一經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)正逐步弱化每個(gè)居民“住有所居”的權(quán)利，甚至于導(dǎo)致低收入群體的住房權(quán)利的喪失。對(duì)此，政府從供應(yīng)角度采取了三個(gè)層面的政策配給：第一個(gè)層面是完全通過市場機(jī)制供應(yīng)商品房，第二個(gè)層面是具有一定政策性補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)適用房及限價(jià)房，第三個(gè)層面是具有托底性質(zhì)的廉租房。但這三個(gè)層面在政策銜接上有所脫節(jié)。因其面向的不同對(duì)象群體很難從經(jīng)濟(jì)收入上來合理劃分，即保障的對(duì)象群體邊界模糊，導(dǎo)致了“夾心層”問題的存在，使得上述系列政策對(duì)這一經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)的改善并不明顯。而不明顯的更深層原因在于以上這些政策配給均屬于住房產(chǎn)業(yè)政策和住房政策，是一種市場化機(jī)制的經(jīng)濟(jì)政策而不是住房市場公共政策。就理論層面而言，市場機(jī)制是一種有效的資源配置方式，在完全競爭條件下，市場方式可以實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)，即通過合理的市場競爭能夠有效地解決效率問題。然而市場并非萬能，當(dāng)市場機(jī)制對(duì)資源的配置產(chǎn)生其自身無法克服的缺陷，即市場對(duì)資源配置無能為力時(shí)，“市場失靈”就產(chǎn)生了，此時(shí)，市場機(jī)制失效。這種過度偏重于由市場來解決住房問題的政策導(dǎo)向?qū)е缕涠ㄎ?、目的及目?biāo)都與公共政策的原則相背，體現(xiàn)為市場不能提供足夠的住房公共產(chǎn)品以及出現(xiàn)房產(chǎn)開發(fā)商的自然壟斷。因此，住房問題完全依靠市場機(jī)制來解決是不夠的，政府要通過相關(guān)的政策對(duì)住房建設(shè)、交易、保有等各個(gè)環(huán)節(jié)加以調(diào)節(jié)，以確保最大限度地滿足各個(gè)階層的絕大多數(shù)居民對(duì)住房的需求。鑒于此，產(chǎn)業(yè)政策和住房政策向住房公共政策回歸成為必然，這意味著房地產(chǎn)要從過度市場化向社會(huì)保障屬性傾斜從這個(gè)層面而言，市場失靈在某種意義上成為住房公共政策形成的邏輯起點(diǎn)，即為了彌補(bǔ)市場缺陷，客觀上需要政府及時(shí)制定并有效實(shí)施住房公共政策來干預(yù)市場，保護(hù)經(jīng)濟(jì)效率，維護(hù)社會(huì)公平。

二、住房公共政策的功能體現(xiàn)：制度創(chuàng)新與實(shí)踐再造

1、住房公共政策更新了作為管理主體的治理理念

哈羅德·拉斯韋爾（Harold D.Lasswell）認(rèn)為，公共政策是一種含有目標(biāo)、價(jià)值和策略的大型計(jì)劃。而戴維·伊斯頓（David Easton）則認(rèn)為，公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作權(quán)威性的分配。兩者都是從管理功能和目的角度對(duì)公共政策進(jìn)行界定。這類界定強(qiáng)調(diào)公共政策是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)為解決政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活中出現(xiàn)的公共問題而實(shí)施的管理手段，同時(shí)強(qiáng)調(diào)公共政策是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)為處理和協(xié)調(diào)社會(huì)利益問題而實(shí)施的管理，是對(duì)社會(huì)利益的重新調(diào)整和分配。公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的典型代表是政府，政府掌握著管理和社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力。這意味著隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等外在變量的變化，作為管理主體的政府必需不斷更新自己的管理理念，以有效地解決公共問題，高效地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。具體到住房公共政策，它的功能是解決公共住房問題，解決公共住房對(duì)當(dāng)今社會(huì)中低收入階層與社會(huì)發(fā)展所產(chǎn)生的負(fù)面影響。住房公共政策不僅是一個(gè)客觀存在的靜態(tài)事物，而且也是一個(gè)動(dòng)態(tài)的行為過程。公共權(quán)力機(jī)構(gòu)為了解決住房公共問題而實(shí)施政策問題認(rèn)定、政策規(guī)劃、政策評(píng)估和政策終結(jié)等行為。它作為一種行為準(zhǔn)則，能夠約束和引導(dǎo)政府本身、房產(chǎn)開發(fā)商以及購房者的行為。因此，作為一種全新的治理理念，公共住房政策必然涵蓋不同階層的消費(fèi)需求，針對(duì)不同階層的需求構(gòu)筑了全方位、多層次、立體式的住房保障體系，從而有效緩解以往住房市場凸顯的矛盾。

