● 劉焱白
勞動者的組織(以工會為其典型)或職工代表與雇主或雇主組織,為簽訂集體合同而進(jìn)行商談的行為謂之集體談判。自19世紀(jì)末以來,許多國家漸已形成較為成熟的集體談判制度。但在我國,集體談判尚未廣泛開展,除了體制外,制度缺陷也是主因。其突出表現(xiàn)是制度設(shè)計(jì)粗糙和不具可操作性,導(dǎo)致無法有效調(diào)整集體勞動關(guān)系。由于體制問題牽涉眾多,而在維持現(xiàn)有體制不變的前提下,構(gòu)建一個(gè)較為合理且具可操作性的集體談判制度,非常必要而又迫切。本文以《廣東省企業(yè)民主管理?xiàng)l例(草案)》(以下簡稱《草案》)為對象,闡述集體談判立法若干重要的實(shí)體性或程序性問題。
集體談判是指有組織的談判,又特指勞動者有組織。集體談判主體之一的勞動者一方應(yīng)當(dāng)是勞動者的組織,而排除了個(gè)別勞動者。國際勞工組織《促進(jìn)集體談判公約》也明確規(guī)定,集體談判一方主體為雇主或雇主組織,另一方主體為勞動者組織。實(shí)際上,勞動者組織在許多國家(包括我國)即專指工會。工會作為勞動者組織,代表工會成員表達(dá)共同意志,維護(hù)工會成員權(quán)益。在自由工會主義者看來,工會的唯一職責(zé)就是代表勞動者與雇主進(jìn)行集體談判。因此,許多國家或地區(qū)都規(guī)定集體談判的勞動者一方必須是工會,也就是說,勞動者必須通過工會才能與雇主(或雇主組織)進(jìn)行集體談判?!恫莅浮穼Υ艘沧鞒隽艘?guī)定。如第40條規(guī)定:“企業(yè)工會代表職工向企業(yè)提出工資集體協(xié)商要求。職工認(rèn)為需要與企業(yè)進(jìn)行工資集體協(xié)商的,應(yīng)當(dāng)向工會提出。企業(yè)五分之一以上職工向工會提出工資集體協(xié)商要求的,工會應(yīng)當(dāng)組織職工民主推選協(xié)商代表,并向企業(yè)提出工資集體協(xié)商要求?!钡?1條規(guī)定:“未建立工會的企業(yè)有五分之一以上職工提出工資協(xié)商要求的,可以要求地方總工會予以指導(dǎo),民主推選協(xié)商代表?!边@些規(guī)定表明,談判主體一般為企業(yè)工會,或是職工的自發(fā)組織。但是,這些關(guān)于談判主體的規(guī)定還存在一些問題,需要立法進(jìn)一步明確。
1.企業(yè)工會不履行談判職責(zé)時(shí)如何確定談判主體?!恫莅浮芬?guī)定,企業(yè)已建立工會的,集體談判就須通過工會進(jìn)行。企業(yè)未建立工會的,職工才可自行選擇代表與企業(yè)進(jìn)行集體談判。因此,如果企業(yè)工會不能、不愿或怠于履行集體談判職責(zé)的話,則集體談判將難以進(jìn)行。在我國,企業(yè)工會的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)等物質(zhì)條件為企業(yè)所控制而成為企業(yè)的隸屬,其缺乏獨(dú)立性是不爭的事實(shí)。如果企業(yè)工會受制于企業(yè),大多數(shù)情況下,企業(yè)工會是不敢或者不能與企業(yè)進(jìn)行談判的。在一些國家,例如在德國,集體談判一般不是在企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行,而是在產(chǎn)業(yè)、行業(yè)或者地區(qū)一級甚至國家層級進(jìn)行。日本為了保證企業(yè)工會的獨(dú)立性,其法律明確規(guī)定,禁止雇主對勞動者結(jié)成工會及工會的運(yùn)作進(jìn)行支配介入,禁止雇主支付工會運(yùn)作的經(jīng)費(fèi)或給予工會以經(jīng)濟(jì)上的援助。當(dāng)然,從企業(yè)工會到產(chǎn)業(yè)工會,這是對工人組織模式的重大升級,而在我國這還需工會體制取得重大突破才可。