允春喜

（中國海洋大學法政學院；山東青島 266100）

城鄉(xiāng)公共服務均等化：意義、問題與對策

允春喜

（中國海洋大學法政學院；山東青島 266100）

公共服務均等化是現(xiàn)代政府不可推卸的道德責任，是促進經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，可以有力地保障全體社會成員共享建設成果，是實現(xiàn)社會和諧的穩(wěn)定劑。我國目前城鄉(xiāng)之間在基礎設施、義務教育、公共衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)機會等方面存在著失衡現(xiàn)象，使得城鄉(xiāng)之間的差距在逐漸拉大，這就需要在體制與政策上都最大限度地保障社會的公平正義，從而促進和諧社會的構建。

公共服務 均等化 政府 公平正義

西方社會契約論和馬克思的階級政治解釋之間有著很大的差別，但在抽象的意義上來看，兩者幾乎都不約而同地揭示并認同這樣一種社會起源理論，即“人類選擇以社會的方式生活并組建社會和國家，最基本的目的無外乎兩個：一是安全和福寧；二是福利和幸福?！盵1]由此可見，政府不能單純強調(diào)安全的維護，更重要的是要維護社會公正，也就是為公民創(chuàng)造條件，提供均等化的公共服務，使身心沒有缺陷的人們能通過有用的勞動來獲取滿足自己的福利和幸福。雖然近幾年是我國農(nóng)民收入增長最快的幾年，但城鄉(xiāng)居民收入差距也在不斷擴大。而公共服務因素在城鄉(xiāng)實際收入差距中的影響為30%-40%，城鄉(xiāng)之間公共服務的明顯失衡，成為建設社會主義和諧社會過程中的突出問題。

1.城鄉(xiāng)公共服務均等化的重要意義

2005年，黨的十六屆五中全會首次明確提出了“公共服務均等化”這一全新命題。2006年，十六屆六中全會則明確強調(diào)應該把“公共服務均等化”作為政府職能轉(zhuǎn)變的一個目標。2007年，黨的十七大再次提出，政府提供公共服務的能力應該顯著增強。

1.1 現(xiàn)代政府不可推卸的道德責任

公共服務最大的特點就在于其非排他性和非競爭性，一旦在社會上提供以后，花錢的人與不花錢的人都能夠同享其利，花錢的人并不能夠通過有效途徑把不花錢的人排除在外。在自發(fā)的市場機制下，理性經(jīng)濟人在追逐自己利益最大化的同時，并不會自愿提供或主動購買帶有公益性質(zhì)的物品，都傾向于將成本轉(zhuǎn)嫁給他人或社會。如果所有的人都抱有如此心理的話，這種個體理性最終將導致集體行為的不理性，從而出現(xiàn)哈丁所謂“公地悲劇”①的后果。另外，公共服務的規(guī)模效益一般特別大，需要相對比較巨大的初始投資，一般的經(jīng)濟人也不具有向社會提供公共服務的能力。但是，公共服務又往往關系到國計民生，對整個社會和每個個人都關系重大，這就要求政府必須承擔起公共服務的供給責任。

自由放任的市場競爭最終必然會走向壟斷。市場的巨大力量只能在完全自由競爭的狀態(tài)下才能夠得以體現(xiàn)。在經(jīng)濟活動屬于報酬遞增和減少邊際成本的地方，在降低成本的情況下，將由一個單獨的生產(chǎn)者取得最低成本的生產(chǎn)方式。而壟斷一旦形成，壟斷者就會有意無意地侵占其他人的發(fā)展空間和利益，造成非壟斷者的資源配置不足，使社會收入差距不斷擴大，甚至導致兩極分化的后果。因此，在資源分配的過程中必須引入正義的理念。但是，正義是一個倫理問題，并不是經(jīng)濟主體所自覺考慮的問題。市場在有效且公平的配置公共服務資源方面是失靈的，這就要求政府必須通過一些積極的手段，擔當起推進公共服務均等化的重任。

1.2 促進經(jīng)濟發(fā)展的重要手段

人類始終在追求社會的和諧穩(wěn)定，但社會中總是存在不和諧因素，在所有這些因素中，物質(zhì)財富匱乏所造成的貧困，是造成社會發(fā)展不和諧的根本原因。馬克思曾經(jīng)指出：“生產(chǎn)力的這種發(fā)展之所以是絕對必需的實際前提，還因為如果沒有這種發(fā)展，那就只會有貧窮，極端貧困的普遍化；而在極端貧困的情況下，必須重新開始爭奪必需品的斗爭，全部陳腐污濁的東西又要死灰復燃?！盵2]中國古代也有“倉廩實而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”（《史記·管晏列傳》）的說法。科學發(fā)展觀的第一要義就是發(fā)展，要求堅持以經(jīng)濟建設為中心，聚精會神搞建設，一心一意謀發(fā)展。這就充分說明經(jīng)濟發(fā)展是促進社會和諧的物質(zhì)基礎，是各個時代的政府都致力不懈的重任。

