徐崇波，梅國平

（1.江西財經(jīng)大學 a.財稅與公共管理學院；b.校長辦公室，江西 南昌 330013）

一、文獻綜述

目前我國農村公共產品供給嚴重不足，這既有歷史遺留的原因，也有地方政府不作為的原因；既有供給資金不足的原因，也有供給結構失衡和供給效率低下的原因。[1]因此，迫切需要從戰(zhàn)略高度，認真思考現(xiàn)行農村公共產品供給績效問題，力圖尋求一種適合我國國情的績效評價方法。

國外專門對農村公共產品供給制度績效評價的研究不多，但對公共領域績效評價的研究較早且研究成果豐富。1907年紐約市政研局首次把以效率為核心的績效評估技術應用于紐約市政府，建立了評價政府活動的投入、產出、結果三種類型的績效評價體系，開創(chuàng)了公共領域績效評價研究的先河。Evan和Wang（2000）在研究美國縣級政府的績效評價時，把績效評價分為評價結果或質量、評價工作任務兩種類型。Behn和Robert（2003）認為公共領域績效評價應該由績效評價的目的決定，如業(yè)績評價需要的是結果評價，而預算和分配決策需要的是效率評價。Afonso和Taizi（2005）對23個工業(yè)化國家的公共領域效率進行測算，其所選的指標涵蓋行政管理、教育、衛(wèi)生、公共基礎設施等領域，同時考慮到區(qū)域分布和社會穩(wěn)定等因素。

國內對農村公共產品供給制度的評價大都集中在價值判斷上，只有少數(shù)學者專門針對績效評價的研究進行嘗試。周連第等（2007）運用生產函數(shù)模型，分析了北京農村公共產品投資與農業(yè)經(jīng)濟增長的關系。結果表明，農村公路、水利設施和醫(yī)療衛(wèi)生保障三項農村公共產品投入在農業(yè)生產增長中發(fā)揮了積極作用，而北京地區(qū)的農村電力投資和農村教育投入對該地區(qū)的農業(yè)增長沒有產生影響。睢黨臣（2007）建立數(shù)學模型，運用Granger因果檢驗和偏相關關系分析法，實證分析了農村公共產品各個組成部分的貢獻率。王俊霞和王靜（2008）以農村公共產品績效評價指標的新理念為核心，采用標準化評分方法，構建了一套農村公共產品供給績效評價指標體系。結果顯示，該指標體系不僅可以反映政府在農村公共產品供給上的行為偏好，而且可以說明農村公共產品供給政策是否合理。[2]

但是，以上學者的研究只是局限于對農村公共產品的投入產出效率分析，很少有學者對地方政府供給農村公共產品的提升狀況進行評價?；诖耍疚脑噲D構建一個能夠同時評價地方政府供給農村公共產品的投入產出效率和提升狀況效率的評價體系，并選擇適當?shù)姆椒▽ξ覈r村公共產品供給績效進行評價。

二、農村公共產品供給績效評價體系結構的建立

對于農村公共產品供給績效的評價，實際上可以轉化為對各地方政府生產農村公共產品的投入產出效率和農村公共產品供給水平提升狀況效率的綜合評價。其中，投入產出效率可以采用各地方政府生產農村公共產品所達到的“生產有效性”程度來表示；提升狀況效率可以采用反映各地方政府在消除客觀基礎條件下，投入產出效率提升狀況的“管理有效性”程度來表示。

生產有效性并不完全等同于管理有效性。由于管理有效性測度的是管理水平的變化，因此，建立一種可以消除客觀基礎條件優(yōu)劣的影響，能夠真實地反映出各決策單元因主觀努力而產生效益提高的測評方法。為此，可以采用二次相對效益概念進行測評。馮英俊和李成紅從牛頓第二定律中得到啟發(fā)，提出了二次相對效益的概念，即把各決策單元以往的相對效益作為它們基礎條件的一種度量，并將以往的相對效益看作一種輸入，而將各決策單元當前的相對效益看作一種輸出，以此作為輸入輸出的因素，然后再次測算它們之間的相對效益，他們將其稱為各決策單元的二次相對效益。持續(xù)采用二次相對效益作為決策單元經(jīng)濟效益的評價指標，可使所有的決策單元都明顯地處在不進則退的狀態(tài)中，基礎好的不能高枕無憂，基礎差的也不會感到追趕無望。這種二次相對效益指標對所有決策單元都有激勵作用。[3]同樣，采用二次相對效益評價方法，有利于對基礎條件不同的各地方政府提供農村公共產品規(guī)模與質量進行客觀評價。

