李 聰

(南開大學(xué),天津 300071)

教育中介組織作為社會參與教育事務(wù)管理的主要形式,其目的并非消解教育政策及其決策中的政府力量,而是以民主方式干預(yù)大學(xué)發(fā)展,協(xié)調(diào)大學(xué)與外部環(huán)境的關(guān)系。根據(jù)其作為壓力集團(tuán)與思想庫的地位及作用,嘗試建立其干預(yù)模型,分析教育中介組織影響教育政策過程的方式、路徑及風(fēng)險。

教育中介組織;教育政策;干預(yù)模型

20世紀(jì)80年代西方國家面臨財政危機(jī),“政府失靈”導(dǎo)致行政效率低下、教育質(zhì)量下降等問題,紛紛進(jìn)行行政改革,要求“發(fā)揮非政府組織在社會生活中的作用,由它們負(fù)擔(dān)某些原來由政府承擔(dān)的責(zé)任”。[1]爾后,西方國家教育中介組織主要起到了“緩沖器”作用,而我國“政府的包攬阻礙了教育中介機(jī)構(gòu)的生長空間”,[2]其作用受到了行政指令的限制與擱淺。無論教育中介組織是否行動有效,其成立動機(jī)源于社會參與教育事務(wù)治理的愿望;其目的不是消解大學(xué)內(nèi)外的官僚管理體制,而是以民主的方式,干預(yù)以提高質(zhì)量為軸心的高等教育管理系統(tǒng)。尤其是通過教育中介組織,限制政府對大學(xué)的過度控制,以及限制大學(xué)責(zé)任強(qiáng)化下的過度自治。本文以協(xié)調(diào)大學(xué)與政府關(guān)系為目的,并建立相關(guān)干預(yù)模式,重點(diǎn)研究它對教育政策的影響。

一、教育中介組織的概念厘清

國外關(guān)于教育中介組織的經(jīng)典研究中,伯頓·克拉克最早提出“Buffer”一類組織的存在,并界定“教育中介組織是政府與高校間的‘緩沖器’,一個國家的高教系統(tǒng)可以主要由學(xué)術(shù)權(quán)威擔(dān)任協(xié)調(diào),不管協(xié)調(diào)的好壞,而不是通過國家官僚的命令或市場型的相互作用”。[3]在20世紀(jì)90年代,伊爾·卡瓦斯從政治學(xué)角度界定:“一般來說,中介組織可以描述為一個正式建立起來的團(tuán)體,它的建立主要是加強(qiáng)政府部門與獨(dú)立組織的聯(lián)系,以完成一種特殊的公共目的?！盵4]受這種緩沖器理論的影響,“學(xué)術(shù)界對于教育中介組織的研究,長期以來一直局限于大學(xué)與政府之間”,[5]而我國理論界則在教育中介組織的外延上開拓了研究視閾。

我國理論界對教育中介組織的概念界定,主要是在研究國外教育中介組織個案的基礎(chǔ)上,參照社會中介組織理論,針對我國教育領(lǐng)域的相關(guān)情況所展開的。周光禮從法學(xué)角度界定“教育中介組織是不以營利為目的,介入政府與社會個體之間,為社會提供教育服務(wù)的非政府公益組織”,[6]并強(qiáng)調(diào)其公權(quán)性和“公法人”地位,[7]即教育中介組織享有對一定的教育公共事業(yè)進(jìn)行管理的公共權(quán)力。盛冰從知識觀角度界定“從某種角度上說,中介組織,當(dāng)然包括教育中介組織,就是協(xié)調(diào)人們在某些領(lǐng)域知識上的不足、不確定以及信息的不靈通,以促使人們更好地選擇與判斷并大大減少交易成本和協(xié)調(diào)成本的組織”。[8]畢國軍從專業(yè)化服務(wù)角度界定“教育中介組織是在教育主體中逐步分離出來的、專門為教育主體提供社會化服務(wù)的組織,是介于教育行政機(jī)關(guān)與學(xué)校之間、學(xué)校與學(xué)校之間、學(xué)校與社會其他組織或個人之間的組織,是以從事咨詢、指導(dǎo)、評價等信息服務(wù)為主的經(jīng)營性組織”。[9]金東海從社會主體參與角度界定“教育中介組織主要是指參與政府教育決策和各級各類管理教育運(yùn)行活動的教育審議會、咨詢會、評議會、考試委員會、資格與證書鑒定委員會、學(xué)校董事會和家長委員會等中介性機(jī)構(gòu)”。[10]

