劉武俊

推進(jìn)法治政府建設(shè)的三個(gè)重點(diǎn)

劉武俊

全面推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，這是實(shí)行依法治國(guó)基本方略的必然要求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)80%以上的法律和法規(guī)是由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的，從這個(gè)意義上講，負(fù)責(zé)實(shí)施80%以上法律法規(guī)的行政機(jī)關(guān)能否嚴(yán)格依法行政，對(duì)于社會(huì)的有序運(yùn)行和法律的有效實(shí)施起著關(guān)鍵作用。堅(jiān)持依法行政是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的重要保證，不實(shí)行依法行政也就不能奢談依法治國(guó)。盡管我國(guó)明確提出了建設(shè)法治政府的目標(biāo)，但是法治政府的創(chuàng)建依然任重道遠(yuǎn)，不可能畢其功于一役，而是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。

方曉宇的法治“遺言”與周強(qiáng)的法治政績(jī)

今年5月，一位在職的省級(jí)官員英年早逝，斯人已逝，但其有關(guān)建設(shè)法治政府的一席話卻令人回味。據(jù) 《海南日?qǐng)?bào)》2010年5月15日?qǐng)?bào)道，中共海南省委常委、省政府常務(wù)副省長(zhǎng)方曉宇同志因病醫(yī)治無(wú)效，于2010年5月13日逝世，享年57歲。方曉宇副省長(zhǎng)逝世前不久，在該省依法行政會(huì)議上講話指出：“建設(shè)法治政府關(guān)鍵在治 ‘官’、治‘權(quán)’。治 ‘官’、治 ‘權(quán)’實(shí)質(zhì)上也是強(qiáng)調(diào)了 ‘有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督’。有權(quán)力而無(wú)責(zé)任，政府便失去存在的價(jià)值；同樣，用權(quán)不受監(jiān)督，就有可能走到濫用職權(quán)、以權(quán)謀私的歪道上去。實(shí)現(xiàn) ‘有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督’，就必須建立行政執(zhí)法依法公開(kāi)制度、執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度和執(zhí)法行為評(píng)議考核制度,切實(shí)解決有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問(wèn)題。”方曉宇副省長(zhǎng)的這段遺言雖然不長(zhǎng)，但是言簡(jiǎn)意賅，落地有聲。

談到法治政府，我們不能不提及被譽(yù)為“法治省長(zhǎng)”的原湖南省省長(zhǎng)周強(qiáng)。西南政法大學(xué)法學(xué)專(zhuān)業(yè)科班出身的周強(qiáng)，擔(dān)任湖南省省長(zhǎng)后，緊緊扣住建設(shè)“法治政府”這個(gè)中心，厲行“陽(yáng)光執(zhí)法”，宣布將湖南省轄內(nèi)55個(gè)行政執(zhí)法部門(mén)的“權(quán)力清單”公布于眾。2008年4月，湖南省發(fā)布我國(guó)第一部系統(tǒng)規(guī)范行政程序的政府規(guī)章 《湖南省行政程序規(guī)定》。這是中國(guó)第一部系統(tǒng)規(guī)范政府行政程序的地方性立法，被稱(chēng)為“行政機(jī)關(guān) ‘作繭自縛’式的革命”。外界普遍認(rèn)為，該規(guī)定強(qiáng)化了對(duì)公民權(quán)利的保障，在本質(zhì)上是對(duì)政府公權(quán)力的約束，并由此提高政府在公眾心目中的形象與公信力。

2004年國(guó)務(wù)院頒布的 《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》 (以下簡(jiǎn)稱(chēng) 《綱要》)，正式提出了法治政府的建設(shè)目標(biāo)。 《綱要》提出“全面推進(jìn)依法行政”，總的目標(biāo)是“經(jīng)過(guò)十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”，并提出合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等五大基本要求。 《綱要》實(shí)施以來(lái)，政府及其公務(wù)人員對(duì)依法行政的認(rèn)識(shí)日益深刻，法治政府的目標(biāo)已經(jīng)明晰。依法行政已經(jīng)成為政府公務(wù)人員的基本準(zhǔn)則，“有權(quán)利必有救濟(jì)”、“有權(quán)力必受監(jiān)督”、“正當(dāng)程序”等觀念深入人心，法治政府的藍(lán)圖正在逐步變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。但我們也看到，盡管《綱要》的多年實(shí)施已經(jīng)卓有成效，但是法治政府的創(chuàng)建依然任重道遠(yuǎn)，需要付出更多的艱辛努力。

建設(shè)法治政府的三個(gè)著力點(diǎn)