2、住房公共政策是一種全面的制度創(chuàng)新

公共政策具有長期的效力，是政策設(shè)計(jì)者和推行者在利益的總和、協(xié)調(diào)、綜合的基礎(chǔ)上，通過科學(xué)的政策制定和有效的政策執(zhí)行，最大限度地減少政策執(zhí)行成本，通過政策—制度—關(guān)系的邏輯承遞關(guān)系，利用政策體系的建立和執(zhí)行最終達(dá)成新的制度安排的過程。它構(gòu)建了全面的框架體系，包括供應(yīng)體系、申報(bào)制度、輪候制度、運(yùn)作方式、管理機(jī)制和退出機(jī)制等，最大化地實(shí)現(xiàn)住房供給激勵(lì)機(jī)制和資源配置方式的高效率，并通過利益界定達(dá)成新的均衡，實(shí)現(xiàn)改革各行為主體的利益共享。這一框架體系涉及保障性住房的所有環(huán)節(jié)，形成了規(guī)劃、建設(shè)、分配和管理的統(tǒng)一制度和工作機(jī)制，從而在制度層面上保障了建設(shè)目的性和預(yù)期性目標(biāo)的達(dá)成，在政策層面上實(shí)現(xiàn)了一系列制度突破和創(chuàng)新

3、住房公共政策是一種有效的實(shí)踐模式

住房政策體系是由不同空間和時(shí)間維度的各項(xiàng)分支政策組成的整體，政策功能的正常發(fā)揮有賴于分階段各政策的正確制定和順利實(shí)施。基于政府力量主導(dǎo)的住房公共政策是一種有效的實(shí)踐模式，從香港公屋制度和新加坡的組屋制度，以及澳門和日本的公共房屋制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，它解決了由于政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重而導(dǎo)致的政府失靈和市場缺陷所導(dǎo)致的市場失靈的雙重矛盾。

三、住房公共政策的三維框架

住房公共政策是指依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)和公共政策的基本程序，通過國家的公共權(quán)力來協(xié)調(diào)住房市場各主體與利益集團(tuán)之間的利益關(guān)系，以便達(dá)到住房市場各主體利益之間的利益均衡的行為準(zhǔn)則。而目前，我國要形成完善的住房公共政策，面臨以下三個(gè)問題。

1、住房市場的金融公共政策

住房市場是一個(gè)資金密集型市場，無論是住房開發(fā)還是住房購買都與金融支持程度密切相關(guān)。不同的住房金融政策決定了住房市場不同程度的發(fā)展與繁榮。完善的住房金融服務(wù)體系包括六個(gè)方面：完備的住房金融政策和法規(guī)、健全的住房金融機(jī)構(gòu)、豐富的產(chǎn)品和工具、高效的融資市場、靈活多樣的經(jīng)營模式、完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。但目前，我國的住房金融體系還不完善，主要包括商業(yè)性和政策性兩方面。