古典經(jīng)濟學家認為，土地、勞動和物質(zhì)資本是實現(xiàn)經(jīng)濟增長的三個要素。但是，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，自然資源會逐漸消耗殆盡，物質(zhì)資本的邊際生產(chǎn)效率也在不斷下降，人力資本在經(jīng)濟發(fā)展中的作用則日益凸現(xiàn)，成為經(jīng)濟持續(xù)增長的決定性因素。新古典經(jīng)濟學家高度重視工人素質(zhì)在利用生產(chǎn)要素中的巨大作用。用于教育、醫(yī)療、社保等公共服務項目的支出，可以明顯提高人力資本的總體狀況。諾貝爾經(jīng)濟學獎得主阿馬蒂亞·森曾經(jīng)指出，政治自由、經(jīng)濟條件、社會機會、透明性擔保和防護性保障等社會制度安排不僅是人們社會生活的目的，也是促成經(jīng)濟增長和發(fā)展的重要手段和條件[2]。這些內(nèi)容大部分都屬于公共服務的范疇。可見，城鄉(xiāng)公共服務均等化是推動經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，從而為實現(xiàn)社會正義和諧奠定堅實的物質(zhì)基礎。

1.3 社會成員共享建設成果的有力保障

鄧小平同志曾經(jīng)指出，社會主義社會的本質(zhì)是解放和發(fā)展生產(chǎn)力，實現(xiàn)共同富裕?？茖W發(fā)展觀的核心就是以人為本，讓人民群眾享受到改革發(fā)展的成果，所以，我們應該走共同富裕道路，促進人的全面發(fā)展，發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。但是，共同富裕的目標是隨著改革開放通過一部分人先富起來逐步實現(xiàn)的。在共同富裕的道路上，適當拉開差距是不可避免的，但城鄉(xiāng)收入差距任意拉大則會陷入“有增長無發(fā)展”的怪圈。城鄉(xiāng)公共服務均等化就是政府以其特有的方式來維持城鄉(xiāng)間發(fā)展機會、發(fā)展空間上的公平，實現(xiàn)貧富差距之間的協(xié)調(diào)與和諧，從而逐漸使每個公民都公平地獲得改善生活境況的機會和前景。

城鄉(xiāng)公共服務均等化有利于提高全體社會成員享受公共服務的整體效用水平。在市場失靈的情況下，帕累托最優(yōu)無法自動實現(xiàn)。西方有學者提出了“帕累托最優(yōu)收入再分配”理論：如果來自于窮人的邊際所得增加的福利大于來自于富人自身邊際所得增加的福利，那么通過把富人所得轉(zhuǎn)讓給窮人，二者的福利都會提高。根據(jù)邊際效用遞減原理，同樣的一筆公共服務資金，投入到城市可能作用并不明顯，但如果投入到農(nóng)村地區(qū)，則可以解決很大的問題，從而提高整個社會的公共服務水平。但應該強調(diào)的是，公共服務資金適當傾斜并不是要降低城市公共服務水平，而是要在不降低城市水平的基礎上提高農(nóng)村地區(qū)的公共服務水平，從而達到公共服務在全國配置的最優(yōu)狀態(tài)。

1.4 實現(xiàn)社會和諧的穩(wěn)定劑

任何政治結構一旦建立起來之后，如何保證并維持穩(wěn)定有序的的社會環(huán)境，就成為政府能力的重要考量指標。政治系統(tǒng)的維持主要取決于兩個基本條件：“其一，能夠為一個社會分配價值；其二，設法使大多數(shù)成員至少把這種分配作為義務予以接受。”[3]而有資源分配的地方，就有不平衡。早在兩千多年前，中國就有古訓：“有國有家者，不患寡而患不均，不患貧而患不安。蓋均無貧，和無寡，安無傾。”（《論語·季氏》）雖然我們所追求的均等并不是孔子所理解的平均，但這句話也反映了在面對利益分配時，公平合理的分配是社會穩(wěn)定的重要因素。

在計劃經(jīng)濟時代，城鄉(xiāng)之間信息不對稱，農(nóng)民尚沒有意識到城鄉(xiāng)之間的嚴重差距。隨著農(nóng)村開放程度的提高，農(nóng)民對外部世界的了解也在逐漸提高，如果農(nóng)民的弱勢地位不得以改善的話，他們會逐漸意識和體驗到城鄉(xiāng)差距，如果“社會留給他們的空間和所能提供的機會又畢竟是那么狹小和稀缺，以至于正常的方式很難滿足其對有關價值和經(jīng)濟收入的要求，結果某些人在行為選擇上就可能失控甚至鋌而走險”[4]?？梢姡瑢崿F(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化，給農(nóng)民改善自身境況的條件和希望，不僅能實現(xiàn)公共服務自身的效用最優(yōu)，在“得民心，求穩(wěn)定”方面也是大有助益的，從而推動社會主義和諧社會的建設。

