袁達(dá)毅

(北京行政學(xué)院 政治學(xué)教研部，北京 100044)

論選舉權(quán)利平等

袁達(dá)毅

(北京行政學(xué)院 政治學(xué)教研部，北京 100044)

選舉權(quán)利，是指公民在國家代議機(jī)關(guān)組成人員和其他公職人員選舉中選舉他人和被他人選舉的權(quán)利，由選舉權(quán)和被選舉權(quán)兩部分構(gòu)成，是公民最基本的政治權(quán)利。選舉權(quán)利平等，是指公民在選舉中依照合理法律的規(guī)定受到平等的對待，也就是在合理法律面前，條件相同的公民享有相同的選舉權(quán)利，它包括資格平等和價值平等兩方面的內(nèi)容。選舉權(quán)利平等是一種“階梯式”的分層次的平等；是一種存在著“合理差別”的相對平等；是一種“群體平等”和“個體平等”相結(jié)合的平等；是一種“機(jī)會平等”。選舉權(quán)利平等，是政治平等的一項(xiàng)主要內(nèi)容，也是選舉的民主性和政治文明的重要體現(xiàn)。保障選舉權(quán)利平等的基本要求是：合理的法律制度、嚴(yán)格執(zhí)行法律、完善的救濟(jì)和裁判機(jī)制、平等的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

選舉權(quán)利；平等；政治平等；政治文明

選舉權(quán)利，是指公民在國家代議機(jī)關(guān)組成人員和其他公職人員選舉中選舉他人和被他人選舉的權(quán)利。它由選舉權(quán)和被選舉權(quán)兩部分構(gòu)成，是公民最基本的政治權(quán)利。選舉權(quán)利平等，是政治平等的一項(xiàng)主要內(nèi)容，是選舉的民主性和政治文明的重要體現(xiàn)。深入研究選舉權(quán)利平等問題，對于加強(qiáng)我國選舉制度建設(shè)，發(fā)展社會主義民主和政治文明，有著重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。本文擬就這個問題談?wù)勛约旱囊恍┛捶?，擬就教于學(xué)界同人。

一 選舉權(quán)利平等及其邏輯和現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)

在一些學(xué)者的研究中，常常把選舉權(quán)利稱之為選舉權(quán)。從已有的研究成果看，很多學(xué)者把“選舉權(quán)利平等”稱之為“選舉權(quán)平等”。對于選舉權(quán)平等問題，學(xué)界主要有以下幾種看法：一是認(rèn)為“平等選舉權(quán)與普選相聯(lián)系”，“選舉權(quán)除了合理的積極資格要件(如具有本國國籍、一定年齡及相當(dāng)?shù)木幼r間等)和消極要件外①，不得設(shè)定其他不合理的資格限制。這就是‘普遍選舉’范疇的平等選舉權(quán)”[1]。二是認(rèn)為“選舉平等原則是指每個選民在平等的基礎(chǔ)上參加選舉，不允許任何選民有任何特權(quán)，也不允許任何選民受到任何歧視”，其內(nèi)涵包括兩個方面，即 “資格平等”和“分量平等”②。三是認(rèn)為“選舉權(quán)平等是指具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的主體在實(shí)現(xiàn)權(quán)利的效力方面和當(dāng)選后的權(quán)利受到平等對待”。在我國人大代表選舉中，選舉權(quán)平等具體表現(xiàn)在參選權(quán)平等、投票權(quán)平等、代表名額分配平等、選區(qū)劃分平等、競選權(quán)平等和當(dāng)選后的權(quán)利義務(wù)平等六個方面[2]。四是認(rèn)為選舉平等“是指每個選民在平等的基礎(chǔ)上參加選舉，在投票上‘一人、一票、一值’，每個選民的投票行為所產(chǎn)生的影響力完全相同”[3]。這些看法都是很有價值的。

但是，上述看法存在著以下幾個問題：一是混淆了“選舉權(quán)利”和“選舉權(quán)”這兩個概念，把“選舉權(quán)利”稱為“選舉權(quán)”，這是不科學(xué)的；二是僅從直接選舉(或者普選)的角度考察選舉權(quán)利平等問題，其實(shí)，間接選舉同樣存在選舉權(quán)利平等問題；三是從直接選舉考察選舉權(quán)利平等問題時，以“選民”作為問題的起點(diǎn)，而不是以“公民”作為問題的起點(diǎn)，忽視了“選民”之外的其他公民的選舉權(quán)利平等問題；四是以“選民”作為討論選舉權(quán)利平等問題的起點(diǎn)，實(shí)際上是以公民的國籍條件、行為能力條件和政治條件為選舉權(quán)利平等的邏輯和現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)，忽視了這些條件之外的選舉權(quán)利平等問題。因此，上述界定都不能完全反映出選舉權(quán)利平等的基本內(nèi)涵。

那么，什么是選舉權(quán)利平等呢？這是一個十分復(fù)雜的問題。如果要對選舉權(quán)利平等這一概念作一界定的話，筆者認(rèn)為，選舉權(quán)利平等，是指公民在選舉中依照合理法律的規(guī)定受到平等的對待，也就是在合理法律面前，條件相同的公民享有相同的選舉權(quán)利。選舉權(quán)利平等的內(nèi)容主要有以下兩個方面。

一是資格平等，即在合理的法律規(guī)定(即對資格要件的合理規(guī)定)面前，條件相同的公民享有相同的選舉資格。換句話說，就是凡是具有合理資格要件的公民，都享有相同的選舉權(quán)利。例如，在分配代表名額時，具有相同戶籍(或居住在同一地區(qū))的公民，在計算人口數(shù)時具有相同權(quán)利。在進(jìn)行選民登記時，年滿18周歲、具有完全民事行為能力和沒有被剝奪政治權(quán)利的公民，有相同的選民資格。也就是說，在參加選舉活動、被他人選舉和當(dāng)選為人大代表時，享有相同的權(quán)利。

二是價值平等，亦稱“分量平等”③，是指每位公民或選民在選舉中的地位和作用受到相同對待。例如，在分配代表名額計算人口數(shù)時，所有公民的價值相等，也不得在異地重復(fù)計算；在依法確定提名的有效性時，所有選民依法聯(lián)名的價值相等；在投票選舉時，每位選民的投票權(quán)相等，即只有一個投票權(quán)；在確定選舉結(jié)果時，每張選票的價值相等，效力相同。概括地說，就是“一地參選，一人一票，一票一值”。

這一界定的最大特點(diǎn)是，將“公民”作為討論選舉權(quán)利平等問題的邏輯起點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)。

之所以將“公民”作為討論選舉權(quán)利平等問題的邏輯和現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)，是基于事實(shí)經(jīng)驗(yàn)方面的考慮。在我國各級人大代表選舉中，各級人大代表名額分配的主要依據(jù)也是人口。這里所講的人口，是指具有國籍和地區(qū)戶籍(或在地區(qū)內(nèi)居住)的自然人，也就是居住在某一地區(qū)內(nèi)的“公民”(或“國民”)。在進(jìn)行代表名額分配時，除了國籍條件和戶籍條件(或居住條件)限制外，沒有其他任何條件限制。凡是具有地區(qū)戶籍(或在地區(qū)內(nèi)居住)的公民，不管其民族、種族、性別、年齡、職業(yè)、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況和行為能力如何，也不管其是否被剝奪政治權(quán)利，都是被計算在人口數(shù)之內(nèi)的。也就是說，在進(jìn)行代表名額分配時，所有公民都享有相同的權(quán)利。

