孫麗娟

（長(zhǎng)春教育學(xué)院 科研處，吉林 長(zhǎng)春130061）

美國(guó)總統(tǒng)擴(kuò)大外交權(quán)的主要途徑

孫麗娟

（長(zhǎng)春教育學(xué)院 科研處，吉林 長(zhǎng)春130061）

美國(guó)建國(guó)后，特別是20世紀(jì)以來(lái)，總統(tǒng)的外交權(quán)與國(guó)會(huì)相比，一直呈現(xiàn)著增長(zhǎng)的趨勢(shì)?？偨y(tǒng)主要通過(guò)增加對(duì)外政策機(jī)構(gòu)、簽訂大量行政協(xié)定、擴(kuò)大立法參與權(quán)三大途徑擴(kuò)大其外交權(quán)。

美國(guó)；總統(tǒng)；外交權(quán)；擴(kuò)大途徑

美國(guó)建國(guó)初期，總統(tǒng)與國(guó)會(huì)的外交權(quán)是相對(duì)平衡的。從立憲者的最初目的來(lái)看，是想確立一種國(guó)會(huì)稍微占優(yōu)勢(shì)，但國(guó)會(huì)與總統(tǒng)二者大體上呈現(xiàn)均衡狀態(tài)的關(guān)系格局。但隨著歷史的發(fā)展，這種格局發(fā)生了變化。一個(gè)最顯著的特點(diǎn)是二者關(guān)系由均衡狀態(tài)向總統(tǒng)占優(yōu)勢(shì)狀態(tài)發(fā)展。這種變化有其一定的歷史必然性和合理性。探討、分析美國(guó)總統(tǒng)擴(kuò)大外交權(quán)的幾個(gè)主要途徑，有助于我們對(duì)這種變化的進(jìn)一步理解。

一、增加對(duì)外政策機(jī)構(gòu)

美國(guó)建國(guó)初期，只有較少的幾個(gè)政府部門（國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、司法部、陸軍部和海軍部），從事政府工作的人員也比較少。而今天美國(guó)行政部門機(jī)構(gòu)龐大，設(shè)有13個(gè)大部和數(shù)百個(gè)其他組織和機(jī)構(gòu)，政府工作人員達(dá)600多萬(wàn)名。其中，對(duì)外政策機(jī)構(gòu)本身也比較龐大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)防部人員數(shù)量最多，雇傭了400多萬(wàn)文職和軍職人員，每年國(guó)防預(yù)算支出達(dá)3 000億美元。另外，其他機(jī)構(gòu)如國(guó)務(wù)院、中央情報(bào)局、美國(guó)新聞署以及國(guó)際開發(fā)署也都從事著外交活動(dòng)，而商業(yè)部、能源部也時(shí)常從事外事活動(dòng)并參與外交決策。

美國(guó)總統(tǒng)機(jī)構(gòu)擴(kuò)張主要經(jīng)歷了三個(gè)高潮。一是20世紀(jì)30年代羅斯?？偨y(tǒng)的“新政”時(shí)期，二是二戰(zhàn)和冷戰(zhàn)時(shí)期（羅斯福、杜魯門和艾森豪威爾總統(tǒng)時(shí)期），三是60年代約翰遜總統(tǒng)為實(shí)施“偉大社會(huì)”計(jì)劃而擴(kuò)充機(jī)構(gòu)時(shí)期。在二戰(zhàn)之前，羅斯?？偨y(tǒng)為應(yīng)對(duì)危機(jī)雖然主張擴(kuò)展自己的外交權(quán)，但由于美國(guó)孤立主義的盛行，國(guó)會(huì)對(duì)總統(tǒng)擴(kuò)充外交權(quán)還是有戒備的。因此，對(duì)外機(jī)構(gòu)并沒(méi)有增加，其機(jī)構(gòu)規(guī)模和人數(shù)也比較少。導(dǎo)致對(duì)外機(jī)構(gòu)增加的一個(gè)重要因素是1947年通過(guò)的《國(guó)家安全法》，這項(xiàng)法案被視為“經(jīng)國(guó)會(huì)通過(guò)并有總統(tǒng)簽署的最重要的機(jī)構(gòu)法案之一，因?yàn)樗麨楫?dāng)代對(duì)外政策機(jī)構(gòu)奠定了基礎(chǔ)”[1]。國(guó)家安全法主要改組了涉及國(guó)家安全的三個(gè)領(lǐng)域——國(guó)防、情報(bào)和總統(tǒng)政策顧問(wèn)。通過(guò)改組，將軍隊(duì)納入國(guó)家安全委員會(huì)。這些部門的建立使總統(tǒng)在外交決策上直接依賴于他們提供的情報(bào)、分析和建議，從而使國(guó)會(huì)的影響力降低。