2.當前我國城鄉(xiāng)公共服務非均等的現(xiàn)狀

我國曾經(jīng)一度實行城市偏向型的政策，城市的公共服務由政府提供，而農(nóng)村公共品供給的基本原則是“自力更生為主、國家支持為輔”，甚至主要靠農(nóng)民自己解決?！肮艹鞘胁还苻r(nóng)村”的公共服務供給政策，使城鄉(xiāng)公共服務的差距日益拉大。

2.1 基礎設施建設差異明顯

基礎設施對于經(jīng)濟發(fā)展具有非常重要的作用，可以使交易日漸容易，從而減少交易者的成本支出。相對于城市而言，農(nóng)村基礎設施建設資金來源渠道狹窄，農(nóng)業(yè)投資相對不足。城市的道路、供水、供電等都由財政投資建設，而農(nóng)村基礎設施建設的資金來源則基本都是由農(nóng)民自籌分擔，國家資金、利用外資、銀行貸款等所占比重較小。由于政府對農(nóng)業(yè)基礎設施投入不足，一定程度上導致農(nóng)田水利基礎設施薄弱，抵御災害能力差。農(nóng)業(yè)始終未能徹底擺脫“靠天吃飯”的被動局面，整體上抵御自然災害的能力依然不足，威脅著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長期穩(wěn)定發(fā)展。

絕大部分農(nóng)村缺乏必要的凈化設備和定期的水質(zhì)監(jiān)測設施，數(shù)以億計的農(nóng)民無法喝上清潔水。很多村雖然使用自來水，但并沒有經(jīng)過專業(yè)凈化，水中的有害物質(zhì)含量嚴重超標。與城市交通道路不斷改善形成鮮明對照，農(nóng)村道路總體上等級低、路況差的問題依然嚴重，不能滿足農(nóng)村社會經(jīng)濟文化發(fā)展和農(nóng)民生活水平提高的需求。并且現(xiàn)有的公路由于養(yǎng)護能力不足，已經(jīng)有一部分不能正常使用，嚴重影響了農(nóng)村的日常交通和生活。農(nóng)村的電網(wǎng)結構仍然相對薄弱。自1998年農(nóng)村電網(wǎng)改造以來，我國農(nóng)村的供電條件有了很大改善，但仍存在技術水平低、損耗大、安全可靠性差等問題?？h及縣以下的人均用電量僅為全國平均水平的一半，而且在灌溉高峰期，由于用電較多，很多農(nóng)村會出現(xiàn)短暫斷電或限時供電等現(xiàn)象，在某種程度上阻礙了農(nóng)村機械化生產(chǎn)的步伐和農(nóng)民生活水準的提高。

2.2 基礎教育發(fā)展失衡嚴重

英國哲學家培根曾經(jīng)說過：“只要維持公平的教育機會，貧窮就不會變成世襲，就不會一代一代世世代代地窮?！盵3]現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間的差距，教育的失衡是其中第一位的要素。與城市相比，農(nóng)村教師在數(shù)量和質(zhì)量方面不容樂觀。從教師數(shù)量上來看，農(nóng)村教師負擔的學生數(shù)明顯高于城市，這在一定程度上影響了教學效果。農(nóng)村教師的學歷仍然讓人擔憂，大多農(nóng)村教師還只能達到中專或高中水平。而且現(xiàn)有的這些教師還都積極想調(diào)往城鎮(zhèn)工作，這就使農(nóng)村的基礎教育面臨更嚴重的問題[4]。優(yōu)秀教師逐漸在農(nóng)村流失，轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，這更加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展的差距。

城市的基礎教育一般由市、區(qū)政府來提供，而農(nóng)村的基礎教育則一般由縣、鄉(xiāng)政府來提供。據(jù)2004年國務院發(fā)展研究中心調(diào)查顯示，中國的農(nóng)村基礎教育經(jīng)費一般78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔，9%左右由縣財政負擔，11%由省財政負擔，中央負擔不足2%。近年來，中央加大了對農(nóng)村基礎教育的投入，這種局面雖然有所改善，但差距依然明顯。農(nóng)村有些小學甚至沒有計算機和圖書，有些小學雖然置辦了計算機，但只是為了應付上級檢查的需要，根本沒有在日常教學中發(fā)揮應有的作用。而且，農(nóng)村的危房面積占到全國的80%以上，遠遠高于城市，存在著非常大的安全隱患。