從選舉權(quán)利平等的角度看，就是相同的人口數(shù)，應(yīng)當(dāng)有相同的選舉權(quán)利。從代表權(quán)的角度看，也就是相同的人口數(shù)，應(yīng)當(dāng)有相同的代表權(quán)。這實(shí)質(zhì)上是從整體情況而不是從個體情況出發(fā)，對待公民的選舉權(quán)利平等問題，是一種整體上的平等。近幾年來，我國關(guān)于城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表問題的討論，其實(shí)質(zhì)就是從整體上討論農(nóng)民和城市居民的選舉權(quán)利平等問題。2010年3月14日，第十一屆全國人民代表大會第三次會議通過的選舉法修正案，規(guī)定城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，就是根據(jù)我國社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和人口構(gòu)成等方面的發(fā)展變化，從整體上解決城鄉(xiāng)人口的選舉權(quán)利平等問題。

通過以上分析可以看出，選舉權(quán)利平等問題的邏輯起點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)，是“公民”而不是“選民”。只有將“公民”作為討論問題的邏輯起點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)，才能準(zhǔn)確把握“選舉權(quán)利平等”這一概念的內(nèi)涵和外延，才能使這一概念具有廣泛的適應(yīng)性和較強(qiáng)的解釋力。由此，也可以看出，我國選舉法中關(guān)于公民選舉權(quán)利的規(guī)定是不夠嚴(yán)密的。一方面規(guī)定按人口分配代表名額和劃分選區(qū)，承認(rèn)所有公民都有選舉權(quán)利；另一方面規(guī)定年滿18周歲的公民才有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，對公民享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的年齡標(biāo)準(zhǔn)作了限定。很明顯，兩者之間存在著潛在的矛盾和沖突。嚴(yán)密的規(guī)定應(yīng)當(dāng)是：中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況和居住期限，都有參加選舉活動和被選舉為人大代表的權(quán)利。也就是說，所有公民都享有一定的選舉權(quán)利，但只有部分公民才享有全部選舉權(quán)利。

二 選舉權(quán)利平等的特點(diǎn)

在現(xiàn)實(shí)生活中，平等總是相對的，絕對的平等只存在于人們的觀念之中。選舉權(quán)利平等也是一樣，是一種相對的平等。選舉權(quán)利平等的相對性，主要體現(xiàn)在以下幾方面。

(一)選舉權(quán)利平等是一種“階梯式”的分層次的平等

從選舉過程看，選舉權(quán)利主要由以下五個層次的權(quán)利構(gòu)成。

一是在分配議員或代表名額時所享有的權(quán)利。凡是具有本國國籍和選舉地戶籍(或在選舉地居住)的人，都享有的這種權(quán)利。凡是具有一國國籍的人，都是該國公民，在議員或代表名額分配中，都享有權(quán)利。但是，并不是在本國的任何地方都享有這種權(quán)利，只能在本國的戶籍地或者居住地享有這種權(quán)利。也就是說，在進(jìn)行議員或者代表名額分配時，只能計算在戶籍地或者居住地的人口數(shù)中，而不能計算在其他地方的人口數(shù)之中。

二是公民參加選舉活動的權(quán)利。這種權(quán)利除了要求具備國籍條件和戶籍條件外，還需要具備年齡條件、身體條件、政治條件、性別條件、教育條件和財產(chǎn)條件等。只有通過這些條件審查的公民，才能取得選民資格，參加選舉活動。不同的國家，或者同一國家不同的歷史時期，對這些條件的要求是不同的。在我國人大代表選舉中，除了年齡條件、身體條件和政治條件外，沒有其它條件限制。具體地說，就是凡是年滿18周歲的公民，只要沒有被剝奪政治權(quán)利，沒有影響參加選舉活動的精神病，都可以取得選民資格，都有參加選舉活動的權(quán)利。

三是被選舉的權(quán)利。公民參加選舉活動的權(quán)利和被選舉的權(quán)利是否一致，因選舉目的而定。在一些選舉中，兩者是一致的，例如，在我國人大代表選舉、村民委員會選舉和居民委員會選舉中，這兩種權(quán)利是一致的，也就是說，凡是有權(quán)參加選舉活動的人，都享有被選舉的權(quán)利。而在另一些選舉中，兩者是不一致的。例如，選舉中華人民共和國主席，只有年滿45周歲的公民才享有被選舉的權(quán)利。

四是當(dāng)選的權(quán)利。公民擁有被選舉的權(quán)利，從理論上講，就擁有當(dāng)選的權(quán)利。但實(shí)現(xiàn)這種權(quán)利，是有條件的。對于當(dāng)選的條件，不同的國家，或者同一國家的不同選舉，或者同一選舉的不同階段，要求不盡相同。在我國人大代表直接選舉中，當(dāng)選的要求是：過半數(shù)選民參加投票，選舉有效；候選人獲得參加投票選民的過半數(shù)選票始得當(dāng)選；獲得過半數(shù)選票的候選人多于應(yīng)選名額時，以得票多的當(dāng)選；如遇票數(shù)相等，不能確定選舉結(jié)果時，進(jìn)行再次投票，以得票多的當(dāng)選；獲得過半數(shù)選票的候選人不足應(yīng)選名額時，另行選舉，以得票多的當(dāng)選，但得票數(shù)不得少于1/3。

五是受救濟(jì)的權(quán)利。當(dāng)公民的選舉權(quán)利受到侵害時，公民享有受救濟(jì)的權(quán)利。在選舉過程中，當(dāng)公民認(rèn)為自己的選舉權(quán)利受到侵害時，可以向政黨組織、國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、選舉機(jī)構(gòu)和司法機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)，受理公民投訴和控告的機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查核實(shí)確認(rèn)公民選舉權(quán)利受到侵害的，應(yīng)依照法律規(guī)定采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。

由上可知，隨著選舉過程的推進(jìn)，選舉權(quán)利配置呈“階梯”狀，“階梯”之間存在一定的“級差”(即“條件”)。這種“級差”是由法律制度規(guī)定的，如果“級差”的設(shè)置是合理的，法律制度就是合理的(下文還將繼續(xù)論述這個問題)。根據(jù)合理的法律制度配置的選舉權(quán)利就是合理的，也是平等的。否則，就是不合理和不平等的，例如，把性別、財產(chǎn)、種族和教育程度作為配置選舉權(quán)利的條件，就是不合理的條件，確認(rèn)這些不合理?xiàng)l件的法律制度，就是不合理的法律制度，根據(jù)不合理的法律制度配置的選舉權(quán)利，就不是合理和不平等的。

從選舉過程看，選舉權(quán)利平等是一種“階梯式”的平等。條件不同的人，享有的選舉權(quán)利不同。任何人要享有任何一個層次的選舉權(quán)利，都需要具備相應(yīng)的條件。也就是說，在這個權(quán)利“階梯”的各個層級上，條件相同的人，享有的選舉權(quán)利也是相同的。

