官釗敏(四川財經(jīng)職業(yè)學(xué)院 經(jīng)濟(jì)法律系,四川 成都 610101)

論教育考試懲戒行為的司法審查

官釗敏
(四川財經(jīng)職業(yè)學(xué)院 經(jīng)濟(jì)法律系,四川 成都 610101)

長期以來我國法院排除對教育考試懲戒行為的司法審查。對此,本文首先從權(quán)利保障的角度闡明了對教育考試懲戒行為進(jìn)行司法審查的必要性和可行性;再結(jié)合國外立法與實(shí)踐論證了司法審查與大學(xué)自治間的對立統(tǒng)一關(guān)系,最后提出了司法介入考試懲戒事務(wù)的審查標(biāo)準(zhǔn),合理劃分了司法審查與大學(xué)自治的界限問題。

教育考試;懲戒;大學(xué)自治;司法審查

一、教育考試懲戒行為司法審查的必要性

我國初期的行政法學(xué)以研究國家行政機(jī)關(guān)為主要內(nèi)容,并側(cè)重于對國家行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)、分類、職權(quán)、結(jié)構(gòu)等的研究。這種研究重心的失衡,導(dǎo)致對行政訴訟被告認(rèn)識的片面性,認(rèn)為只有行政機(jī)關(guān)才能作被告,而把學(xué)校這類公共組織的教育考試懲戒行為排除在了司法審查的范圍之外。另外,我國新聞傳媒中也把行政訴訟制度簡單地概括為通俗的“民告官”,這對“只有行政機(jī)關(guān)才能作行政訴訟被告”觀念的形成和影響起了一定的推波助瀾作用。按照中國傳統(tǒng)觀念的理解,高等學(xué)校不是“官”,因此,即使不服其教育考試懲戒行為也不能被行政訴訟所“告”了。典型的例子如“甄勝訴三峽大學(xué)案”,法院以三峽大學(xué)的身份是事業(yè)法人,不是行使國家行政職能的機(jī)關(guān)和組織,被告不適格為由裁定不予受理。

另一種拒絕將教育考試懲戒行為納入司法審查的理由認(rèn)為:學(xué)校對學(xué)生的懲戒行為屬于“自主管理權(quán)的重要內(nèi)容,一般不受其他任何組織或者個人的干涉。根據(jù)法律規(guī)定,除非受教育者提出申訴,教育行政部門一般不能插手屬于學(xué)校內(nèi)部事務(wù)的學(xué)生處分問題;受教育者對學(xué)校行使處分權(quán),按照學(xué)生管理規(guī)定給予的處分不服的,不能提起訴訟,但可以向?qū)W?；蛘呓逃姓块T等提起申訴。”該種觀點(diǎn)認(rèn)為教育考試懲戒性質(zhì)上系內(nèi)部處分,相當(dāng)于《公務(wù)員法》中規(guī)定的對公務(wù)員的行政處分。

如果有權(quán)利而無救濟(jì),有規(guī)則卻無責(zé)任追究機(jī)制,那么這樣的權(quán)利“只能是道德權(quán)利或習(xí)慣權(quán)利,而不是法律權(quán)利”,這樣的規(guī)則就形同虛設(shè)。筆者認(rèn)為,不予立案使得當(dāng)事人的合法權(quán)益根本無法得到救濟(jì),這違背了現(xiàn)代司法制度設(shè)立的宗旨及法治社會建設(shè)中法院應(yīng)當(dāng)有的功能。對學(xué)生開除學(xué)籍或勒令退學(xué)的懲戒形式已經(jīng)直接剝奪了公民的受教育權(quán),在當(dāng)今知識經(jīng)濟(jì)的時代里,剝奪受教育權(quán)要比侵犯某些人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的后果更為嚴(yán)重?，F(xiàn)如今,一個公民因?yàn)闆]有在指定位置停車被罰款20元尚能提起訴訟,而剝奪人的受教育權(quán)卻不能提起訴訟,未免顯得太不合情理。

二、教育考試懲戒行為的可訴性分析

《行政訴訟法》第2條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！憋@然,該條款規(guī)定的行政訴訟被告僅為行政機(jī)關(guān),因此無法從《行政訴訟法》的條文中直接找到高等學(xué)校可以作為行政訴訟被告的規(guī)定。出于保護(hù)受懲戒學(xué)生合法權(quán)益的需要,法學(xué)理論和實(shí)踐者們把目光轉(zhuǎn)向了《行政訴訟法》第25條第4款“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為,該組織是被告”的規(guī)定上來。2000年3月《行政訴訟法解釋》(以下稱《解釋》)終于對《行政訴訟法》有所突破,《解釋》第1條第1款規(guī)定:“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服,依法提起訴訟的,屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”這一解釋以“具有國家行政職權(quán)的機(jī)構(gòu)和組織”替代了《行政訴訟法》中的“行政機(jī)關(guān)”明顯是有意將行政訴訟的被告范圍放寬了。