（1）商業(yè)性。商業(yè)性方面表現(xiàn)在三方面。一是住房融資的渠道過窄，融資的品種非常單一。中低收入家庭住房融資非常困難，且缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制。當(dāng)前住房資金來源主要通過銀行信貸來解決，占全部融資的79%，體現(xiàn)為過度依賴商業(yè)銀行信貸。上市融資、信托融資、債券融資以及其他融資方式十分有限。二是資金的期限不匹配。目前，各大商業(yè)銀行商業(yè)性住房消費(fèi)信貸的資金來源主要依賴一般居民儲(chǔ)蓄存款。由于一般儲(chǔ)蓄的資金具有短期性和隨意性的特點(diǎn)，遠(yuǎn)不能滿足住房信貸數(shù)量大和期限長的要求，因此造成存貸資金結(jié)構(gòu)、數(shù)量和時(shí)間上不能合理匹配的局面。用短期的資金發(fā)放長期的貸款，容易使銀行形成支付危機(jī)，從而給住房金融的進(jìn)一步發(fā)展背上巨大的包袱，隱含巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)。三是住房抵押貸款問題重重。住房抵押貸款利率低、期限長，由于尚未建立風(fēng)險(xiǎn)管理體系，風(fēng)險(xiǎn)非常大。其次，抵押貸款的創(chuàng)新性不夠，品種單一，制度不完善。服務(wù)體系不完善，還款方式單一，操作程序復(fù)雜，影響了居民貸款購房的積極性。另外，房地產(chǎn)金融的二、三級(jí)市場即房地產(chǎn)抵押證券市場沒有形成，住房抵押貸款涉及土地、房產(chǎn)等政府部門，又涉及評(píng)估、保險(xiǎn)、房產(chǎn)經(jīng)紀(jì)、公證等一系列社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，還牽涉到房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，而當(dāng)前這一領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)并未完善。

（2）政策性。政策性方面表現(xiàn)為專業(yè)性和政策性住房金融體系不健全。包括：一是政策性住房金融發(fā)展滯后。對(duì)中低收入等特定人群缺乏政策性住房金融支持，如住房預(yù)售制度。開發(fā)商通過商品房預(yù)售可以提前回籠部分資金，降低財(cái)務(wù)費(fèi)用，提高資金周轉(zhuǎn)率。而購房者在商品房預(yù)售制度下卻要承受住房面積縮水、小區(qū)規(guī)劃變更、延期交房、開發(fā)商攜款失蹤等風(fēng)險(xiǎn)，使得該制度演變?yōu)殚_發(fā)商獲取暴利而消費(fèi)者單邊承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一種機(jī)制。二是住房按揭政策過度寬松。一方面是利率優(yōu)惠政策，另一方面是第二套住房的信貸政策。個(gè)人住房按揭貸款的基準(zhǔn)利率低，利率優(yōu)惠幅度達(dá)到30%。而第二套住房的信貸政策，使得投資者能夠便利地利用銀行的金融杠桿從而加大住房的投資比重。這兩方面的合力作用，造就了較低的個(gè)人住房按揭市場準(zhǔn)入門檻，助推了房價(jià)并制造了房市泡沫，導(dǎo)致中低收入者被迫擠出住房市場。三是公積金份額有限，政策效果不明顯。住房公積金制度的初衷是利用金融杠桿，互助互利，對(duì)穩(wěn)定房價(jià)和解決中低收入人群的住房困難提供資金支持。但在實(shí)踐中各地住房公積金制度發(fā)展極不平衡，各個(gè)行業(yè)之間的發(fā)展也存在很大的差異。其次，公積金政策中民意參與性不足，忽視民意參與的程序，有失公積金公共政策的公正性和合法性。如廣州2009年初的公積金制度的調(diào)整政策，雖然從宏觀上能增加公積金資金的積累，但在微觀上卻損害了繳交人的還款能力和合法權(quán)益?？傮w而言，住房公積金制度還遠(yuǎn)未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2、住房市場的土地公共政策

