楊 明

過程/結構中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與運行機制研究
——陜南陳村救災重建過程的個案分析

楊 明

從陜南“5·12”地震陳村救災/重建事件入手,研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在救災和重建兩個不同場景下的行為。研究發(fā)現(xiàn)由于地震的突襲而至造成結構的暫時性斷裂,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部舍生忘死也呈現(xiàn)出一個“自我消失”的儀式性回歸,即上下同心。當抗震救災場景結束,結構重新也在現(xiàn)實中復蘇,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權再次受到上下結構的壓力,其在災后重建過程中的行為不但讓災民不滿意,也導致上下不同心。研究認為,無論是結構暫時性斷裂還是結構復蘇,如果沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權參與其中,救災重建將呈現(xiàn)更為混亂的局面。因此,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權一刀切或者采取虛擬政權的方式目前來說均不可取,對待鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權應該是及早革除弊端,發(fā)揮其積極作用才是上策。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權;上下同心;救災重建;結構

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的重要性引起了學界的廣泛關注,一是關于其現(xiàn)狀,二是關于其去留問題。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權目前存在一個趨勢,由于受到財政的制約,衍生出一切“向錢看”的邏輯,從一些研究中可以清晰地看到這一點。如周飛舟通過對稅費改革過程中上下級政府間財政關系的考察,發(fā)現(xiàn)過去一直依靠從農(nóng)村收取稅費維持運轉的基層政府正在變?yōu)橐揽可霞夀D移支付。在這個轉變過程中,基層政府的行為模式也在發(fā)生改變,總的趨勢是由過去的“要錢”“要糧”變?yōu)椤芭苠X”和“借債”[1]。古學斌在研究地方政府對鄉(xiāng)村經(jīng)濟干預時發(fā)現(xiàn),很多基層政府申請扶貧項目時考慮的是如何增加基層政府的財政收入,而不是解決農(nóng)民的溫飽問題。因此,扶貧項目遂成為地方政府解決財政問題的靈丹妙藥,與一般貧困農(nóng)民的生活完全沒有關聯(lián)。本文中地方政府要求農(nóng)民種植不符合當?shù)貤l件的蠶豆、洋芋和優(yōu)質(zhì)稻種,最后以失敗告終[2]。馬明潔在分析北方某鄉(xiāng)“逼民致富的案例”時,發(fā)現(xiàn)了財政改革后政府為了增加財政稅收所做的一些違反常理的事,如組織12輛東風卡車外出參觀,召開萬人動員大會等等。顯然,為農(nóng)民服務已經(jīng)不是其根本性的目的。在逼民種洋香瓜的過程中,鄉(xiāng)政府與農(nóng)民存在實際上的利益爭奪,如香瓜只能由鄉(xiāng)政府收購,因此,“逼農(nóng)致富”顯然具有兩重性,想方設法讓農(nóng)民富裕起來只是它的“淺層游戲”,使政府的財政富裕起來才是它的“深層游戲”。這兩個游戲既有對立,也有統(tǒng)一。與農(nóng)民是一個利益主體一樣,基層在這一權利經(jīng)營的過程中,也不斷生成著其自身的利益訴求[3]。無論是成功的案例還是失敗的案例,都可以看到這樣一個事實,鄉(xiāng)鎮(zhèn)越來越成為“會為自己打算的基層政權”。

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的現(xiàn)狀,其去留問題成為討論的熱點,觀點主要分為三種:第一種主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。持這一觀點的學者認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的體制和政治運作方式都無法適應當前民主政治的發(fā)展,出路只能是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權后,各地農(nóng)村按照自己的情況因地制宜地實現(xiàn)自治,并且,應該重視農(nóng)民的權利和自由發(fā)展的機會,主張成立農(nóng)會和其他農(nóng)民經(jīng)濟合作組織,要求新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革在理念上要以人為本,尊重和保障人權,促進每個農(nóng)民自由而全面的發(fā)展,放手組建農(nóng)會[4]。第二種觀點主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣的派出機構,認為從農(nóng)村現(xiàn)實來看,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權改為縣的派出機構可以精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能,理順縣、鄉(xiāng)、村的關系,應擴展鎮(zhèn)的自主權,將鎮(zhèn)政權改為基層地方自治單位,從而建立縱向集權,橫向分權的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制[5-7]。第三種觀點主張通過改革保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,強化政府職能。這種觀點又可分化為兩種觀點:一種主張在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的基礎上,精簡機構和人員、轉變職能、科學配置權力運行機制和監(jiān)督機制、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體[8];另外一種提出官民合作的鄉(xiāng)政自治模式,即在保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的前提下通過改革其權力運行模式、理順縣鄉(xiāng)關系、發(fā)展基層民主等形式實現(xiàn)政府與社會全面的、積極的、多元的民主合作,增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性,改變依附于縣政府的狀況,使之真正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)有效治理的主體單位[9]。

