董 韋

(貴州省委黨校 行管教研部，貴州 貴陽 550028)

當(dāng)把公民參與問題放在我國民主政治改革和民主政治建設(shè)框架中來思考時(shí)，公民參與應(yīng)以什么形式實(shí)現(xiàn)？參與的秩序如何進(jìn)行才不至于失范和無序？尤其是我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，我們不可避免地面臨新舊矛盾沖突，公民的民主意識(shí)不斷增強(qiáng)、利益訴求日益增多，要求改革政治存在的意識(shí)也越來越強(qiáng)烈。因此，從理論和實(shí)踐層面研究公民參與的若干問題，對維護(hù)政治合法性，有著重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、公民政治參與的實(shí)現(xiàn)形式

過去我國公民參與形式主要有：國家機(jī)構(gòu)的正式參政活動(dòng)，主要是選舉人民代表，參加群眾運(yùn)動(dòng)、政治學(xué)習(xí)和討論，參與基層單位的內(nèi)部事務(wù)管理。然而，現(xiàn)在公民參與的形式和政治空間開放度與過去相比已大為擴(kuò)展，參與形式發(fā)生變化，諸如對話、磋商、討論、聽證、交流、商議、電視辯論，以及網(wǎng)絡(luò)論壇、網(wǎng)絡(luò)組織、手機(jī)短信參與等。根據(jù)參與的領(lǐng)域和運(yùn)行機(jī)制，公民參與的形式大致分為以下幾種。

(一) 政治領(lǐng)域中的間接參與

政治領(lǐng)域中的間接參與，即公民通過自己選舉出來的代表進(jìn)行公共決策。我國的社會(huì)主義民主政治在實(shí)踐中建立了人民代表大會(huì)制度和政治協(xié)商制度，較好地把選舉民主與協(xié)商民主結(jié)合起來，成為既是民主又是協(xié)商的制度化形式。但是，這種參與的形式也還有待完善，以人大制度為例。(1)長期以來，“我國按照不同階層和比例選舉人大代表、組建各級人民代表大會(huì)，實(shí)踐中造成了代表結(jié)構(gòu)不盡合理，特別是官多民少等現(xiàn)象?！盵1](2)人大代表稱謂的政治意義掩蓋了其本來的法律意義，對人大代表應(yīng)具備的條件和應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)缺乏正確的、充分的認(rèn)識(shí)。(3)近年來，“隨著少數(shù)黑惡勢力性質(zhì)組織被搗毀，他們中的一些人頭頂上人大代表、政協(xié)委員的政治光環(huán)隨之退去的同時(shí)，人們對人大代表、政協(xié)委員這些崇高的政治職務(wù)竟然與社會(huì)黑惡勢力相聯(lián)系，也引起了廣泛的關(guān)注、警惕和不安?！盵2]

這些問題的出現(xiàn)，把誰參與(如何產(chǎn)生代表和委員)？如何參與(參與能力)？即把選舉中的問題提到前臺(tái)上來。代表的義務(wù)就是按照人民的利益行事，因此不僅要考慮擴(kuò)大代表直選的層級，而且政協(xié)委員的產(chǎn)生方式除了保留過去的推薦和協(xié)商，也可以引入競爭機(jī)制，甚至部分也可以采取選舉的方式。選舉應(yīng)全面展示候選人的政治道德、人格魅力和參政議政的能力，并規(guī)范候選人提名制度，設(shè)置和限定某些關(guān)鍵環(huán)節(jié)的程序，以防少數(shù)人操縱，此外，還應(yīng)形成一種協(xié)商背景?！斑@種程序必須超越簡單的記錄選票而要考慮交流與互動(dòng)。而且，這種背景必須使這種互動(dòng)趨向于爭論，并遠(yuǎn)離這種基于威脅的討價(jià)還價(jià)。”[3]因?yàn)榇嬖谟辛Ψ磳Τ嗦懵愕卦V諸利益或偏見的規(guī)范，發(fā)言者必須根據(jù)公共利益來證明建議的正當(dāng)性。爭論的結(jié)果通過民主投票形成決議，能夠使既是民主(票決民主)的又是協(xié)商的制度機(jī)制得以充分完善。

(二)政治領(lǐng)域中的直接參與

直接參與最普遍的形式是公民參加國家政治生活中的選舉活動(dòng)。公民通過這一基本政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)保護(hù)所有其他權(quán)利。但是，正如楊光斌所言：“選舉政治并不是中國政治過程中最為常見的政治活動(dòng)，間接選舉制度讓一般公民不能參與其中、上層的人事安排，縣及縣以下的直接選舉制度還有很多需要完善的地方，因此一般公民較難通過選舉來表達(dá)自己的利益訴求?！盵4]盡管《選舉法》修改了城市與農(nóng)村人口產(chǎn)生人大代表的比例，由4∶1改為1∶1，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)同權(quán)，但仍然屬于間接民主的范疇，所以僅改變代表比例還是不夠的，基層代表的選舉才是重要的。

