○陳靜然陳潮昇
(1、四川農(nóng)業(yè)大學(xué) 四川 雅安 625014 2、中共成都市委黨校 四川 成都 610110)
目前,我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體上進(jìn)入加速破除城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”、推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新階段,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、縣域工業(yè)化、農(nóng)民轉(zhuǎn)型化趨勢明顯,客觀上需要在穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)上大力發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織,為進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、促進(jìn)農(nóng)民增收以及轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力等方面創(chuàng)造出新的制度供給。
農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織是指在家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上,由農(nóng)業(yè)從業(yè)者在堅持不觸動農(nóng)民生產(chǎn)資料私人財產(chǎn)權(quán)和堅持自愿、公平、民主、互利等原則的基礎(chǔ)上,由農(nóng)民及利益相關(guān)各方將土地、資金、勞動、技術(shù)和管理等生產(chǎn)要素,以一定形式組合形成的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營或服務(wù)的經(jīng)濟(jì)組織。它建立在農(nóng)民自愿基礎(chǔ)之上,對組織的管理以經(jīng)濟(jì)和法律手段為主,貫徹“入社自愿、退社自由”原則,實行民主管理。
我國農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織改革發(fā)展的初始路徑,是在政府主導(dǎo)下通過建立地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織,以取代傳統(tǒng)人民公社體制。這一改革過程表現(xiàn)為:1983年中央1號文件提出在農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)的設(shè)想;1984年中央1號文件提出改革傳統(tǒng)人民公社體制,要“設(shè)置以土地公有為基礎(chǔ)的地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織”;1987年中央1號文件闡明了鄉(xiāng)村合作組織的基本職能是生產(chǎn)服務(wù)、管理協(xié)調(diào)、資產(chǎn)積累和資源開發(fā);1991年11月《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》提出,把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制作為我國鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項基本制度長期穩(wěn)定下來;1993年,這項農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度被寫進(jìn)憲法。
我國農(nóng)村曾長期實行政社合一的人民公社制度,在這一制度下的農(nóng)業(yè)合作化過程實質(zhì)上被異化為非自愿原則的集體化過程,合作社自主權(quán)被弱化,在集體“統(tǒng)”的層面“吃大鍋飯”現(xiàn)象嚴(yán)重,農(nóng)民承受了公共決策的種種后果。家庭聯(lián)產(chǎn)承包、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制的建立,使農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán),成為獨立的財產(chǎn)主體和市場主體,極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。然而,新體制在改變農(nóng)村落后面貌的同時,農(nóng)業(yè)極小規(guī)模經(jīng)營方式被固化,絕大部分地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織也未能擔(dān)負(fù)起“統(tǒng)”的職責(zé),反倒出現(xiàn)了“分”得過散的狀態(tài),使農(nóng)村生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系一直處于低層次相互適應(yīng)的水平,導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長總體上出現(xiàn)了前10年生產(chǎn)力水平快速上升、中間10年平穩(wěn)上升、近些年徘徊的局面。