(二)選舉權(quán)利平等是一種存在“合理差別”的相對平等

從選舉過程看，選舉權(quán)利平等是一種“階梯式”平等。那么，從這個“階梯”中的每一層級的情況看，選舉權(quán)利是否是絕對平等的呢？回答是否定的。

“平等并非無差別，平等也不是搞平均主義，不是追求絕對的結(jié)果的平等?！跅l件相同或類似的情況下，平等意味著同樣情況同樣對待，不應(yīng)有差別。但在條件不相同或不類似的情況下，區(qū)別對待恰恰反映了平等的原則、理念和精神。因此，在平等的原則和理念中，就包含了差別對待的精神。”但是，這種差別是一種合理差別，即“在合理程度上所采取的具有合理依據(jù)的差別”[4]。選舉權(quán)利平等也是一樣。即使是從同一層級的情況看，也是一種存在著“合理差別”的相對平等。下面，以我國各級人大代表名額分配為例加以說明。

根據(jù)現(xiàn)行選舉法規(guī)定，我國縣級以上各級人大代表的名額，按人口數(shù)、地區(qū)基數(shù)和民族情況分配到下一級行政區(qū)。

從人口數(shù)看，各行政區(qū)之間每一代表所代表的人口數(shù)，不可能完全相等。因?yàn)橄乱患壭姓^(qū)的代表名額，是由下一級行政區(qū)的人口數(shù)除以本級人民代表大會平均每一代表所代表的人口數(shù)得出的。被整除的情況是極其少見的，出現(xiàn)余數(shù)是正常情況。在這種情況下，一般會根據(jù)余數(shù)的大小，確定是否再增加一個名額。當(dāng)余數(shù)接近本級人民代表大會每一代表所代表的人口數(shù)時，一般會增加一個代表名額，當(dāng)余數(shù)少于本級人民代表大會每一代表的人口數(shù)的半數(shù)時，一般不再增加代表名額。這種由余數(shù)造成的差別，就是“合理差別”。

從地區(qū)基數(shù)來看，所有的下一級行政區(qū)的地區(qū)基數(shù)是相同的。因?yàn)楦餍姓^(qū)作為一個行政單位，不管其區(qū)域大小、人口多少和民族構(gòu)成情況如何，應(yīng)當(dāng)有相同的代表權(quán)。這里，區(qū)域大小、人口多少和民族構(gòu)成情況，則是分配地區(qū)基數(shù)中存在的“合理差別”。

從民族情況來看，對少數(shù)民族給予照顧，保證少數(shù)民族在各級人民代表大會中有適當(dāng)數(shù)量的代表，是保障民族平等的一項(xiàng)重要措施。在地方各級人民代表大會代表名額分配中，境內(nèi)有少數(shù)民族聚居的，少數(shù)民族人口數(shù)少于總?cè)丝跀?shù)30%的，每一代表所代表的人口數(shù)，可以少于當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸恳淮硭淼娜丝跀?shù)。在全國人民代表大會代表名額分配中，人口特少的民族，至少應(yīng)有代表一人。這種因照顧民族平等而存在的差別，也是一種“合理差別”。

根據(jù)以上因素確定的代表名額，分配到各地區(qū)，再由各地區(qū)選舉產(chǎn)生人大代表。這樣我們就會看到，各地區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)，會存在不程度的差別。而這種不同程度的差別，就是“合理差別”。從選舉權(quán)利或代表權(quán)看，不是絕對平等的。

選區(qū)劃分的情況也是一樣。從制度規(guī)定看，選舉法規(guī)定“本行政區(qū)域內(nèi)各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)當(dāng)大體相等”。規(guī)定大體相等而不是完全相等，就是允許合理差別存在，這是選舉權(quán)利相對平等的體現(xiàn)，是符合實(shí)際的。而按每一代表所代表的人口數(shù)完全相等劃分選區(qū)，在實(shí)踐中是無法操作的，也是不符合實(shí)際的。

選舉權(quán)利平等的相對性，還取決于認(rèn)識上的相對性。具體地說，就是人們對“合理依據(jù)”和“合理程度”的判斷，沒有統(tǒng)一的客觀標(biāo)準(zhǔn)，帶有很強(qiáng)的主觀性。一方面，“依據(jù)”即使是客觀的，但對其合理性的判斷，帶有很強(qiáng)的主觀性；另一方面，即使“依據(jù)”是合理的，但根據(jù)“合理依據(jù)”確定的“差別程度”的合理性，也帶有很強(qiáng)的主觀性。因此，根據(jù)“合理依據(jù)”和“合理程度” 確定的“合理差別”，也就帶有很強(qiáng)的主觀性。由于人們的主觀認(rèn)識總是存在著一定的相對性，因此，對“合理差別”的認(rèn)識也不能例外，也存在著一定的相對性。下面，以我國各級人大代表名額分配中對少數(shù)民族的照顧為例來說明這個問題。

首先，少數(shù)民族人口狀況是一種客觀現(xiàn)實(shí)(依據(jù))。那么，在全國和地方各級人大代表選舉中，根據(jù)少數(shù)民族人口的多少決定是否給予照顧是否合理呢？從價值平等的原則看，是不應(yīng)當(dāng)給予照顧的。但是，選舉權(quán)利平等是政治平等的一項(xiàng)重要內(nèi)容，在國家政治生活中，禁止對少數(shù)民族的歧視和給予特殊照顧，是貫徹落實(shí)民族平等和民族團(tuán)結(jié)原則的要求。在人大代表選舉中，對少數(shù)民族給予特殊照顧，保證少數(shù)民族在各級人民代表大會中有適當(dāng)數(shù)量的代表，以便各少數(shù)民族在國家和地方事務(wù)決策中充分地反映自己的意見和要求，是貫徹落實(shí)民族平等和民族團(tuán)結(jié)原則的具體體現(xiàn)，是“實(shí)現(xiàn)民族平等和民族團(tuán)結(jié)的前提條件和基本保證”[5]，因此，在各級人大代表選舉中，根據(jù)少數(shù)民族人口的多少決定是否給予照顧的規(guī)定是合理的。這種合理性是以對民族平等和民族團(tuán)結(jié)的認(rèn)識為基礎(chǔ)的。

其次，對少數(shù)民族照顧的具體條件，也是根據(jù)認(rèn)識作出的一種判斷。根據(jù)選舉法規(guī)定，“聚居境內(nèi)同一少數(shù)民族的總?cè)丝跀?shù)占境內(nèi)總?cè)丝跀?shù)30%以上的，每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)相當(dāng)于當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸恳淮硭淼娜丝跀?shù)”[6]， 30%是一個臨界點(diǎn)，不足30%的，給予照顧，達(dá)到30%及以上的，則不能給予照顧。30%是法律規(guī)定的一個程度，這個程度的合理性，是相對的。因?yàn)閺膶?shí)際情況看，29.99%與30%的差距已經(jīng)很小，由于不足30%，從理論上講，還屬于照顧范圍，可以得到照顧。30%就是能否給予照顧的具體條件，這個具體條件的確定，是以人們的認(rèn)識為基礎(chǔ)的。