直接參與還表現(xiàn)為公共權(quán)力的制度化運(yùn)行中允許公民參與與介入，如就某項(xiàng)政策或措施廣泛征求意見，包括在前面提到過的對話、磋商、討論、聽證、交流、商議、辯論、爭論等參與和協(xié)商的渠道。首先要擴(kuò)大協(xié)商的主體，使參與制度化協(xié)商的人不再局限于政治、經(jīng)濟(jì)、文化的社會(huì)精英，而是擴(kuò)大到公眾；其次是拓寬協(xié)商渠道，除政治協(xié)商會(huì)議外還應(yīng)該有更多的表達(dá)和參與的平臺(tái)，并且增加協(xié)商的內(nèi)容和領(lǐng)域，體現(xiàn)社會(huì)形態(tài)的民主；再次是明確協(xié)商的法律地位，使協(xié)商成為決策必不可少的法律程序，作為整個(gè)社會(huì)主義民主政治運(yùn)行的原則而存在。

(三)公共領(lǐng)域的民主參與

哈貝馬斯把政治公共領(lǐng)域描繪為那些必須由政治系統(tǒng)來解決的問題的“共振板”，是一個(gè)預(yù)警系統(tǒng)。他認(rèn)為公共領(lǐng)域最好被描述為一個(gè)關(guān)于內(nèi)容、觀點(diǎn)，也就是意見的交往網(wǎng)絡(luò)。在那里，交往之流被以一種特定的方式加以過濾和綜合，從而成為根據(jù)特定議題集束而成的公共意見或輿論，起的作用是簡單互動(dòng)的貯水池。[5]因此要理解公共領(lǐng)域的優(yōu)點(diǎn)和認(rèn)識(shí)公民參與為公共討論、公共價(jià)值和公共語言的發(fā)展，以及公共自我(公民)的形成提供的空間。實(shí)際上，今天的網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、雜志、廣播、電視就是這樣一種公共領(lǐng)域的媒介。尤其是我國正處于一個(gè)轉(zhuǎn)型和發(fā)展的敏感時(shí)期，我們不可避免地面臨新舊矛盾的沖突，公共領(lǐng)域作為公眾發(fā)泄個(gè)人情緒的社會(huì)空間而存在，可防止小問題不斷向大問題演變。承認(rèn)這些利益表達(dá)方式的合法性，激勵(lì)公民去學(xué)習(xí)、選擇和參與，并促進(jìn)民間組織的發(fā)育，形成化解社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的社會(huì)性機(jī)制才更有利于社會(huì)和諧。

(四)公民的自治性參與

公民的自治性參與，即公民社會(huì)中公民個(gè)體或集體對公民社會(huì)事務(wù)的參與與自主管理。其主要內(nèi)容包括參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自治管理，參與非官方的社會(huì)組織和公共事業(yè)組織的自主管理。自治原則主張所有公民有參與公共事務(wù)的權(quán)利，是一個(gè)具有“公共精神”的，能夠平衡政府權(quán)力，參與公共治理的自主領(lǐng)域，由多樣性的正式或非正式的群體和組織構(gòu)成的多重復(fù)合體，它們?yōu)閷?shí)現(xiàn)多種目的——政治的、文化的、經(jīng)濟(jì)的共同體而存在。

值得注意的是以上各種參與形式，以及它們在不同的社會(huì)環(huán)境和政治條件下的應(yīng)用，在中國現(xiàn)實(shí)語境中需要非常細(xì)致深入的審視，但不是非此不彼，有時(shí)甚至可以相互交疊，重要的是理解和識(shí)別出劃分給每一個(gè)領(lǐng)域的那些行動(dòng)，以便我們能夠認(rèn)清，在這種形式被打破之后，那些行動(dòng)是如何轉(zhuǎn)變的，從而使公眾參與秩序能夠有序進(jìn)行。