同時《高等教育法》第41條規(guī)定“高等學(xué)校的校長全面負(fù)責(zé)本學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作,行使下列職權(quán):(四)……對學(xué)生進(jìn)行學(xué)籍管理并實(shí)施獎勵或者處分;……”本條在一定程度上可以理解為是《高等教育法》授予了高等學(xué)校的學(xué)籍管理及獎懲的自主權(quán)。

至此,既有了《行政訴訟法》及其《解釋》規(guī)定的“法律、法規(guī)授權(quán)組織”可以作行政訴訟的被告的大前提,又有了《高等教育法》授權(quán)高等學(xué)校對學(xué)生實(shí)施學(xué)籍管理及獎懲權(quán)的小前提,通過一個簡單的三段論推理,不難得出高等學(xué)校在行使教育考試獎懲權(quán)時可以作為行政訴訟的被告的結(jié)論。

田永案和劉燕文案均通過這樣的邏輯來認(rèn)定高等學(xué)校屬于行政訴訟的適格被告。在田永案中海淀區(qū)法院認(rèn)為“根據(jù)我國法律規(guī)定,高等學(xué)校對受教育者有進(jìn)行學(xué)籍管理、實(shí)施獎勵或處分的權(quán)力,有代表國家對受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書、學(xué)位證書的職責(zé)……。”北京一中院進(jìn)一步闡明“根據(jù)我國法律規(guī)定,國家實(shí)行學(xué)業(yè)證書制度和學(xué)位制度,高等學(xué)校作為法律授權(quán)機(jī)構(gòu)有代表國家對受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書、學(xué)位證書的職責(zé)……?！贝送?關(guān)于學(xué)校在行使學(xué)籍管理職權(quán)時屬于“法律法規(guī)授權(quán)組織”的觀點(diǎn)在劉燕文案中闡釋的更為充分明確,判決書寫到“……高等學(xué)校作為公共教育機(jī)構(gòu),雖然不是法律意義上的行政機(jī)關(guān),但是其對受教育者進(jìn)行頒發(fā)學(xué)業(yè)證書與學(xué)位證書等的權(quán)力是國家法律所授予的,其在教育活動中的管理行為是單方面的作出的,無需受教育者的同意?！鶕?jù)《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定,由法律、法規(guī)授權(quán)的組織作出的具體行政行為,該組織是被告。北京大學(xué)作為國家批準(zhǔn)成立的高等學(xué)校,在法律、法規(guī)授權(quán)的情況下,具有代表國家對受教育者頒發(fā)相應(yīng)學(xué)業(yè)證書的權(quán)力,北京大學(xué)在依法行使這一授權(quán)時,其作出的單方面的管理行為,屬于《行政訴訟法》規(guī)定的可以提起行政訴訟的具體行政行為?！?/p>

田永案被認(rèn)為是行政法學(xué)上一個里程碑式的案件,開創(chuàng)了司法實(shí)踐中運(yùn)用行政訴訟法規(guī)定的法律、法規(guī)授權(quán)組織確認(rèn)學(xué)校行政訴訟被告資格的先例。法官在法律的規(guī)則范圍內(nèi)從法律的精神出發(fā),創(chuàng)造性地運(yùn)用法律理論,受理了此案,而且運(yùn)用“法律法規(guī)授權(quán)組織”理論解決了高等學(xué)校的行政訴訟被告資格問題,鑒于田永案的重要意義,《最高人民法院公報》1999年第4期刊登了此案例。