從1998年以來，我國城鄉(xiāng)適齡兒童的平均入學率雖然都保持在98.0%以上，但農(nóng)村學齡兒童凈入學率略低于城市水平，二者差距仍在0.6%-1%之間。農(nóng)村學齡兒童數(shù)量是城市的數(shù)倍，再加上農(nóng)村有些超生兒童沒有戶口，這就間接反映出農(nóng)村未入學學齡兒童的數(shù)量大大超過城市。農(nóng)村在基礎教育方面的差距，就直接導致了農(nóng)村孩子在大學中所占的比例比較低。從全國范圍來看，在20世紀80年代，高校中農(nóng)村生源還占30%以上，但目前城鄉(xiāng)大學生的比例分別是82.3%和17.7%。調(diào)查顯示，隨著學歷的增加，城鄉(xiāng)之間的差距逐漸拉大。在城市，高中、中專、大專、本科、研究生學歷人口的比例分別是農(nóng)村的3.5倍、16.5倍、55.5倍、281.55倍、323倍。⑤這是一個相當危險的信號，這個逐漸拉大的比例數(shù)字絕對值得我們反思。

2.3 公共衛(wèi)生資源配置差距較大

美國耶魯大學W inslow教授給公共衛(wèi)生下過一個堪稱經(jīng)典的定義：“通過有組織的社區(qū)努力來預防疾病，延長壽命和促進健康和效益的科學和藝術。這些有組織的社區(qū)努力包括改善環(huán)境衛(wèi)生，控制傳染病，教育每個人注意個人衛(wèi)生，組織醫(yī)護人員為疾病的早期診斷和預防性治療提供服務，建立社會機構來確保社區(qū)中的每個人都能達到適于保持健康的生活標準。組織這些效益的目的是使每個公民都能實現(xiàn)其與生俱有的健康和長壽權利?！盵5]可見，公共衛(wèi)生資源在人們的日常生活中占據(jù)非常重要的位置。但是，我國政府用于醫(yī)療衛(wèi)生的公共支出大部分都投向了城市，占全國總?cè)丝诮?0%的農(nóng)村，卻僅僅享用了不到30%的醫(yī)療衛(wèi)生資源。從1996年以來，城市衛(wèi)生機構床位數(shù)和衛(wèi)生技術人員數(shù)量逐年增加，但與此相對應的是，農(nóng)村的數(shù)據(jù)卻呈現(xiàn)下降的趨勢，到2004年的時候，城鄉(xiāng)之間的對比都已經(jīng)超過了2：1。很多鄉(xiāng)村衛(wèi)生院還在使用聽診器、體溫計、血壓計這“老三件”診病。

醫(yī)療專業(yè)技術人員主要集中在城市，農(nóng)村技術人才缺乏。2004年，城市衛(wèi)生技術人員為300.6萬人，而縣醫(yī)院則為145.4萬人，再考慮到城鄉(xiāng)人口的比例，可見差別之大。而且農(nóng)村衛(wèi)生技術人員主要集中在縣城，有些鄉(xiāng)衛(wèi)生院甚至已經(jīng)名存實亡。這幾年雖然有不少大學畢業(yè)生選擇去鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院工作，但是當他們剛開始有所建樹，就會想方設法調(diào)離農(nóng)村。而且有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院經(jīng)費緊張，根本無力為醫(yī)生提供更多的進修機會，這就使得基層優(yōu)秀技術人員特別匱乏，醫(yī)療服務能力嚴重不足，農(nóng)民們得了小病會在村里找赤腳大夫診治，稍大一點的病就要到縣醫(yī)院以上的醫(yī)療機構就診，變相加重了醫(yī)療費用。

2.4 社會保障體系不接軌

中國很早就有關于社會保障的理想，在“大道之行，天下為公”的社會中：“人不獨親其親，不獨子其子，使老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨廢疾者，皆有所養(yǎng)。”（《禮記·禮運》）近些年，中國社會保障事業(yè)取得了重大進展，城市建立了相對完備的基本生活保障和社會保險體系，覆蓋面正在不斷擴大。但農(nóng)村卻僅涉及養(yǎng)老、合作醫(yī)療等社會保險制度，五保供養(yǎng)、低保、特困戶基本生活救助等社會救濟制度，而失業(yè)、工傷、生育保險、住房保障及不少社會福利項目沒有或基本沒有?！皬娜珖鐣Ｕ腺M用支出的情況來看，占總?cè)丝?0%的農(nóng)民，只享有社會保障支出10%左右，而占總?cè)丝?0%的城市居民，卻占到社會保障費用的90%。從人均社會保障費用來看，城市居民是農(nóng)民的20倍以上?！盵6]可見，大多數(shù)作為弱勢群體的應享受社會保障的農(nóng)民反而無法享受到此項公民的基本權利，社會保障對于全體公民的普惠性和一致性的重要特征沒有體現(xiàn)出來。

