[提 要] 江西是我國較早進行新一輪林業(yè)產(chǎn)權體制改革的省份之一，本文以統(tǒng)計資料和典型調(diào)查相結合的方法，從林業(yè)資源發(fā)展、林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、林業(yè)生態(tài)環(huán)境發(fā)展、林業(yè)政策支持能力四個方面對江西林改的績效進行了評價。并對目前的一個熱點——林改的公平與效率問題進行了討論，肯定了林業(yè)規(guī)模經(jīng)營和實施開放政策是建設現(xiàn)代林業(yè)的必由之路。
　　[關鍵詞] 林權改革；績效評價；公平與效率
　　[作者簡介]楊志誠(1964—)，男，江西省社會科學院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究所副研究員，研究方向為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟；譚 巍，女，江西科技師范學院館員，研究方向為信息組織、參考咨詢。
　　江西省社會科學十一五規(guī)劃一般項目：林業(yè)產(chǎn)權制度改革績效評估研究。項目編號08YJ110
　　
　　新時期林業(yè)改革是指2004年開始至2006年基本結束的林業(yè)產(chǎn)權體制改革，它是繼上世紀80年代初期農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度改革后，又一次意義深遠的農(nóng)村改革。江西是我國集體林區(qū)率先進行林業(yè)改革的省份之一，它所涉及的林業(yè)用地是耕地的三倍多，主營或兼營林業(yè)的農(nóng)民達到70%以上，因此搞好林業(yè)改革對繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，建設現(xiàn)代林業(yè)，具有十分重要的意義。新時期林改基本結束已經(jīng)4年多了，本文以江西省為例，從省級層面，結合典型調(diào)查，對林改的績效進行評價，并對當前存在的熱點問題進行討論，其目的是要進一步明確林業(yè)的發(fā)展方向。
　　
　　一、新時期林改的歷史背景、基本思路和主要成果
　　
　　改革開放以來，南方集體林區(qū)一直沒有停止對林業(yè)改革的探索，特別是上世紀80年代初期推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制取得巨大成功以后，許多地方開始將它移植到林業(yè)改革上來，林業(yè)開始進行以“三定”(即確定林業(yè)經(jīng)營權、劃定責任山、劃定自留山)為主要內(nèi)容的改革，初步打破了單一的集體統(tǒng)一經(jīng)營的形式，以后又將責任山和自留山合并在一起，實行“兩山并一山”改革，擴大了分戶經(jīng)營的范圍，在江西分戶經(jīng)營的山林面積達到80%。實行“三定”的同時，還進行了木材購銷體制改革，取消木材統(tǒng)購統(tǒng)銷，價格隨行就市，這雖然解決了木材價格長期偏低的問題，但在當時的歷史條件下，林業(yè)分戶經(jīng)營和木材市場放開，并沒有取得調(diào)動農(nóng)民發(fā)展林業(yè)積極性的預期效果。相反法制不健全、監(jiān)管不到位、農(nóng)民怕政策變等急功近利的思想，導致了大規(guī)模的亂砍濫伐。而木材市場放開出現(xiàn)的混亂局面，使得不法商販牟取的暴利又刺激了大量砍伐，采育比例嚴重失調(diào)，資源大量消耗。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，江西1988年的森林蓄積量下降到2.42億立方米，只有50年代初期的46%。再從江西看全國，林業(yè)出現(xiàn)了全國性的資源危機和資金危困，中斷了林業(yè)資源和資金的良性循環(huán)。面對“兩?！比找婕觿〉木置?，中央于1987年出臺了20號文件，堅決制止了亂砍濫伐，關閉了木材自由市場，控制了木材市場混亂的局面。