我國農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織改革發(fā)展的另一條路徑,是在20世紀(jì)80年代中期,伴隨農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,由農(nóng)民自發(fā)組建、在政府引導(dǎo)下發(fā)展新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織,此后在全國迅速發(fā)展。2007年7月1日《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布,標(biāo)志著我國農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織步入了依法規(guī)范發(fā)展的軌道。新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織不觸動家庭經(jīng)營體制,不影響農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)和家庭財產(chǎn)所有權(quán),以農(nóng)村生產(chǎn)要素為紐帶,克服了地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織“統(tǒng)”的不足,又在“分”這一層次進(jìn)一步激發(fā)出活力,提高了農(nóng)民組織化程度,實現(xiàn)了小生產(chǎn)與大市場的對接,較好地解決了村級組織“統(tǒng)不了”、一家一戶“辦不了”、政府部門“包不了”的問題,成為今后我國農(nóng)村微觀經(jīng)濟(jì)組織制度建設(shè)的方向。
目前,我國新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織主要有四種類型:一是專業(yè)合作社。它是由同類農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者或同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)提供者和利用者,采取自愿聯(lián)合、進(jìn)行民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織。二是經(jīng)營性專業(yè)協(xié)會。專業(yè)協(xié)會有“服務(wù)性”和“經(jīng)營性”之分,服務(wù)性專業(yè)協(xié)會將逐步被規(guī)范為社團(tuán)組織,經(jīng)營性專業(yè)協(xié)會是具有過渡性質(zhì)的專業(yè)合作社。三是社區(qū)合作社。主要指農(nóng)村股份合作社,包括土地股份合作社、資本型股份合作社、村級集體經(jīng)濟(jì)組織改制的股份合作社。四是經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體或生產(chǎn)組合。它是由兩個或兩個以上家庭(合伙人)共同出資、共同經(jīng)營、共負(fù)盈虧的臨時性組織。
新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織運作模式主要有三種類型:一是能人領(lǐng)辦型。指包括村干部、技術(shù)能手、種養(yǎng)大戶、運銷大戶、農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人等牽頭,組織農(nóng)民自發(fā)成立,形成統(tǒng)一的生產(chǎn)、加工、銷售聯(lián)合體,主要為農(nóng)戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。二是龍頭企業(yè)帶動型,即“公司+協(xié)會+農(nóng)戶”。它依托農(nóng)產(chǎn)品加工營銷企業(yè)而興辦協(xié)會,以契約關(guān)系和利益為紐帶,向農(nóng)戶提供良種、種苗、農(nóng)資、技術(shù)、信息、銷售等服務(wù),農(nóng)戶按價格同盟向企業(yè)提供特定農(nóng)產(chǎn)品,形成產(chǎn)、供、銷一體化的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體或利益同盟。三是政府部門帶動型,即“政府部門+協(xié)會+農(nóng)戶”。指政府有關(guān)部門結(jié)合自身職能牽頭興辦協(xié)會,由政府相關(guān)部門提供資金、技術(shù)、信息、銷售等服務(wù),一般是無償服務(wù),會員在協(xié)會指導(dǎo)下進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營。