在對(duì)外政策機(jī)構(gòu)擴(kuò)展過(guò)程中，總統(tǒng)也強(qiáng)化了自己對(duì)外交機(jī)構(gòu)人員的任命權(quán)?？偨y(tǒng)的五項(xiàng)人事任命對(duì)其外交決策有重要影響，他們分別是總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)特別助理（國(guó)家安全顧問(wèn)）、國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)、中央情報(bào)局局長(zhǎng)、財(cái)政部長(zhǎng)，這些人領(lǐng)導(dǎo)著五個(gè)最重要的對(duì)外政策機(jī)構(gòu)：國(guó)家安全委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、中央情報(bào)局和財(cái)政部。其中，對(duì)總統(tǒng)外交決策起重要影響的國(guó)家安全事務(wù)特別助理的任命不需要參議院同意?？偨y(tǒng)辦公廳主任等總統(tǒng)信任的官員由于被視為是總統(tǒng)個(gè)人的工作班子，也不需要經(jīng)參議院同意。一般來(lái)說(shuō)，總統(tǒng)提名內(nèi)閣對(duì)外成員及大使等，雖須經(jīng)參議院同意，但總統(tǒng)在行使這項(xiàng)權(quán)力過(guò)程中參議院一般不作出反對(duì)表示。但在一些特殊情況下，總統(tǒng)的任命會(huì)引起爭(zhēng)議。如布什總統(tǒng)提名原德克薩斯州參議員約翰·托爾擔(dān)任國(guó)防部長(zhǎng)時(shí)就引起了一些爭(zhēng)論。因?yàn)樗趪?guó)會(huì)任軍事委員會(huì)主席和其后任政治顧問(wèn)期間與國(guó)防工業(yè)界交往過(guò)密，而且其生活不檢點(diǎn)、酗酒，最后參議院沒(méi)有同意任命。另外一個(gè)案例是1987年里根總統(tǒng)任命羅伯特·蓋茨為中央情報(bào)局局長(zhǎng)以及1991年總統(tǒng)再次任命蓋茨時(shí)，由于他曾參與過(guò)“伊朗門事件”而引起參議院的強(qiáng)烈反對(duì)。

國(guó)會(huì)同意增加設(shè)置國(guó)家涉外機(jī)構(gòu)，是出于國(guó)家整體安全的考慮，是對(duì)緊張的國(guó)際間的沖突和戰(zhàn)爭(zhēng)做出的反應(yīng)。如1947年《國(guó)家安全法》的出臺(tái)就是適應(yīng)于二戰(zhàn)后冷戰(zhàn)的需要而通過(guò)的。因此，對(duì)外機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張是有其特定的環(huán)境要求的。當(dāng)對(duì)外關(guān)系緊張時(shí)，總統(tǒng)就試圖通過(guò)建立新的機(jī)構(gòu)，增加外交工作人員來(lái)強(qiáng)化自己的權(quán)力。由于增加機(jī)構(gòu)及人員編制需要經(jīng)國(guó)會(huì)同意才能實(shí)現(xiàn)，使總統(tǒng)在擴(kuò)充權(quán)力過(guò)程中也必然受到國(guó)會(huì)的制約。因此，雖然國(guó)會(huì)也意識(shí)到建立新的行政機(jī)構(gòu)會(huì)增加總統(tǒng)在外交事務(wù)中的權(quán)力，但國(guó)會(huì)也有自己的目的，議員們也想通過(guò)新設(shè)機(jī)構(gòu)增加國(guó)會(huì)的影響。正如杰里爾·A·羅賽蒂所說(shuō)：“由于國(guó)會(huì)不愿將新機(jī)構(gòu)置于總統(tǒng)權(quán)限之下，許多這種機(jī)構(gòu)是通過(guò)政治妥協(xié)而建立的。國(guó)會(huì)同意設(shè)置這些機(jī)構(gòu)旨在使他們成為在行政部門中繼續(xù)施行國(guó)會(huì)影響的工具?！盵2]對(duì)外機(jī)構(gòu)的設(shè)置無(wú)疑受到這一思路的支配。但從后來(lái)的結(jié)果看，對(duì)外機(jī)構(gòu)如國(guó)家安全委員會(huì)、中央情報(bào)局等都直接受到總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)，它們成為推行總統(tǒng)對(duì)外政策的決策、咨詢機(jī)構(gòu)和行動(dòng)部門，它們?cè)趯?duì)外事務(wù)中對(duì)國(guó)會(huì)的幫助是有限的。