三種觀點都是基于國家與鄉(xiāng)村社會利益關系的失衡,但通過撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法從根本上打破這種利益關系的失衡。另外,我國正處在社會轉型期,農(nóng)村社會的邊緣化不可避免,各種特殊問題和突發(fā)事件都有可能發(fā)生,加之農(nóng)業(yè)人口眾多,需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權上傳下達信息,整合、組織、動員各種農(nóng)村資源和社會力量。虛擬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權,作為縣的派出機構的治理模式未必符合我國農(nóng)村政治經(jīng)濟文化發(fā)展極不平衡的現(xiàn)實,這可能導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力真空的出現(xiàn),而這個空白地帶一旦被黑惡勢力搶占,不但對農(nóng)村建設極為不利,而且必將帶來鄉(xiāng)村生活的無序和混亂。其次,公共權威機構的派出制已經(jīng)被世界政治經(jīng)驗所否定。從政治學規(guī)律看,派出機構的負責人通常由上級組織指定或任命,不但容易產(chǎn)生嚴重的官僚主義弊端,而且與村民自治組織的權力來源、權力結構不同。派出制的實行不但不能緩解鄉(xiāng)村之間既有的體制性緊張,還有可能使其進一步激化、升級,甚至將這種矛盾進一步擴展到縣級政府。面對這樣的爭執(zhí),不能盲目地肯定或否定,正如馬克思所說:“人民自己創(chuàng)造自己的歷史,但是他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造,并不是在他們自己所選定的條件下創(chuàng)造,而是在直接碰到的、既定的、從過去繼承下來的條件下創(chuàng)造?！盵10]

本研究試圖通過對陳村抗震救災和災后重建過程的考察和分析,說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的確存在一定弊端,但其在結構的制約下同時也發(fā)揮著巨大的作用。

一、研究對象

陳村座落于縣城西北25千米處,是劉鄉(xiāng)所轄行政村,也是鄉(xiāng)政府所在地。該村下轄4個村民小組,其中兩個組116戶522人分散居住在邊遠高山上,另外兩個組89戶364人分散居住在嘉陵江沿岸的山溝地帶。陳村三面依山,一面環(huán)水,每逢5月嘉陵江漲水之際,交通就被阻隔,而阻隔的不僅是通往縣城的路,也是其發(fā)展之路。2003年陳村被地方政府確定為扶貧重點村。

2005年,陳村完成國家扶貧重點村的建設。2008年人均純收入1 845元,人均糧食395千克?！?·12”地震使陳村受災嚴重,205戶農(nóng)戶房屋不同程度受損,其中倒塌38戶,嚴重危房51戶,一般受損116戶。村民的房屋及家庭財產(chǎn)損失達414萬元,村級方面的直接損失為725.1萬元。災情發(fā)生后,中央、省、市扶貧辦領導多次到該村調(diào)研重點村災后恢復重建工作,在2008年6月第三次省市扶貧辦領導陪同中央扶貧辦領導考察后,將陳村確定為災后重點建設村,當時預算規(guī)劃1 190萬元,包括農(nóng)戶住房建設項目、基礎設施建設項目等六類。對劉鄉(xiāng)鄉(xiāng)政府來說,能得到上級的重視就意味著重建不缺資源,但是任務之重,時間之緊也是從來沒有經(jīng)歷過的。

本研究框架,主要通過抗震救災和災后重建兩個場域來表現(xiàn)結構的暫時性斷裂和回歸,通過這兩個階段中上下同心與上下不同心的兩種情況,來說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的運行機制。本研究框架見圖1。

圖1 研究框架

二、上下同心

在我國的語境中,“上有政策,下有對策”和“陽奉陰違”都是在表達一種上下不同心的狀態(tài)。由此,一個問題被引出,什么時候上下能夠同心?先從上下同心的典故來分析,大意是李自成在一次敗仗之后,要求軍中上下同心,再圖進?、僖ρ┷蟆独钭猿伞返谝痪淼谑哒?“自成雖然新遭大敗,但此人百折不撓,銳意進取,加之重要將領均在,上下同心,親密無向,又善于整飭軍紀,救民之急,所以只要他喘息一下,重振旗鼓不難。”。這實際是在表達團結一致的訴求背后要求將領和士兵犧牲自我,報效組織。在這一刻,作為“上”的將領和作為“下”的士兵不存在任何身份等級的差異。這樣的狀態(tài)也被特納描寫為一些人在經(jīng)歷生命危機儀式的時候所經(jīng)歷的“結構性隱身”的過程。對于劉鄉(xiāng)來說,地震的突然襲擊為鄉(xiāng)干部制造了一個“結構性隱身”的場域,他們不再是鄉(xiāng)干部,他們不再擁有自己的生活,甚至他們的生命也不屬于自己,世俗的東西在這一刻全部消失,對于他們來說最神圣的東西就是保衛(wèi)人民的生命財產(chǎn),甚至為此放棄生命。用他們自己的話語來說:“我們的生命屬于黨中央,黨的指揮棒指哪,我們打哪。”從下面鄉(xiāng)干部在抗震救災中的作為和不顧生命救人的案例可以清晰地看到這些。