上述學(xué)者均從不同視角界定教育中介組織,盡管表述內(nèi)容與重點(diǎn)不全一致,但是他們都提到了教育中介組織的中介性,即協(xié)調(diào)自身與政府、社會、其他大學(xué)等外部環(huán)境的關(guān)系。經(jīng)過西方教育管理實(shí)踐證明,凡是有影響、有作為的教育中介組織,其獨(dú)立性和專業(yè)權(quán)威均得到了政府和社會的承認(rèn),如英國高等教育基本委員會(前身為大學(xué)撥款委員會)、美國大學(xué)協(xié)會等。然而“專業(yè)權(quán)威”對于我國教育中介組織而言,只是一個理想狀態(tài),實(shí)際中是“官僚權(quán)威、專業(yè)權(quán)威、公眾權(quán)威的混合體”。[2]要破除這種“混合權(quán)威”,我們有必要對教育中介組織的影響方式、路徑、風(fēng)險進(jìn)行探析。

二、教育中介組織的角色及作用

政策主體是“直接或間接地參與政策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控的個人、團(tuán)體或組織”。[11]西方教育中介組織作為政策主體之一,通過不同的路徑影響或參與教育政策的制定、實(shí)施、評價等過程,盡力使有利的議案得到順利通過,阻撓不利議案,或者將政策的不利程度降到最低。教育中介組織作為政策主體,其產(chǎn)生作用的角色與地位,主要體現(xiàn)為壓力集團(tuán)和思想庫。

(一)壓力集團(tuán)

利益集團(tuán)指的是為了爭取團(tuán)體的或者全體的利益,由具有相同價值需求和利益傾向的個人所組成的團(tuán)體或團(tuán)體間的聯(lián)盟。在此基礎(chǔ)上,教育中介組織更類似于壓力集團(tuán),通過各種途徑向政府施壓,表達(dá)自身訴求,并爭取集團(tuán)的利益,特別是非營利性的利益?；诮逃薪榻M織的施壓功能,本文使用壓力集團(tuán)一詞,以區(qū)分在教育政策過程中政府這一利益集團(tuán)。

根據(jù)教育政策過程中的壓力作用方向,教育決策主體可以劃分為受壓方的政府和施壓方的教育中介組織。教育中介組織代表其成員或社會的利益,積極表達(dá)自己的教育政策訴求。其影響效果,“一般取決于團(tuán)體的規(guī)模、資金及其他資源條件、團(tuán)體的凝聚力、領(lǐng)導(dǎo)層的工作技巧、團(tuán)體的社會地位、同行競爭性組織是否存在、官方?jīng)Q策者對其的態(tài)度,以及在政治權(quán)力系統(tǒng)中所處的位置等等這樣一些因素”。[12]如英國的全國教師聯(lián)合會(The National Union of Teachers,NUT),作為全國最大的教師組織,在英格蘭和威爾士地區(qū)的每一個自治市和郡議會區(qū)域均設(shè)有一個或多個分會。NUT通過派送代表或代表團(tuán)向教育大臣傳達(dá)政策意見;參加國會的聽證會、游說議員;在選舉期間向地方分會發(fā)布一系列問題,轉(zhuǎn)達(dá)給候選人等方式,施加正當(dāng)?shù)恼螇毫?。[13]他們對教育決策起著不可忽視的作用,甚至常常能夠左右著政府在教師工資、教師待遇、教學(xué)條件等方面的政策。