二、簽訂大量行政協(xié)定

按照美國(guó)憲法規(guī)定，總統(tǒng)一方面擁有對(duì)外人事任命權(quán)，如任命大使、公使的權(quán)力，另一方面有經(jīng)參議院三分之二多數(shù)批準(zhǔn)與外國(guó)簽訂條約的權(quán)力。由此憲法規(guī)定可以看出，總統(tǒng)一方面可以決定與哪些國(guó)家建立外交關(guān)系；另一方面總統(tǒng)又有權(quán)以締結(jié)條約形式與外界進(jìn)行交往，決定建立什么樣的政治關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系、軍事關(guān)系，是否參加國(guó)際組織，是否結(jié)盟，等等。

按照早期的國(guó)際慣例，國(guó)家間的重大外交是通過(guò)締結(jié)條約的方式完成的。因此，美國(guó)憲法規(guī)定總統(tǒng)在行使締結(jié)條約權(quán)力時(shí)需要參議院的多數(shù)批準(zhǔn)，這樣安排的意圖是國(guó)會(huì)能夠分享對(duì)外決策權(quán)。然而，憲法并沒(méi)有明確規(guī)定什么樣的事項(xiàng)和關(guān)系不屬于締結(jié)條約范圍，正因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)的不存在，導(dǎo)致總統(tǒng)在運(yùn)用這一權(quán)力時(shí)經(jīng)常繞過(guò)參議院的多數(shù)批準(zhǔn)的限制，以行政協(xié)定方式同外國(guó)締結(jié)具有條約性質(zhì)的內(nèi)容。總統(tǒng)這種行使外交權(quán)的變化無(wú)疑是利用了憲法規(guī)定上的不足，逃避國(guó)會(huì)的參與和監(jiān)督，從而在實(shí)際的外交活動(dòng)過(guò)程中擴(kuò)大了自己的權(quán)力，也進(jìn)一步保證了自己的優(yōu)勢(shì)地位。

下表標(biāo)明了各時(shí)期簽訂條約和行政協(xié)定的數(shù)目

從上述統(tǒng)計(jì)資料來(lái)看，在美國(guó)建國(guó)后的一百年內(nèi)，總統(tǒng)簽訂條約和行政協(xié)定數(shù)目基本上是持平的。從1940年以后，條約數(shù)目急劇下降，而行政協(xié)定數(shù)目呈跳躍式上升，表明總統(tǒng)的對(duì)外權(quán)力也急劇增長(zhǎng)。從近80年的對(duì)比來(lái)看，總統(tǒng)使用條約的形式已經(jīng)非常少見，絕大多數(shù)都使用行政協(xié)定。

對(duì)于總統(tǒng)來(lái)說(shuō)，通過(guò)行政協(xié)定來(lái)處理對(duì)外關(guān)系，有著諸多的便利條件。一是行政協(xié)定可以免除參議院的限制，勿需參議員的批準(zhǔn)，而條約卻需要參議院三分之二的絕對(duì)多數(shù)批準(zhǔn)。當(dāng)條約有爭(zhēng)議時(shí)，很難獲得國(guó)會(huì)通過(guò)。這是總統(tǒng)考慮使用行政協(xié)定的一個(gè)重要原因。其次，使用行政協(xié)定也是總統(tǒng)出于工作便利的考慮，因?yàn)樵跅l約簽訂后，還需要行政協(xié)定來(lái)履行條約。當(dāng)然，由于上個(gè)世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家之間經(jīng)濟(jì)往來(lái)日益頻繁，對(duì)一些外交事務(wù)關(guān)系的處理不需要以條約的形式來(lái)進(jìn)行，只有行政協(xié)定就可以了，這也是導(dǎo)致行政協(xié)定增多的一個(gè)原因。