因此,為了保證集體談判的順利開展而又不撇開工會,除了強(qiáng)化企業(yè)工會的獨(dú)立性(建立與企業(yè)脫離經(jīng)濟(jì)依附關(guān)系的職業(yè)化工會干部隊(duì)伍)以及進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)、行業(yè)或地區(qū)層面的集體談判外,《草案》還應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充規(guī)定,過半數(shù)職工在向企業(yè)工會請求集體談判未果的情況下,可以請求上級工會代為進(jìn)行集體談判,上級工會不得拒絕。
2.職工支持談判的比例數(shù)與談判主體的代表性。在多元工會體制下,某一工會的集體談判的代表權(quán)是需要得到職工認(rèn)可的,即必須獲得多數(shù)職工的支持或授權(quán),才能獲得集體談判資格,取得法律認(rèn)可的談判代表權(quán)。雖然在我國一元制工會體制下,企業(yè)工會法定享有集體談判的代表權(quán),但企業(yè)工會能否真正代表職工的利益,尚需明確。如果大多數(shù)職工并無集體談判之意,而工會卻擅自提出集體談判要求,這樣的集體談判主體就應(yīng)當(dāng)不具代表性;僅有少數(shù)職工而不能代表多數(shù)職工的意見,工會卻因此提出集體談判要求,工會也不具代表性?!恫莅浮芬?guī)定,20%的職工支持集體談判,則工會應(yīng)當(dāng)向企業(yè)提出集體談判要求。這個(gè)比例數(shù)應(yīng)當(dāng)是多少,是一個(gè)需要科學(xué)論證和實(shí)踐檢驗(yàn)的問題。但筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同規(guī)模的企業(yè),以職工人數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不同的比例數(shù),從20%到50%不等。
3.職工自發(fā)組織作為談判主體的合法性。在集體談判制度較為成熟的國家,一般認(rèn)為非經(jīng)工會進(jìn)行的集體談判為非法的??紤]到我國一些企業(yè)并沒有設(shè)立工會,或者已設(shè)立的工會卻不能真正代表職工進(jìn)行集體談判,引致職工的不滿,最終導(dǎo)致職工摒棄工會而自主開展談判行動,《草案》規(guī)定一定比例的職工可以自行組織團(tuán)體去與企業(yè)進(jìn)行集體談判,這也是《草案》的一大亮點(diǎn)。然而,對于職工自發(fā)組織的這種團(tuán)體,尚存許多問題需要立法明確。第一,現(xiàn)在許多企業(yè)職工維護(hù)自己的勞動權(quán)益的方式主要靠老鄉(xiāng)會或同鄉(xiāng)會來爭取,這些職工自發(fā)組織對工會提出了挑戰(zhàn),其合法性以及如何對其進(jìn)行規(guī)范仍然是立法的空白點(diǎn)。第二,職工自發(fā)組織的這種團(tuán)體一般僅為暫時(shí)性的,具有一定的隨意性,不利于集體談判的長期開展,也不利于集體勞動關(guān)系的和諧穩(wěn)定。第三,如不對職工自發(fā)組織團(tuán)體進(jìn)行集體談判的行為作出一定限制,則容易造成自發(fā)組織頻繁出現(xiàn)或多個(gè)自發(fā)組織的同時(shí)存在,最終導(dǎo)致企業(yè)陷于集體談判的泥潭,嚴(yán)重影響企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營。