壓力集團(tuán)影響教育政策的途徑多種多樣,如院外活動、輿論宣傳、政治捐款、參與選舉、抗議示威等。如在20世紀(jì)80年代早期,里根政府打算削減學(xué)生資助費(fèi)用并取消教育部。1981年12月“全國獨(dú)立學(xué)院與大學(xué)協(xié)會”(The National Association of Independence Collegesand Universities,NAICU)、“提高和支持教育委員會”(Council for the Advancementand Support Education,CASE)與其他25個協(xié)會組織建立了臨時聯(lián)合會——“高等教育行動委員會”(The Action Committee for Higher Education)。這個行動委員會進(jìn)行了大量的活動,包括動員學(xué)生參與、散發(fā)宣傳資料、設(shè)立有關(guān)游說的免費(fèi)電話咨詢等。最后教育部得以繼續(xù)運(yùn)作,國會也決定不再削減學(xué)生資助,而且到了1983年還考慮增加學(xué)生資助。又如美國聯(lián)邦政府的2006年度高教科研財政撥款政策中,其預(yù)算委員會提出了關(guān)于削減幾個科研和教育項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的意見,美國大學(xué)協(xié)會(The Associationof American Universities,AAU)對此十分關(guān)注。AAU通過各種政治游說渠道,包括給參議員預(yù)算委員會的主席去信、與國會和行政部門進(jìn)行多次交涉;后來AAU召開內(nèi)部會議,進(jìn)行有關(guān)經(jīng)費(fèi)返回體系的改革,最后與政府達(dá)成協(xié)議,同時也督促國會盡一切可能,繼續(xù)保證對科研和高等教育項(xiàng)目的投入。[14]

(二)思想庫

根據(jù)教育政策過程中的信息傳遞方向,教育決策主體劃分為接受信息的政府和傳送信息的教育中介組織,而傳送信息這一功能則體現(xiàn)其思想庫角色。它由不同學(xué)科、不同領(lǐng)域的專業(yè)人員組成,是綜合性的教育政策研究組織。它從不同方面填充了政府的信息與知識空白,對改善教育政策系統(tǒng)和環(huán)境、促進(jìn)教育決策質(zhì)量的提高,有著積極的影響。如聯(lián)合國科教文組織1972年發(fā)表的《學(xué)會生存——教育世界的今天和明天》,這一報告直接或間接地影響了多國的教育政策。

思想庫一般通過參與政府出資的教育研究項(xiàng)目、提供政策咨詢與技術(shù)服務(wù)、發(fā)表研究報告與研究成果等方式,影響教育政策與政府決策。如英國政府在1996年2月成立的英國高等教育調(diào)查委員會,以迪爾英爵士為主席,由多名經(jīng)驗(yàn)豐富的學(xué)者、專家組成;以反思英國高等教育、制定面向21世紀(jì)高等教育改革框架與發(fā)展戰(zhàn)略為目的。該委員會經(jīng)過14個月的詳實(shí)調(diào)研,全面考察了英國和歐洲、澳洲的高等教育狀況,于1997年7月發(fā)表了題為《學(xué)習(xí)社會中的高等教育》的咨詢報告(又稱《迪爾英報告》)。該報告發(fā)表后反響巨大,在1998年政府發(fā)表的《21世紀(jì)的高等教育》報告中,其建議得到了充分體現(xiàn);在1998年通過的《教學(xué)與高等教育法》中,其關(guān)于學(xué)生財政資助的建議得到確立。[15]又如在英國高校撥款政策中,高等教育質(zhì)量保證署(the Quality Assurance Agen-cyf or Higher Education,QAA)提交的學(xué)科、學(xué)校教學(xué)質(zhì)量報告和高等教育基金委員會(Higher Education Funding Council,HEFC)提交的學(xué)校研究質(zhì)量報告,有著決定性的影響。

三、教育中介組織的干預(yù)模型及解析

依據(jù)教育中介組織在教育政策過程中的角色及作用,本文嘗試建立其干預(yù)模型,對其影響路徑與風(fēng)險進(jìn)行分析。如下圖:

圖1 教育中介組織干預(yù)模型

圖中的三角形表示在教育政策過程中的信息金字塔結(jié)構(gòu),信息流動由下至上,信息占有程度由多到少,信息利用效率由低到高。處于底層的信息系統(tǒng),囊括教育政策提出、制定、實(shí)施等環(huán)節(jié)方方面面的信息,其特點(diǎn)是信息量大、真假摻雜、未被編碼。處于中間的是教育中介組織,其主要任務(wù)是通過廣泛的信息搜集、篩選、編碼、保存,向頂層系統(tǒng)提供教育政策或教育發(fā)展戰(zhàn)略的研究咨詢、可供選擇方案;并及時反饋相關(guān)問題,包括未被政府重視的問題以及老問題的新狀況等。處于頂層的教育決策系統(tǒng),其主要任務(wù)是參考、過濾教育中介組織提供的信息與政策方案,分析比較、權(quán)衡利弊,作出最后的決策,并使教育政策合法化等。

