曹清華

（江西師范大學(xué)，江西南昌330022）

英國(guó)現(xiàn)代社會(huì)救助制度反貧困效應(yīng)研究

曹清華

（江西師范大學(xué)，江西南昌330022）

作為社會(huì)福利體系的一個(gè)重要組成部分，英國(guó)社會(huì)救助制度的功能定位于解決貧困的最后一道社會(huì)安全網(wǎng)。在英國(guó)，社會(huì)救助津貼支付水平很高，社會(huì)救助津貼領(lǐng)取率估計(jì)值從50％到97％不等，“從福利到工作”的積極就業(yè)政策對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)產(chǎn)生了積極影響。

社會(huì)救助；反貧困效應(yīng)；給付水平；津貼領(lǐng)取率；從福利到工作

社會(huì)救助是社會(huì)保障體系中的一個(gè)基礎(chǔ)部分，也是歷史上產(chǎn)生的最早的社會(huì)保障制度形態(tài)，它的功能是通過(guò)救助津貼支付和其他的援助措施幫助貧困者擺脫貧困，促進(jìn)他們與社會(huì)的融合。本論文研究現(xiàn)代英國(guó)社會(huì)救助制度的演變及其實(shí)施所帶來(lái)的反貧困效應(yīng)。一般認(rèn)為，社會(huì)救助包括四個(gè)要素：（1）救助資格的確定以家計(jì)調(diào)查（means2tested）為基礎(chǔ)；（2）面向貧困個(gè)人或家庭；（3）以現(xiàn)金或?qū)嵨?服務(wù)為支付形式；（4）實(shí)行非供款制，經(jīng)費(fèi)來(lái)源以國(guó)家財(cái)政撥款為主[1，2]。本文以此社會(huì)救助概念為基礎(chǔ)，研究社會(huì)救助政策對(duì)有就業(yè)能力的社會(huì)救助津貼領(lǐng)取者的反貧困效應(yīng)。

一、英國(guó)社會(huì)福利體制中的社會(huì)救助制度

二百多年的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展使英國(guó)經(jīng)歷了自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)——國(guó)家干預(yù)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)——自由主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這三種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制形態(tài)，福利體制也隨之經(jīng)歷了三種發(fā)展階段。二戰(zhàn)后英國(guó)第一個(gè)宣布建立“福利國(guó)家”，到了20世紀(jì)70年代，撒切爾政府對(duì)福利國(guó)家體制進(jìn)行了大刀闊斧的自由主義改革。1997年上臺(tái)的布萊爾政府沿用了撒切爾政府的改革精神但改革手段相對(duì)要溫和些?？偟膩?lái)說(shuō)，英國(guó)是自由主義模式社會(huì)保障體制的典型代表之一，其基本特征是：其一，“補(bǔ)救型”的福利體制，即福利制度的社會(huì)目標(biāo)是貧困和失業(yè)的救助；其二，對(duì)于什么是應(yīng)由公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”嚴(yán)格定義；其三，鼓勵(lì)市場(chǎng)成為社會(huì)福利的提供者[3]。

2003年，英國(guó)的公共支出占 GDP的比例為22.1％，社會(huì)救助支出占公共支出的11.8％，同期社會(huì)民主主義福利體制代表的瑞典和保守主義福利體制代表的德國(guó)相應(yīng)數(shù)據(jù)分別為31.3％、2.2％和25.2％、4.2％[4]?？梢钥闯觯?guó)是“補(bǔ)缺型”福利國(guó)家，社會(huì)保障的主要救助對(duì)象和支持者是收入較低的弱勢(shì)社會(huì)階層。