“這一輩子還是頭一回面對面地聽中央領導的指示,也算露臉了”,鄉(xiāng)領導幽默的話語贏得了一片笑聲,“往事”也在這融洽的氣氛中再次上演。在寂靜的山村,從來沒有發(fā)生過比“5·12”地震還大的事情,中央、省、市和縣的領導都來了。上級政府的高度重視讓基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府絲毫不敢懈怠,并且打出了“與黨中央高度保持一致,誓死保衛(wèi)人民的生命財產(chǎn)”的標語。在抗震救災的過程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部常常沖鋒在抗災的第一線,別人不敢做的他們?nèi)プ?真正做到了不顧個人安危,如幫助災民在快要倒塌的危房中搶救貴重物品,另外,他們完全放棄了家庭生活,一天24小時嚴陣以待。按照鄉(xiāng)干部的說法,“這一回是老天爺給機會,終于把自己徹徹底底地交給黨和人民”。這種不分晝夜、不辭辛勞的抗災工作也可以從一些詼諧的話語中讀出來,如“雙12”是指一天24小時工作,“白+黑”是指不分晝夜工作,“5+2”是指工作不分平時和周末,又如“三個一”是指一碗飯,一碗菜和一碗湯的簡易工作餐。

該鄉(xiāng)主管災后重建工作的陳副鄉(xiāng)長(下簡稱陳)利用吃中飯的時間向筆者介紹了鄉(xiāng)干部不顧生命危險沖鋒在前的事跡,訪談中陳村村民也證實了這些。村民們稱陳是大難不死的鄉(xiāng)長。2008年5月12日下午2:00左右地震發(fā)生時,鄉(xiāng)政府主要領導正在開會,鄉(xiāng)黨委書記當即給縣政府掛電話,但已無法接通。書記當機立斷,制定了救人、搶救村民財產(chǎn)的計劃,并當場成立了救災小組,實行鄉(xiāng)干部包村負責制。陳負責陳村,當即帶上兩個鄉(xiāng)干部朝陳村奔去。村里大部分是老屋土房,有的全部倒塌,有的部分倒塌,人們都跑出家門聚集在村里的開闊地帶。陳找到村主任問,還有誰沒有出來。村主任回答還沒有時間清點,說現(xiàn)在能做的就是把村干部和救災的鄉(xiāng)干部分成小分隊,一家一家進行排查。陳和村民組長被分配到山上的自然村。該村的村民大部分已跑到開闊地帶,但年近70的五保戶劉家阿婆還在屋里。陳趕緊奔赴阿婆家,看到其老屋已經(jīng)面目全非。陳在門外大聲叫喊,沒有回音,于是邊囑咐村主任趕緊聯(lián)系醫(yī)院,邊要進去救人。當時大家都爭著要去,說不能讓領導冒險。陳說:“這個時候還扯這個蛋分領導?！标悰_進屋去發(fā)現(xiàn)劉家阿婆躺在床上已經(jīng)昏迷不醒。這時余震發(fā)生了,本來岌岌可危的老屋,又坍塌了一部分,大家的心一下就懸了起來。約兩分鐘后,陳灰頭土臉抱著阿婆出來了,而老屋也在余震中倒下了。

閑談中,陳說,“當時什么也沒有想過,腦海里一片空白,沖進屋子里就到處找,找到了就趕緊背出來,聽起來也是十分簡單的救人過程,但是現(xiàn)在想想,真有點后怕,晚出來兩分鐘就埋在里面了”。村民在談到陳的時候,也豎起拇指說:“真是國家的好干部啊!”(上述內(nèi)容來自于2009年2月對該鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長采訪的田野筆記)

地震突襲的場景所導致的鄉(xiāng)干部自我消失的過程,是一個體制結構暫時性斷裂過程。在這一過程中,沒有誰也沒有任何法律要求鄉(xiāng)干部必須付出生命去救災,但卻出現(xiàn)了鄉(xiāng)干部不顧生死的“自我消失性”的儀式回歸。在這種儀式的場域下,上下結構就像隱身一樣突然消失。特納將這樣的消失描述為從一種狀態(tài)進入到另一種狀態(tài),是從一種世俗向神圣轉變的過程①這里神圣的轉變更多的是一種舍己為人的人性提升。實際上在救災后鄉(xiāng)干部也得到了上級的贊譽和村民的肯定,在村民眼里威望得到了提升。,儀式則成為狀態(tài)之間轉變的中介。特納認為這些狀態(tài)可以大到部落之間的戰(zhàn)爭,也可以小到一個人的成人禮儀[12]。無論事件是大是小,都要求在過程中體驗他們所有的世俗性地位差別以及擁有財產(chǎn)的權利如何被“剝?nèi)ァ?以達到“絕對的平等”。回到救災的場景中,上下的同心實際上是以鄉(xiāng)干部不顧生死的“自我消失”的儀式性回歸為前提的,在那一刻,無論是“上”還是“下”都不存在任何結構的等級和財富的多少所帶來的差異,人與人之間出現(xiàn)了一個“絕對平等”的現(xiàn)象。這種結構性隱身或者筆者所稱結構的暫時性斷裂也正是特納書中所描述的閾限。閾限是一個特殊的時刻,在閾限中的人必須通過儀式實行自我剝奪或者被別人剝奪,才能回到現(xiàn)實后超脫現(xiàn)實或高于現(xiàn)實。也許通過對比特納書中所描述的小男孩在成人割禮中所受到的剝奪,會使讀者更清晰筆者的表述。在進行割禮的過程中,一些男孩會因一些微不足道的小借口而被放牧羊群的人痛打,在寒冷的6至8月被要求赤身裸體地整夜躺臥。整個儀式過程中,不準喝一滴水,只能吃難于下咽的食物,而且經(jīng)常受到嚴酷的懲罰,如兩個壯漢用竹簽放在男孩手指之間,用力擠壓,有時候骨頭都幾乎被壓碎,而最終要是割禮的傷口沒有痊愈,他們還要做好死去的準備[12]。這些殘酷或者說喪失人性的做法實際上具有重要的意義:先通過剝奪其特有的形態(tài),使之淪為不具有任何被認可的地位形態(tài),其隱含的意義,對于一個作為個體的人來說,即要想在地位階梯上爬得更高,就要比其他地位階梯站得更低。