4.職工談判代表的確定及其結(jié)構(gòu)?!恫莅浮返?2條規(guī)定:“工資集體協(xié)商雙方的代表人數(shù)不少于三人,各設(shè)首席代表一名。職工方首席代表由本企業(yè)工會主席擔(dān)任,工會主席空缺的,由工會其他負(fù)責(zé)人擔(dān)任;未建立工會的,首席代表從協(xié)商代表中民主推舉產(chǎn)生。首席代表可以書面委托其他職工協(xié)商代表代理。區(qū)域、行業(yè)職工方首席代表由本區(qū)域、行業(yè)工會負(fù)責(zé)人擔(dān)任?!甭毠ふ勁写沓似髽I(yè)工會主席外,其他人員如何確定以及如何組成,還需立法明確。實(shí)踐中,一些企業(yè)的職工代表或工會領(lǐng)導(dǎo)大多數(shù)是管理人員,很少有生產(chǎn)一線的職工。為保證占大多數(shù)的生產(chǎn)一線職工的意見能反映并體現(xiàn)到集體談判中,有必要規(guī)定在職工談判代表中須有一定比例的生產(chǎn)一線職工,而代表確定的程序應(yīng)當(dāng)是全體職工的民主推選。另外,根據(jù)《勞動合同法》第64條的規(guī)定,派遣工也有權(quán)在用工企業(yè)參加工會,因此,在派遣工較多的企業(yè),為保障派遣工的權(quán)益,充分反映派遣工的意見,也應(yīng)當(dāng)規(guī)定職工談判代表中須有派遣工代表。
實(shí)踐中還常常出現(xiàn)這種情況,在未建立工會的企業(yè)中,大多數(shù)職工雖有談判意愿,卻因懼怕打擊報(bào)復(fù)而無人愿意被推選為談判代表。筆者以為,在現(xiàn)有體制內(nèi),當(dāng)職工希望進(jìn)行集體談判時(shí),由上級工會盡快指導(dǎo)或督促建立企業(yè)工會,并由新組建的企業(yè)工會作為談判代表;或者由上級工會直接介入,代表職工與企業(yè)進(jìn)行集體談判,也不失為一個(gè)可行的辦法。
為集體談判的啟動設(shè)立一定的條件和程序,既能保障職工的集體談判權(quán),也能保障企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營的正常進(jìn)行。一方面,有必要規(guī)定企業(yè)開展集體談判的義務(wù)以及拒不履行該義務(wù)的法律責(zé)任。另一方面,如果職工集體談判的要求過于頻繁提出,則企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營必將受到較大影響。筆者以為,應(yīng)當(dāng)為集體談判的開展設(shè)置一定的門檻,但這個(gè)門檻不宜過高或過低。《草案》關(guān)于集體談判啟動程序的相關(guān)規(guī)定表明,一方對另一方的談判要求必須在15日內(nèi)作出答復(fù),而企業(yè)拒絕談判的法律責(zé)任就會被通報(bào)、譴責(zé)或取消評獎(jiǎng)。這些規(guī)定顯然對于構(gòu)建合理的集體談判啟動程序還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。
1.職工方的啟動程序。對于工會提出談判要約的方面,應(yīng)當(dāng)對工會進(jìn)行制約,以更好地保障職工的集體談判權(quán)。當(dāng)多數(shù)職工向企業(yè)工會提出集體談判的要求時(shí),企業(yè)工會的啟動程序也應(yīng)當(dāng)明確,防止一些工會出于各種目的而拖延。例如,可以規(guī)定,“20%以上職工可以向工會提出集體協(xié)商的建議,工會應(yīng)當(dāng)在15日內(nèi)以書面形式答復(fù)。如果50%以上職工向工會提出集體協(xié)商的建議,則工會應(yīng)當(dāng)在15日內(nèi)向企業(yè)提出集體協(xié)商的動議?!蓖瑯拥?,針對企業(yè)工會因各種原因而難以向企業(yè)要求集體談判的,應(yīng)規(guī)定,“企業(yè)工會認(rèn)為向企業(yè)提出集體協(xié)商要求有困難的,應(yīng)當(dāng)在收到職工建議之日起15日內(nèi)向上一級工會報(bào)告。上一級工會應(yīng)當(dāng)在15日內(nèi)代替企業(yè)工會向企業(yè)提出集體協(xié)商要求?!?/p>