在英國(guó)，針對(duì)失業(yè)者的保護(hù)計(jì)劃有三種：失業(yè)保險(xiǎn)、失業(yè)救助和社會(huì)救助。失業(yè)者在其失業(yè)保險(xiǎn)給付到期后，可進(jìn)入失業(yè)救助計(jì)劃，有就業(yè)能力的社會(huì)救助津貼領(lǐng)取者一般為長(zhǎng)期失業(yè)者。失業(yè)保險(xiǎn)是一種繳費(fèi)型津貼，津貼收入要納稅；失業(yè)救助為收入關(guān)聯(lián)型津貼，社會(huì)救助則為家計(jì)調(diào)查型津貼，兩種收入均無(wú)需納稅，且只要條件符合，津貼領(lǐng)取沒(méi)有時(shí)間限制。對(duì)于有就業(yè)能力的津貼申請(qǐng)者而言，獲得津貼是有條件的：失業(yè)保險(xiǎn)和失業(yè)救助津貼領(lǐng)取前提是必須積極就業(yè)或創(chuàng)業(yè)；社會(huì)救助津貼領(lǐng)取條件是必須參與一種“以工作為中心”的面談，但參與積極計(jì)劃項(xiàng)目（active project）則是自愿的。

表1：社會(huì)救助津貼周度支付（2002，2004）

二、社會(huì)救助津貼給付的水平及其對(duì)領(lǐng)取者就業(yè)行為的激勵(lì)效果分析

在英國(guó)，主要的失業(yè)津貼有JSA（Jobseeker’s Allowance）和IS（Income Support）。IS針對(duì)那些不被要求參與積極計(jì)劃的失業(yè)者。兩種津貼的目的是提供財(cái)政資助給那些凈收入低于國(guó)家設(shè)定的最低收入水平的人。JSA包括繳費(fèi)型和收入關(guān)聯(lián)型兩種津貼，IS則是一種家計(jì)調(diào)查型津貼。在英國(guó)還有很多其他的家計(jì)調(diào)查型津貼（和稅收補(bǔ)貼）。如議會(huì)稅收津貼（CTB），用于幫助支付由于地方政府提高的稅收；住房津貼（HB），提供給低收入家庭；工作家庭稅收補(bǔ)貼（WFTC）和兒童稅收補(bǔ)貼（CTC）。其他各種津貼有：提供給病殘者津貼和社會(huì)基金（不屬于本論文研究范圍）等。表1列舉了IS（收入保障）津貼在2002年和2004年針對(duì)不同結(jié)構(gòu)家庭的支付水平。

與世界上其他絕大多數(shù)國(guó)家不一樣的是，英國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)、失業(yè)救助和社會(huì)救助對(duì)于相同家庭結(jié)構(gòu)的津貼支付水平是一致的。失業(yè)救助和社會(huì)救助對(duì)于單親父母和夫婦兩人的津貼支付水平也是一樣的。（失業(yè)保險(xiǎn)津貼不提供對(duì)失業(yè)者家庭及孩子的支付。）此外，社會(huì)救助還有針對(duì)家庭和單親父母的額外津貼，這些說(shuō)明英國(guó)社會(huì)救助津貼支付水平相比較而言是很高的。社會(huì)救助津貼支付水平對(duì)APW（一個(gè)普通產(chǎn)業(yè)工人的平均工資）的替代率較高也從另一個(gè)角度說(shuō)明了英國(guó)高水平的津貼救助。在2002年，單身者的社會(huì)救助津貼相當(dāng)于67％的相應(yīng)APW的63％。四口之家（夫婦，兩孩子）的替代率為一個(gè)相應(yīng)APW的73％[5]。

由于英國(guó)的社會(huì)救助體系被作為解除貧困的最后一道安全網(wǎng)，因此它的支付水平被制定得相當(dāng)高，這在給貧困者提供一個(gè)體面生活的同時(shí)，會(huì)對(duì)他們的就業(yè)行為產(chǎn)生負(fù)激勵(lì)效應(yīng)，尤其是對(duì)有孩子的家庭。為有年幼孩子的家庭提供高福利是英國(guó)福利制度的特征，這種結(jié)構(gòu)的家庭的津貼收入與APW替代率相對(duì)更高，加上津貼領(lǐng)取者就業(yè)會(huì)引起其他額外開(kāi)支，例如上班時(shí)的兒童看護(hù)、交通費(fèi)用等等，這些因素會(huì)引起社會(huì)救助津貼對(duì)在職收入替代率過(guò)高現(xiàn)象，導(dǎo)致津貼領(lǐng)取者不愿就業(yè)。不過(guò)，英國(guó)政府通過(guò)提供減免稅收、工資補(bǔ)貼、職工上班時(shí)的兒童看護(hù)等提高工作贏余的手段，對(duì)低收入職工提供直接經(jīng)濟(jì)激勵(lì)或間接式的補(bǔ)貼。因此，慷慨的在職援助在很大程度上抵消了慷慨的救助津貼對(duì)低收入職工的吸入或鎖定效應(yīng)。