但黑市交易屢禁不止，林業(yè)“兩?！辈]有根本好轉(zhuǎn)。進入90年代后，林業(yè)改革還處于不斷的探索之中，林業(yè)經(jīng)營形式呈現(xiàn)多元化特征，主要形式有家庭經(jīng)營、聯(lián)戶經(jīng)營、股份合作經(jīng)營、集體經(jīng)營、林工商聯(lián)合經(jīng)營等，取得了明顯效果，對緩解林業(yè)“兩?！逼鹆朔e極的作用。但它根本的缺陷是林權不明晰，責權利不清，林農(nóng)沒有經(jīng)營自主權，權益得不到保障；林業(yè)稅費重，存在重復征稅，林農(nóng)收入低于農(nóng)區(qū)；木材市場關閉后又出現(xiàn)壟斷經(jīng)營，地區(qū)封鎖，集體山林流轉(zhuǎn)受阻；林農(nóng)沒有發(fā)展林業(yè)的積極性。進入新世紀以后，人們逐漸認識到要進一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，建設現(xiàn)代林業(yè)，就要積極貫徹落實科學發(fā)展觀和黨中央國務院《關于全面推進集體林產(chǎn)權制度改革的意見》，針對林業(yè)發(fā)展存在的上述問題，提出了林業(yè)產(chǎn)權制度改革的基本思路和政策框架，就是“明晰產(chǎn)權、減輕稅費、放活經(jīng)營，規(guī)范流轉(zhuǎn)”的林改方案。中共江西省委省政府根據(jù)黨中央國務院指示精神，結合本省的實際情況，制定了《關于深化林業(yè)產(chǎn)權制度改革的意見》，并于2004年率先在全國7個縣試點，在試點取得成功的基礎上，2005年在全省全面實施林改，2006年林改的主體工作基本結束。之后還進行了完善和配套改革工作，到2008年這一輪林改所做的主要工作和所取得的成就是：確權面積1.51億畝，占林地面積的95%；分山到戶面積1.25億畝，分山到戶率達到82.7%。發(fā)放林地使用權證613.4萬本，發(fā)證率97.6%，配套改革進展順利，全省組建縣(市)林業(yè)產(chǎn)權交易中心53個，2008年交易金額21.3億元；開展林權抵押貸金額30億元，用于發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)；組建各種形式的林業(yè)合作組織1.2萬多個；落實生態(tài)公益林面積5100萬畝，占林地面積的1/3，生態(tài)補償金額每畝達到10元；在林改過程中化解了林權糾紛6.28萬起，占全部歷史積存林權糾紛的94.4%；在林改期間，沒有發(fā)生群體性的亂砍濫伐事件，森林火災大幅下降，促進了林業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展及林區(qū)和諧社會建設。
　　
　　二、新時期江西林改績效評價
　　
　　評價林業(yè)改革的績效，首先要建立比較完整和科學的評價指標體系，本文將以林業(yè)資源、林業(yè)經(jīng)濟、林業(yè)生態(tài)環(huán)境、林業(yè)政策支持能力四個方面作為一級評價指標體系，并根據(jù)實際需要和資料的可獲得性建立若干二級指標體系。對江西省林業(yè)改革績效進行評價：
　　(一)林業(yè)資源發(fā)展評價
　　1.林業(yè)資源發(fā)展評價指標。林業(yè)資源是林業(yè)經(jīng)濟、社會、生態(tài)發(fā)展的基礎，林業(yè)改革首先要有利于林業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展，這是林業(yè)改革的底線。如果因林改而使資源遭到破壞，就意味著林改的失敗。反映林業(yè)資源數(shù)量和質(zhì)量的綜合性指標主要有森林覆蓋率和蓄積量，更深入的分析是林種、樹種、林齡結構。但要提高森林覆蓋率和蓄積量，必須通過長期的造林綠化(包括四旁植樹)和森林撫育工作的積累，這些都是森林資源培育的主要指標。
　　2.林業(yè)資源發(fā)展基本評價。為了反映林改對森林資源發(fā)展的積極作用，我們采取林改前后對比的方法進行評價，現(xiàn)根據(jù)有關統(tǒng)計資料，編制下表：