即使在城鄉(xiāng)都有的社會保障項目上，農(nóng)村社會保障的水平與城市仍有很大的差距。據(jù)2006年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報公布，2006年城鎮(zhèn)居民平均最低生活保障標準為162.23元/人、月，而農(nóng)村最低生活保障標準僅為70.37元/人、月。我國從2003年起就開始在全國范圍內(nèi)進行農(nóng)村合作醫(yī)療制度的試點。該制度的基本做法是農(nóng)民“自愿繳納、集體扶持、政府資助”，但這一制度主要是補償大病醫(yī)療。對農(nóng)村人口健康影響最大的是常見病和多發(fā)病，則仍然由農(nóng)民從微乎其微的個人賬戶中支付。由于近幾年醫(yī)療衛(wèi)生費用上升過快，農(nóng)民收入增長相對較慢，看病貴問題還相當嚴重，因病返貧和因病致貧現(xiàn)象還相當普遍。據(jù)調(diào)查，中國70%的農(nóng)村病人死在家里，而不是醫(yī)院，這是讓人十分震驚的現(xiàn)象。

2.5 勞動力就業(yè)機會不均等

陸學藝教授曾經(jīng)形象地說：“中國城市化就是要了你的土地，要了你的樹、你的糧食卻不要你的人，中國城市化一直很粗暴的把農(nóng)民排除在外面”。農(nóng)民成為城市化進程中代價的承擔者，許多農(nóng)民到城市中去謀生，卻遭遇到就業(yè)機會不平等的歧視?！稗r(nóng)村流動人口在城市勞動力市場中是處于政策劣勢的，并且這種政策上的劣勢可能還會持續(xù)相當長一段時期而得不到改善?！盵7]對于來自城市和農(nóng)村的勞動者，政府會有意無意地流露出一種區(qū)別對待的政策，有些地方政府甚至直接規(guī)定了限制使用外地人員所從事的行業(yè)和工種。而對于外地勞動力不予限制的大都是勞動強度大、收入低、勞動保護條件較差和職業(yè)聲望較低的行業(yè)和工種。所以，農(nóng)民工面臨的不是一個自由競爭的勞動力市場，他們只能在“非正式勞動力市場”中尋求城市居民所不愿去做的“剩余工作”。這就直接導致農(nóng)民工在社會分層體系中的職業(yè)地位相當?shù)?，處在城市社會的最底層。[6]

農(nóng)民工基本的勞動權益往往得不到必要的保障。雖然農(nóng)民工進城務工以后大部分時間都生活在城市里，但他們在社會身份體系中仍然是農(nóng)民，因此享受不到國家給予市民的各種福利待遇，大部分用人單位都沒有為農(nóng)民工繳納各種保險。而且，農(nóng)民在進城務工的過程中，即使是和城市工人在同樣的工廠做同樣的工作，但在工資收入上卻仍然存在著明顯的差異[7]。雖然深圳早就頒布了《深圳經(jīng)濟特區(qū)最低工資條例》，但是，付給農(nóng)民工的工薪明顯低于最低工資的現(xiàn)象卻仍然存在。本就微薄的收入也經(jīng)常不能及時領到，有的血汗錢可能被無條件克扣或者無期限拖欠，在中國人民大學“農(nóng)民工進城的社會問題”課題組所做的直接問卷調(diào)查中，基本能按時領取工資的農(nóng)民工比例為47.48%，有時延期和經(jīng)常延期的比例分別為35.68%和15.68%[8]。這對于農(nóng)民工來說無異于雪上加霜。

3.實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化的路徑思考

如何逐步使公共服務在社會中達到一種均等化的結果，在體制與政策上都最大限度地保障社會的公平正義，從而將差距控制在一個可接受的范圍內(nèi)，是和諧社會建設迫切需要求解的問題。

3.1 統(tǒng)籌公共服務供給，建立統(tǒng)一的公共服務體制

科學發(fā)展觀的根本方法就是統(tǒng)籌兼顧。公共服務供給是政府對社會資源的權威性配置過程，是以政府為主體參與資源再分配的活動。在現(xiàn)代化進程中，農(nóng)民的貢獻度同社會應有的回報度不成比例[8]。政府在公共服務供給方面的不到位，是形成城鄉(xiāng)二元結構的主要原因之一。胡錦濤同志2004年12月3日在中央經(jīng)濟工作會議上的講話中指出：“在工業(yè)化初期，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，是一個普遍的傾向；在工業(yè)化達到相當程度后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，也是一個普遍的傾向。”因此，必須“牢固樹立科學發(fā)展觀，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，堅持‘多予、少取、放活’的方針，調(diào)整農(nóng)業(yè)結構，擴大農(nóng)民就業(yè)，加快科技進步、深化農(nóng)村改革，增加農(nóng)業(yè)投入，強化對農(nóng)業(yè)支持保護，力爭實現(xiàn)農(nóng)民收入較快增長，盡快扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大的趨勢”[9]。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務供給，就是要變農(nóng)村公共服務的制度外供給為制度內(nèi)供給，讓政府承擔起農(nóng)村公共服務供給的主要責任，讓農(nóng)民在公共服務的享用上獲得公正對待的國民待遇。從存量和增量兩個方面合理調(diào)整城鄉(xiāng)之間的分配格局，在存量上適度調(diào)整，在增量上重點傾斜，強化農(nóng)村各項公共服務的供給，從而逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務供給在政策、標準和待遇等方面的公正和統(tǒng)一。