土地制度已經(jīng)成為中國房地產(chǎn)健康發(fā)展的最大障礙。由于缺乏住房市場的土地公共政策，在既有的土地制度安排下，土地市場存在以下缺陷。一是利益分配關(guān)系失衡。土地市場的利益分配關(guān)系嚴(yán)重失衡，農(nóng)民及城市居民的利益受到嚴(yán)重侵害。具體表現(xiàn)為土地的所有權(quán)、使用權(quán)、土地的出讓、出租等，農(nóng)民沒有成為市場的主人；在征地過程中，農(nóng)民成為弱勢群體，沒有實(shí)現(xiàn)平等自由的等價(jià)交換；在拆遷市場上，被拆遷者處于弱勢地位，其拆遷權(quán)力沒有得到很好的保障。城市與農(nóng)村的土地邊界模糊，這種土地邊界的不確定為代理人即地方政府提供了侵占農(nóng)民利益的制度基礎(chǔ)。二是多重委托代理鏈條。各級(jí)政府通過層級(jí)代理來行使土地的權(quán)能，而土地產(chǎn)權(quán)的缺陷使得處于代理鏈條底端的地方政府主導(dǎo)了當(dāng)?shù)赝恋馗鳈?quán)能的使用與變更，并以此極力擴(kuò)張土地交易規(guī)模。尤其在土地出讓金政策上，中央政府與地方政府的利益博弈成為常態(tài)。在現(xiàn)行體制下，由土地產(chǎn)生的資產(chǎn)（源）性收益和大部分稅費(fèi)基本上歸地方所有，加之我國實(shí)行財(cái)政“分灶吃飯”的政策，各地政府在財(cái)政收入不足的情況下，只有利用土地出讓籌集地方建設(shè)資金。由于沒有形成土地的公共政策，中央政府與地方政府之間利益關(guān)系的調(diào)整難以在土地問題上達(dá)成各當(dāng)事人之間的利益協(xié)調(diào)與平衡，使得土地市場所面臨的問題與利益沖突十分嚴(yán)重，形成地方政府土地財(cái)政及土地交易腐敗。而為了鞏固土地財(cái)政，地方政府自然就把住房市場引導(dǎo)到以投資為主導(dǎo)的市場，結(jié)果導(dǎo)致房價(jià)高企，大量中低收入者被迫退出住房市場。三是土地“招拍掛”制度存在重大缺陷。自2004年實(shí)行“招拍掛”以來，土地拍賣價(jià)格偏離理性、瘋狂飆升，部分地方在2007年頻頻出現(xiàn)地王項(xiàng)目。其次，大開發(fā)商在“招拍掛”制度框架下成為土地市場的壟斷者。“價(jià)高者得”的原則為市場進(jìn)入者設(shè)置了資金上的高門檻，使實(shí)力強(qiáng)大的開發(fā)商因此而獲得與地方政府博弈的籌碼，從而拖欠地價(jià)款坐等土地升值、延遲開發(fā)等，這是導(dǎo)致房價(jià)屢創(chuàng)新高的另一個(gè)原因。

3、各國住房市場的法律公共政策

發(fā)達(dá)國家都非常重視住房保障制度的立法工作，我國則相對(duì)滯后。

（1）美國的住房法律公共政策。美國早在1934年就有了《國民住宅法》，此法要求建立住房管理署，設(shè)立聯(lián)邦存款和貸款保險(xiǎn)公司，由政府提供低利息貸款，鼓勵(lì)私人投資于低收入家庭公寓住宅，并規(guī)定在10年內(nèi)為低收入家庭提供600萬套政府補(bǔ)助住房。隨后頒布的《合眾國住房法》規(guī)定，要為低收入家庭修建公共住房制定長遠(yuǎn)計(jì)劃，以及陸續(xù)推出的《城市住房發(fā)展法》、《國民可承擔(dān)住宅法》、《公房管理改革法》和《住宅抵押貸款法》等法案，從法律制度層面對(duì)中低收入階層的住房保障進(jìn)行明確的界定。明確住房保障的對(duì)象、保障的標(biāo)準(zhǔn)、保障的水平、保障資金的來源、專門的管理機(jī)構(gòu)以及對(duì)違法違規(guī)行為的處罰措施。明確規(guī)定居住權(quán)是公民權(quán)利的重要組成部分，從而為建立住房保障制度以及相關(guān)政策措施的采用提供法律依據(jù)。目前，美國在住房保障立法方面已形成了比較完善的體系，涵蓋了公共住房補(bǔ)貼、房租補(bǔ)貼、消除貧民窟等諸多方面。

（2）日本的住房法律公共政策。日本政府于1950年先后制定實(shí)施了包括《住房金融公庫法》、《公營住宅法》、《日本住宅公團(tuán)法》、《城市住房計(jì)劃法》等40多部相關(guān)法律來保證住房保障制度的有效執(zhí)行。日本住宅方面的法規(guī)體系大致可分為三類。第一，引導(dǎo)住宅產(chǎn)業(yè)發(fā)展綜合性政策和法規(guī)。第二，具體組織和實(shí)施的政策法規(guī)。第三，住宅產(chǎn)業(yè)技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)的法律法規(guī)。這些法規(guī)體系明確了中央政府和地方政府在住宅供應(yīng)方面的責(zé)任，在必要時(shí)，國家必須從財(cái)政、金融及技術(shù)上給予中低收入一定的援助。