三、建構“明星村”

特殊的救災場景造成結構的暫時性斷裂,伴隨著場景的消失,鄉(xiāng)干部也從“自我消失”重新歸置于上下結構之中。在建構明星村的過程中可清晰地看到結構復蘇的過程以及結構中的壓力對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的影響。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為鄉(xiāng)村災后重建工作的主要負責者,想憑一己之力完成災后重建顯然不太可能,故如何得到外部的支持成為其災后工作的重點。通過鄉(xiāng)政府的精心設計、有意介紹和指引,陳村成為中央和省級領導頻繁視察災情的重點村。并且領導直接指示要將陳村建成示范點,并通過以點帶面的方式促進其他重建村的建設。在這個過程中可以清晰看到鄉(xiāng)干部作為結構中的“下”朝“上”如何索要資源的畫面。

從村里回來的路上,針對構建明星村的過程向該鄉(xiāng)陪同我們的黨委書記做了簡要采訪。書記從一聲嘆息開始了他一言難盡的敘述,他說,“實際上我們的黨委班子一直在研究需不需要樹立陳村‘典型’。如果成為典型,大家(整個社會)都盯著你看,工作沒有做好,上頭的領導會問責,下頭的村民要罵娘,難受得很;如果不成典型,現(xiàn)有的資源又遠遠達不到完成重建的需要,也非常的讓人惱火。黨委最后決定,反正都是干,還不如干典型?！彼枷敕€(wěn)定之后,下一步工作就是如何讓上頭重視,這么多受災的鄉(xiāng)鎮(zhèn),為什么就要將典型放到我們鄉(xiāng)?因此,一整套游說上級、邀請上級視察災情等前期工作就這樣展開。

書記說,為了讓上頭為災情動容,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也花了不少心思設計視察的節(jié)目。第一部分是迎接,縣里告知國家扶貧辦領導視察的時間后,書記親自帶著近50名受災村民在嘉陵江畔等待。中央領導到來后,陳在其注視下將過河費用交清,中央的領導當場問,你們這里還要交過河費,鄉(xiāng)政府也要交嗎?為什么要交并不重要,重要的是這個地方的“窮”讓領導還沒有進村就有所體驗。領導慰問時,一些受災村民泣不成聲,情形顯得非常慘,領導當時就動容了。第二部分是組織領導參觀最貧困的房屋倒塌戶。領導向村民詢問得非常詳細,甚至涉及家里幾口人,干什么。因為這里是貧困村,所以村民回答基本上一致。尤其涉及窮的問題,村民回答,我們這里地少又缺乏收入途徑,副業(yè)和外出務工基本上依靠鄉(xiāng)領導組織安排。因此,視察之后,中央領導評價,“劉鄉(xiāng)的領導班子非常有能力,是能干事情的干部”。第三部分是送別,領導視察完畢離開時,山上的老百姓都翻山越嶺在嘉陵江畔集中送別,場面非常壯觀。這種儀式性的送別使視察的領導有一種得到和不能辜負老百姓信任的感覺,容易產(chǎn)生一定要幫助老百姓把家園建立起來的信念。雖然每次中央或省里的領導來參觀大概都是類似的安排,但每次都直接有效地沖擊了領導的感官。終于在中央領導第三次視察的時候,鄉(xiāng)書記找到一個機會直接向“上”談構建重點村的事宜,領導當場表態(tài):“這個村受災很嚴重,可以作為重建的典型,但是要快要好,這樣可以給其他的地方樹立榜樣?！币黄鹋阃氖∈锌h領導也表態(tài)“全力搞好該村的重建工作,爭取樹立典型”。聽到這樣的話語,書記說:“當時心里非常復雜,一方面重建資源有保障了,一方面感到壓力巨大?！蓖惠v車上的女鄉(xiāng)長接過話題說:“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的壓力非常大,上要對領導負責,下要對民眾負責,自己所能決策的空間非常小,我們也想把工作做好(她認為重建中有些工作不盡如人意,這在后面的敘述會提到),但是有時候心有余而力不足?！蓖械钠渌l(xiāng)干部也開始發(fā)出怨言,如我們拼命地干,就算沒有功勞也有苦勞,你看那些村民從來沒有想過我們的苦衷(我們進村采訪時,村民和另外的一個隨行鄉(xiāng)長有一番爭吵,大意就是鄉(xiāng)干部一點也不考慮他們的需要,一味地討好上頭當官的)。書記沒有再接著這樣的話語繼續(xù)他的敘述,抽出一支煙,默默地點燃后就一直望著窗外……