　　以2006年林改基本結束年作為臨界年，前三年(2003-2005年)為林改前，后三年(2007-2009年)為林改后，從上表可以看出：林改前三年造林面積總和32.55萬公頃，平均每年造林10.85萬公頃；林改后三年造林面積總和65.3萬公頃，平均每年造林21.22萬公頃，比林改前三年翻了一番。隨著造林綠化“一大四小”工程的實施，四旁植樹也迅速發(fā)展，林改前三年四旁植樹1.94億株，林改后三年四旁植樹4.74億株，增長1.4倍；森林撫育和低產(chǎn)林改造是提高造林綠化質(zhì)量、提高覆蓋率和蓄積量的重要指標，從表中可以看出，林改后比林改前均得到較快的發(fā)展。正是因為林改調(diào)動了廣大林農(nóng)發(fā)展林業(yè)的積極性，使森林資源的培育這一基礎性工作做得扎實，并得到迅速發(fā)展。第七次全國森林資源清查(2004-2008年)結果顯示，江西森林覆蓋率比第六次森林清查(1999-2003年)時提高了3個百分點，即由60%提高到63%(省林業(yè)廳數(shù)據(jù))，活立木蓄積量增加近一億立方米，即由3.54億立方米提高到4.50億立方米。
　　但江西林業(yè)資源也存在明顯的不足，主要是森林蓄積量不高，占全國森林蓄積的3.02%，與較高的森林覆蓋率不相稱，林分蓄積只有全國平均水平的54%，樹種、林齡結構不合理，低效林改造力度仍然不大。
　　(二)林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展評價
　　1.林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展評價指標。林業(yè)既然是國民經(jīng)濟的重要產(chǎn)業(yè)，那么我們必須從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的角度加以評價，因為林業(yè)資源豐度與林業(yè)經(jīng)濟實力雖然有密切的關系，但林業(yè)資源豐富并不等于林業(yè)經(jīng)濟發(fā)達。從經(jīng)濟學的角度評價林業(yè)的主要指標有：首先是作為大農(nóng)業(yè)的林業(yè)產(chǎn)值、增長率和占大農(nóng)業(yè)的比重，與林農(nóng)收入直接相關的商品林業(yè)產(chǎn)值及商品率；林業(yè)是資源性產(chǎn)業(yè)，有良好的加工性能和服務功能，并由此產(chǎn)生了林業(yè)社會產(chǎn)值(包括二、三產(chǎn)業(yè))；林業(yè)的主要產(chǎn)品是木材，但非木質(zhì)林業(yè)收入占有重要地位；林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展最終都要反映到林農(nóng)收入水平的提高。江西林業(yè)改革前后的經(jīng)濟指標如下表所示：
　　
　　2.林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展基本評價。林業(yè)產(chǎn)權體制改革后，促進了江西林業(yè)經(jīng)濟的快速健康發(fā)展。林改前三年，林業(yè)產(chǎn)值年均增長5.3%(按可比價計算)，林改后三年，年均增長率提高到7.5%；林業(yè)占大農(nóng)業(yè)的比重，由林改前3年平均7.8%，林改后提高到9.1%，增加了1.3個百分點。更為可喜的是，由于林業(yè)資源綜合利用水平的提高，以林業(yè)資源為基礎的二、三產(chǎn)業(yè)，尤其是木材加工業(yè)、林產(chǎn)化工業(yè)、森林旅游業(yè)進入了發(fā)展的快車道，按當年價計算，2009年林業(yè)社會總產(chǎn)值比2003年翻了兩番多，年均增長27%。全省以楊樹、泡桐等為主的原料林，以油茶、板栗、雷竹、濕地松、果樹、藥材為主的經(jīng)濟林，為城鄉(xiāng)綠化美化提供苗木花卉的產(chǎn)業(yè)發(fā)展尤為迅速，油茶、雷竹產(chǎn)業(yè)已成為江西最具發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)之一。典型調(diào)查表明，一畝雷竹的凈收入，5年后可達萬元以上，按年收益計算，相當于8-10畝糧田，萬年、德興、崇義等縣把雷竹作為縣域經(jīng)濟的特色產(chǎn)業(yè)。在“十一五”期間，全省農(nóng)民人均純收入年均增長12.1%，而農(nóng)民來自林業(yè)的純收入年均增長20%以上，其中重點林區(qū)年均增長30%以上。