基于以上分析，本文將農村公共產品供給資金的投入產出效率定義為各地方政府以最小的財政支出實現(xiàn)農村公共產品供給期望目標的程度，即以盡可能小的投入得到盡可能多的產出，用于反映農村公共產品供給的“生產有效性”；將農村公共產品供給提升狀況效率定義為在消除客觀基礎條件下，各地方政府因提高公共管理水平而實現(xiàn)農村公共產品供給投入產出效率的提升，用于反映農村公共產品供給的“管理有效性”。一方面，農村公共產品供給支出屬于地方一般預算支出，只有說明各地方政府一般預算支出與農村公共產品供給間的投入產出關系，才能對農村公共產品供給績效作出合理評價；另一方面，由于各地客觀基礎條件不同，等量的一般預算支出對于不同的地方往往獲得不等量的農村公共產品，單純地評價投入產出效率對各地方政府提供農村公共產品的激勵作用有限。因此，農村公共產品供給績效應該從提供公共產品的投入產出效率和提升狀況效率兩個方面進行評價，以分別反映各地方政府提供農村公共產品的“生產有效性”和“管理有效性”。

圖1顯示了所構建的農村公共產品供給績效評價體系結構。其基本思路為：首先，基于地方政府部門投入產出指標體系和相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)，采用DEA方法確定“參考效益”和“當前效益”，以分別反映基期和當期的農村公共產品供給資金投入產出效率。其次，在確定“參考效益”和“當前效益”的基礎上，分別從靜態(tài)和動態(tài)兩個角度進行二次相對效益評價，即從靜態(tài)的角度合成基期和當期部門投入產出效率，實現(xiàn)農村公共產品供給資金配置效率評價；從動態(tài)的角度測算基期到當期部門投入產出效率的相對提升程度，實現(xiàn)農村公共產品供給水平提升狀況效率評價。

三、地方政府部門投入產出指標體系的建立

農村公共產品投入產出指標體系構建的合理性，直接涉及到評價結果是否客觀、完整和準確。一般認為，應遵循以下基本原則：（1）相關性和客觀性。（2）完整性和重要性。（3）獨立性和可比性。（4）精確性和經(jīng)濟性。[4]根據(jù)以上原則，并參考重要性原則與數(shù)據(jù)的可得性，本文所研究的農村公共產品投入產出指標體系包括農村教育事務、農村醫(yī)療衛(wèi)生事務、農村社會保障事務、農村農林水建設事務和農村環(huán)境保護建設事務。由于農村公共產品供給部門的投入主要是以部門一般預算支出的形式反映，可以考慮把各部門的一般預算支出選作投入指標，但由于一般預算支出沒有排除各地區(qū)人口基數(shù)的差異，因此，選用人均一般預算支出作為投入指標更恰當一些。同時，由于農村公共產品供給部門的產出主要是農村公共產品，因此，可以把各部門提供農村公共產品的情況選作產出指標。基于此，得到各農村公共產品供給部門投入產出指標體系表，如表1所示。

表1 各地農村公共產品供給部門投入產出指標體系表

四、農村公共產品供給績效評價方法的選擇

本文試圖將DEA二次相對效益模型應用于我國農村公共產品供給績效評價，且分別從農村公共產品供給資金的投入產出效率和公共管理水平提升狀況效率兩個方面來評價。如圖1所示，我國農村公共產品供給績效評價采用DEA二次相對效益模型，具體分為兩個步驟：第一步，確定“效應狀態(tài)”，即“參考效益”和“當前效益”，分別表示基期和當期的農村公共產品供給資金的投入產出效率。第二步，基于“參考效益”和“當前效益”測算二次相對效益，分別從靜態(tài)和動態(tài)兩方面反映地方政府供給農村公共產品的綜合實力和公共管理水平提升狀況。[5]

（一）“參考效益”和“當前效益”的確定

（二）二次相對效益的測算

基于第j個縣（市）的“參考效益”和“當前效益”，分別從農村公共產品靜態(tài)資金配置和動態(tài)提升狀況兩個角度進行二次相對效益測算，從而分別反映當?shù)卣畬r村公共產品供給的“生產有效性”和“管理有效性”。

1.農村公共產品供給資金配置效率測算

農村公共產品供給資金配置效率主要是從靜態(tài)角度反映各縣（市）人均財政一般預算支出與農村公共產品的投入產出關系，可以用來評價地方政府的“生產有效性”。由此，第j個縣（市）農村公共產品供給資金配置效率fj由相應的“參考效益”和“當前效益”平均數(shù)合成確定:

2.農村公共產品供給提升狀況效率測算

提升狀況效率是在消除客觀基礎條件的情況下，動態(tài)地反映各縣（市）提供農村公共產品的努力程度，可以用來評價地方政府的“管理有效性”。由此，第j個縣（市）農村公共產品供給提升狀況效率可表示為每個縣（市）的“當前效益”在同樣“參考效益”條件下可達到最大“當前效益”中所占的百分比。

五、江西省各縣（市）農村公共產品供給績效評價實證模擬

根據(jù)上文所述的農村公共產品供給投入產出指標體系，本文先從《江西省統(tǒng)計年鑒》和江西省各相關部門獲得了2006-2007年江西省各縣（市）農村公共產品供給的相應數(shù)據(jù)，得出了分析所需的相關面板數(shù)據(jù)。然后，基于前面建立的農村公共產品供給績效評價理論模型，采用數(shù)據(jù)包絡分析（DEA）專用分析軟件EMS進行測算。最后，得出江西省80個縣（市）農村公共產品供給績效評價的相應結果。①