實際上從書記一聲嘆息的敘述、女鄉(xiāng)長無奈的話語和干部的一些怨言中可以清晰看到來自上下結構中的壓力,也再一次證明當救災場景消失之后,鄉(xiāng)干部又回到上下結構中專司其職,而作為結構中“下”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在現(xiàn)實中又重新受制于結構的約束,也就是常說的體制性壓力。

可見,鄉(xiāng)政府實際在構建明星村的過程中起著承“上”啟“下”的作用,是連接上級和村民之間的橋梁。通過組織村民迎接上級的檢查來達到三方的互動,從而讓“上”和“下”都得利于這種互動,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權正是在承“上”啟“下”的過程中完成自己的職責。

另外,一個偏僻的普通山村一夜之間成為眾人皆知的重建“明星村”,帶給地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的絕對不完全是喜,只能說是喜憂參半。一方面“明星重建村”給鄉(xiāng)政府帶來了很多好處,包括政策上和物質(zhì)上的支持,特別是重建資金方面的大力支持①災后陳村得到的支持(只是22戶重建點的災民所得):政府的生活補助和建房補助共248.46萬元,對口城市捐助50萬元,企業(yè)捐助100萬元,紅十字會捐助33萬元以及不同類型的物資捐助(數(shù)據(jù)由陳村會計提供)。;但另一方面也給地方政府帶來了沉重的重建壓力,即如何在廢墟上重新構建一個既讓上級滿意又令社會稱贊的陳村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部坦言,“得到的好處越多,付出的代價越大”。這種代價就是要在短時間內(nèi)以有限的人力完成上級所需要的重建標準。

鄉(xiāng)政府和村委經(jīng)過周密策劃,決定在該村設立一個集中重建示范點,共22戶,全部是該村的貧困戶。

四、“軟硬兼施”的管理方式

在我國的政治體制(特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級)中,官對民往往通過軟“和“硬”雙管齊下的方式來達到管理的目的。我想官對民軟硬兼施的背后至少有一層含義,即如果是百分之百的民主,那就不存在硬的說法;反之,如果是百分之百的專制,那就不存在軟的說法。正因為我國不存在絕對的民主也不存在絕對的專制,自然就會出現(xiàn)這種軟硬兼施的管理方式。這種現(xiàn)象實際上在基層政府已經(jīng)是一種普遍的現(xiàn)象,在壓力型的體制下,這是他們必要的也是不得已而采取的一種方式。下面通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權動員災民重建的過程來進一步的分析。

為完成上級政府的任務,鄉(xiāng)政府想方設法動員村民迅速重建。動員重建的理由包括兩點:一是政府統(tǒng)一重建,村民省錢還不費力;二是政府統(tǒng)一規(guī)劃,質(zhì)量有保證。但是一部分災民持反對意見,認為現(xiàn)在物價水平太高,可以先借住在親戚家,等物價平穩(wěn)的時候再建房,到時候政府補貼4萬元,加上每人1 000多元的生活補助,自己再貼點也就差不多了,這樣的操作不會產(chǎn)生太多的債務。動員的形式主要包括兩種方式:一是大會動員,大到整個村的會議,小到每個組的會議?？傊?那些天幾乎天天有動員會。據(jù)村民回憶,鄉(xiāng)領導曾在一次大會上說大家都是鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親,決不會欺騙大家,愿意將自己的利益和村民的利益捆綁在一起,并當場捐助了一定數(shù)額的人民幣。據(jù)說鄉(xiāng)領導激昂的話語剛落,整個會場的掌聲經(jīng)久不息。二是挨家挨戶的動員,對鄉(xiāng)村干部認為“不聽話”的災民,動員的方式類似于孫立平等描述的陜北驥村征收糧食過程中“拔釘子戶”的過程:先是一番套近乎,然后動之以情,曉之以理,告訴村民政府重建的好處。當“軟”不起作用的時候,又開始動用政府的“硬權威”進行壓制,告訴村民要是自建在規(guī)定的時間內(nèi)達不到標準,政府就不給予相應的補助。另外,如果自己重建房子,災害再次到來,政府不會再管等等。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“軟硬兼施”之下,重建點的災民關于家園重建的思想似乎達成一致,而在這一致的背后其實存在另外一個邏輯:村民有自己的理性思考。