三、大學(xué)自治與司法審查的對立與契合

大學(xué)自治觀念一直以來強(qiáng)調(diào)學(xué)校與權(quán)力的相對獨(dú)立,排除國家的過多干預(yù),學(xué)術(shù)自由被認(rèn)為是一種普適人權(quán)和公民自由權(quán),任何人藉此得以自由地尋求真理并將真理傳授于他人。為保障良好的教育制度和維護(hù)民主法治的存在與發(fā)展,權(quán)利保障與大學(xué)自治都是必需的。為此各國憲法在規(guī)定國家負(fù)責(zé)教育的同時,也都肯定了大學(xué)享有自治的權(quán)力。如意大利《憲法》第33條規(guī)定:“確保藝術(shù)與科學(xué)自由及其教授的自由?！薄案叩任幕瘷C(jī)關(guān)、大學(xué)和科學(xué)院在國家法律所規(guī)定范圍內(nèi),有權(quán)頒布自治規(guī)章”,德國1976年《高等教育總法》第58條規(guī)定,“大學(xué)為公法社團(tuán),同時為國家之機(jī)構(gòu)。大學(xué)于法律規(guī)定的范圍內(nèi),享有自治權(quán)”;法國1984年《高等教育法》第20條規(guī)定:“科學(xué)、文化和職業(yè)公立高等學(xué)校是享有法人資格,在教學(xué)、科學(xué)、行政及財務(wù)方面享有自治權(quán)的國立高等教育和科研機(jī)構(gòu)”。由此可見,大學(xué)自治歷來都是國際社會的通行作法,這也是傳統(tǒng)理論中將大學(xué)與學(xué)生之間的關(guān)系視為特殊權(quán)力關(guān)系的重要原由。然而大學(xué)自治與司法審查之間本身就是一對矛盾,如何平衡二者,使各自都保持在必要的范圍內(nèi),而不致于超過必要限度而使“大學(xué)自治”和“司法審查”這兩種“善”變成了“惡”。

事實(shí)上,“大學(xué)自治”與“司法審查”之間的矛盾完全是可以調(diào)和的。司法有其特定的存在形式和操作規(guī)則,有其獨(dú)立的價值取向;大學(xué)也有其獨(dú)特的運(yùn)作方式和教育規(guī)律,有自己的理念和理想。但我們不難發(fā)現(xiàn)二者之間有著某種相似特質(zhì):對平等、正義、公正、良知、文明的追求。司法保障整個社會的公平、正義和文明的實(shí)現(xiàn),不能不包括作為社會一部分的大學(xué);大學(xué)追求和促進(jìn)社會公平、正義和文明的實(shí)現(xiàn)也不能沒有司法的保障?？梢?大學(xué)的人文精神與司法的法治精神是并行不悖的,二者有著相同的人文基礎(chǔ)。歷史也有某種契合,作為世界上最早的大學(xué)之一的意大利波侖亞大學(xué),其前身就是法學(xué)院,它在當(dāng)時是為研修和重振羅馬法而誕生的,這使大學(xué)的人文精神從一開始就與法治精神結(jié)下了不解之緣。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為司法審查介入高校教育考試懲戒糾紛只是為了保障和監(jiān)督大學(xué)自治,而不是干涉大學(xué)自治。當(dāng)學(xué)生的權(quán)利受到侵害時,司法的介入是一個非常自然的結(jié)果。保障學(xué)術(shù)自由與強(qiáng)化司法監(jiān)督并不矛盾,只要司法審查是合理的、有限度的,并不過度涉及實(shí)質(zhì)性的教學(xué)和學(xué)術(shù)問題,司法審查與大學(xué)自治之間是可以實(shí)現(xiàn)動態(tài)平衡的。

四、大學(xué)自治與司法審查的限度

如何保障司法對教育考試懲戒糾紛的審查是“合理的、有限度的,而不是過度的”呢?筆者認(rèn)為,司法介入高校教育考試懲戒糾紛時應(yīng)當(dāng)遵循以下基本原則和審查標(biāo)準(zhǔn):

第一,司法對教育考試懲戒糾紛的審查應(yīng)當(dāng)堅持最小限度原則。

“在規(guī)范的三段論意義上,每一個行政行為的作用都是行政主體解釋法律、查明事實(shí)、在事實(shí)確認(rèn)基礎(chǔ)上適用法律作出結(jié)論的綜合過程。因此,行政訴訟理論習(xí)慣于把這個過程分為事實(shí)問題和法律問題?！奔词乖趪?yán)格的法治主義之下,對事實(shí)認(rèn)定,法律無法進(jìn)行完全的羈束,高校在教育考試懲戒中,對于確認(rèn)是否存在應(yīng)懲戒事實(shí)及給予何種懲戒方式不可避免地存在著自由裁量權(quán),而決定這種自由裁量權(quán)存在的合理基礎(chǔ)則是學(xué)校管理、科研、學(xué)術(shù)評價的極端專業(yè)性所使然,因此,司法作為教育的非專業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)對教育行政管理中的專業(yè)性問題給予高校足夠的尊重,在審理教育考試懲戒糾紛案件時應(yīng)抱著一種審慎而理解的態(tài)度,最小限度的介入和審查高校的懲戒行為。盡力理解高校制定規(guī)章和作出行為的本意,以避免“外行”過度干預(yù)“內(nèi)行”現(xiàn)象的發(fā)生。