（3）新加坡的住房法律公共政策。新加坡于1927年根據(jù)《新加坡改造法令》成立了新加坡改造信托基金會(huì)，負(fù)責(zé)編制總體更新規(guī)劃方案、制定更新計(jì)劃、為更新計(jì)劃拆除房屋的居民提供住房。此后，新加坡開始發(fā)展公共住房。1960年，新加坡政府又根據(jù)《住房發(fā)展法》成立了房屋發(fā)展局，是法律和國家發(fā)展部的一個(gè)法定的獨(dú)立部門，也是新加坡公共住房發(fā)展的惟一權(quán)威機(jī)構(gòu)。此機(jī)構(gòu)除了為有資格的居民提供出售或出租的公共住房外，在改善住房建設(shè)技術(shù)方面也起著積極的作用。此外，新加坡在1981年11月還提出《中央公積金法》（修正案），推出了強(qiáng)制性住房保險(xiǎn)計(jì)劃，旨在減少抵押風(fēng)險(xiǎn)并保證在組屋擁有者喪失償還能力的情況下由中央公積金負(fù)責(zé)清償尚欠的余款。

（4）我國的住房法律公共政策。與上述發(fā)達(dá)國家相比較，我國住房法律公共政策仍處于缺失狀態(tài)。從1998年開始，我國出臺(tái)了一系列旨在促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的調(diào)控政策。但是，由于這些措施大部分都為短期措施，同時(shí)存在著各項(xiàng)政策目標(biāo)的不一致性甚至矛盾性，形成了房地產(chǎn)業(yè)一直缺乏強(qiáng)制的、權(quán)威的基本法律作為行業(yè)發(fā)展的依據(jù)和指引的局面。目前，各地執(zhí)行的有關(guān)經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等方面的行政法規(guī)主要有：1993年的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》，其中包括《關(guān)于大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房的若干意見》、《關(guān)于進(jìn)一步加快經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)有關(guān)問題的通知》、《經(jīng)濟(jì)適用房住房開發(fā)貸款管理暫行規(guī)定》以及《住房公積金管理?xiàng)l例》等；1999年的《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》；2003年的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》；2004年的《城鎮(zhèn)廉租住房租金管理辦法》；2005年的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房申請(qǐng)、審核及退出管理辦法》等。在執(zhí)行貫徹這些法規(guī)的過程中，我國政府僅靠行政手段來進(jìn)行住房保障，并未上升到立法保障層面，這與中低收入階層的住房保障的目標(biāo)不相適應(yīng)。公共住房立法的缺位，對(duì)于現(xiàn)代意義上的住房保障而言，意味著仍未建立起一套完整的法律保障體系。其次，司法執(zhí)行不力，司法效率低下。目前，土地征用、出讓、轉(zhuǎn)讓和儲(chǔ)備房屋拆遷等制度不太合理，住房的開發(fā)、銷售、出租、中介和物業(yè)等市場制度不健全。這種基礎(chǔ)法的缺位，導(dǎo)致目前住房體制有三大弊端：一是政府與人民的關(guān)系。政府本應(yīng)為民謀利，但實(shí)際上卻成了與民爭利；二是政府、人民與開發(fā)商的關(guān)系，政府本應(yīng)為民謀利，實(shí)際上卻存在地方政府為開發(fā)商謀利的問題；三是由此形成了罷黜政府的公共住房開發(fā)隊(duì)伍和住宅合作社，獨(dú)尊開發(fā)商的局面，培育了開發(fā)商壟斷集團(tuán)。