針對此事,筆者在陳村進行了小組訪談(小組訪談包括重建點的9戶災民,鄉(xiāng)村干部被客氣地請到了屋外)。提及此事,村民都顯得義憤填膺,當時村民的“異議”以及無奈通過敘述再次上演。9戶村民中有6戶村民氣憤地斥責:“這哪是幫我們重建家園,就是為了他們頭頂上的烏紗?！迸鸱磳Φ睦碛珊芎唵?本來國家?guī)椭鸀拿裰亟ㄊ且患檬虑?但是現(xiàn)在卻讓災民變成負債累累、不堪重負的“債民”。通過災民的個案,個中緣由可以水落石出。

村民a家有4口人,丈夫在外打零工,妻子在家種地,家中有一個男孩12歲,讀初中一年級,一個女孩9歲,讀小學四年級。村民a說:“家庭主要考慮的是下一代的教育問題。男孩如果能讀出來砸鍋賣鐵也要供,女孩至少也要讀完初中再考慮外出務工,另外還要和幾個兄弟一起負擔父母的生活。家里大概一年有8 000元的毛收入,除去開支純收入落下來也就1 000元左右?！蔽⒈〉氖杖胍约叭狈κ杖胪緩绞惯@個家庭已經(jīng)不堪重負。村民a對筆者坦言,他們家的房子1998年曾經(jīng)翻新過,地震中損壞并不嚴重,花費5 000元左右翻新一下就可以居住,所以當時根本沒有考慮重建的問題。但是村干部和鄉(xiāng)干部先后來做工作,認為房子已經(jīng)是危房,住下去會威脅到生命安全,還告訴我們危房要是砸到你們的下一代,后悔都來不及。當時想想,干部說的也有道理,自己沒有關系,影響到兒女的安全就是一種罪過。但思考之后給鄉(xiāng)干部提意見,說現(xiàn)在很多村民和我都安置在親戚家,一年半載沒有關系。重建可以分批建,特別需要的可以提前建,沒有緊急需要的可以延后建,因為現(xiàn)在材料費特別貴(和調(diào)查時候相比,重建時候的鋼筋貴了1/3多),如果現(xiàn)在蓋房承擔不起這個費用。但是鄉(xiāng)干部的回答是:“以后建國家沒有這么好的政策,鄉(xiāng)里和村里也不會給你批地,你現(xiàn)在不建以后想建都難?！绷硗?村干部按照國家補助政策給我們算了筆賬,說只要掏上15 000左右,就可以住新房。話到這個程度,我們作為普通老百姓也沒有什么發(fā)言權,當時就這樣在鄉(xiāng)村干部軟磨硬泡下稀里糊涂地簽了字?，F(xiàn)在想起來非常后悔,建房總共掏了17 000元,還欠了15 000元,和原來村干部的許諾差距很大?，F(xiàn)在他們也不管我們,只管催賬還錢。最重要的是以現(xiàn)在的收入來看,一系列的問題都會出現(xiàn)。什么時候才還得起這些欠款?缺乏收入的生活怎么維持?娃兒讀書怎么辦?

a村民一系列的問號懸在我們的心頭,天災已成既定事實,政府的援助也可謂及時,但是之后問題的產(chǎn)生難道完全歸咎于當?shù)氐泥l(xiāng)干部嗎?也許對這一系列遞進問號的回答,可能恰恰是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權研究的關鍵所在。

分析整個重建動員過程可以發(fā)現(xiàn),災民有“異議”的考慮實際上不無道理,但是這樣的災民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部眼里卻被視為不聽話的對象。讀者在這里不禁要問,在抗震救災中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不是誓言一定要保衛(wèi)人民的生命財產(chǎn)安全嗎?在這里卻要擺平“村民不無道理的事實”又是為何?實際上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的邏輯非常簡單,要完成上級交給的繁重任務,就必須實現(xiàn)從人民財產(chǎn)安全的“保護者”轉變?yōu)閷Υ迕駨娂訖嗤摹皳p害者”。從結構的角度,可以看到地方政府依然受制于上下結構,即迫于結構中的壓力而產(chǎn)生“逼民重建”的行為。

五、“合謀”應對上級政府檢查

產(chǎn)生基層政府共謀的原因往往是下級政府完不成甚至是不去做上級交代的工作,而共謀的戲劇也往往上演在上級政府檢查的過程上,通過各種手段來蒙蔽上級政府,以達到過關的目的。劉鄉(xiāng)有典型的重建村,因此,成為社會關注和上級視察的目標,而在整個重建過程中,對于鄉(xiāng)政府來說并不是所有的工作都盡如人意,這就形成了合謀產(chǎn)生的基礎。