二、公民有序參與的秩序問題

我國公民有序政治參與是指“公民認(rèn)同現(xiàn)有政治制度的前提下，為促進(jìn)國家與社會(huì)關(guān)系良性互動(dòng)、為提高政府治理公共事務(wù)的能力與績效而進(jìn)行的各種有秩序的活動(dòng)，它包括各種利益表達(dá)、利益維護(hù)的行動(dòng)。這種活動(dòng)是依法的、理性的、自主的、適度的對公共事務(wù)或政府決策進(jìn)行個(gè)人或集體意愿表達(dá)的行為”[6]。換言之，公民政治參與必須是合法的、有組織的和有秩序的，并盡可能地將公民自發(fā)的、零散的、無組織的政治參與納入現(xiàn)有的政治框架之內(nèi)。通過公民有序參與對公共事務(wù)的共同討論、共同協(xié)商、共同行動(dòng)，使與社會(huì)、國家有關(guān)的重大問題達(dá)成人民共識(shí)，應(yīng)保證所有人都能參與社會(huì)公共事務(wù)的管理，以謀求政治穩(wěn)定、民間強(qiáng)盛的平衡與統(tǒng)一。

當(dāng)前，公民訴求大多是涉及經(jīng)濟(jì)利益和公民權(quán)利的訴求，國際經(jīng)驗(yàn)顯示，如果參與渠道不暢，經(jīng)濟(jì)性訴求和權(quán)利性訴求不能有效表達(dá)，則容易轉(zhuǎn)化為政治性訴求和社會(huì)抗?fàn)?。如何防止前者向后者轉(zhuǎn)化，并使訴求性參與向擁護(hù)性參與(即支持性參與)轉(zhuǎn)變，從而減少?zèng)_突，這是值得我們認(rèn)真思考的。

(一)制度化環(huán)境延展不足，導(dǎo)致“溢出現(xiàn)象”

盡管我國公民參與的“戰(zhàn)略制度環(huán)境”鼓勵(lì)公民在政府的引導(dǎo)下有序參與，而且法律、法規(guī)和規(guī)范性文件構(gòu)成的“一般制度環(huán)境”對公民的各項(xiàng)權(quán)利也有原則規(guī)定，但是，由于權(quán)利思想缺乏相應(yīng)的依托，從權(quán)利要求轉(zhuǎn)化為權(quán)利現(xiàn)實(shí)仍然缺乏相關(guān)制度規(guī)定，具體制度環(huán)境延展不足，導(dǎo)致產(chǎn)生“溢出現(xiàn)象”。

從1990年初以來，“社會(huì)抗?fàn)帯背蓭缀渭墧?shù)增長，“社會(huì)抗?fàn)帯痹诓煌臍v史時(shí)期有著不同的原因。(1)1990年代中期有30%是因?yàn)槠髽I(yè)改制過程職工工資、退休金、養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)等不到位引發(fā)的。(2)21世紀(jì)初，則是“經(jīng)營城市”產(chǎn)生農(nóng)村土地征用高潮，失地農(nóng)民上訪被列入地方政府的重大“問題”議程之一，2003年到2005年，“社會(huì)抗?fàn)帯笔录眲≡黾樱?0%是土地征用和房屋拆遷引起的，失地農(nóng)民多達(dá)4 000多萬。[7](3)一些重要的制度設(shè)計(jì)，忽視了提高弱勢群體的集體行動(dòng)的合法性與能力?！叭缭谝恍┑胤?，中國工人既缺乏司法的救濟(jì)，也少社會(huì)的襄助。在司法地方化局面尚待扭轉(zhuǎn)，地方政府的GDP政績沖動(dòng)下，資方處于強(qiáng)勢地位，資本市場的并購重組，更強(qiáng)化了資方的力量?！盵8]公眾參與缺乏法律上的剛性規(guī)定和法律程序作保障，有序參與遭遇程序和技術(shù)匱乏的低制度化。(4)還有的以一種“積極公民性”的自我認(rèn)知方式和自覺行動(dòng)，作為自治主體履行參與公共事務(wù)的踐約。例如2007年，廈門市民以“散步”的方式促成了PX項(xiàng)目的搬遷，同年，上海市民網(wǎng)上發(fā)表意見，成功阻止了磁懸浮鐵路線延長計(jì)劃。

(二)尊重公民權(quán)利，社會(huì)利益才能發(fā)展

今天，愈來愈多的群體要求體現(xiàn)自己的利益，這些行動(dòng)給政府沖突管理帶來挑戰(zhàn)。行動(dòng)者如何參與才恰當(dāng)、理性而不是非理性？這不僅需要法律對此劃分邊界，也有待于稱之為政治道德的思維方式的轉(zhuǎn)變。