　　但江西林業(yè)經(jīng)濟還處于快速發(fā)展的起步階段，仍然沒有擺脫林業(yè)資源大省、經(jīng)濟小省的格局，與林業(yè)經(jīng)濟大省的浙江比較起來，仍然有很大差距，特別是林業(yè)二、三產(chǎn)的發(fā)展仍顯得滯后，浙江、福建林業(yè)二產(chǎn)產(chǎn)值大于一產(chǎn)，江西是一產(chǎn)大于二產(chǎn)。此外，林改后商品林業(yè)產(chǎn)值雖然不斷增加，但商品率下降，主要原因是林改后農(nóng)村自用材大量增加，用于新農(nóng)村建設，同時限量采伐在保護生態(tài)的同時，也限制了商品率的提高。
　　(三)林業(yè)生態(tài)環(huán)境發(fā)展評價
　　1.林業(yè)生態(tài)環(huán)境發(fā)展評價指標。森林是維護陸地生態(tài)平衡的主體，發(fā)展林業(yè)既是發(fā)展國民經(jīng)濟的需要，也是保護生態(tài)環(huán)境的需要。評價林業(yè)生態(tài)環(huán)境發(fā)展的指標，主要有：公益林面積占林地面積比例，這是生態(tài)與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展在林種結構上的反映，合理的面積比例，依據(jù)各地的情況而定，就江西的情況來說，許多專家認為公益林占林地比例以40-45%為宜；自然保護區(qū)面積占國土面積比例，是一個國家或區(qū)域生態(tài)保護和生物多樣性保護的重要指標，在生物多樣性豐富的地方，一般都必須設立自然保護區(qū)，以保護物種；水土流失率，該指標能有效反映林地土壤的完好狀態(tài)；城鎮(zhèn)綠化率，是反映城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重要指標，是建設生態(tài)園林城市、宜居城市的主要指標。
　　2.林業(yè)生態(tài)環(huán)境發(fā)展基本評價。江西林業(yè)產(chǎn)權體制改革后，尤其是實施建設鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)戰(zhàn)略以來，不但林業(yè)和林區(qū)經(jīng)濟進入發(fā)展快車道，而且大家都樹立了保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、發(fā)展生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的新理念。在林改期間，江西就核定了生態(tài)公益林面積5100萬畝，2009年生態(tài)公益林的補償標準提高到了每畝10元。為了提高生態(tài)公益林的生態(tài)保護功能，近幾年又對生態(tài)公益林的樹種進行了改造，增加了闊葉林比例，森林生態(tài)功能逐漸修復。林改后新增設了自然保護區(qū)，自然保護區(qū)個數(shù)達到174個，保護區(qū)面積達到110.1萬公頃，占全省國土面積的比例達到6.6%，居中部六省第二位。濕地面積99.88萬公頃，占全省國土面積的5.99%，居中部六省之首。林改后由于森林資源得到較好的保護，對土壤的破壞逐年減輕，水土流失面積減少，強度有所降低。林改后由于江西實施了“一大四小”工程，城市綠化率有很大提高，2010年全省11個設區(qū)市城市建成區(qū)綠化率平均達到44.5%，比林改前的2004年提高了11個百分點，7個設區(qū)市被評為國家級園林城市，城市生態(tài)環(huán)境有明顯的改善。