2008年10月15日重建點比計劃提前半個月完工,災民的家園也在大興土木后呈現(xiàn)出整齊劃一的面貌,22戶災民先后搬進了新居。如此功德圓滿贏得了上級政府一次又一次的表揚和嘉獎,示范點也被冠上了陜西省災民率先入住重建點的光環(huán)。故事本該打上圓滿的句號,但接力棒又再次交回災民的手中,因為重建的結束并沒有使災民對忙前顧后的鄉(xiāng)村干部感恩戴德,卻使原本比較和諧的干群關系緊張對立起來,干部走到哪里,哪里就會彌漫著濃濃的火藥味。正因為此,每次在上級檢查和其他地方參觀之前,鄉(xiāng)村干部都要開會和挨家挨戶做工作,特別是對認為“難管理的災民”。主要的做法是當上級來檢查時,預先教導村民多說對政府歌功頌德和感恩戴德的話,如“永遠不忘黨恩、在政府的幫助下一定能戰(zhàn)勝暫時的困難”等等,并且在新建房屋的門上都掛上鄉(xiāng)政府發(fā)的歌頌黨恩的春聯(lián)。另外,不能說暴露問題和責怪抱怨的話,如窮交不起錢、房子質(zhì)量不好等等。另外,做不通工作的農(nóng)戶,不能讓其見到上級領導,特別是省里和中央來的領導?？傊?在應付上級檢查的時候,要制造出一片和諧,村民對政府充滿感激的氣氛。

既然鄉(xiāng)干部都表示盡心盡力,為什么還需要做這些合謀的工作?帶著疑惑我們在村民的推薦下筆者找到一個在村里比較有影響的大叔進行訪談。

大叔在他重建的家中接待了我們,并且很愿意向我們透露,還一個勁地說要我們給他們做主,并直言產(chǎn)生這種矛盾的三個主要原因:一是與最早訂立的建房合同產(chǎn)生了出入,最早的合同規(guī)定1平方米680元,但是現(xiàn)在原有的基礎上卻要多付給建筑商至少7 800～10 600元。建筑商在外墻上做文章,每家每戶都要承擔一面墻5 600元的費用,如果是兩家共一面墻,則兩家共同分擔。另外,規(guī)劃樓梯建在屋里,不收費用,但因建在屋里弊端太大后改建在外面,當時沒有談費用問題,但建完之后,要求一架樓梯收費5 000元。二是重建后的房子質(zhì)量很差。已經(jīng)建好的房子沒有考慮村民以后修建附屬圈舍、廁所和廚房的地方,現(xiàn)在的規(guī)劃也很難再修改,重建點A已經(jīng)成了釀成了污水橫流的局面。另外,重建的房子基本上都出現(xiàn)了房子漏雨的現(xiàn)象,并且有一些災民的房子在客廳和房間里都出現(xiàn)了裂縫。三是重建戶拖交欠款導致爭執(zhí)。農(nóng)戶認為如此差的質(zhì)量與合同有出入,不應該交這么多錢,拖欠房款的數(shù)額在3 000～16 000元不等。但是政府天天幫建筑商催款,甚至在去年臘月二十八,建筑隊的老板還來催款。另外,村民發(fā)現(xiàn)建筑商重建過程中存在偷工減料和不公平的現(xiàn)象。如本來封頂時應該用12包水泥,但是普遍是用的是8包,而與鄉(xiāng)村干部關系好的農(nóng)戶卻用足了12包,農(nóng)戶認為房子產(chǎn)生漏雨和裂縫多半也是這個原因引起。偷工減料,導致重建房屋質(zhì)量不保,鄉(xiāng)政府作為重建工作的監(jiān)督者,難逃其咎。而在驗收房屋時,鄉(xiāng)政府還為建筑商大開綠燈。大叔說更讓人氣憤的是,原有的合同沒有執(zhí)行,鄉(xiāng)政府不但不站在村民的立場上為老百姓維權,反而幫助建筑商按照“新規(guī)矩”收錢。

由于各種原因陳村重建任務達不到國家的要求,與上級政府的意志產(chǎn)生了偏差,因此,鄉(xiāng)政府試圖通過鄉(xiāng)村干部合謀,做好群眾的掩飾工作,以求通過上級政府的檢查。這在本質(zhì)上與李芝蘭文章所述相似。該文中,為了解決農(nóng)民負擔問題所引致的治理性危機,中央政府試圖通過農(nóng)村稅費改革來倒逼基層政府對自身進行改革。由于稅費改革是自上而下推動的,農(nóng)村基層政府為了維護自身的利益,作為行政層級最末端的行為體,惟有被動地以“弱者的手段”回應上級壓力,其客觀結果卻是農(nóng)村公共產(chǎn)品闕如、基層政府運作困難,農(nóng)村出現(xiàn)新一輪治理危機,由此形成向上的反倒逼現(xiàn)象,以致中央和省級政府只有采取新的措施,投放更多資源來解決農(nóng)村問題[11]。通過這樣的對比可以發(fā)現(xiàn),實際上回到了故事的開始,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權和上級政府實處于上下不同心的狀態(tài),但這種不同心的狀態(tài)并不表明結構存在斷裂,相反,正是因為壓力型的結構導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權不得不采用合謀的方式做“上有政策,下有對策”的工作,這也正表明了結構的存在。