3.2 優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結構，矯正政府間縱向和橫向的不平衡

轉(zhuǎn)移支付就是為了解決中央政府和地方政府之間的縱向不平衡和各地區(qū)之間的橫向不平衡，是實現(xiàn)基本公共服務均等化的主要途徑。從縱向來看，中央集中了全國大部分的收入，但是卻只承擔一小部分的支出責任；而地方政府雖然承擔大量公共服務，卻只擁有一小部分收入。當?shù)胤秸呢斦杖氩荒鼙ＷC其合理支出時，就需要通過中央政府的轉(zhuǎn)移支付來補充。從橫向來看，同級地方政府之間存在財力、支出水平的不均等，這就導致在相同的公共服務項目上，不同地區(qū)所能夠提供的公共服務水平和質(zhì)量存在明顯的差別。另外，各地提供公共服務的成本也有所不同，在相對落后的地區(qū)提供相同水平的公共服務的成本要比其他地區(qū)明顯高很多。轉(zhuǎn)移支付就是在各級政府間收入支出劃分的基礎上，通過給落后地區(qū)更多的支持，確保各級政府具有提供公共服務的財政能力，從而實現(xiàn)公共服務均等化。因此，我們必須增加轉(zhuǎn)移支付的總量，并在支出上向農(nóng)村適當傾斜，特別是一些專項轉(zhuǎn)移支付基金，應該更多地支援農(nóng)村的公共服務建設，從而確保城鄉(xiāng)之間公共服務均等化。

3.3 構建多元的公共服務機制

提供公共服務是政府的最基本和重要的職能之一，但并不是說，社會中所有的公共服務、公共服務從生產(chǎn)到消費的全過程都應該由政府來提供。為了降低成本、提高效率，世界上各國政府公共服務的方式都在日趨多樣化。政府在確保公共服務供給責任的同時，并不排斥供給主體和方式的多元化，并且還會有計劃地引導社會資金投入到公共服務體系。尤其我國地域遼闊，公共服務的需求規(guī)模非常大，如果單純依靠各級政府這一單一主體，很難在短期內(nèi)健全完善公共服務的供給。因此，必須盡力吸引各種非政府組織加入到公共服務供給中來。在公共服務的生產(chǎn)和供給中，政府必須審慎地選擇最經(jīng)濟、最有效的供給方式，而不必參與從生產(chǎn)到消費的全過程，可以通過合同、購買等方式，將公共服務的供給承包給其他主體，從而提高公共服務的效率和質(zhì)量。另外，具體地區(qū)的具體群體對公共服務的利益訴求往往存在一定的差異[9]，各級地方政府應根據(jù)相關產(chǎn)品和服務的性質(zhì)、特點及成本和效益，選擇恰當方式來提供公共服務，做到有的放矢，對癥下藥，實現(xiàn)公共服務的多元化供給，最大限度發(fā)揮公共服務的效用。

3.4 合理劃分公共服務權限，增強基層政府提供農(nóng)村公共服務的能力

中央與地方各級政府都承擔著為社會提供公共服務的職責，這就涉及到權限的劃分問題。為了“把最廣大人民群眾的根本利益實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好，把各方面的積極性引導好、保護好、發(fā)揮好”，就必須“正確處理中央和地方、地方和地方、部門和地方、部門和部門之間的關系”[10]。在這方面，西方國家政府間關系調(diào)整所表現(xiàn)出來的“分權、合作、改革”趨勢，值得我們借鑒。中央與地方有分權傾向，從而增加地方在經(jīng)濟方面的自主性，如美國“還權于州與地方”改革的核心內(nèi)容為：分享財政，分擔供給公共服務的任務，分享政策制定的權力。另外，“合作”已經(jīng)成為地方公共事務管理的基本理念。通過不同層級政府、準公共組織和企業(yè)組織的戰(zhàn)略性合作，共同地、參與式地實現(xiàn)公共服務的有效供給。最后，較大規(guī)模的地方制度與地方政府重組改革。[11]在我國推進城鄉(xiāng)公共服務均等化的過程中，也應該借鑒這種分權與合作的模式，合理劃分權限范圍，從而增強基層政府提供公共服務的能力。