2.企業(yè)方的啟動程序。當(dāng)工人團(tuán)體或其代表要求進(jìn)行集體談判時(shí),雇主無正當(dāng)理由不得拒絕。雖然《草案》規(guī)定了企業(yè)方應(yīng)當(dāng)在15日內(nèi)書面答復(fù)職工方的談判動議,但具體何時(shí)能夠開始談判則仍需雙方協(xié)商確定。如企業(yè)采取各種辦法無限期地拖延,拒不與職工方確定具體的談判時(shí)間,則易引起職工的不滿,造成集體性停工或其他影響勞動關(guān)系穩(wěn)定的事件出現(xiàn)。因此,可以規(guī)定,“收到工資集體協(xié)商意向書的一方,應(yīng)當(dāng)在15日內(nèi)予以書面答復(fù),如無正當(dāng)理由,應(yīng)與提出方共同確定工資集體協(xié)商的具體時(shí)間及其他相關(guān)事項(xiàng),盡快開展集體協(xié)商,最多不得超過30日?!?/p>
3.企業(yè)拒絕談判的法律責(zé)任。當(dāng)勞動者的集體談判權(quán)利遭受侵犯或其實(shí)現(xiàn)受阻時(shí),公權(quán)力必須提供及時(shí)、有力的法律救濟(jì)。實(shí)踐中,集體談判權(quán)的義務(wù)主體主要是雇主,需要承擔(dān)法律責(zé)任的也是雇主。對于雇主無正當(dāng)理由拒絕與工會進(jìn)行集體談判,或者將自己的意志強(qiáng)加職工方身上,強(qiáng)迫工會接受雇主的談判方案,以及進(jìn)行非真誠的惡意談判,都應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)的法律懲罰。許多國家為違反集體談判設(shè)定了救濟(jì)方式,規(guī)定當(dāng)一方不履行集體談判相關(guān)義務(wù)時(shí),另一方可以侵權(quán)為由起訴另一方。而《草案》所規(guī)定的企業(yè)拒絕談判的法律責(zé)任,難以對企業(yè)拒絕談判的行為起到威懾和懲罰作用。因此,立法應(yīng)當(dāng)規(guī)定民事責(zé)任、行政責(zé)任,甚至刑事責(zé)任,加大違法者的違法成本,促使其尊重勞動者的集體談判權(quán)。筆者認(rèn)為,目前比較可行的辦法除上述處罰外,還可以規(guī)定對拒絕談判的企業(yè)課以罰款,如其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)仍然不履行,則不斷追加罰款,直至企業(yè)開始談判時(shí)止。
4.啟動談判的次數(shù)。出于維護(hù)集體勞動關(guān)系穩(wěn)定和尊重當(dāng)事人意思自治的考慮,對于談判次數(shù),不宜作出硬性規(guī)定,造成社會資源不必要的浪費(fèi)。例如,不宜規(guī)定每年必須談判幾次。所以,可以規(guī)定當(dāng)出現(xiàn)法定事項(xiàng)或滿足啟動條件時(shí),雙方應(yīng)當(dāng)進(jìn)行談判。但為了不讓企業(yè)陷于集體談判的泥潭中,應(yīng)規(guī)定每年談判次數(shù)的上限,如3次,以此減少集體談判對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的干擾和破壞。
集體行動是指勞資雙方為在集體談判中實(shí)現(xiàn)自己的主張和要求,依法采用罷工、閉廠等阻礙企業(yè)正常運(yùn)營等集體對抗的行為。當(dāng)集體談判陷入僵局或破裂時(shí),或一方拒絕談判時(shí),為實(shí)現(xiàn)勞資協(xié)約自治原則,雙方可以行使集體行動權(quán)向?qū)Ψ绞?,促使其重新回到談判桌前;或在無法達(dá)成協(xié)議時(shí),采用妥協(xié)、調(diào)解、仲裁等達(dá)成協(xié)議的所有可能都被排除和所有手段都用盡之后,罷工和閉廠是迫使對方在集體談判上讓步的最后武器。