六、結語

本研究將事件劃分為救災和重建兩個場景。地震突襲而至創(chuàng)造了一個特殊的救災場域,這個場域如同特納所說的“生命危機的閾限”,而代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的鄉(xiāng)干部在救災這一刻沒有自我,沒有生活,甚至生命也不能自我控制。這種“自我消失”的方式就如“結構性隱身”一般。正如鄉(xiāng)干部所說,“將自己徹底地交給黨和人民”,也正是本文中所提出的上下同心。無論他們是自我的剝奪還是客觀場景的需要,結構在這一時刻出現(xiàn)了暫時性的斷裂,任何人都沒有財富多少和地位等級的差別。換言之,閾限中的鄉(xiāng)干部已經(jīng)不具有任何被認可的地位形態(tài),或是處在所有被認可的地位形態(tài)之下。雖然暫時只聽到上級對該鄉(xiāng)的一些贊譽,但是延伸思路考慮會發(fā)現(xiàn),5·12地震成就了多少在救災中不畏生死的政府官員地位和榮譽的上升,即使開始他們沒有這些世俗的想法。因此,這樣的擴展也許可以展現(xiàn)一個完整的閾限場景,就是在生命危機時刻或者特殊場景之下,結構的斷裂會將你剝奪得一無所有而產(chǎn)生一種儀式性的回歸;但是當危機消失之后,你的地位和聲譽都會更高。正如特納的分析,“對于一個作為個體的人來說,要想在地位階梯上爬得更高,就必須先在地位階梯上站得更低”。

危機場景消失,暫時斷裂的結構又重新復蘇,鄉(xiāng)干部依然處于專司其職的上下結構中。災后,重建作為一個重要的任務擺在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權面前,“如何重建”實際上是另外一層面的博弈,即如何在結構中由“下”向“上”爭取資源。劉鄉(xiāng)成功構建“明星村”就是這樣一個過程。這個過程給劉鄉(xiāng)帶來的不僅僅是資金、物質(zhì)和政策上的支持,蘊含在上下結構中的壓力也同時出現(xiàn)。重建產(chǎn)生不良后果的時候,開始了鄉(xiāng)村干部合謀,幫助建筑商撕毀當初的合同、應付上級檢查。這樣的做法同樣是畏懼于上下結構中的壓力。從救災場景消失后故事的三段式延續(xù)會發(fā)現(xiàn),由于上下結構中所蘊含的壓力導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權發(fā)生180°大轉彎,也導致其被迫站在人民和代表中央政府的上級政府的對立面。回到現(xiàn)實世界中去觀察,很容易地就會發(fā)現(xiàn)如本文中所描述的鄉(xiāng)村干部合謀等一些現(xiàn)象。實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合謀行為完全是欲蓋彌彰,因為這是“上”和“下”都知道的一個事實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的這種非常細致的安排,其目的有不被問責的意思,但這樣的行為客觀上卻避免了體制的漏洞被進一步撕扯。因此,對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權不盡如人意的地方不應只是思考鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權本身的問題,應該將更多的思考集中在體制結構已有的漏洞上。

從經(jīng)驗世界回歸到現(xiàn)實存在的問題進行探討是非常必要的,也是本文試圖作出的一些貢獻性的現(xiàn)實思索。從1983年鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制到現(xiàn)在已經(jīng)走過近30個春秋,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權有功有過,有得有失,但是目前非要扯出一些標準去分清功過是非,筆者認為沒有任何必要。從上述的事件中可以清晰看到,即使有一些不盡如人意的做法,但是無論是救災還是重建,如果沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的參與是萬萬不行的。另外,無論是一刀切的方式還是虛擬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的方式,筆者認為都不合理,也沒有必要,因為社會矛盾是無所不在的,同時控制也是無所不在的,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權作為控制社會矛盾的實體即使消亡,也會有另外一個新的矛盾控制體取而代之。因此,“根”上的問題沒有解決,已有的問題也會依然存在。

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Study on Town Reg im e and ItsM anagem en tM echan ism in the Perspective of Process/StructureM ethod——A Case Study on Chen V illage of Southern Shaanxi

YangM ing

To startw ith the descrip tion of relief and reconstruction in Shaanxi5·12 earthquake,thispaper focuseson discussing different local governm ent’s actions invo lved in two different situationsof relief and reconstruction.The author believes that the accidental earthquake com ing creates the temporal rup ture of structure abrup tly,meanwhile,the behavior that town cad res careless about life or death rep resents the rite recovering,which is the sam e as the‘unity of upper/lower structu re’(the acco rd of cen tralgovernm en tand localgovernm en t)m en tioned in the article.The upper/lower structu rewas recovering againwhen the relief situation ended,and the town regim e was also p laced under the p ressure of structure,which appeared the change from the unity of upper/lower to the disaccord of upper/lower.The disorder situationwould appear,if town regim e didn’tparticipate in the relief and reconstruction p rocess.Therefore,the author disagreesw ith the local governm ent’s non-discretionary imp lem ental action and the virtualpowerm ethod,and suggests that town regim e shou ld p laymo re andmo re active ro le in rural developm en t th rough refo rm ing its abuse as early as possib le.

Town regim e;The acco rd of central governm entand local governm ent;Relief and reconstruction;Structure

2009-10-22

楊 明,中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院博士,郵編:100193

(責任編輯:連麗霞)