再次，照顧到何種程度，也是基于認(rèn)識的一種判斷?！吨腥A人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》針對不同情況規(guī)定了不同的照顧程度：一是規(guī)定“聚居境內(nèi)同一少數(shù)民族的總?cè)丝跀?shù)不足境內(nèi)總?cè)丝跀?shù)15%的，每一代表所代表的人口數(shù)可以適當(dāng)少于當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸恳淮硭淼娜丝跀?shù)，但不得少于1/2；實(shí)行區(qū)域自治的民族人口特少的自治縣，經(jīng)省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會決定，可以少于1/2。人口特少的其他聚居民族，至少應(yīng)有代表1人”；二是規(guī)定“聚居境內(nèi)同一少數(shù)民族的總?cè)丝跀?shù)占境內(nèi)總?cè)丝跀?shù)15%以上、不足30%的，每一代表所代表的人口數(shù)，可以適當(dāng)少于當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸恳淮硭淼娜丝跀?shù)，但分配給該少數(shù)民族的應(yīng)選代表名額不得超過代表總名額的30%”；三是“散居的少數(shù)民族應(yīng)選當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸拇?，每一代表所代表的人口?shù)可以少于當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸恳淮硭淼娜丝跀?shù)”；四是在全國人大代表選舉中，“人口特少的民族，至少應(yīng)有代表1人”[6]。這四個方面的規(guī)定，都是關(guān)于照顧程度的規(guī)定。這些關(guān)于照顧程度的規(guī)定，也是根據(jù)人們對實(shí)際情況的認(rèn)識作出的。

此外，作為確定差別的某些“依據(jù)”是不斷發(fā)展變化的，當(dāng)“依據(jù)”發(fā)生變化時，“合理程度”就會發(fā)生變化，而由“合理依據(jù)”和“合理程度”決定的“合理差別”也會發(fā)生變化。也就是說，“依據(jù)”可能會由“合理”變得不那么“合理”或完全“不合理”了，由“依據(jù)”決定的差別的“合理程度”也是如此。因而，“合理差別”的平等也會發(fā)生變化。

從選舉權(quán)利平等的制度安排看，根據(jù)“合理依據(jù)”和“合理程度”確定的“合理差別”也具有相對穩(wěn)定性。在“合理依據(jù)”中，其中的某些“依據(jù)”是不斷發(fā)展變化的。當(dāng)“依據(jù)”發(fā)生變化時，存在“合理差別”的選舉權(quán)利平等也會發(fā)生相應(yīng)的變化，即由原來的相對平等逐步向不平等的方向發(fā)展，當(dāng)這種不平等比較明顯時，就需要對“合理差別”進(jìn)行調(diào)整。因而，選舉權(quán)利的相對平等是具體的、歷史的。也就是說，這種相對平等本身也是相對的。在我國人大代表選舉中，代表名額分配的城鄉(xiāng)人口比例問題，就是如此。

根據(jù)1953年制定的第一部選舉法和1979年制定的第二部選舉法，在全國人大代表名額分配中，農(nóng)村和城市人口分配比例為8︰1。從我國政權(quán)性質(zhì)和人民代表大會制度的要求看，當(dāng)時確定這樣一個分配比例是合理的。1953年進(jìn)行的第一次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)人口只有全國總?cè)丝诘?3.26%， 1982年第三次全國人口普查時，城鎮(zhèn)人口僅占20.60%[7]。如果完全按照人口平均分配全國人大代表名額，勢必造成全國人大代表中農(nóng)民代表過多的情況，這既不利于發(fā)揮工人階級的領(lǐng)導(dǎo)作用，也不利于照顧方方面面，因?yàn)槌鞘惺歉鞣矫娲砣宋锉容^集中的地方。但是，從價值平等的角度看，按8︰1分配全國人大代表名額，顯然是不平等的。因?yàn)檗r(nóng)民一票的價值，只有城市居民的1/8。

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鄉(xiāng)人口比例不斷發(fā)生變化。1990年第四次人口普查時，我國城鎮(zhèn)人口的比例上升到26.23%，1995年上升到29%。顯然，城鄉(xiāng)人口比例的變化過程，就是8︰1的分配比例由合理向不合理變化的過程。因此，1995年對選舉法進(jìn)行第三次修正時，將分配比例由8︰1調(diào)整為4︰1。同樣，從我國政權(quán)的性質(zhì)和人民代表大會制度的要求看，這一比例在當(dāng)時來說也是合理的，從價值平等的角度看是不合理的。

從1990年代末期開始，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)人口比例的變化速度也加快，到2009年底，城鎮(zhèn)人口比例由1995年的29.00%增加到46.60%[8]， 14年間增加了17.60%。也就是說，隨著城鎮(zhèn)人口的逐步增加，4︰1的比例逐步由合理變得不合理。因此，2010年對選舉法進(jìn)行第五次修正時，根據(jù)我國城鄉(xiāng)人口的變化趨勢，取消了各級人大代表名額分配中城鄉(xiāng)人口按不同比例分配的規(guī)定，實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)人口選舉權(quán)的平等。

(三)選舉權(quán)利平等是一種“群體平等”和“個體平等”相結(jié)合的平等

選舉權(quán)利是最基本的政治權(quán)利，在進(jìn)行選舉權(quán)利分配時，需要從政治平等的角度出發(fā)，把“群體平等”和“個體平等”結(jié)合起來。

“群體平等”，就指不同群體之間的選舉權(quán)利平等。在選舉權(quán)利分配時，從整體上考慮不同群體的選舉權(quán)利平等問題，是政治平等的基本要求。在我國人大代表選舉中，對一些群體給予照顧，保證其在各級人民代表大會中有適當(dāng)數(shù)量的代表，從表面上看，不符合價值平等的原則，但是，它有利于保障各種群體，特別是一些弱勢群體的政治參與權(quán)，符合政治平等的要求。選舉法對于“群體(或整體)平等”的規(guī)定主要有以下幾方面：一是在總則中規(guī)定各級人大代表“應(yīng)當(dāng)具有廣泛的代表性，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的基層代表，特別是工人、農(nóng)民和知識分子代表；應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例”；二是在代表名額分配中，對少數(shù)民族的代表名額作了照顧性規(guī)定；三是規(guī)定代表名額分配“按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則，以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量代表的要求進(jìn)行分配”；四是規(guī)定“在縣、自治縣的人民代表大會中，人口特少的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，至少應(yīng)有代表一人”[6]。這些規(guī)定所反映出來的，不是個體之間的平等，而是整體上的平等。

“個體平等”，是指公民之間的選舉權(quán)利平等。如前所述，在選舉的不同階段上，選舉權(quán)利配置的條件是不同的。因此，從整個選舉過程看，選舉權(quán)利呈現(xiàn)出“階梯式”的層級特征，在這個階梯的每一層級上，條件相同的人，享有相同的選舉權(quán)利。這是“法律面前人人平等”這一法治原則在選舉權(quán)利分配和行使上的具體體現(xiàn)。從我國各級人大代表選舉的情況看，選舉法關(guān)于代表名額分配、選區(qū)劃分、選民登記、候選人提出、投票選舉等問題的方面，都較好地體現(xiàn)了這一原則。

(四)選舉權(quán)利平等是一種“機(jī)會平等”

選舉權(quán)利平等，是一種機(jī)會平等，是指在選舉過程中，條件相同的公民，享有相同的選舉機(jī)會。從選舉制度看，就是合理的法律制度為條件相同的公民參加選舉提供相同的機(jī)會。