三、社會(huì)救助津貼領(lǐng)取率分析

津貼領(lǐng)取率，是指向政府領(lǐng)取社會(huì)救助津貼的人口占有資格獲得社會(huì)救助津貼的總?cè)丝诘谋壤?。領(lǐng)取率低于100％，則說(shuō)明有資格獲得福利津貼的一些人沒(méi)有享受它。搞清楚它與兩個(gè)概念的區(qū)別很重要：一是津貼“參與率”，指的是享受既定福利給付的人數(shù)占總?cè)藬?shù)的比例，例如最低的收入計(jì)劃中，參與率是指總?cè)藬?shù)中享受最低收入補(bǔ)充計(jì)劃的人數(shù)比例；二是津貼“服務(wù)率”，在一些事例中，享受津貼的人數(shù)受限于財(cái)政約束和外界約束（供給方面），例如，美國(guó)大多數(shù)州實(shí)行了兒童護(hù)理津貼，然而，在那些可申請(qǐng)免費(fèi)的或補(bǔ)貼的兒童津貼的地方，受限于“先來(lái)先服務(wù)”的基礎(chǔ)，即使有法定資格人申請(qǐng)了，也不一定能得到，這種受服務(wù)的個(gè)人或家庭數(shù)目和有資格獲得的個(gè)人和家庭總數(shù)之比，稱為津貼服務(wù)率。

津貼參與率與申報(bào)率的區(qū)別在于，參與率衡量的是福利計(jì)劃實(shí)施的廣度，領(lǐng)取率衡量的則是福利計(jì)劃實(shí)施的效果；津貼領(lǐng)取率與服務(wù)率的區(qū)別在于，低的服務(wù)率反映了財(cái)政約束（供給方面），致使有些有資格的人得不到津貼給付；津貼領(lǐng)取率則從需求方面說(shuō)明津貼領(lǐng)取率低是因?yàn)楦＠暾?qǐng)者自己行為的結(jié)果（需求方面），有資格的人因?yàn)楦鞣N原因不去申請(qǐng)津貼，如羞辱感、不知道自己有資格申報(bào)、申請(qǐng)結(jié)果的不確定性、申請(qǐng)的成本和津貼給付水平等。

英國(guó)福利津貼領(lǐng)取率數(shù)據(jù)有兩種，一種來(lái)源于學(xué)術(shù)研究，另一種是政府部門(mén)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。自1997年以來(lái)英國(guó)就業(yè)和養(yǎng)老金部（DWP）每年都產(chǎn)生關(guān)于福利津貼領(lǐng)取率的官方估計(jì)數(shù)，歷年來(lái)收入支持津貼領(lǐng)取率最低為77％，最高為90％[6]。

在學(xué)術(shù)領(lǐng)域有很多學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了研究。Fry等經(jīng)過(guò)研究，認(rèn)為1984年針對(duì)非養(yǎng)老金者的補(bǔ)助津貼領(lǐng)取率為81％，而針對(duì)養(yǎng)老金者的相關(guān)數(shù)據(jù)為86％[7]。Dorsett等學(xué)者對(duì)1984-1987年間針對(duì)就業(yè)家庭的家庭收入補(bǔ)貼領(lǐng)取率進(jìn)行了研究，估計(jì)數(shù)為59％[8]。Bramley等估計(jì)，1996年英國(guó)收入支持津貼領(lǐng)取率在50％～70％之間[9]。

從以上分析可以看出：官方數(shù)據(jù)超過(guò)了學(xué)術(shù)研究的估計(jì)比例。相比同為OECD國(guó)家的德國(guó)（津貼領(lǐng)取率估計(jì)數(shù)為33％～79％之間）[10]，英國(guó)的領(lǐng)取率要高些。兩國(guó)數(shù)據(jù)的差異可能源于兩國(guó)社會(huì)救助制度本身的完善程度不一，也可能是因?yàn)閮蓢?guó)的其他社會(huì)保護(hù)政策廣泛性的不同。但總而言之，領(lǐng)取率低于100％，則說(shuō)明有一部分處于貧困狀態(tài)的人群沒(méi)有得到幫助，從而影響了社會(huì)救助制度的反貧困效應(yīng)。