現(xiàn)實(shí)中，個(gè)人權(quán)利的內(nèi)容是什么，常常是政府具有最后的決定權(quán)。如果有人自認(rèn)為認(rèn)真對待權(quán)利，并且稱贊政府對于權(quán)利的尊重，就必須理解尊嚴(yán)或者平等的重要價(jià)值。也只有把侵犯尊嚴(yán)和不平等看成是最大的社會(huì)不公平，而且永遠(yuǎn)不允許用我們關(guān)于社會(huì)利益的觀點(diǎn)來證明侵犯尊嚴(yán)和不平等，社會(huì)利益才能夠發(fā)展。認(rèn)真對待憲法賦予的公民權(quán)利，“法律告訴人們哪些事實(shí)是他們所可以依賴的，并據(jù)此擴(kuò)展他們能夠預(yù)見其行動(dòng)的后果范圍。與此同時(shí)，法律也告訴人們哪些后果是他們采取行動(dòng)所必須考慮的，或者什么是他們?yōu)榇艘袚?dān)的責(zé)任”[9]。行動(dòng)者應(yīng)意識(shí)到每一個(gè)行為都應(yīng)該有自己的特殊法令來規(guī)定維持一定的秩序?！叭绻唤o予法律獲得尊重的權(quán)利，它就不能重建人們對于法律的尊重。如果政府忽視法律同野蠻的命令區(qū)別，它也不能夠重建人們對于法律的尊重。如果政府不認(rèn)真地對待權(quán)利，那么它也不能夠認(rèn)真地對待法律。”[10]

(三)共同合作，構(gòu)建有序參與的環(huán)境

秩序并非一種從外部強(qiáng)加給社會(huì)的壓力，而是一種從內(nèi)部建立起來的平衡。但是，秩序問題不是某一方面的原因造成的，參與主體各方都會(huì)影響秩序的構(gòu)建，問題不在于哪一方是主要的，而在于阻止它們在相互影響中使問題嚴(yán)重化，因此，在涉及環(huán)境污染、土地征用、房屋拆遷、林權(quán)改革、資源開采、勞工權(quán)益等問題時(shí)，相關(guān)法律和政策的制定要充分考慮利益相關(guān)者的權(quán)益。一個(gè)受到平等關(guān)心和尊重的權(quán)利才不會(huì)提出什么反對意見，才不會(huì)與任何假定的與之抗?fàn)幍钠降葯?quán)利相互沖突。

公民與其政府之間的矛盾在任何政體下都可能產(chǎn)生，有序參與不僅通過參與者承擔(dān)某種義務(wù)來鼓勵(lì)通過協(xié)商和對話解決爭端，而且要?jiǎng)?chuàng)造一種使訴諸暴力以達(dá)目的是不必要的和戰(zhàn)略上不明智的局面。“一種理智的考慮，也包括抗?fàn)幷邔τ诔晒Φ卣f服當(dāng)局尊重其要求的期待。即使抗?fàn)幷叩睦媾c當(dāng)局的利益相互歧異，雙方仍必須使用一種共同的計(jì)算方法，來決定什么是沖突的合理的解決辦法。”[11]

通過相互建立規(guī)則和遵守承諾來達(dá)到參與的有序，沒有任何政治系統(tǒng)會(huì)聽任要求的容量憑意肆虐。就目前我國公眾參與處于初始階段的狀況而言，要促進(jìn)公民有序參與，還需要地方政府設(shè)計(jì)一些促進(jìn)公民有序參與、有效參與的方法，以便能滿足不同層次的公民參與的要求，而且公眾參與的規(guī)則一定要通過與參與人交流來制定，這樣才能保證參與者的興趣和公民有序政治參與得以實(shí)現(xiàn)。

三、結(jié)語

“在政治生活中并通過政治生活，人的真正的個(gè)性可以在各種責(zé)任(分擔(dān)商討和執(zhí)行公共決策等任務(wù))的總體中培養(yǎng)起來，這些責(zé)任鼓勵(lì)他們?nèi)タ辞迨裁礀|西對他們來說是好的，對一般的他人來說是符合愿望的。這就是參與政治生活意味著在各種手段和目的之間進(jìn)行慎重選擇的原因?！盵12]信任關(guān)系是通過無數(shù)的承諾和契約建立起來的，“信仰是提升到更高的力量上的信任，而且人類是這兩者的恰當(dāng)對象”[13]。然而，這樣一種對公共事務(wù)的介入的公共信任，只有在人們努力使它來臨的時(shí)候才來臨。一個(gè)民主的政體需要建立民主忠誠基礎(chǔ)上的合法性批評：在這個(gè)意義上，一定的不信任對一個(gè)有生命力的民主秩序是重要的，“簡單地說，制度化的不信任越多，自發(fā)的信任就會(huì)越多”[14]。什托姆普卡把這種現(xiàn)象稱為民主制度的第一個(gè)悖論。人們應(yīng)該有足夠的能力解讀這個(gè)悖論，以形成公民參與的價(jià)值、形式與秩序所具有的特定的性格、心理品質(zhì)和態(tài)度，創(chuàng)制一種公共信任，構(gòu)建一個(gè)有序的公民參與性社會(huì)，在這方面，盡管有困難，但是仍要不失希望的去努力。

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