1．選舉機(jī)會開放，起點(diǎn)平等。這是機(jī)會平等的首要內(nèi)容。所謂選舉機(jī)會開放，就是根據(jù)合理法律的規(guī)定，對條件相同的公民開放相同的選舉機(jī)會，使公民在獲取機(jī)會的起點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)平等。前述選舉權(quán)利是分層次的，享有各層次選舉權(quán)利的條件是不同的，因此，機(jī)會開放也是有條件的，并不是所有的選舉機(jī)會都對任何人開放，而是根據(jù)合理法律的規(guī)定，對符合條件的公民開放，即在選舉權(quán)利的每一層次上，條件相同的公民享有相同的選舉機(jī)會，站在相同的起點(diǎn)上，而不符合條件的公民，則不能享有相應(yīng)的選舉機(jī)會。除了合理法律規(guī)定的條件外，不得有其它任何歧視性條件，不得使條件相同的公民在獲取機(jī)會的起點(diǎn)上出現(xiàn)不平等。在我國人大代表選舉中，除代表名額分配外，對公民開放其他任何選舉機(jī)會都是有條件的。例如，參加選舉活動和被選舉為人大代表的機(jī)會，只對年滿18周歲、沒有被剝奪政治權(quán)利和沒有影響行使選舉權(quán)利的精神疾病的公民開放，具備了這些條件的公民，在獲取機(jī)會的起點(diǎn)上是平等的。

2．選舉機(jī)會的實(shí)現(xiàn)過程平等。選舉機(jī)會開放，起點(diǎn)平等，為公民利用和實(shí)現(xiàn)選舉機(jī)會提供了可能，但是，僅有起點(diǎn)上的平等是不夠的，還必須保證選舉機(jī)會的實(shí)現(xiàn)過程平等。一是保障公民平等利用選舉機(jī)會的自由。對于是否利用選舉機(jī)會，公民有選擇自由。但是，不管公民如何選擇，只要作出的選擇是自愿的，那么，選擇行為就是自由的、平等的。如果公民因?yàn)槟撤N壓力選擇利用或放棄利用選舉機(jī)會，選擇就是不自由的，因而也是不平等的。此外，如果在法定條件之外，增加或變相增加公民利用選舉機(jī)會的條件，進(jìn)而增加部分公民利用選舉機(jī)會的難度，迫使部分公民選擇放棄利用選舉機(jī)會。在這種情況下，公民作出的選擇也不是自由、平等的選擇。二是保障平等利用法定途徑和方式實(shí)現(xiàn)選舉機(jī)會的自由。公民一旦選擇利用選舉機(jī)會，在爭取選舉機(jī)會的實(shí)現(xiàn)過程中，公民對于法定途徑和方式的利用是平等，也是自由的。公民既可以全部利用，也可以部分利用，不受任何歧視，也不得有任何超越法定途徑和方式之外的特權(quán)。

從公民個人的角度看，雖然大家都站在制度規(guī)定的同一起跑線上，但是，由于在天然稟賦、職業(yè)、家庭條件、教育程度、社會經(jīng)驗(yàn)和身體狀況等方面，公民個人之間存在著差別，公民對獲取和利用選舉機(jī)會的態(tài)度和行為會有所不同，對選舉機(jī)會的利用情況和取得的結(jié)果也不完全相同。一些人放棄利用，一些人選擇利用；一些人全部利用，一些人部分利用；一些人利用起來很熟練，一些人則較為生疏；一些人實(shí)現(xiàn)了當(dāng)選目標(biāo)，一些人沒有實(shí)現(xiàn)當(dāng)選目標(biāo)。這正如賽跑一樣，起點(diǎn)雖然相同，但起跑后的速度、到達(dá)終點(diǎn)的時間和取得的名次不同。也就是說，選舉機(jī)會雖然是平等的，但通過利用選舉機(jī)會獲得的結(jié)果不盡相同，也就是說，不是一種事實(shí)上的完全平等。

三 選舉權(quán)利平等的保障

(一)合理的法律制度

“在一定的意義上說，平等就是法律的精神與生命。缺乏了對平等的追求與維護(hù)，法律則將成為一種弱肉強(qiáng)食的‘叢林規(guī)則’?！盵9]合理的法律制度是指符合自然和社會發(fā)展規(guī)律，維護(hù)社會公平正義，促進(jìn)人的全面發(fā)展，以及人與自然、人與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的法律制度。從選舉權(quán)利平等的角度看，合理的法律制度，是指采用合理標(biāo)準(zhǔn)分配選舉權(quán)利，保障選舉權(quán)利平等，有效促進(jìn)選舉權(quán)利行使的法律制度。這主要包括以下兩層意思。

一是采用合理的標(biāo)準(zhǔn)分配選舉權(quán)利。所謂“合理標(biāo)準(zhǔn)”，是指符合自然和社會發(fā)展規(guī)律，存在著合理差別而沒有歧視的標(biāo)準(zhǔn)。這只是關(guān)于“合理標(biāo)準(zhǔn)”的一般界定。從實(shí)際情況看，不同的選舉，同一選舉的不同歷史階段，同一選舉過程的不同階段，選舉權(quán)利分配的“合理標(biāo)準(zhǔn)”不盡相同。

首先，在不同的選舉中，選舉權(quán)分配的“合理標(biāo)準(zhǔn)”不盡相同。例如，在我國村民委員會選舉中，一般只有村民享有選舉權(quán)利，其他人員參加選舉，需由村民會議決定；在居民委員會選舉中，一般只有居民享有選舉權(quán)利；在縣鄉(xiāng)兩級人大代表直接選舉中，無論是村民還是居民都享有選舉權(quán)利。這樣分配選舉權(quán)利是合理的。民主的核心是利益問題，村委會選舉與村民利益密切相關(guān)，與城鎮(zhèn)居民的利益無關(guān)，而居民委員會選舉正好相反④。在縣鄉(xiāng)人大代表直接選舉中，選舉的是縣鄉(xiāng)兩級政權(quán)機(jī)關(guān)的組成人員，這與轄區(qū)內(nèi)所有公民都存在利益關(guān)系。

其次，在同一選舉的不同歷史階段，選舉權(quán)利分配的“合理標(biāo)準(zhǔn)”不盡相同。在我國人大代表直接選舉中，1953年制定的第一部選舉法規(guī)定，“凡年滿18周歲之中華人民共和國公民，不分民族和種族、性別、職業(yè)、社會出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況和居住期限，均有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”。但是，“依法尚未改變成分的地主階級分子”、“依法被剝奪政治權(quán)利的反革命分子”、“其他依法被剝奪政治權(quán)利者”和“精神病患者”，沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。選舉是人民民主政權(quán)建設(shè)的大事，也是一項(xiàng)十分嚴(yán)肅的政治活動，從建國初期的情況看，根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)分配選舉權(quán)利是合理的，有利于鞏固和發(fā)展人民民主政權(quán)。1979年制定的第二部選舉法對于享有選舉權(quán)利的規(guī)定，與第一部選舉法相同，對于沒有選舉權(quán)利的規(guī)定，有兩點(diǎn)變化： 一是規(guī)定“依照法律被剝奪政治權(quán)利的人沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”[10]336；二是規(guī)定“無法行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的精神病患者，不列入選民名單”[10]340。這是從我國的實(shí)際情況出發(fā)，對選舉權(quán)利分配標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的重大調(diào)整。這樣調(diào)整也是合理的，因?yàn)榇蠖鄶?shù)地主富農(nóng)分子因其已經(jīng)成為自食其力的勞動者，被摘掉了地主富農(nóng)的帽子，作為公民，應(yīng)當(dāng)享有選舉權(quán)利；“反革命分子”和其他罪行嚴(yán)重的犯罪分子，均屬于依法被剝奪政治權(quán)利⑤的人，沒有選舉權(quán)利。而對于無法行使選舉權(quán)利的精神病患者來說，不列入選民名單的規(guī)定更為科學(xué)，既把他們與被剝奪政治權(quán)利的人區(qū)別開來，又考慮到了某些精神病患者可以行使選舉權(quán)利的實(shí)際狀況，例如，間歇性發(fā)作的精神病患者，如在選舉期間沒有發(fā)病，是可以行使選舉權(quán)利的。