三、擴(kuò)大立法參與權(quán)

按照美國(guó)的憲法條文規(guī)定，總統(tǒng)為行政首腦，掌握行政權(quán)，但由于美國(guó)的憲政體制不僅僅是三權(quán)分立，而且相互參與和制約，因此，總統(tǒng)也就部分地?fù)碛辛肆⒎▍⑴c權(quán)?？偨y(tǒng)立法參與權(quán)的擴(kuò)大主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）立法提議權(quán)

立法提議權(quán)是指總統(tǒng)向立法機(jī)關(guān)提出立法建議和召開國(guó)會(huì)特別會(huì)議的權(quán)力。按照憲法規(guī)定，總統(tǒng)不能向國(guó)會(huì)直接提出法律草案，但在國(guó)會(huì)開會(huì)時(shí)卻可以提出國(guó)情咨文。國(guó)請(qǐng)咨文是總統(tǒng)向國(guó)會(huì)通報(bào)各種情況以便國(guó)會(huì)了解，作為立法時(shí)參考。除國(guó)情咨文外，根據(jù)1921年《國(guó)家預(yù)算和會(huì)計(jì)法》，總統(tǒng)要在國(guó)會(huì)開會(huì)15天內(nèi)向國(guó)會(huì)提交下一個(gè)財(cái)政年度的預(yù)算報(bào)告，也就是預(yù)算咨文。根據(jù)1946年《就業(yè)法》規(guī)定，總統(tǒng)每年1月份向國(guó)會(huì)提交經(jīng)濟(jì)咨文，主要陳述國(guó)家經(jīng)濟(jì)形勢(shì)并提出政策建議。此外，總統(tǒng)還可以提出特別咨文。

憲法規(guī)定：“總統(tǒng)應(yīng)隨時(shí)向國(guó)會(huì)提出國(guó)情咨文，并將其認(rèn)為必要而妥善之措施提請(qǐng)國(guó)會(huì)審議?！钡诤髞?lái)的發(fā)展中，國(guó)情咨文的作用不斷增加，由開始的通報(bào)情況變成立法建議。這主要表現(xiàn)在：國(guó)情咨文的范圍越來(lái)越廣，涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交等各個(gè)方面；國(guó)情咨文對(duì)立法的影響越來(lái)越大。自羅斯?！靶抡币詠?lái)，不管是內(nèi)政還是外交，咨文逐漸成為國(guó)會(huì)立法的一個(gè)重要來(lái)源。在很多情況下，國(guó)會(huì)直接把總統(tǒng)的咨文作為立法草案，稍加改動(dòng)和審議，便予以通過(guò)。因此，總統(tǒng)實(shí)際上擁有了立法的創(chuàng)議權(quán)。盡管憲法規(guī)定這項(xiàng)權(quán)力是屬于美國(guó)國(guó)會(huì)的，但在大量的對(duì)外立法中，如軍事、外交、外貿(mào)、對(duì)外支援等立法活動(dòng)中，大量的立法建議來(lái)自于總統(tǒng)的提議?？偨y(tǒng)實(shí)質(zhì)上的立法建議權(quán)，使總統(tǒng)在對(duì)外政策制定上對(duì)國(guó)會(huì)施加更大的影響，使對(duì)外決策權(quán)傾向于總統(tǒng)一邊。

（二）立法否決權(quán)