四、政策建議

1、建立與中國住房制度相適應(yīng)、符合中國國情的住房金融制度體系

建立“市場主導(dǎo)、監(jiān)管有度、一二級(jí)市場聯(lián)動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的住房金融體系，建立多元化、多層次的住房金融市場，利用不同融資方式、不同金融產(chǎn)品、不同金融市場，來滿足多層次住房融資的需要。一是完善信貸體系。實(shí)行差別化的住房信貸政策，優(yōu)先支持中低收入居民購買第一套中小戶型的自用住房，對(duì)于第一套住房以外的其他貸款，實(shí)行屢進(jìn)的首付比例和貸款比例。設(shè)計(jì)針對(duì)中低收入家庭的住房信貸產(chǎn)品，比如說政府的貼息貸款，可以適當(dāng)降低中低收入居民的住房貸款利率。發(fā)展多樣化的住房信貸機(jī)構(gòu)，建立中低收入居民為主要對(duì)象的專業(yè)金融機(jī)構(gòu)，支持中低收入家庭購買中小戶型、中低價(jià)位的住房。鼓勵(lì)和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)積極開展住房信貸業(yè)務(wù)，提高市場的流動(dòng)性和融資的效益，包括分散和降低風(fēng)險(xiǎn)，建立住房信貸的資金流動(dòng)制度。進(jìn)行金融工具創(chuàng)新，推行住房抵押貸款證券化，分散金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)資產(chǎn)的流動(dòng)性、變化性。二是健全政策性金融體系，完善公積金政策。明確公積金主要向中低收入家庭提供信貸，包括公積金的歸己、投資管理和發(fā)放，適當(dāng)限定公積金融資的對(duì)象和融資的比例，對(duì)第一套住房降低利率提高融資額度，同時(shí)針對(duì)不同戶型面積進(jìn)行差別化政策。擴(kuò)大住房公積金的繳交面和履蓋面，樹立“以人為本”的理念。改革住房公積金的使用辦法和業(yè)務(wù)管理辦法，變城市內(nèi)封閉性的運(yùn)作機(jī)制為開放的區(qū)域間公積金融通運(yùn)作機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)住房公積金的監(jiān)督，把公積金的公共利益建立在繳納者的微觀利益之上。三是拓寬住房金融融資渠道。建立商業(yè)性住房金融和政策性住房金融有效結(jié)合的制度，積極培育和完善住房債券、股票、信托和基金等市場，設(shè)立專門的住房融資機(jī)構(gòu)，包括抵押貸款、協(xié)會(huì)、安全證券公司等。開展住房貸款證券化和結(jié)構(gòu)性融資，發(fā)展住房租賃、融資租賃，由金融促進(jìn)公司與政府的住房保障合作，以租賃方式向中低收入家庭出租小戶型住房，以便政府利用少量的住房租金補(bǔ)貼引導(dǎo)整個(gè)社會(huì)和市場來建設(shè)和經(jīng)營小戶型的住房，解決中低收入家庭的住房問題。四是健全住房金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和轉(zhuǎn)移體系。組建住房擔(dān)保公司，為中低收入居民購買住房提供擔(dān)保，適當(dāng)注入國家的信用，設(shè)計(jì)和開發(fā)出適合普通居民住房擔(dān)保的產(chǎn)品。