再次，同一選舉的不同階段，選舉權(quán)利分配的標(biāo)準(zhǔn)也有所不同。例如，在我國人大代表直接選舉中，在代表名額分配階段，以國籍和戶籍(或居住狀況)作為計算人口、分配選舉權(quán)利的標(biāo)準(zhǔn)，就是“合理標(biāo)準(zhǔn)”。非我國公民，雖然在我國居住，不能計算在我國的總?cè)丝跀?shù)之中，也不能計算在居住地的人口數(shù)之中，不能參加選舉；而我國公民，沒有某地區(qū)的戶籍(或者在某地區(qū)居住)，不能參加該地區(qū)的選舉，不能將其計算在該地區(qū)的人口數(shù)中，因?yàn)樗c該地區(qū)沒有直接的利益關(guān)系。此外，采用這兩個標(biāo)準(zhǔn)，有利于選舉的組織管理工作，避免多地參選，這也是保障選舉權(quán)利平等的重要措施。在選民登記階段，根據(jù)選舉法規(guī)定，沒有完全民事行為能力(能力標(biāo)準(zhǔn))和依法被剝奪政治權(quán)利(政治標(biāo)準(zhǔn))的人不能參加選舉活動，也就是不賦予其參加選舉活動和當(dāng)選為人大代表的權(quán)利。這也是合理標(biāo)準(zhǔn)。無行為能力和限制行為能力的人，不能準(zhǔn)確表達(dá)或者不能完全準(zhǔn)確表達(dá)自己的意愿，不能享有選舉權(quán)利；依法被剝奪政治權(quán)利的人，雖然具有完全的民事行為能力，但其政治權(quán)利被依法剝奪，不能享有選舉權(quán)利，因?yàn)檫x舉權(quán)利是一種政治權(quán)利。

此外，我國人大代表選舉中一貫堅持的“一地參選，一人一票，一票一值”原則，以及對于少數(shù)民族和人口特少行政區(qū)代表名額的照顧，也都是我國選舉權(quán)利分配中的“合理標(biāo)準(zhǔn)”。

二是采用科學(xué)的選舉程序保障選舉權(quán)利的行使。采用“合理標(biāo)準(zhǔn)”分配選舉權(quán)利，只解決了法律制度中實(shí)體部分合理性問題。但是，任何一項(xiàng)法律制度，僅有實(shí)體規(guī)定的合理性和平等性是不夠的，還必須從實(shí)際出發(fā)，制定科學(xué)的選舉程序，從程序上保障公民選舉權(quán)利的行使。如果沒有科學(xué)的選舉程序予以保障，選舉權(quán)利平等就很難實(shí)現(xiàn)。科學(xué)的選舉程序，也是正義的程序，是符合客觀實(shí)際而又嚴(yán)密的法律程序，它與社會物質(zhì)生活條件、選民的整體文化素質(zhì)相適應(yīng)，時間、空間和行為要素設(shè)置合理，過程完整而沒有漏洞，救濟(jì)機(jī)制完備。關(guān)于科學(xué)的選舉程序及其價值問題， 將另撰文討論，這里不再贅述。

合理的法律制度是選舉權(quán)利平等的前提和基礎(chǔ)。它為公民平等享有和行使選舉權(quán)利提供制度上的保障。如果法律制度不合理，選舉權(quán)利平等就無從談起。

(二)嚴(yán)格執(zhí)行法律

任何法律制度，如果得不到嚴(yán)格執(zhí)行，就很難把制度規(guī)定變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計的價值目標(biāo)。合理的法律制度雖然對選舉權(quán)利平等和實(shí)現(xiàn)選舉權(quán)利平等的程序作了規(guī)定，但這只是一種制度上的平等，而不是一種現(xiàn)實(shí)的平等。要把這種制度規(guī)定上的平等變成現(xiàn)實(shí)，就要求選舉機(jī)構(gòu)在選舉過程中嚴(yán)格執(zhí)行法律，按照法律規(guī)定辦事。如果選舉機(jī)構(gòu)不嚴(yán)格執(zhí)行法律，制度規(guī)定再完美，也只不過是一紙空文。

在選舉的實(shí)踐中，選區(qū)劃分還存在著極不平等的情況，在很多地方的選區(qū)劃分中，選區(qū)之間的人口懸殊過大是一種常見現(xiàn)象，有的相差幾十倍之多⑥。這是由選區(qū)劃分的制度規(guī)定不合理造成的。根據(jù)法律規(guī)定，“選區(qū)可以按居住狀況劃分，也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分”，也就是說，選民既可以在戶籍所在地(或居住地)參加選舉，也可以在單位參加選舉。而在計算人口數(shù)時，以戶籍為依據(jù)，在單位參加選舉的選民，其人口數(shù)被計算在戶籍所在的選區(qū)，而不是單位所在地的選區(qū)。于是，就出現(xiàn)了這種情況：一些居民選區(qū)的人口數(shù)很多，但選民數(shù)很少；一些單位選區(qū)的選民數(shù)很多，但人口數(shù)很少，有的選民數(shù)超出人口數(shù)，大大超出了合理差別所允許的范圍。

(三)完善的救濟(jì)和裁判機(jī)制

完善的救濟(jì)和裁判機(jī)制，對于有效解決選舉糾紛，保障選舉權(quán)利平等，實(shí)現(xiàn)選舉公平公正，有著特別重要的意義。因此，大多數(shù)國家在進(jìn)行選舉制度設(shè)計時，非常重視救濟(jì)和裁判機(jī)制在保障選舉權(quán)利平等中的作用，對選舉權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制和選舉糾紛的裁判機(jī)制作出明確規(guī)定。