據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)管理總站的統(tǒng)計顯示,到2007年,我國各類農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織總數(shù)超過15萬個,成員規(guī)模2363萬戶,占全國農(nóng)戶總量的13.8%;帶動非成員農(nóng)戶5512萬戶,占農(nóng)戶總數(shù)的21.9%,兩類農(nóng)戶合計占農(nóng)戶總數(shù)的35.7%。我國農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織雖然呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢,但總體上還處于起步階段,自身發(fā)展也存在一些較為突出的困難和問題。
我國農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的法人地位缺乏法律支持,外部發(fā)展環(huán)境不夠理想?!掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》明確了依法成立的農(nóng)民專業(yè)合作社具有法人地位,但并未明確農(nóng)民專業(yè)合作社是企業(yè)法人、社團(tuán)法人還是合作法人。絕大多數(shù)工商行政管理部門對合作組織不予登記,只能在民政部門按社團(tuán)登記,使其不能以獨立的經(jīng)濟(jì)實體開展各項經(jīng)營活動,農(nóng)民在銷售產(chǎn)品、簽訂合同、解決貸款等方面存在許多困難。政府對合作組織的財政金融支持力度不足,各級政府??罘龀仲Y金量不大且分頭管理,難以形成合力。正規(guī)融資渠道沒有及時建立或放開,一度比較活躍的非正規(guī)渠道融資活動被遏制,不利于農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展。
發(fā)達(dá)國家農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)特征表現(xiàn)在自愿、成員資格開放、社員向合作社提供等額資本金、實行民主控制。我國農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織很大程度上依托政府職能部門、傳統(tǒng)社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織、供銷社、企業(yè)等組建,它們成為合作組織的實際控制者,使合作組織的民辦性質(zhì)被扭曲,社員的原始股本權(quán)益受到實際侵犯。公共積累本該歸合作組織成員集體所有,但實際上成員感受不到充分的所有者權(quán)益,“公共所有”處于混沌狀態(tài)。多數(shù)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織在創(chuàng)立初期沒有將產(chǎn)權(quán)明確到個人,這種模糊原始產(chǎn)權(quán)在組織發(fā)展壯大后進(jìn)一步強化,導(dǎo)致個人產(chǎn)權(quán)難以清晰界定。法律規(guī)定合作社公積金是否提取由合作社自己決定,成員退社時可帶走相應(yīng)賬戶內(nèi)的公積金,使合作社資金基礎(chǔ)處于非穩(wěn)定狀態(tài)。
發(fā)達(dá)國家農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的利益機制主要是為成員提供服務(wù)和盈余按交易額返還。我國許多合作組織沒有利潤分配,只把價格優(yōu)惠當(dāng)作利潤返還,或是將利潤返還、股金分紅混為一談,甚至將利潤返還、股金分紅視為只付利息。一些股份合作組織實現(xiàn)了農(nóng)工商一體化、產(chǎn)加銷一條龍,但企業(yè)主與農(nóng)戶的利益分配目標(biāo)難以達(dá)成一致,農(nóng)戶的生產(chǎn)和交易往往受到“擠壓”,農(nóng)產(chǎn)品加工、流通中的增值部分,農(nóng)戶基本不能分享。一些經(jīng)營者持大股的合作組織,經(jīng)營者往往弱化按勞分配,強化按股分紅。有些合作組織只顧眼前利益,忽略長遠(yuǎn)利益,不按規(guī)定提取法定公積金和公益金,存在明顯的分光吃光現(xiàn)象。
健全的組織內(nèi)部治理機制是發(fā)達(dá)國家農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的重要保證。受統(tǒng)一規(guī)范缺乏以及農(nóng)民自身合作意識淡薄、文化程度偏低等因素的制約,我國多數(shù)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織沒有規(guī)范的章程,宗旨模糊,責(zé)任不清,缺乏內(nèi)部治理制度(諸如議事制度、監(jiān)事制度、財務(wù)和分配制度等),在落實社員資格、選舉組織機構(gòu)、交納股金和發(fā)放股權(quán)證等的實際操作中隨意性較大。有的合作組織雖然有章程,但不按照章程辦事,組織決策權(quán)往往控制在某個“能人”、“大戶”或“老板”手中。許多專事監(jiān)督職能的監(jiān)事會成為擺設(shè),有的則根本不予設(shè)置。一些合作組織的建立與發(fā)展,尋求政府或其他社會力量庇護(hù),民主自治原則難以體現(xiàn)。