3.5 制定和完善政府支出的管理制度、約束和監(jiān)督體系

權力如果不受到監(jiān)督，就會導致腐敗的滋生?！耙磺杏袡嗔Φ娜硕既菀诪E用權力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗。說也奇怪，就是品德本身也是需要界限的?！盵12]在政府財政支出方面，不少政府都不同程度地存在鋪張浪費、支出低效、缺位錯位等現(xiàn)象，成為制約政府推進公共服務均等化的嚴重障礙。因此，必須通過各種途徑來切實有效地抑止財政支出膨脹，保證政府預算計劃的順利實施，從而有力地提高公共服務的能力。特別是對于縣級政府而言，縣級主要領導應致力于農(nóng)村公共服務的發(fā)展，不斷加大在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境、文化等方面的投入，切實做到把有限的資金用在“刀刃上”，從而逐步解決人們?nèi)找嬖鲩L的需求同公共服務供給不足之間的矛盾。

公共服務均等化的偉大意義就在于，通過制度的重新安排，實現(xiàn)公民財富或者國民權利與責任的社會正義分配。這同時也深刻地體現(xiàn)了中國特色社會主義制度的本質(zhì)，也就是讓一部分人先富起來，走共同富裕的社會主義道路。我們深信，在黨中央的正確領導下，堅決貫徹和落實科學發(fā)展觀，必將“使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，不斷實現(xiàn)社會公平正義、促進社會和諧，維護社會團結”，從而實現(xiàn)建設社會主義和諧社會的宏偉目標。

[1]萬俊人.論正義之為社會制度的第一美德[J].哲學研究，2009(2)

[2]馬克思恩格斯選集(第1卷)[M].北京：人民出版社，1995

[3]戴維·伊斯頓.政治生活的系統(tǒng)分析[M].北京：華夏出版社，1999

[4]李成貴.中國農(nóng)業(yè)政策——理論框架與應用分析[M].北京：社會科學文獻出版社，1999

[5]黃建始.什么是公共衛(wèi)生？[J].Chinese Journal of Health Education，2005(1)

[6]孫光德.社會保障概論[M].北京：中國人民大學出版社，2002

[7]蔡昉.中國人口流動方式與途徑（1990-1999）[M].北京：社會科學文獻出版社，2001

[8]國務院研究室課題組.中國農(nóng)民工調(diào)研報告[M].北京：中國言實出版社，2006

[9]中共中央、國務院關于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見（2003年12月31日）[A].十六大以來重要文獻選編（上）[C].北京：中央文獻出版社，2006

[10]胡錦濤.努力實現(xiàn)“十一五”時期發(fā)展目標，推動經(jīng)濟社會又快又好發(fā)展（2005年10月11日）[A].十六大以來重要文獻選編（中）[C].北京：中央文獻出版社，2006

[11]李軍鵬.國外政府公共服務的啟示[EB/OL].見http：//www.people.com.cn/GB/paper85/17144/1503077. html

[12]孟德斯鳩.論法的精神[M]，北京：商務印書館，1997

注釋：

①哈丁在《公地的悲劇》中設置了這樣一個場景：一群牧民一同在一塊公共草場放牧。一個牧民想多養(yǎng)一只羊增加個人收益，雖然他明知草場上羊的數(shù)量已經(jīng)太多了，再增加羊的數(shù)目，將使草場的質(zhì)量下降。牧民將如何取舍？如果每人都從自己私利出發(fā)，肯定會選擇多養(yǎng)羊獲取收益，因為草場退化的代價由大家負擔。每一位牧民都如此思考時，“公地悲劇”就上演了——草場持續(xù)退化，直至無法養(yǎng)羊，最終導致所有牧民破產(chǎn)。

②在阿馬蒂亞·森看來，經(jīng)濟條件包括個人享有的將其經(jīng)濟資源運用于消費、生產(chǎn)或交換的機會；社會機會則包括在教育、保健等方面的社會安排；而透明性擔保則是指交易過程的公開性、信息的準確性以及信用擔保；防護性保障則是指對于遭遇突發(fā)性災難的任何其他貧困及老弱病殘者提供扶持的社會安全網(wǎng)?？梢姡@些條件基本上都屬于政府應該提供的公共服務的范疇。見阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，中國人民大學出版社2004年版。

③轉(zhuǎn)引自臺灣親民黨主席宋楚瑜2005年5月訪問大陸時在清華大學所做的演講。

④有些學校表面上在崗人數(shù)不少，但實際上很多老師已經(jīng)在城鎮(zhèn)教書，只是檔案關系還留在學校，這就使得農(nóng)村教師的數(shù)量和質(zhì)量問題進一步加劇。http://wenba.ddmap.com/ask/751766_285874.htm“江蘇如東有一所農(nóng)村初級中學，前年轉(zhuǎn)走7名優(yōu)秀老師，去年轉(zhuǎn)走9名優(yōu)秀老師全都轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)上去了。今年又有9名教師提出了調(diào)動要求，這樣在短短的三年里將近有25名教師崗位調(diào)動，而這所農(nóng)村初中只有40多名教師！這樣下去這所初中將無法運轉(zhuǎn)。比如現(xiàn)在最少需要6名英語教師，而現(xiàn)在可能將不足6人！而且前幾年學?；ù罅馀囵B(yǎng)的優(yōu)秀教師現(xiàn)在……都走不愿留在農(nóng)村！”