選舉糾紛主要有三種，即選民資格糾紛、選舉效力糾紛和當(dāng)選糾紛。這三種糾紛引起的選舉訴訟分別為選民資格訴訟、選舉效力訴訟和當(dāng)選訴訟。而選舉糾紛的裁判機(jī)關(guān)，不同的國家會有所不同，同一國家的不同歷史時期，或者同一國家的不同選舉，也會有所不同。從歷史和現(xiàn)實(shí)看，選舉糾紛的裁判機(jī)關(guān)主要有議會、憲法委員會(法國)和司法機(jī)關(guān)。在司法機(jī)關(guān)中，又有普通法院、行政法院、選政法院和憲法法院之分[11]236-245。在西方資本主義國家，議會作為選舉糾紛裁判機(jī)關(guān)，“在政黨政治的作用下，議會審議常被多數(shù)黨用作攻擊少數(shù)派的武器”[11]240，這在很大程度上影響選舉糾紛裁判的公平公正，不利于保障選舉權(quán)利平等。從能夠查找到的資料看，憲法委員會是法國采用的一種選舉糾紛裁判和監(jiān)督機(jī)制。憲法委員會主要就總統(tǒng)選舉、議會選舉和全民公決的合法性進(jìn)行監(jiān)督，并裁決選舉糾紛。而在地方議會和地方行政首長選舉中，憲法委員會很難承擔(dān)起監(jiān)督和裁判職責(zé)，在保障選舉權(quán)利平等方面很難發(fā)揮作用。司法機(jī)關(guān)作為選舉糾紛的裁判機(jī)關(guān)，由于其地位較為獨(dú)立，組織體系完備，相對而言，在裁決選舉糾紛和實(shí)施權(quán)利救濟(jì)中，其公正性更為可靠，也便于及時就地進(jìn)行選舉權(quán)利救濟(jì)，在保障選舉公平，實(shí)現(xiàn)選舉權(quán)利平等中能夠更好地發(fā)揮作用。

司法是保障社會公正的最后一道防線，因而也是保障選舉權(quán)利平等的最后一道防線。當(dāng)公民在選舉過程中受到不公平對待，選舉權(quán)利受到侵害時，在通過其它途徑不能得到補(bǔ)救的情況下，公民還可以尋求司法救濟(jì)，通過司法機(jī)關(guān)對案件的審理和判決，保障公民依法享有平等的選舉權(quán)利。在選舉權(quán)利案件訴訟中，司法機(jī)關(guān)的判決為最后決定。如果司法不公正，公民通過司法途徑不能獲得救濟(jì)，選舉權(quán)利平等就失去了最后的保障。

在我國人大代表選舉中，選舉權(quán)利救濟(jì)和選舉糾紛裁判主要由選舉主持機(jī)構(gòu)和司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。一是在選民資格問題上，公民如果對選民名單有不同意見，可以向選舉委員會提出申訴。如果公民不服選舉委員會對選民資格的申訴所作的處理決定，可以在選舉日的五日以前向人民法院起訴，人民法院根據(jù)民事訴訟程序進(jìn)行審理和判決，作出最后決定。二是在選舉效力和當(dāng)選的有效性問題上，選民或者代表如果認(rèn)為選舉中存在違法行為，可以向選舉委員會或者人大常委會提出，由選舉委員會或者人大常委會進(jìn)行調(diào)查處理。如果情況屬實(shí)，依法確定選舉或者當(dāng)選是否有效。對于構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。選舉中的違法犯罪行為，是妨害選民自由行使選舉權(quán)利、危害選舉權(quán)利平等的行為，依法懲處違法犯罪行為，對被侵害的選舉權(quán)利實(shí)施救濟(jì)，是保障選舉自由和選舉權(quán)利平等的重要措施。

此外，選舉領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、指導(dǎo)機(jī)構(gòu)、執(zhí)政黨、民主黨派、新聞媒體和其它社會組織，通過對選舉工作的領(lǐng)導(dǎo)或者指導(dǎo)和監(jiān)督，在糾正選舉違法行為，解決選舉糾紛，進(jìn)行選舉權(quán)利救濟(jì)，保障選舉權(quán)利平等過程中，也發(fā)揮了重要的作用。這些機(jī)構(gòu)所起的作用，最終會通過選舉主持機(jī)構(gòu)的決定和司法機(jī)關(guān)的判決體現(xiàn)出來。

(四)平等的經(jīng)費(fèi)保障

選舉經(jīng)費(fèi)是選舉權(quán)利平等的物質(zhì)保障。在國家政治生活中，只要搞選舉，就需要有經(jīng)費(fèi)的支持和保障。沒有經(jīng)費(fèi)的支持和保障，選舉就無法進(jìn)行，選舉權(quán)利平等也就無從談起。但是，選舉經(jīng)費(fèi)對于選舉權(quán)利平等來說，是一把雙刃劍，既可以發(fā)揮積極的作用，保障選舉權(quán)利平等，也可以產(chǎn)生消極作用，影響選舉權(quán)利平等。而選舉經(jīng)費(fèi)的來源和保障機(jī)制，是選舉經(jīng)費(fèi)能否在保障選舉權(quán)利平等中發(fā)揮積極作用的關(guān)鍵。而選舉經(jīng)費(fèi)的來源和保障機(jī)制不同，對選舉權(quán)利平等所起的作用也不相同。從當(dāng)今世界各國的情況看，選舉經(jīng)費(fèi)的來源和保障機(jī)制主要有以下幾種情況。

1．公共財政。公共財政是選舉經(jīng)費(fèi)來源的一個主要途徑。來自公共財政的選舉經(jīng)費(fèi)主要用于以下幾個方面的支出：一是選舉行政經(jīng)費(fèi)支出。選舉行政經(jīng)費(fèi)是選舉機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和選舉活動正常進(jìn)行的保證，選舉過程中的很多公共性支出，如雇傭選舉工作人員(選舉工作人員的工資和福利待遇)，印制選舉文件、宣傳材料和選票，購買辦公設(shè)備和文具，租賃投票選舉場地等，需要由公共財政提供保障，不能由政黨或候選人負(fù)擔(dān)，這是保障選舉公平公正的基本前提。二是資助政黨或候選人的經(jīng)費(fèi)。公共財政對候選人的資助，在不同的國家和地區(qū)，情況會有所不同，即使在同一國家和地區(qū)，選舉任務(wù)不同，情況也會有所不同。例如，在當(dāng)今的美國總統(tǒng)選舉中，如果候選人接受根據(jù)法律規(guī)定的條件，聯(lián)邦財政可以對候選人提供資助，但在國會議員選舉中，聯(lián)邦財政不提供資助；而在以色列的議會選舉中，公共財政對參選的各個政黨給予一定的資助，等等。

2．政黨經(jīng)費(fèi)。在當(dāng)今資本主義國家，無論是在總統(tǒng)或者議會選舉中，政黨都會拿出一定的經(jīng)費(fèi)直接或者間接用于選舉。在實(shí)行總統(tǒng)制的國家，在總統(tǒng)選舉中，政黨都會拿出一定經(jīng)費(fèi)資助本黨的候選人，或者用于選舉宣傳。在實(shí)行議會制的國家，各政黨都要拿出大量經(jīng)費(fèi)用于議會選舉。政黨的選舉經(jīng)費(fèi)主要來自三個方面：一是黨員繳納的黨費(fèi)；二是社會捐贈；三是政府的資助或補(bǔ)貼。因此，在西方資本主義國家，政黨擁有經(jīng)費(fèi)越多，選舉的投入也就越大，勝選的可能性也就越大。

3．候選人個人的競選經(jīng)費(fèi)。在當(dāng)今資本主義國家，候選人用于競選活動的費(fèi)用，主要來自于四個方面：一是候選人的自有資金，即候選人用自己的錢進(jìn)行競選。二是候選人向公民、企業(yè)和社會團(tuán)體等募集的資金。三是政府對候選人的資助或者補(bǔ)貼。四是政黨資助。同政黨一樣，候選人的競選經(jīng)費(fèi)越多，投入也就越大，勝選的可能性也就越大。