教育中介組織影響教育政策,有兩條路徑:縱向上,其充當(dāng)思想庫角色,通過對信息的篩選和傳遞,彌補(bǔ)決策系統(tǒng)的信息匱乏,其權(quán)力來源于其專業(yè)權(quán)威;橫向上,其充當(dāng)壓力集團(tuán)角色,通過各種方式向政府施壓,影響政府的決策偏好,其權(quán)力來源于其社會影響力。其作用方式包括游說官員、發(fā)表研究報告、提供咨詢與專業(yè)技術(shù)服務(wù)等。在教育政策制定主體中,政府具有法定的、決定性的決策權(quán),甚至壟斷了教育政策中的正式權(quán)力。教育中介組織在長期的發(fā)展過程中,形成的專業(yè)權(quán)威和社會影響力,往往是一種非正式權(quán)力,需要通過各種各樣的路徑和方式,來與政府相協(xié)調(diào)、甚至抗衡。各國教育中介組織的發(fā)展歷史不一、社會影響各異、作用效果各有不同,可以是監(jiān)督的、改善的、顛覆的、乃至無用功。如美、英等國的教育中介組織發(fā)展比較成熟,具備一定的規(guī)模、資金、研究精英、支持團(tuán)體等,對社會不同群體產(chǎn)生了一定的影響。其非正式權(quán)力對組織成員、社會公民、政府官員的觀念,產(chǎn)生潛在的影響甚至威懾,從而促使政府在教育決策過程中,不同程度地認(rèn)可、正視乃至接受教育中介組合的訴求與意見。

四、教育中介組織的運(yùn)行風(fēng)險

在上述模型中,教育中介組織作為壓力集團(tuán)和思想庫,主要緩沖了政府與大學(xué)、政府與社會的矛盾。其與所代表群體的關(guān)系,是一種“委托—代理”關(guān)系,當(dāng)涉及“學(xué)術(shù)方面的判斷”和“資源方面的決策”[3]時,作為“代理方”的教育中介組織,其運(yùn)行存在一定的風(fēng)險。

第一,信息傳遞的風(fēng)險。這里主要討論代理方的道德風(fēng)險,這種風(fēng)險尤其容易發(fā)生在教育中介組織影響教育政策的縱向路徑上。思想庫通過對信息資源的掌握與篩選,彌補(bǔ)了政府決策者信息和知識的不足,這主要是由思想庫所處的位置決定的——處于教育決策系統(tǒng)與信息系統(tǒng)之間,某種意義上等同于教育政策中的“智囊系統(tǒng)”。[16]

正是由于它的特殊位置與功能,其影響教育政策的效果也可以是雙面的。信息流向自下而上,層層遞減,作為中介的思想庫,其對信息的篩選實(shí)際上是經(jīng)過了兩個步驟:第一步是篩選出有用信息,第二步是從有用信息中篩選出對自身有利的信息,然后再將二次篩選后的信息傳遞給教育政策決策系統(tǒng)。此時,決策系統(tǒng)中的主體,特別是政府則需要承擔(dān)思想庫的道德風(fēng)險——信息不對稱的風(fēng)險。思想庫由一群利益不相關(guān)的專家和學(xué)者組成,而出于價值觀、外部利益誘惑等原因,當(dāng)中的個體與群體的利益指向均可能發(fā)生變化。當(dāng)所有人或大部分人的利益指向一致時,思想庫就形成一個利益共同體,其向上傳遞的信息就會具有選擇性。但它不采取向決策系統(tǒng)直接施壓的方式,而是作為“專業(yè)服務(wù)者”,向政府提供相關(guān)信息與技術(shù)支持。這些相關(guān)的信息與技術(shù),實(shí)際上附加了學(xué)者們的價值觀或利益需求,其影響決策的途徑更為間接和隱蔽。如我國現(xiàn)行的“本科教學(xué)評估”中,一些高校不將重點(diǎn)放在辦學(xué)質(zhì)量的提高上,而是放在對評估小組的款待,希望借此影響評估者提交的報告等,從而獲取學(xué)校聲譽(yù)與經(jīng)費(fèi)等。