發(fā)達(dá)國家農(nóng)民合作組織規(guī)模龐大,具有很強的自我發(fā)展能力,美國參加合作組織的農(nóng)戶約占農(nóng)場總數(shù)的90%。我國合作組織絕大多數(shù)規(guī)模小、經(jīng)濟(jì)實力不強、服務(wù)功能較弱,難以形成頗具規(guī)模的產(chǎn)業(yè)帶。國際上農(nóng)民合作組織有科技服務(wù)、供銷運輸、生產(chǎn)加工、金融合作、經(jīng)營管理和咨詢服務(wù)等多種類型,我國合作組織服務(wù)內(nèi)容單一、服務(wù)水平較低,對能夠獲取超額利潤的市場開拓、產(chǎn)品營銷和農(nóng)產(chǎn)品加工等諸多領(lǐng)域還少有涉足。我國合作組織獲取資金的主要途徑為會員自籌、外部股金和自我資本積累,資金短缺問題突出,農(nóng)產(chǎn)品市場占有率低,贏利水平不高,抵御市場風(fēng)險的能力較弱,合作組織自我發(fā)展機制難以形成。
在宏觀層面,可由供銷合作社、農(nóng)業(yè)部和全國總工會等有關(guān)組織機構(gòu),組成全國統(tǒng)一的合作經(jīng)濟(jì)管理與協(xié)調(diào)部門,負(fù)責(zé)對合作經(jīng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理、協(xié)調(diào)和指導(dǎo);同時,遵循自下而上原則和民辦性質(zhì),在全國合作經(jīng)濟(jì)基層組織基礎(chǔ)上成立全國合作社聯(lián)盟。在微觀層面,各級農(nóng)業(yè)部門應(yīng)成立專門機構(gòu)負(fù)責(zé)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的日常管理工作,其職能是:對各類合作組織的組建章程、制度進(jìn)行審核,登記備案;協(xié)調(diào)各合作組織之間的利益關(guān)系,并就有關(guān)事項向政府溝通;提供示范章程、法律、咨詢、培訓(xùn)、政策等服務(wù);受理會員與專業(yè)合作組織的侵權(quán)起訴,監(jiān)督專業(yè)合作組織章程和內(nèi)部制度執(zhí)行情況。在立法層面,除現(xiàn)有的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》外,制定和實施綜合性的《合作社法》,明確規(guī)定合作制經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)、股權(quán)設(shè)置、分配機制、企業(yè)治理結(jié)構(gòu)和管理體制等重大原則和規(guī)范;對不同類型的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行專門立法;對憲法、民法及相關(guān)配套法規(guī)作出相應(yīng)修改,逐步建立起專業(yè)聯(lián)合社、金融服務(wù)類、社區(qū)類農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)法律。同時,對現(xiàn)行農(nóng)村經(jīng)營體制、土地流轉(zhuǎn)制度和農(nóng)產(chǎn)品及農(nóng)資產(chǎn)品流通體制等進(jìn)行改革。
各級財政部門要整合支農(nóng)專項投資資金,重點支持農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織開展農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科研開發(fā)能力、技術(shù)引進(jìn)和推廣、品牌建設(shè)、市場促銷、質(zhì)量檢驗檢測和信息網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè);建立農(nóng)業(yè)合作發(fā)展專項基金,實施以獎代補,用于彌補合作組織發(fā)展過程中的生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、食物安全、技術(shù)培訓(xùn)等費用。有條件的地方,可給予農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織享受與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)同等的稅收優(yōu)惠;對合作組織向農(nóng)戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后技術(shù)服務(wù)和勞務(wù)所得收入,免征所得稅;對合作組織從事農(nóng)業(yè)農(nóng)機作業(yè)、排灌、病蟲害防治、植保、家畜配種和疫病防治,以及相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)所得收入,免征營業(yè)稅;對將業(yè)務(wù)延伸到加工環(huán)節(jié)的合作組織,給予營業(yè)稅、所得稅及進(jìn)口設(shè)備稅減免政策;對合作組織出口的農(nóng)產(chǎn)品,給予全額退稅。金融部門要提供各種低息貸款,幫助合作組織解決啟動資金和流動資金。政府部門要利用財政扶持資金為合作組織創(chuàng)造貸款擔(dān)保機制,鼓勵農(nóng)村信用社加大信貸投入和信貸優(yōu)惠。同時,大力組建新型農(nóng)村金融機構(gòu),拓寬合作組織貸款渠道。