從公共財政經(jīng)費(fèi)看，選舉行政經(jīng)費(fèi)支出的公共性特征非常突出，是公民行使選舉權(quán)利的基本保障，因此，在保障選舉權(quán)利平等中所起的作用是基礎(chǔ)性的。任何公民，只要參加選舉活動，選舉機(jī)構(gòu)必須為其行使選舉權(quán)利提供相同的保障。例如，選舉機(jī)構(gòu)必須為公民提供相同的選舉咨詢服務(wù)和公共信息服務(wù)，為選民投票選舉提供相同的寫票環(huán)境和投票場所，為選民投票選舉提供相同的選票或者投票設(shè)備，等等。這些，都是行使選舉權(quán)利的基礎(chǔ)性保障，也是一種平等的保障。而公共財政對于政黨和候選人的資助，也是平等的。因此可以說，公共財政提供的保障，是一種平等的保障。

從政黨和候選人籌集選舉經(jīng)費(fèi)的情況看，法律賦予了所有政黨和候選人平等的籌款機(jī)會，但由于籌款能力不同，社會對政黨和候選人的認(rèn)同程度不同，政黨和候選人籌集到的資金會有很大區(qū)別，在資金保障上，政黨之間、候選人之間存在著事實(shí)上的不平等。

從政黨和候選人自己出資的情況看，財產(chǎn)狀況不同，用于選舉的經(jīng)費(fèi)也不同，財產(chǎn)越多，可用于選舉的資金越多，反之亦然，這使得所有政黨和候選人不能站在同一起跑線上，在經(jīng)費(fèi)保障上出現(xiàn)了事實(shí)上不平等的狀況。僅此而言，選舉是有錢人的游戲，是金錢政治。

從我國的情況看，在各級人大代表和政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員選舉中，選舉經(jīng)費(fèi)都由公共財政支出。由于在各級人大代表和政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員選舉中，既不存在多黨競選，也不提倡候選人個人競選，因此，在公共財政支出中，不存在對政黨和候選人的經(jīng)費(fèi)資助或補(bǔ)貼問題，而介紹和宣傳候選人的費(fèi)用，統(tǒng)一由公共財政支出。由于介紹和宣傳的途徑和方式較為簡便，用于介紹和宣傳候選人的費(fèi)用不是很多，占選舉費(fèi)用的比例很小。例如，在人大代表的直接選舉中，介紹和宣傳的途徑和方式主要有：在選民小組會議上介紹代表候選人，印發(fā)代表候選人的介紹材料，組織代表候選人與選民見面，或者在閉路電視上宣傳介紹代表候選人等；在人大代表的間接選舉和各級政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員選舉中，主要在代表團(tuán)會議或者在大會上介紹候選人，印發(fā)候選人的介紹材料等。這些都不需要太多的選舉經(jīng)費(fèi)支出，不需要也不允許候選人個人籌集選舉經(jīng)費(fèi)。

由公共財政保障所有的選舉經(jīng)費(fèi)支出，避免了個人財產(chǎn)狀況對選舉權(quán)利的行使造成影響，在經(jīng)費(fèi)保障上，使得所有公民和所有候選人都能夠站在同一起跑線上，形成了一種事實(shí)上的平等。但是，候選人籌集選舉經(jīng)費(fèi)的過程，也可以說是候選人向社會公眾宣傳介紹和展示自己的過程，也是進(jìn)行選舉動員和選舉競爭的過程。不允許候選人籌集選舉經(jīng)費(fèi)，不利于候選人進(jìn)行選舉動員，充分發(fā)揮候選人在選舉動員中的作用，同時，也不利于選舉人充分了解候選人，使得選舉人的投票選舉行為帶有一定的盲目性，進(jìn)而會影響公眾參與的積極性。這又會在一定程度上影響選舉的公平性，不利于保障選舉權(quán)利平等。

注釋：

①“消極要件是取得選舉權(quán)不應(yīng)具備的條件，如被剝奪公權(quán)或政治權(quán)利，精神健全要件(精神病人不享有選舉權(quán))、財產(chǎn)條件、種族資格、受教育程度等。”參見王雅琴著《選舉及其相關(guān)權(quán)利研究——美國選舉個案分析》第83頁，中國政法大學(xué)出版社2004年版。

②參見高彩玲《選舉制度的平等原則芻議》載《黨政干部學(xué)刊》2009年第5期；姜瑞林《選舉權(quán)的平等保護(hù)》載《中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2010年第14期。

③參見姜瑞林《選舉權(quán)的平等保護(hù)》載《中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2010年第14期；高彩玲《選舉制度的平等原則芻議》載《黨政干部學(xué)刊》2009年第5期。

④這只是就一般情況而言，在城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)民和居民雜居，村民和居民存在一定的利益關(guān)系。在一些地方的村民委員會選舉中，居住在村里的居民享有選舉權(quán)利；在一些地方的居民委員會選舉中，社區(qū)居委會轄區(qū)內(nèi)的村民也享有選舉權(quán)利。

⑤剝奪政治權(quán)利是我國刑罰中的一種附加刑。這種刑罰一般適用于罪行嚴(yán)重的犯罪分子，如危害國家安全罪、侵犯公民人身權(quán)利和民主權(quán)利罪、妨害社會管理秩序罪等，這些罪行是嚴(yán)重對抗國家制度的罪行，具有敵視或者蔑視國家制度的性質(zhì)。因此，對于這類犯罪分子，剝奪其政治權(quán)利，是為了防止其利用所享有的政治權(quán)利繼續(xù)從事對抗國家制度的活動。

⑥關(guān)于選區(qū)劃分中存在的這種情況，參見袁達(dá)毅著《縣級人大代表選舉研究(第2版)》第109頁，中國社會出版社2008年版；史衛(wèi)民、雷兢璇著《直接選舉：制度與過程》第327-328頁，中國社會科學(xué)出版社1999年版。

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OnEqualityofVotingRights

YUANDa-yi

(Teaching and Research Department of Political Science, Beijing Administration University, Beijing 100044, China )

Voting rights include the right to vote and the right to be elected and are the basic rights of citizens. Equality of voting rights refers to that all legal citizens should be treated equally in election and includes equality of qualification and equality of value. Equality of voting rights is a kind of “step-type” equality with different levels; it is a relative equality with “rational differences”; it is an equality combining “collective equality” and “individual equality”; it is“opportunism equality”. Equality of voting rights is an important part of political equality and also an important sign of voting democracy and political civilization. The basic requirements for equality of voting rights are: rational legal system, enforcing laws strictly, sound petition and judge systems, and equal fund guarantee mechanism.

voting rights; equality; political equality; political civilization

D034.4

A

1674-9014(2011)05-0031-10

2011-08-03

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“選舉制度建設(shè)在社會主義民主和政治文明建設(shè)中的基礎(chǔ)作用研究”(04BZZ014)。

袁達(dá)毅(1957-)，男，湖北通山人，北京行政學(xué)院政治學(xué)教研部教授，研究方向?yàn)檎螌W(xué)理論與方法、政治制度。

(責(zé)任編輯：張群喜)