按照憲法規(guī)定，國(guó)會(huì)通過(guò)的法案必須經(jīng)總統(tǒng)簽署后才能生效。在總統(tǒng)簽署過(guò)程中，總統(tǒng)擁有批準(zhǔn)與不批準(zhǔn)的權(quán)力。在早期的立法活動(dòng)中，總統(tǒng)較少地運(yùn)用否決權(quán)，從而使國(guó)會(huì)的立法得以順利通過(guò)。但從克里夫蘭總統(tǒng)開始，總統(tǒng)運(yùn)用否決權(quán)的次數(shù)增加，至富蘭克林·羅斯福上臺(tái)后，運(yùn)用否決權(quán)的次數(shù)達(dá)到頂峰。在其任總統(tǒng)期間，否決立法總數(shù)達(dá)到635項(xiàng)。進(jìn)入20世紀(jì)以后，美國(guó)逐漸在世界舞臺(tái)上擴(kuò)大了自己活動(dòng)的空間，參與國(guó)際事務(wù)也越來(lái)越多，這就使國(guó)會(huì)在對(duì)外立法過(guò)程中不得不考慮到總統(tǒng)立法否決的制約力。當(dāng)國(guó)會(huì)意識(shí)到總統(tǒng)可能會(huì)否決這項(xiàng)立法，而國(guó)會(huì)又沒(méi)有三分之二多數(shù)的反否決人數(shù)把握時(shí)，就會(huì)慎重考慮這方面的立法。因此，立法否決機(jī)制的存在，不僅僅是一種事后的制約，在否決實(shí)施之前，也會(huì)產(chǎn)生較大的心理甚至是事實(shí)上的影響。比較典型的事例是，在中美建交后，是否給予中國(guó)最惠國(guó)待遇問(wèn)題，國(guó)會(huì)總是反對(duì)，而總統(tǒng)出于整體利益和中美關(guān)系考慮，總是否決國(guó)會(huì)的法案。這一事實(shí)表明總統(tǒng)方面在中美關(guān)系中居于主導(dǎo)地位。

（三）委任立法權(quán)

委任立法權(quán)是國(guó)會(huì)制定法律原則，具體立法條文和技術(shù)細(xì)節(jié)由行政機(jī)關(guān)制定的一項(xiàng)立法程序。委任立法是當(dāng)今西方國(guó)家立法形式的一個(gè)重要變化，美國(guó)更具有典型性。

美國(guó)的行政機(jī)關(guān)不擁有直接的立法權(quán)，但通過(guò)委任立法權(quán)在實(shí)際上獲得部分立法權(quán)。委任立法在美國(guó)早期已經(jīng)存在，但行使的次數(shù)非常有限。這一方面是與國(guó)會(huì)議員的非專業(yè)化有關(guān)，另一方面也是與立法數(shù)量較少有關(guān)。進(jìn)入20世紀(jì)以來(lái)，雖然議員的專業(yè)化水平有了較大提高，然而隨著立法的專業(yè)化、技術(shù)化趨勢(shì)的快速發(fā)展，國(guó)會(huì)立法仍然使議員們感到力不從心。在這種情況下，國(guó)會(huì)逐漸把大量專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的對(duì)外立法委任給行政機(jī)關(guān)，如海洋、航空、航天、對(duì)外軍事等領(lǐng)域的立法。

以上是美國(guó)總統(tǒng)擴(kuò)大外交權(quán)的主要途徑和表現(xiàn)。當(dāng)然，總統(tǒng)外交權(quán)強(qiáng)化還表現(xiàn)在其他方面。如總統(tǒng)可以通過(guò)秘密外交方式，繞過(guò)國(guó)會(huì)制定對(duì)外政策。典型的事件是1972年尼克松總統(tǒng)與我國(guó)建立外交關(guān)系，消息公開后國(guó)會(huì)感到震驚，因?yàn)檫@樣重大的外交關(guān)系，竟然沒(méi)有與國(guó)會(huì)協(xié)商、通報(bào)。還有，近年來(lái)總統(tǒng)在對(duì)外政策制定上更多地依賴外交政策顧問(wèn)和智囊團(tuán)，較少地依賴國(guó)會(huì)的正式機(jī)制。這些變化說(shuō)明總統(tǒng)的外交權(quán)在進(jìn)一步擴(kuò)大。

[1](美)S·F·比米斯著,葉篤義譯.美國(guó)外交史（第一冊(cè)）[M].商務(wù)印書館,1985.280.

[2](美)杰里爾·羅賽蒂著,周啟明,傅耀祖譯.美國(guó)對(duì)外政策的政治學(xué)[M].世界知識(shí)出版社,1997.73.

[責(zé)任編輯：賀春健]

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1671-6531（2010）04-0003-03

2010-06-21

孫麗娟，女，吉林集安人，長(zhǎng)春教育學(xué)院科研處副教授，碩士。