四、從“福利到工作”（welfare2to2work）政策的效果分析

英國(guó)雖然在20世紀(jì)90年代中后期經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，但仍然面臨著許多嚴(yán)重的就業(yè)問(wèn)題。社會(huì)上存在著一部分人長(zhǎng)期失業(yè)，尤其以年輕人及少數(shù)民族群體為最，完全依賴社會(huì)福利及完全與勞動(dòng)力市場(chǎng)失去聯(lián)系的人數(shù)急劇增加。為了解決這些問(wèn)題及其他有關(guān)問(wèn)題，英國(guó)政府對(duì)積極就業(yè)政策越來(lái)越重視。1997年布萊爾政府上臺(tái)后，福利制度改革尤其“從福利到工作”政策成了英國(guó)新工黨國(guó)內(nèi)政策的核心問(wèn)題。

布萊爾政府的積極就業(yè)政策即“從福利到工作”政策中有兩種政策方向可能最為重要：第一種是針對(duì)存在嚴(yán)重長(zhǎng)期失業(yè)問(wèn)題的某些特定群體實(shí)施的一系列“新政策措施”（New Deal），這個(gè)計(jì)劃主要集中于五個(gè)群體，即青年失業(yè)人口、長(zhǎng)期失業(yè)人口、單親父母、殘疾或長(zhǎng)期患病人口和失業(yè)者的配偶。該新政策的目標(biāo)是通過(guò)發(fā)放就業(yè)補(bǔ)貼、創(chuàng)造公共崗位（現(xiàn)在英國(guó)越來(lái)越罕見(jiàn)）或者提供培訓(xùn)并強(qiáng)化工作經(jīng)驗(yàn)等手段，來(lái)增加那些純粹依賴社會(huì)保障救助的人的工作機(jī)會(huì)，并通過(guò)一系列廣泛的咨詢服務(wù)以及培訓(xùn)和發(fā)展的機(jī)會(huì)來(lái)改變那些長(zhǎng)期領(lǐng)取社會(huì)福利的人的態(tài)度和動(dòng)機(jī)。第二種是更加強(qiáng)調(diào)“為工作付報(bào)酬”（make work pay）計(jì)劃，該計(jì)劃包括引入國(guó)家最低工資、下調(diào)所得稅的起征費(fèi)率、下調(diào)國(guó)家保險(xiǎn)繳費(fèi)的門(mén)檻、以工作家庭稅收信貸取代家庭信貸等。該計(jì)劃的目的是通過(guò)改革稅收和福利待遇，從政策上更加明確地激勵(lì)社會(huì)福利申請(qǐng)者去積極利用所提供的工作機(jī)會(huì)。

吉爾伯特等利用了DfEE（英國(guó)教育和就業(yè)部）關(guān)于18-24周歲和25周歲長(zhǎng)期失業(yè)人口在1998年每月加入與離開(kāi)新政策人數(shù)、在新政策計(jì)劃中的現(xiàn)有人數(shù)及其參與的ALMPS項(xiàng)目和離開(kāi)新政策計(jì)劃人數(shù)及其去向的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，來(lái)評(píng)估英國(guó)政府的新政策計(jì)劃的效果[11]。Atkinson也對(duì)英國(guó)年輕失業(yè)者的新政策計(jì)劃進(jìn)行了初級(jí)評(píng)估。經(jīng)過(guò)研究總結(jié)，他們均認(rèn)為，新政策計(jì)劃總體上對(duì)個(gè)人和雇主參加者的作用是積極的。截止到1998年11月底，已經(jīng)有證據(jù)表明該計(jì)劃對(duì)減少失業(yè)產(chǎn)生了積極的影響，而同時(shí)沒(méi)有相關(guān)的證據(jù)顯示該計(jì)劃會(huì)對(duì)其他求職者群體產(chǎn)生負(fù)面影響[12]。弗蘭·貝內(nèi)特等還對(duì)布萊爾政府“從福利到工作”政策的意義進(jìn)行了評(píng)估，認(rèn)為它對(duì)于消除社會(huì)弱勢(shì)群體的就業(yè)障礙總體上產(chǎn)生了了不起的成效。