1.罷工立法的問題。勞方的集體行動主要包括怠工、經(jīng)濟(jì)排斥、罷工等行為,而罷工是其核心,也是勞方在集體談判中最后的和最高的斗爭手段。罷工是迫使雇主讓步的一種武器,是對雇主的一種壓力和制約,使得雇主有所顧忌而更加謹(jǐn)慎的處理集體談判。如果沒有罷工權(quán),則意味著資方可以對勞方的要求完全不予理睬。因此,集體行動權(quán),特別是勞方的罷工權(quán),是保證集體談判權(quán)得以實(shí)現(xiàn)及集體談判得以順利開展的一項(xiàng)必不可少的權(quán)利。要進(jìn)行集體談判立法,罷工等集體行動是一個(gè)無法回避的問題。
長期以來,我們一直認(rèn)為職工的利益與企業(yè)的利益是一致的,不需要也不應(yīng)該通過罷工這種對抗性的斗爭方式解決勞資爭議;我國也一直把罷工問題意識形態(tài)化,把它與社會政治制度聯(lián)系起來,擔(dān)心罷工會危及社會安定。因此,我國法律沒有明確罷工的合法地位。但隨著勞動關(guān)系的不斷發(fā)展、勞資矛盾的日益加劇以及實(shí)踐中自發(fā)性群體性停工、怠工事件的大量存在,促使我們不得不面對這一問題。雖然在《草案》中未明確提及包括罷工在內(nèi)的集體行動,卻對集體行動中勞資雙方的救濟(jì)權(quán)利作出了一定規(guī)定?!恫莅浮返?0條規(guī)定:“職工方未依法提出工資集體協(xié)商要求的,或者工資集體協(xié)商期間,職工應(yīng)當(dāng)維護(hù)企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營秩序,不得采取停工、怠工或者其他過激行為。職工有前款規(guī)定行為,符合《勞動合同法》第三十九條規(guī)定情形的,企業(yè)可以依法解除勞動合同?!钡?1條規(guī)定:“職工方提出協(xié)商意向書后,企業(yè)存在下列情形之一,不得因職工停工、怠工解除勞動合同:(一)超過規(guī)定時(shí)間未對集體協(xié)商意向書作出書面答復(fù)的;(二)超過規(guī)定時(shí)間未安排協(xié)商的;(三)無正當(dāng)理由未按約定的時(shí)間、地點(diǎn)指派代表進(jìn)行集體協(xié)商的;(四)未按照雙方約定時(shí)間提出解決方案的?!边@些規(guī)定表明,如職工未依法行使集體行動權(quán),則企業(yè)可采取解雇職工的救濟(jì)手段;如企業(yè)未依法履行集體談判義務(wù),則職工行使集體行動權(quán)應(yīng)受一定保障,即其并不會因集體行動而導(dǎo)致被解雇。這也從一個(gè)側(cè)面反映了合法罷工的界限,即當(dāng)企業(yè)拒不談判或不誠意談判時(shí),職工的集體行動具有一定的正當(dāng)性。然而,僅僅這些規(guī)定根本無法解決職工在集體談判中集體停工、怠工(本質(zhì)上即為罷工)這個(gè)現(xiàn)實(shí)問題,也必將為今后勞動關(guān)系的發(fā)展留下隱患。實(shí)際上,如要進(jìn)行罷工立法,還需對合法罷工的構(gòu)成要件、罷工權(quán)的法律保障、罷工的法律限制、雇主的救濟(jì)等事項(xiàng)作出明確規(guī)定。
2.集體行動所生利益爭議的處理。雖然《草案》未對集體行動作出明確規(guī)范,卻對集體行動所產(chǎn)生的利益爭議的處理作出了規(guī)定。勞資雙方為締結(jié)集體合同而進(jìn)行的協(xié)商、爭斗過程中,特別是當(dāng)采取集體行動時(shí),利益爭議不可避免。應(yīng)當(dāng)對這種爭議及時(shí)處理,糾正集體談判過程中的不當(dāng)行為,消除雙方談判的障礙,使雙方矛盾和沖突在秩序的范圍內(nèi)得到調(diào)控,實(shí)現(xiàn)集體談判的良性運(yùn)行。這種爭議多通過調(diào)解和仲裁渠道進(jìn)行化解,一般不具可訴性,屬于“非司法爭議”。史尚寬先生曾言:“調(diào)解及仲裁應(yīng)以如何爭議為標(biāo)的,理論上應(yīng)以事實(shí)上之爭議,即團(tuán)體爭議為限。處理團(tuán)體的爭議之調(diào)解仲裁機(jī)關(guān),兼使處理個(gè)別的爭議,不甚適當(dāng)。蓋個(gè)別爭議為法律上之爭議,應(yīng)依法律之適用,以解決之。其程序純?yōu)椴门惺聞?wù)。反之,團(tuán)體的爭議為事實(shí)上之爭議,不得依法律之適用為裁判,惟權(quán)衡雙方之利害,使為妥協(xié),以求解決之道。其程序非為裁判,乃為調(diào)解仲裁事務(wù)?!?/p>