2、制定中國住房市場的土地公共政策

一是完善現(xiàn)行土地的法律法規(guī)。通過程序確定住房土地市場的公共利益，通過政府公權(quán)力來平衡政府、企業(yè)、個(gè)人之間的利益關(guān)系。同時(shí)，劃清政府與市場的邊界，讓土地政策、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)政策進(jìn)一步制度化，以形成市場有效預(yù)期?？梢越梃b新加坡的做法：90%的用地不做商品房開發(fā)，而由政府開發(fā)住房，低價(jià)提供給居民居住。二是建立全國性的土地基金。以級(jí)差地租的方式收取土地出讓金，以中央轉(zhuǎn)移支付的方式讓全國居民分享城市化進(jìn)程中的成果，以此減少由于住房作為財(cái)富分配及轉(zhuǎn)移機(jī)制所帶來的分配不公。三是界定土地的基本權(quán)能，確立城市與農(nóng)村的基本邊界，保護(hù)農(nóng)民與城市居民的根本利益不受侵害。四是推動(dòng)土地征用制度的改革。制定新的土地征用辦法、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償機(jī)制，嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，明確界定政府土地征用權(quán)和征用范圍，保障農(nóng)民作為土地產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利。建立征地監(jiān)管體系，培育獨(dú)立自主的土地征用、出讓和轉(zhuǎn)讓等土地市場主體，包括供給主體和需求主體，將土地總體規(guī)劃的調(diào)整審批權(quán)限以及土地出讓金的管理權(quán)限上收，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地嚴(yán)格地管理，避免地方政府既當(dāng)所有者又當(dāng)經(jīng)營者和監(jiān)管者。探討農(nóng)耕土地的出讓和轉(zhuǎn)讓制度，建立農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)出售和出租機(jī)制，探索土地出讓綜合評(píng)標(biāo)方法，推進(jìn)經(jīng)營性單位劃撥土地和無償占用土地向有償占用土地轉(zhuǎn)變。建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障和就業(yè)制度。五是建立行業(yè)用地監(jiān)控體系及制度，完善土地規(guī)劃監(jiān)管制度。加大土地管理執(zhí)法力度，維護(hù)良好的土地市場秩序。六是改革土地出讓、轉(zhuǎn)讓制度。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力增長較快而房價(jià)又畸高的城市，可探索由購房戶分期支付土地出讓金的辦法來建設(shè)特定商品房；減少劃撥用地，取消協(xié)議出讓土地，完善土地招標(biāo)和拍賣制度；對(duì)宗地的出讓面積應(yīng)加以控制并限期開發(fā)完成、限期上市，防止囤地和囤房；土地出讓前必須有規(guī)劃控制指標(biāo)，盡量采取熟地出讓的方式出讓土地。

3、完善政策法規(guī)，制定《住宅法》

法制建設(shè)滯后于行業(yè)發(fā)展所帶來的一系列相應(yīng)問題，已嚴(yán)重影響了房地產(chǎn)業(yè)的規(guī)范發(fā)展以及住房公共政策實(shí)施的嚴(yán)肅性和可持續(xù)性。因此，應(yīng)優(yōu)先考慮出臺(tái)《住房保障條例》，從法規(guī)上規(guī)定住房保障的對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障水平、保障資金的來源、專門管理機(jī)構(gòu)的建立，以及對(duì)違法違規(guī)行為的懲處措施等內(nèi)容，待時(shí)機(jī)進(jìn)一步成熟后再開展《住宅法》立法工作。我國有必要盡快制定《住宅法》，通過制定住房市場的中長期公共政策，以法律保障每一個(gè)公民的基本居住權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，從而體現(xiàn)中國住房公共政策的基本原則。

加快《住宅法》立法工作的意義在于：一是從法律上確立人民的住房權(quán)；二是重新建立多元化的住房供應(yīng)市場體制，讓開發(fā)商供應(yīng)房屋以外的住房供應(yīng)途徑切實(shí)發(fā)揮作用。按照目前住房保障規(guī)劃，政府需要大量低價(jià)或無償為保障性用房提供土地和資金，這會(huì)對(duì)地方政府財(cái)政收入等政績考核指標(biāo)帶來壓力。在目前的住房供應(yīng)體制下，政府顯然存在多個(gè)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)沖突的問題。因此，在內(nèi)容上，《住宅法》應(yīng)該主要包含以下三個(gè)方面。一是住房保障功能，強(qiáng)調(diào)居民有住房權(quán)，實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”。二是保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，對(duì)由擁有住房權(quán)而產(chǎn)生的房屋處置、物業(yè)費(fèi)等問題做出相應(yīng)的規(guī)定。三是重構(gòu)市場制度，對(duì)房屋供應(yīng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行重新審視和調(diào)整，逐步轉(zhuǎn)變由開發(fā)商壟斷的住房供應(yīng)體制，形成政府、單位、開發(fā)商“三位一體”的住房供應(yīng)體系。即建立和發(fā)展國有獨(dú)資公共住房開發(fā)企業(yè)、住宅合作社、建筑開發(fā)商三支住宅建設(shè)開發(fā)隊(duì)伍，建立和完善以非營利公益性住房為主的廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、合作住房和商品住房四類住房供應(yīng)體系，對(duì)不同收入家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策。改變開發(fā)商壟斷的住房供應(yīng)現(xiàn)狀，應(yīng)將政府供應(yīng)、居民互助建房等共同列入住房供應(yīng)主體范圍。

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[2]倪鵬飛：建立多層次的中國住房公共政策體系[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2008（1）.

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