第二,吸收學(xué)者參政的風(fēng)險。相對于政府法定的正式權(quán)力而言,大多數(shù)教育中介組織在教育決策中,使用基于專業(yè)權(quán)威和聲望的非正式權(quán)力。而這兩種權(quán)力容易產(chǎn)生沖突,吸收學(xué)者參政則是一個常見的協(xié)調(diào)方法。菲利普·賽爾茨尼克認(rèn)為,政府“把吸收新的成分進(jìn)入組織的決策機(jī)構(gòu)或領(lǐng)導(dǎo)層的過程,作為轉(zhuǎn)移對組織穩(wěn)定或生存的各種威脅的工具”[17](63)。然而這種轉(zhuǎn)移威脅的方法也具有一定風(fēng)險的。

“吸收”是指允許學(xué)者向政府提建議,并共同對有關(guān)院校和系科命運(yùn)的問題做出決策。需要建立權(quán)威的合法性,或者使有關(guān)公眾進(jìn)入行政管理時,就采用正式的“吸收”;需要對社會中某些權(quán)力中心進(jìn)行調(diào)整時,就采用非正式“吸收”;當(dāng)政治權(quán)力已無法反映社會中權(quán)力的真正平衡時,就生產(chǎn)“吸收”新成分的條件,這正反映了教育中介組織的社會影響力。英國政府通過大學(xué)撥款委員會(高等教育基本委員會前身)吸收學(xué)者,其不僅要參與學(xué)校等級、名次評定,還要就政府和大學(xué)撥款委員會的決策提出咨詢,還要經(jīng)常與諸如“皇家學(xué)會”這類學(xué)者團(tuán)體商討,以幫助政府制定經(jīng)費(fèi)分配政策。20世紀(jì)80年代以前,大學(xué)撥款委員會在經(jīng)費(fèi)分配上實(shí)行“雙軌制”,在損害某些新的威望較低、較多應(yīng)用性質(zhì)的工程技術(shù)科學(xué)中心的利益前提下,繼續(xù)投入大部分的經(jīng)費(fèi)維護(hù)杰出的科學(xué)研究中心,并得到了“皇家學(xué)會”和一些知名學(xué)校副校長們的支持。對于這種由“最優(yōu)秀”的科學(xué)家支持“最優(yōu)秀的科學(xué)”和“優(yōu)異成績”的做法,人們懷疑是某些利益集團(tuán)在維護(hù)自己的利益。[17](66)這些被吸收的學(xué)者,一方面停止用學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)幫助管理整個高等教育,另一方面又介入了對學(xué)術(shù)以外的標(biāo)準(zhǔn)制定,使得教育政策的制定缺乏公正與平等。又如最近鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“大學(xué)排行榜收費(fèi)事件”中,天津大學(xué)校長龔克透露,曾有一家排行榜的制作機(jī)構(gòu)找上門來索要“贊助”,但遭到了學(xué)校拒絕。[18]我國制作大學(xué)排行榜的某些學(xué)者“尋租”行為,不得不讓人質(zhì)疑其權(quán)威性和公信力。

第三,教育中介領(lǐng)域的限制。教育中介組織作為社會參與教育管理的主要形式,其參與程度反映了該國教育決策的民主化程度。本文使用中介領(lǐng)域作為衡量指標(biāo),是指在教育政策制定、實(shí)施、評估等環(huán)節(jié)中,教育中介組織影響決策的權(quán)限與大小。教育中介領(lǐng)域與一國的教育管理體制緊密相關(guān),而教育管理體制受到政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、文化傳統(tǒng)、宗教信仰等諸多因素的影響和制約。