⑤轉(zhuǎn)引自《廣州日報》所載《農(nóng)村大學生比例引起溫家寶關注 30年來下降一半》，http://news.sina. com.cn/c/2009-01-23/040717100291.shtml清華大學2000年農(nóng)村學生的比例為17.6%，比1990年減少4.1個百分點；北京大學1999年農(nóng)村學生比例為16. 3%，比1991年減少2.5個百分點；而北京師范大學2002年的農(nóng)村學生的比例為22.3%，比1990年減少了5.7個百分點。

⑥一項有關職業(yè)聲望的調(diào)查結果表明，在100種典型職業(yè)的排位中，“進城經(jīng)商的農(nóng)民”排在第92位，“進城做工的農(nóng)民”排在第94位，而且排在最后10個位次的職業(yè)基本上都是主要由農(nóng)民工從事的職業(yè)，像傳達室人員、人力車夫、廢品收購人員、保姆、搬運工、單位保安人員等。李強：《農(nóng)民工與中國社會分層》，社會科學文獻出版社2004年版，第7頁。

⑦據(jù)深圳市勞動局對114家企業(yè)的調(diào)查，在相同的崗位上，外來工的月工資是800元左右，而有深圳戶籍的員工則可以達到2500元左右。在非國有企業(yè)里，這種城市戶籍和農(nóng)民戶籍不同身份的員工，每月工資至少要差600元以上。陸學藝：《農(nóng)民工問題要從根本上治理》，轉(zhuǎn)引自孔祥智主編《聚焦“三農(nóng)”》中冊，中央編譯出版社2004年版，第212-214頁。

⑧據(jù)統(tǒng)計，從1952-1986年，國家通過價格“剪刀差”從農(nóng)業(yè)中隱蔽地抽走了5823.74億元的巨額資金，加上收繳的農(nóng)業(yè)稅1044.38億元，34年間國家共從農(nóng)業(yè)抽走了6868.12億元的資金。汝信、陸學藝等：《2001年：中國社會形勢分析與預測》，社會科學文獻出版社2001年版，第201頁。

⑨平新喬、趙俊超在浙江省慈溪市對外來務工人員和當?shù)鼐用褡髁艘豁椆卜招枨笳{(diào)查，并對公共服務需求事項作了一個排序。結果表明，解決戶口需求排在第一位，其他依次是子女教育、各種社會保險、最低生活保障和困難補助、治安、衛(wèi)生及其他。地方政府對外來務工人員提供的公共服務嚴重不足。外地務工人員無法得到當?shù)貞艨?，子女難以在當?shù)亟邮芙逃ｋU外的各項社會保險參保率幾乎是零，沒有最低生活保障和社會救濟，時常受到各種不法侵害。各項數(shù)據(jù)表明，地方政府對外來務工人員提供的公共服務嚴重不足，遠遠不能滿足他們的需要。而且，外來務工人員和本地居民在享受公共服務方面存在較大差距。由于外來務工人員只是暫住者，不是本地的正式成員，所以在公共服務方面受到歧視，與本地居民存在較大的差距。在教育、社會保險、最低生活保障、治安、衛(wèi)生等幾乎所有領域，都執(zhí)行兩種不同的政策和標準，本地居民享受的大多數(shù)公共服務，外來務工人員都無法享受到。見，平新喬、趙俊超：《外來務工人員對公共服務需求和供給狀況——以浙江省慈溪市為例》，北京大學經(jīng)濟研究中心《政策性研究簡報》，2006年第58期。

Equalization of Public Services between Urban and Rural Areas：Significance， Problem and Approach

YUN Chun-xi
（Law and Po litics Schoo l，Ocean University o f China，Qingdao 266100，China）

The equalization o f public services is the moral responsibility that modern government can't shirk. It is im portant m easure to prom ote econom y development， and can ensure all the peop le to share the harvest， and achieve social harm oniousness. But there are unbalances betw een urban and rural areas in base establishment， compulsory education， public health， social security and em p loyment opportunity，w hich make the difference largely little by little. So w e m ust safeguard social justice in system and policy w hole hog， p rom ote the construction o f the socialism harm onious society.

public services；equalization；government；justice

book=9,ebook=24

D630

中國海洋大學引進人才科研啟動基金項目(2700-82421098)

允春喜（1978—），男，漢族，河北大名縣人，法學博士，中國海洋大學法政學院講師，研究方向為當代中國政府與政治，中外政治思想史。