1．依法行政是建設(shè)法治政府的關(guān)鍵。

眾所周知，依法行政是建設(shè)法治政府的關(guān)鍵，是法治國(guó)家對(duì)政府行政活動(dòng)提出的基本要求。依法行政要求政府的行政活動(dòng)必須接受法律的規(guī)范和制約，行政違法必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。依法行政，就是要使政府的組織、政府的權(quán)力、政府的運(yùn)行、政府的行為和活動(dòng)，都以憲法和法律為依據(jù)，都受憲法和法律的規(guī)范和約束。政府是社會(huì)秩序、社會(huì)和諧和社會(huì)公正的守護(hù)者，政府行政權(quán)力涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化和其他社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。政府活動(dòng)能否以公平正義為價(jià)值尺度，調(diào)整社會(huì)關(guān)系，平衡社會(huì)利益，整合社會(huì)資源，維護(hù)社會(huì)秩序，達(dá)到建設(shè)和諧社會(huì)的目標(biāo)，直接關(guān)系到構(gòu)建和諧社會(huì)的成敗。行政機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，建設(shè)法治政府，建立有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究的監(jiān)督機(jī)制。堅(jiān)持依法行政，就是要切實(shí)做到合法行政、合理行政、高效便民、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、政務(wù)公開(kāi)。需要強(qiáng)調(diào)的是，依法行政的目的在于依法治“官”、依法治“權(quán)”，用法律制約和規(guī)范行政權(quán)，用法律制約和規(guī)范行政執(zhí)法人員。

2．切實(shí)提高公務(wù)人員的依法行政能力。

公務(wù)人員的依法行政能力和職業(yè)道德的高低，在相當(dāng)程度上決定著行政機(jī)關(guān)依法行政的水平。加強(qiáng)公務(wù)人員依法行政能力和職業(yè)道德建設(shè)，不斷提高公務(wù)人員的依法行政能力和職業(yè)道德，對(duì)于全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。因此，要不斷提高公務(wù)人員的依法行政能力，切實(shí)加強(qiáng)公務(wù)人員依法行政能力建設(shè)。

要把公務(wù)人員的依法行政能力培訓(xùn)，列為公務(wù)員培訓(xùn)的重要內(nèi)容，采用多種形式對(duì)公務(wù)人員進(jìn)行依法行政知識(shí)培訓(xùn)；要完善領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度，探索領(lǐng)導(dǎo)干部任職前的法律知識(shí)培訓(xùn)考試制度要；完善行政機(jī)關(guān)工作人員學(xué)法制度，強(qiáng)化公務(wù)人員依法行政知識(shí)的培訓(xùn)，采取個(gè)人自學(xué)與集中培訓(xùn)相結(jié)合、以自學(xué)為主的方式，組織行政機(jī)關(guān)工作人員學(xué)習(xí)常用法律知識(shí)以及與本職工作有關(guān)的依法行政法律知識(shí)。要切實(shí)提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的能力和水平，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部在學(xué)法工作中的示范帶頭作用。要建立法治政府評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并將依法行政能力作為領(lǐng)導(dǎo)干部任用、考核的重要指標(biāo)，納入領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核體系。

3．充分發(fā)揮行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴對(duì)依法行政的倒逼效應(yīng)。

各地民告官案件中普遍存在行政首長(zhǎng)缺席的現(xiàn)象，折射出民告官難，民見(jiàn)官更難。讓法院頗為尷尬的是，民告官案件中被告席上多為“替身”：律師或者一般工作人員，偶爾有行政首長(zhǎng)出庭也會(huì)被媒體作為稀罕事報(bào)道。遺憾的是，行政首長(zhǎng)找的替身，卻不能代替其“拍板”甚至連實(shí)質(zhì)性表態(tài)的權(quán)利都沒(méi)有。由于沒(méi)人出來(lái)表態(tài)拍板，“民告官”案容易引發(fā)上訪。

行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴應(yīng)該是其最重要的公務(wù)，在全面推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的背景下，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴就是最大的公務(wù)。更為重要的是，行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，可以倒逼行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)和行政機(jī)關(guān)工作人員提高自身的依法行政意識(shí)和水平。從某種意義上講，每一次行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴就是一堂活生生的法制教育課，同時(shí)也是一場(chǎng)實(shí)實(shí)在在的依法行政考試。

如何促使行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，筆者建議適時(shí)修改行政訴訟法，明確規(guī)定有關(guān)行政機(jī)關(guān)法定代表人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。同時(shí)，要制定完善有關(guān)行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴的剛性制度，將倡導(dǎo)性規(guī)定提升為義務(wù)性規(guī)定，將行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的要求落到實(shí)處。此外，建議把行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的有關(guān)情況納入“兩會(huì)”政府工作報(bào)告和政府機(jī)關(guān)年度考核及執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議范圍，將行政首長(zhǎng)出庭率作為檢驗(yàn)依法行政水平的重要指標(biāo)，要求政府在向人大述職時(shí)予以敘明。如發(fā)現(xiàn)行政首長(zhǎng)無(wú)正當(dāng)理由不出庭應(yīng)訴，應(yīng)予以問(wèn)責(zé)。

（劉武俊，司法部司法研究所研究員，《中國(guó)司法》雜志副總編／責(zé)編 張海鴻）