從西方經(jīng)濟(jì)社會管理實(shí)踐來看,他們是強(qiáng)市場、強(qiáng)社會、強(qiáng)政府。強(qiáng)社會主要體現(xiàn)在各種中介組織的活躍活動,如在教育領(lǐng)域內(nèi)的教育中介組織,對國家的教育質(zhì)量、教育發(fā)展發(fā)生著不可替代的作用。而中國特定的國情決定政府在治理中更要發(fā)揮多種積極的作用。所謂“特定的國情”,[19]不僅僅是指經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的差異和歷史文化傳統(tǒng)的差異,更重要的是中國和西方的政府、市場和社會三種力量形成的路徑迥異。中國先有政府,后有市場、社會,后者出現(xiàn)的時間不長,力量相對薄弱,還無法承擔(dān)起更多的原來掌握在政府手里的職責(zé)。教育中介組織發(fā)展缺乏自律與他律,行為容易發(fā)生扭曲,如依附行政權(quán)力、利用權(quán)威“尋租”等。因而,如果政府支持少、社會認(rèn)可程度低、組織自身發(fā)展薄弱,則容易造成教育政策的中介領(lǐng)域收縮,甚至被封閉,更無所謂民主。

在教育政策中,教育中介組織試圖“在某種程度上有意識、有組織地影響教育的輸入、過程和產(chǎn)出,不管它是通過立法、壓力集團(tuán)或工會的行動、實(shí)驗(yàn)、私人投資、地方交易、內(nèi)部革新還是宣傳工作實(shí)現(xiàn)這一企圖”[17](52)。本文探析的教育中介組織,作為思想庫和壓力集團(tuán),實(shí)行的是“一種重要的秩序力量”,[20]不僅表達(dá)社會參與教育治理的訴求,更參與建構(gòu)大學(xué)的公平競爭環(huán)境。我國在培育這種秩序力量時,除了借鑒西方國家經(jīng)驗(yàn),更應(yīng)結(jié)合自身國情,建立、健全教育中介組織及其參與機(jī)制。

[1]信春鷹,張燁.全球化結(jié)社革命與社團(tuán)立法[J].法學(xué)研究,1998(3):110-120.

[2]陳潔.發(fā)展教育中介組織的若干思考[J].教育發(fā)展研究,2004(7):62-65.

[3][美]伯頓·克拉克,王承緒.高等教育系統(tǒng)——學(xué)術(shù)組織的跨國研究[M].杭州:杭州大學(xué)出版社,1994:160.

[4]顏丙峰,宋曉慧.教育中介組織:解決高校兩難困境的組織創(chuàng)新[J].清華大學(xué)教育研究,2004(5):9-13.

[5]顏丙峰,宋曉慧.教育中介組織的理論與實(shí)踐[M].上海:上海人民出版社,2006:40.

[6]張峰.談教育中介機(jī)構(gòu)的法律地位[J].理工高教研究,2004(1):37-38.

[7]周光禮.論教育中介組織的法律地位[J].高等工程教育研究,2006(5):48-52.

[8]盛冰.教育中介組織:現(xiàn)狀、問題及發(fā)展前景[J].高教探索,2002(3):81-84.

[9]畢國軍.亟待發(fā)展的教育中介組織[J].中小學(xué)管理,1998(7):17-19.

[10]金東海.發(fā)達(dá)國家教育中介組織及其借鑒意義[J].西北師大學(xué)報(社會科學(xué)版),1995(6):64-67.

[11]陳振明.公共政策學(xué)——政策分析的理論、方法和技術(shù)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2004:12.

[12]祁型雨.利益表達(dá)與整合:關(guān)于教育政策的決策模式研究[D].2003:170-173.

[13]郭朝紅.影響教師政策的中介組織研究[D].2004:45-48.

[14]王英杰,劉寶存.世界一流大學(xué)的形成與發(fā)展[M].太原:山西教育出版社,2008:194-195.

[15]包林靜.英國高等教育財政撥款體制[D].2008:28.

[16]陳振明.教育政策學(xué)[M].南京:江蘇教育出版社,2001:85.

[17][美]伯頓·克拉克.高等教育新論[M].杭州:浙江教育出版社,2001.

[18]天津大學(xué)校長揭露大學(xué)排行榜潛規(guī)則[EB/OL].http://edu.sina.com.cn/blog/focus/phbqgz/2009-3-23-2009-6-11.

[19]曾峻.公共管理新論:體系、價值與工具[M].北京:人民出版社,2006:135.

[20]張世貴.略論思想政治教育中介的價值類型[J].理論探討,2003(6):88-90.