第二,法院應(yīng)重點(diǎn)審查法律問題,對事實(shí)問題應(yīng)尊重高校的判定。

“司法審查是必要的,但是這并不表明司法審查對大學(xué)自治介入是毫無保留、無限制的,而應(yīng)當(dāng)是有保留的、有限的、理性的,而不能是武斷和專橫的?！狈ü僦皇欠深I(lǐng)域的專家,并不是教育領(lǐng)域的專家,因此它的審查主要應(yīng)是程序性審查,即審查學(xué)校在作出懲戒決定前是否聽取了被懲戒學(xué)生的申辯、懲戒決定是否向當(dāng)事人宣布、學(xué)校是否遵循正當(dāng)程序原則、是否構(gòu)成了對學(xué)生合法權(quán)利的侵害等法律事項(xiàng)。對事實(shí)問題不宜過度滲入。因?yàn)閷W(xué)生學(xué)科成績的考核是高校老師作出的專業(yè)判斷,它屬于高校自主權(quán)的范疇。例如《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第29條第(一)、(二)項(xiàng)的規(guī)定,一學(xué)期或連同以前各學(xué)期考試成績不合格課程有三門主要課程或四門(含四門)以上課程不及格者,應(yīng)予退學(xué);實(shí)行學(xué)分制的情況下,不及格課程學(xué)分達(dá)到退學(xué)規(guī)定學(xué)分?jǐn)?shù)者,應(yīng)予退學(xué)。若某學(xué)生因多門考試成績不合格而被給予退學(xué)處分時,對于學(xué)生成績是否達(dá)到合格標(biāo)準(zhǔn),司法審查則無法代替專家的判斷。對于成績是否合格的問題司法只能為專家的行為劃定一條最外部的界限,法官只能把審查的尺度止于教師的考核是否有違公平原則、是否有不正當(dāng)?shù)目紤]等法律問題。

第三,只有嚴(yán)重影響學(xué)生教育權(quán)的懲戒才能納入行政訴訟受案范圍。

基于高等學(xué)校性質(zhì)上的特殊性、專業(yè)性,以及我國現(xiàn)實(shí)中學(xué)校與學(xué)生之間的“特別權(quán)力關(guān)系”思想在短期內(nèi)難以消除的狀況,同時考慮到法院的承受能力等因素,法院的受案范圍應(yīng)當(dāng)有其有限性。因而“司法審查并不意味著對教育系統(tǒng)的全面司法控制”。在教育考試懲戒糾紛的具體受案范圍方面可以借鑒我國臺灣地區(qū)司法院大法官會議1995年作出的382號解釋:“各級學(xué)校依有關(guān)學(xué)籍規(guī)則或者懲處規(guī)定,對學(xué)生所為退學(xué)或類似之處分行為,足以改變學(xué)生身份并損及其教育之機(jī)會,自屬對人民憲法上受教育之權(quán)利有重大影響,此種處分行為應(yīng)為訴愿法及行政訴訟法上之行政處分。受處分之學(xué)生于用盡校內(nèi)申訴途徑,未獲得救濟(jì)者,自得依法提起訴愿及行政訴訟”。類似規(guī)定還有,法國行政法院也認(rèn)為開除學(xué)籍、留級等紀(jì)律處分決定如果足以影響到了利害關(guān)系人的利益,就不應(yīng)屬于內(nèi)部行政措施,必須接受行政法院的監(jiān)督;日本司法審查一般不介入為維護(hù)內(nèi)部紀(jì)律而采取的懲戒處分,但如果該懲戒處分超越單純的維護(hù)內(nèi)部紀(jì)律范圍,或者牽涉到有關(guān)市民的法律地位的措施,都構(gòu)成司法審查的對象。由此可見,對高校教育考試懲戒行為的司法適用,應(yīng)針對不同種類的懲戒區(qū)別對待?？鄯?、取消成績、補(bǔ)考、重修、警告、嚴(yán)重警告、記過、留級或降級等懲戒雖然也會影響學(xué)生的受教育權(quán),但是這種影響是非常有限的,對學(xué)生的受教育權(quán)產(chǎn)生的后果不嚴(yán)重,尚不至于改變學(xué)生身份,因而出于大學(xué)自治及訴訟經(jīng)濟(jì)等因素的考慮,此類糾紛不宜進(jìn)入行政訴訟程序。

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