　　存在的主要問題是，由于江西森林資源中存在林種、樹種、林齡結構不合理的問題，且在短期內(nèi)難以改變，需要經(jīng)過長期的修復改造，因此目前江西森林生態(tài)系統(tǒng)功能還不強，森林對氣候的調(diào)節(jié)和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境的功能有待進一步發(fā)揮。
　　(四)林業(yè)政策支持能力評價
　　1.林業(yè)政策支持能力評價指標。林業(yè)經(jīng)濟、生態(tài)要持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須有完善的政策支持體系，評價政策支持能力的主要指標為：(1)林業(yè)投資政策支持，有投入才能有產(chǎn)出，投資額和年增長率、投資結構的多元化，國家投入和社會投入的比例等指標；(2)林業(yè)稅費政策支持，林業(yè)投資周期長，林業(yè)產(chǎn)業(yè)又具有生態(tài)價值，這些特點決定了對林業(yè)必須實施減稅或免稅政策；(3)林業(yè)科技政策支持，科技投入占林業(yè)總投入的比重，或占林業(yè)社會產(chǎn)值的比重，科技貢獻率等；(4)林業(yè)市場支持體系，除生態(tài)公益林外，林業(yè)又是商品林業(yè)，必須有商品市場支持體系，如產(chǎn)權市場個數(shù)、年交易額、抵押貸款數(shù)等；(5)林業(yè)管理制度，健全的林業(yè)管理制度是林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的制度保證，主要管理制度有林權管理制度、木材采伐管理制度、生態(tài)補償制度、林業(yè)保險制度、林業(yè)災害防治管理等。
　　2.林業(yè)政策支持體系的基本評價。林業(yè)改革后，江西林業(yè)得到國家和各級地方政府的全方位支持，林業(yè)得到快速健康的發(fā)展。首先是林業(yè)投入力度和強度大大增強，2005年江西林業(yè)固定資產(chǎn)投資10.37億元，“十五”后三年均增長率為18%，2009年增加到33.98億元，“十一五”前四年均增長率為34.5%，比林改前加快16個百分點，形成了國家和社會投入均快速增長的局面；林業(yè)稅費明顯減輕，在林改期間就實施了“兩取消、兩調(diào)整、一規(guī)范”的稅費減免政策，2004-2006年累計向林區(qū)讓利33.4億元，使林農(nóng)來自林業(yè)的收入以20%以上的速度遞增；林業(yè)科技投入占林業(yè)總投入的比重提高了0.8個百分點；重點林業(yè)縣普遍建立了林業(yè)產(chǎn)權交易市場，年交易額和交易量逐年增加，通過市場機制的作用，林業(yè)資源價值大幅度升值，林改基本結束的2006年，全省林業(yè)資源的價值比林改前的2003年就升值48.6%，2006年后又以年均15%以上的幅度升值。林業(yè)產(chǎn)權登記管理、木材采伐指標分配管理、林業(yè)“三防”(防火、防盜、防病蟲害)和林業(yè)保險、貸款以及林權糾紛的調(diào)解走上了規(guī)范化法制化的管理軌道，林區(qū)和諧社會的構建取得明顯進展。
　　存在的問題是林業(yè)政策的設計要更多地向林業(yè)生產(chǎn)者傾斜，要更有利于林農(nóng)增收。此外，基層林業(yè)機構的管理水平有待進一步提高。
　　
　　三、問題討論
　　
　　我們從調(diào)查和文獻中看到：許多研究者和實際工作者對新一輪林改績效持肯定意見的同時，對新林改的公平和效率問題提出了質(zhì)疑。關于公平問題，我們沒有看到對公平定義的討論，我們認為絕對的“公平”是不存在的，林改本身是一次利益格局的調(diào)整，一些人得到更多的利益，就認為公平，而另一些人可能失去原來的利益就認為不公平。在不少文獻中對“公平”表示擔憂的人的觀點，實際上涉及到林業(yè)發(fā)展的兩個基本問題：一個是林業(yè)生產(chǎn)要不要實行規(guī)模經(jīng)營問題，有的同志認為實行規(guī)模經(jīng)營，林業(yè)資源集中在少數(shù)人手里，廣大林農(nóng)剛分到的一小塊林地就得而復失，并據(jù)此反對林業(yè)生產(chǎn)實行規(guī)模經(jīng)營；二是林業(yè)要不要實行對外開放問題，也就是說，林業(yè)資金投入要不要引入社會資本或利用外資問題。如果引入社會資本，林業(yè)經(jīng)營權就可能落入外來資本持有者手中，這些人可能是林改的真正受益者，有可能成為林業(yè)暴發(fā)戶，而廣大林農(nóng)則重新陷入貧困。