（一）“參考效益”和“當前效益”測算分析

本文分別以2006-2007年江西省80個縣（市）農村公共產品供給資金投入產出效率為“參考效益”和“當前效益”，如圖2所示。其中，從地方一般預算支出情況來看，教育事務、農林水事務、社會保障事務和醫(yī)療衛(wèi)生事務支出較大，累計比重高于95%。按照本文提供的賦權方法，測算所得的“效益狀態(tài)”集中反映在教育事務、農林水事務、社會保障事務和醫(yī)療衛(wèi)生事務部門的投入產出效率上，而環(huán)境保護事務部門的投入產出效率對“效益狀態(tài)”的影響作用相對較小。

從圖2中可以看出，江西省80個縣（市）的“參考效益”和“當前效益”分布趨勢較為接近，其相關系數(shù)為0.8001。這說明，2006年和2007年江西省80個縣（市） 農村公共產品的投入產出效率具有較強的相關性。但是，從各縣（市）農村公共產品的投入產出效率排名來看，分別有37個縣（市）排名前升、38個縣（市）排名后降、5個縣（市）排名不變。

（二）二次相對效益測算分析

二次相對效益是基于各決策單元DMU的“參考效益”和“當前效益”，從靜態(tài)和動態(tài)兩個角度進行測算，分別反映各縣（市）農村公共產品供給資金配置和提升狀況。采用本文所述的方法，測算出80個縣（市）農村公共產品供給資金投入產出效率和基本公共服務提升狀況效率，如圖3所示。

通過分析江西省80個縣（市）農村公共產品供給資金投入產出效率和提升狀況效率的關系可知，兩個效率值在各縣（市）中的分布基本相同，其離散系數(shù)分別為0.2423和0.2285。這說明，在農村公共產品供給績效評價中，各縣（市）農村公共產品供給資金投入產出效率差異較小，提供農村公共產品的努力程度也基本相同。同時，80個縣（市）農村公共產品供給資金投入產出效率和提升狀況效率存在明顯的線性關系，兩組效率值相關系數(shù)為0.7665，這說明絕大多數(shù)的縣（市）農村公共產品供給資金配置和提升狀況上同時占有優(yōu)勢。根據(jù)其效率排名差異來看，有38個縣（市）在農村公共產品供給資金配置上占有相對優(yōu)勢；有39個縣（市）在農村公共產品提升狀況上占有相對優(yōu)勢，僅有3個縣（市）不存在相對優(yōu)勢。

六、進一步提高我國農村公共產品供給績效的建議

由于目前我國農村公共產品供給總量不足、供給結構不合理、供給效率低下，因此，我們有必要在堅持公平與效率相統(tǒng)一和以農民需求為導向兩個原則的基礎上，通過績效評價來逐步完善我國農村公共產品供給制度。

結合前文的評價結果，可從以下幾個方面加大努力：首先，完善對地方政府的考核制度。由于地方政府提供農村公共產品的主觀努力程度不夠，且缺乏有效的激勵約束機制。因此，完善地方政府考核制度，將有助于提高他們有效供給農村公共產品的積極性。[7]其次，加大對農村公共產品的投入力度。根據(jù)評價結果可知，各地方政府投入產出效率差異不大，而農村公共產品供給普遍不足又是客觀事實。因此，通過加大對農村公共產品的財政投入力度，將有助于促進農村經(jīng)濟和社會發(fā)展。最后，創(chuàng)新農村公共產品供給制度。具體包括：一是供給方式多樣化。隨著農村公共產品供給資金來源渠道和供給主體的多元化，農村公共產品的供給方式也應該多樣化，政府可以采取內部生產、合作生產以及委托生產等相結合的供給方式。二是監(jiān)督方式多樣化。對于農村公共產品供給資金的使用，應加強監(jiān)管。如強化財政和審計部門對公共產品供給資金的監(jiān)督作用，確保公共產品供給資金的合理使用。

注 釋：

①因江西80個縣（市）農村公共產品供給績效二次相對效益評價結果表格太大，此處未列出。如有需要，可與作者聯(lián)系。

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[1]劉成奎，桂大一.媒介意識與農村公共產品供給[J].當代財經(jīng)，2009，(4).

[2]王俊霞，王 靜.農村公共產品供給績效評價指標體系構建與實證檢驗[J].當代經(jīng)濟科學，2008，(12).

[3]馮英俊，李成紅.生產有效性與管理有效性[J].管理過程學報，2001，(3).

[4]伏潤民，等.我國省對縣（市）一般性轉移支付的績效評價[J].經(jīng)濟研究，2008，(11).

[5]丁文桓，等.上市公司業(yè)績的二次相對評價[J].管理工程學報，2003，(3).

[6]馮英俊，李成紅.二次相對效益——衡量企業(yè)經(jīng)濟效益的一種新指標[J].中國軟科學，1995，(7).

[7]胡 華.農村公共產品問題的一種理論視角[J].江西財經(jīng)大學學報，2006，(5).