《草案》第六章專門規(guī)定了“爭議的協(xié)調(diào)與處理”。此處所指“爭議”應(yīng)指“利益爭議”。依據(jù)《草案》之規(guī)定,爭議處理方式主要有當(dāng)事人自行和解、第三方居中協(xié)調(diào)兩種,第三方主要包括地方總工會、地方人力資源和社會保障主管部門。但筆者認(rèn)為,這些規(guī)定仍有粗糙之嫌,也不具可操作性。筆者建議應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充規(guī)定如下爭議處理程序:第一,冷卻期程序。一旦爭議發(fā)生,相關(guān)部門可以規(guī)定一個(gè)禁止集體行動的期間,以便相關(guān)部門有時(shí)間介入調(diào)解,促使雙方和解。第二,和解程序。爭議發(fā)生后,企業(yè)方或職工方皆可向相關(guān)部門提出報(bào)告,在報(bào)告提交20日內(nèi),政府相關(guān)部門應(yīng)組織成立勞資和解委員會。成立后5日內(nèi)開始工作,幫助、鼓勵(lì)雙方協(xié)商談判。如和解失敗,自動進(jìn)入調(diào)解程序;第三,調(diào)解程序。應(yīng)充分貫徹三方原則,成立中立的調(diào)解委員會,由三方機(jī)制所形成的委員會選派獨(dú)立且有威信的第三方為主席,由調(diào)解委員會主持調(diào)解工作;第四,危機(jī)處理程序。以政府力量為主,并引入社會力量,構(gòu)建危機(jī)處理機(jī)制,對采取集體行動的勞資雙方介入處理,實(shí)行強(qiáng)制性的緊急調(diào)整,以平息事態(tài);第五,政府部門的裁決程序。由政府相關(guān)部門對集體爭議作出裁決結(jié)果,此裁決為終局決定,雙方不得為此起訴。仲裁結(jié)果有強(qiáng)制約束力,雙方必須遵照執(zhí)行。
在實(shí)踐中,影響我國集體談判制度構(gòu)建和良性運(yùn)行的因素還有很多。從集體談判制度構(gòu)建的外部環(huán)境來看,我國工會體制與集體談判的開展還不配套甚或不相容,調(diào)整工會、雇主組織、三方機(jī)制等的相關(guān)法律仍然欠缺或很不完善,整個(gè)社會仍然欠缺民主法制傳統(tǒng)和精神,社會理性不足,各個(gè)階層間缺乏順暢的溝通渠道,不同群體間協(xié)商對話難以展開。從我國集體談判制度構(gòu)建的內(nèi)部要素來看,無論勞動者及其組織還是雇主及其組織,一般都缺乏集體談判的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),勞動者和雇主的素質(zhì)也良莠不齊,欠缺產(chǎn)業(yè)民主觀念。在集體談判良性運(yùn)行所需條件還很不具備的情況下,如僅憑幾條粗糙的法律條款就搭建起集體談判制度,將會引導(dǎo)矛盾尖銳、沖突加劇的勞資關(guān)系走向何方,是需要立法者深刻思考的一個(gè)重要問題。
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6.鄭尚元:《建立中國特色的罷工法律制度》,載《戰(zhàn)略與管理》,2003年第3期。
7.劉彩鳳:《英國勞動關(guān)系的發(fā)展——工會、集體談判與勞動爭議處理》,載《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究》,2010年第3期。
8.李立新:《從日本勞動立法看我國集體談判權(quán)的保障》,載《中國勞動關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》,2009年第6期。