　　如果我們認真地思考一下，把這兩個問題抽象化研究就可以發(fā)現(xiàn)，這兩個問題并不是林業(yè)改革的特有問題，而是改革開放的基本問題，所以沒有必要在這里展開詳細討論。我們的基本認識是規(guī)模效益是經(jīng)濟學的普遍規(guī)律，無論農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務業(yè)，規(guī)模效益是普遍存在的，而對林業(yè)這個產(chǎn)業(yè)來說，規(guī)模經(jīng)營比其他產(chǎn)業(yè)就更加需要了，因為林業(yè)生產(chǎn)周期長，又有一個20-30年乃至更長時間的輪伐周期，這樣就需要年采伐量二、三十倍的規(guī)模才能保證林業(yè)的可持續(xù)利用，所以林業(yè)規(guī)模經(jīng)營是實現(xiàn)林業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。
　　另一個問題是林業(yè)投資結構要不要多元化，說白了就是要不要引入外國資本或私人資本來發(fā)展林業(yè)?我們的認識也是持肯定的意見。目前我國每年引進外資達到千億美元，私人資本的比例在許多領域和許多地區(qū)都超過50%以上。假如我們?nèi)匀粓猿钟媱澖?jīng)濟時期那樣的閉關鎖國政策，拒絕外國資本進入，堅持單一的公有制經(jīng)濟，我們能取得今天的成就嗎?林業(yè)也不例外，如果只有國家的投入，而林農(nóng)的投資能力又極其有限，林業(yè)發(fā)展就會受到資金的約束，所以林業(yè)的對外開放是大勢所趨，歷史的必然。
　　但是許多好的政策都可能是一把雙刃劍，實行林業(yè)規(guī)模經(jīng)營和引入社會資本都可能擴大貧富差距。林改過程出現(xiàn)的不公平問題確實需要加以解決，這首先要分析產(chǎn)生不公的原因。林改產(chǎn)生的不公，大體有三種原因：一是林改方案設計的缺陷。就江西的林改情況分析，分山到戶的林地只有80%，尚有20%左右的林地未分到戶，而且林業(yè)稅費減免的好處，只有在林木采伐環(huán)節(jié)才能享受，而采伐指標的分配又很難做到公平。值得注意的是，江西已經(jīng)采取措施，實行采伐計劃前置審批，雙線管理運行(即實行指標下達和核發(fā)采伐許可證兩條線管理)，分配兩榜公示，指標確保到戶，使符合采伐條件的林農(nóng)真正得到指標。二是有些不公是在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的。這里有一個管理水平和管理者的廉節(jié)公正問題。三是由于個人的素質(zhì)、能力高低或私人資本的投資而帶來的機會不均等所造成的不公平。前兩個不公可以通過管理水平的提高和政策法規(guī)的不斷完善加以解決和糾正。而第三個不公在一定的歷史階段是難以規(guī)避的，但可以通過政策的完善和調(diào)節(jié)手段加以控制和縮小收入差距。
　　注釋：
　?、僭炝志G化“一大四小”工程指：“一大”指確保2010年江西全省森林覆蓋率達到63%這個大目標?！八男　保阂皇窃O區(qū)市和縣城所在地綠化；二鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地綠化；三是農(nóng)村自然村綠化；四是基礎設施、工業(yè)園區(qū)和礦山綠化。
　　
　　[參考文獻]
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　　[責任編輯：李志敏]