對(duì)于“為工作付報(bào)酬”計(jì)劃，研究者大多也給出了積極評(píng)價(jià)。Greeg等總結(jié)認(rèn)為，在英國(guó)政府所有的“為工作付報(bào)酬”計(jì)劃中，WFTC（工作家庭稅收補(bǔ)貼）的“性價(jià)比”是最好的，加上其他兩項(xiàng)政策（國(guó)家保險(xiǎn)費(fèi)改革和10便士稅率）的實(shí)施，預(yù)計(jì)減少了4％的總失業(yè)人數(shù)[13]。但是，也有人對(duì)WFTC的刺激就業(yè)效應(yīng)持不同看法。Blunder等認(rèn)為，慷慨的家計(jì)調(diào)查型津貼（out—work benefits）削弱了慷慨的WFTC的重要性，兩者的相互作用減弱了WFTC的就業(yè)激勵(lì)效應(yīng)。但他同時(shí)也承認(rèn)，改革對(duì)特定人群的就業(yè)行為產(chǎn)生了很明顯的激勵(lì)行為[14]。Card和Robins的一個(gè)實(shí)證研究的發(fā)現(xiàn)是，“為工作付報(bào)酬”津貼加速了有年幼孩子母親的就業(yè)速度[15]。

總體而言，英國(guó)政府“從福利到工作”政策的實(shí)施是成功的，堪稱福利改革成功的典范，改革的中長(zhǎng)期效應(yīng)可以從英國(guó)1990年以來(lái)失業(yè)率的變化及其與其他國(guó)家或組織的相應(yīng)數(shù)據(jù)比較得出。1990年代中期以來(lái)，英國(guó)的失業(yè)率基本上是處于不斷下降的態(tài)勢(shì)，比德國(guó)、瑞典、EU15國(guó)的平均失業(yè)率和OECD國(guó)家平均失業(yè)率都要低。2002年至2005年英國(guó)失業(yè)率比被公認(rèn)為有世界上最好勞動(dòng)力市場(chǎng)的美國(guó)的失業(yè)率還要低，因此這段時(shí)間更是英國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的黃金時(shí)期[16]。

英國(guó)是自由主義意識(shí)形態(tài)的國(guó)家，福利國(guó)家的目標(biāo)是只關(guān)心真正的貧困者，從而形成了“補(bǔ)缺型”福利體制。公共福利支出中有較大部分是用于發(fā)放給貧困階層的，因此，英國(guó)社會(huì)救助津貼支付水平相當(dāng)高；英國(guó)的救助津貼領(lǐng)取率沒(méi)有達(dá)到100％，但相比德國(guó)要高；在給津貼領(lǐng)取者者提供一個(gè)體面生活的同時(shí)，布萊爾政府的“從福利到工作”政策對(duì)福利津貼領(lǐng)取者的就業(yè)行為產(chǎn)生了積極影響。綜合分析，英國(guó)現(xiàn)代社會(huì)救助制度的反貧困效應(yīng)顯著。

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CAO Qing-hua

（Jiangxi Normal University，Nanchang 330022，China）

Research on the anti-poverty effect of UK social assistance system

As an main part of the welfare system，the function of U K social assistance system is to settle up poverty in U K.The payment level of social assistance benefits in U K is quite high；The social assistance benefits estimates of take-up rates range from 50％to 97％；The“welfare-to-work”policies have positive effect on U K labor market.In a word，the anti- poverty effect from social assistance system is notability.

social assistance；anti-poverty effect；take-up rates of benefits；“welfare-to-work”policies

C913.7

A

1000-2359（2010）05-200852-04

曹清華（1975—），女，江西都昌人，江西師范大學(xué)副教授，公共經(jīng)濟(jì)管理博士，主要從事社會(huì)保障研究。

[責(zé)任編輯 迪 爾]

2010－05－11