農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織要依法為成員建立成員賬戶,使成員真正享有組織決策權(quán)、剩余索取權(quán)和對組織凈資產(chǎn)處置權(quán)。成員賬戶要記載該成員的出資額、每年提取公積金按照章程規(guī)定量化為每個成員的份額、國家財政直接補助和他人捐贈以及合法取得的其他資產(chǎn)形成的財產(chǎn)平均量化到成員的份額、該成員與本社的交易量(額)。成員出資和公積金量化到成員的份額在農(nóng)戶退社時可以帶走,但國家財政直接補助形成的財產(chǎn)在解散、破產(chǎn)清算時不得作為可分配剩余資產(chǎn)分配給成員。成員賬戶制度既要使農(nóng)戶獲得合作組織資產(chǎn)增值的收益,也要承擔(dān)資產(chǎn)損失的相應(yīng)責(zé)任。在合作組織發(fā)展初期,產(chǎn)權(quán)安排有利于發(fā)起人是一種現(xiàn)實選擇,但不是最終選擇,因此要從股金數(shù)額、參與管理等方面對優(yōu)先股等予以限制。股份合作經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部民主、產(chǎn)權(quán)清晰、分配公平,農(nóng)民可以土地經(jīng)營權(quán)、技術(shù)、資金、項目和管理能力入股,能吸引外來資本(股金之外的額外資本)和社會資本(非成員資本),分配方式實行按交易額與按資分配相結(jié)合,有條件的地方要引導(dǎo)農(nóng)民向股份合作組織方向發(fā)展,已有的股份合作型企業(yè)可以向公司型企業(yè)轉(zhuǎn)變。
堅持按交易額分配盈余原則,在最大限度照顧會員利益的同時,積極對外參與市場競爭,代表會員追求最大利益,其盈余和積累歸全體社員共同所有。在公有制占較大比重的股份合作經(jīng)濟(jì)中,一方面突出按勞分配權(quán)重,另一方面努力擴大經(jīng)營范圍,用贏利項目所得利潤補償不贏利和少贏利項目,建立起利益互補機制。實行適當(dāng)按股分紅原則,分紅比例由社員大會決定,一般掌握在高于銀行同期利率、低于按交易額返還利潤之間;成員可按身份股分紅,同時獲得由合作組織按交易額進(jìn)行的利潤返還;投資股(優(yōu)先股)分紅率高于身份股,這樣有利于合作組織吸收資金。確定切實可行的利潤分配比例,一般而言,合作組織公積金和公益金不低于15%,發(fā)展和風(fēng)險基金不低于10%,利潤返還不超過70%,股金分紅比例不超過稅后利潤的20%。對年度可分配盈余,在留取必要的公共積累后,可考慮按成員交易額分配原則記在個人名下,形成“個人內(nèi)部資本賬戶”,但其增值不得以現(xiàn)金方式提走,不能出售或轉(zhuǎn)讓,只有當(dāng)成員退出時,合作組織在一定期限內(nèi)償還。
合作組織要制定并嚴(yán)格實施合作組織章程,構(gòu)建會員大會、理事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層等組織結(jié)構(gòu),明確劃分股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理人員的權(quán)力、責(zé)任和利益,形成包括分權(quán)機制、委托代理機制和監(jiān)督約束機制在內(nèi)的綜合制衡機制。會員大會是最高權(quán)力機構(gòu),決定組織發(fā)展方向和一切重大事項,選舉產(chǎn)生理事會和監(jiān)事會。理事會是會員大會的執(zhí)行機構(gòu),負(fù)責(zé)開展各項業(yè)務(wù)和處理各種具體事務(wù)。監(jiān)事會是監(jiān)督機構(gòu),負(fù)責(zé)監(jiān)督理事會執(zhí)行會員大會的決策。對于規(guī)模較大的組織,可在理事會下設(shè)總經(jīng)理及若干部門,負(fù)責(zé)管理組織日常事務(wù)。財務(wù)制度要做到內(nèi)部可控,透明公開,加強監(jiān)管。此外,合作組織要逐步擺脫“小而全”的生產(chǎn)結(jié)構(gòu),結(jié)合當(dāng)?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè),按照農(nóng)產(chǎn)品的不同種類、生產(chǎn)過程的不同環(huán)節(jié),進(jìn)一步深化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)分工,加快發(fā)展區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),并在此基礎(chǔ)上形成區(qū)域?qū)I(yè)化生產(chǎn),繼而通過專業(yè)生產(chǎn)者聯(lián)合,建立合作組織聯(lián)盟;要引導(dǎo)更多農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一線游離出來,介入農(nóng)產(chǎn)品加工、流通領(lǐng)域,追求加工、銷售環(huán)節(jié)的利益,分享農(nóng)產(chǎn)品的增值效益,提高為社員服務(wù)的水平。
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