賈 康，孟 艷

（財(cái)政部 財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

我國政策性金融體系基本定位的再思考

賈 康，孟 艷

（財(cái)政部 財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

現(xiàn)階段，對政策性金融認(rèn)識模糊、政策性銀行功能錯(cuò)位等問題阻礙了我國政策性金融體系的積極探索和健康發(fā)展。在堅(jiān)定不移地推進(jìn)金融體系市場化改革，充分提升金融體系效率的同時(shí)，必須正確處理政策性金融與商業(yè)性金融的關(guān)系，重新審視政策性金融在整個(gè)國家金融體系中的地位和作用，將政策性金融體系作為我國社會(huì)資金融通的重要組成部分，合理填充補(bǔ)足財(cái)政直接支出和商業(yè)性融資之間的“中間地帶”，追求政府財(cái)力依托機(jī)制的轉(zhuǎn)換及實(shí)現(xiàn)效率提升的倍加效應(yīng)，服務(wù)于科學(xué)發(fā)展觀所要求的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的統(tǒng)籌發(fā)展和某些戰(zhàn)略重點(diǎn)上的趕超突破。

政策性金融體系；商業(yè)性金融體系；政策性銀行改革

在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活中，金融的主體部分是商業(yè)性金融體系，但如果作嚴(yán)格的實(shí)際考察，可以發(fā)現(xiàn)各主要經(jīng)濟(jì)體都不可避免地在商業(yè)金融軌道之外，存在政策性金融軌道，構(gòu)成另一種體系。政策性金融具有“政策性目的、市場化運(yùn)作、專業(yè)化管理”等特征，是有別于一般商業(yè)性金融資源配置機(jī)制的一種金融創(chuàng)新，或可稱之為加入政府較強(qiáng)調(diào)控作用的金融資源配置機(jī)制。

政策性金融的目的，以政府為主體來確立；其市場化運(yùn)作，是指在具體的微觀運(yùn)營管理中，要按照市場規(guī)則（或兼容于市場規(guī)則）來運(yùn)行。這種市場化運(yùn)作的目的和動(dòng)機(jī)不同于商業(yè)化（商業(yè)化是逐利的，而政策性金融卻不以逐利為動(dòng)機(jī)），主要是與專業(yè)化管理一道形成追求績效的較好機(jī)制?！笆袌龌\(yùn)作”是為了強(qiáng)調(diào)政策性金融資源的運(yùn)用不同于財(cái)政資源的無償公共配置，政策性金融機(jī)構(gòu)必須考慮項(xiàng)目的有效性和貸款的可償還性，在具體業(yè)務(wù)的運(yùn)營管理中遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則及其要求；同時(shí)，必須明確“市場化運(yùn)作”僅僅是一種手段，它必須服從于和服務(wù)于“政策性目的”這一初始的、本質(zhì)層面的原則，它不等于政策性金融機(jī)構(gòu)本質(zhì)屬性的改變或商業(yè)化改革。政策性金融包括政策性融資業(yè)務(wù)，也包括其他的政策性金融服務(wù)業(yè)務(wù)，如政策性保險(xiǎn)、政策性擔(dān)保等。

構(gòu)建我國政策性金融體系首先要解決的問題是如何認(rèn)識我國政策性金融體系的必要性、重要性和基本功能，即對我國政策性金融體系的定位問題。這個(gè)問題統(tǒng)領(lǐng)著政策性金融體系構(gòu)建的全過程。從世界上主要經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展史、經(jīng)濟(jì)成長過程可總結(jié)的內(nèi)在邏輯來看，發(fā)展政策性金融具有長期性。因此，探討我國政策性金融體系的基本定位，需要將其置身于我國追求現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)與金融發(fā)展的大環(huán)境之中，從足夠長的歷史視角來觀察政策性金融的必要性、發(fā)展軌跡和特征，然后結(jié)合現(xiàn)實(shí)國情和當(dāng)前的突出問題，正確認(rèn)識政策性金融體系目標(biāo)和未來一段時(shí)期的基本定位。

一、我國金融體系發(fā)展的特征與未來軌跡

我國現(xiàn)代金融體系的起步與發(fā)展帶有政府主導(dǎo)的鮮明特征，這一進(jìn)程在我國存在兩個(gè)不同的發(fā)展趨勢：一方面，在不同歷史時(shí)期，始終存在對政策性金融業(yè)務(wù)的訴求，金融體系都承擔(dān)著內(nèi)容各異的政策性業(yè)務(wù)；另一方面，從大的發(fā)展趨勢來看，市場力量對金融發(fā)展的推動(dòng)作用在清晰地、漸強(qiáng)地展現(xiàn)，尤其是隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善和深度融入國際社會(huì)，金融領(lǐng)域改革開放的速度越來越受到國際、國內(nèi)等多方面因素的共同影響，在此環(huán)境中，可以預(yù)見，深化市場化取向的金融體系改革是我國金融發(fā)展的必然選擇，而且其效率直接關(guān)系著我國金融安全和金融競爭力，關(guān)系著我國資源配置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。因此，需要堅(jiān)持推進(jìn)和完善金融體系的市場化改革，包括利率市場化改革，充分提升金融體系的效率。同時(shí)，也必須通盤協(xié)調(diào)考慮我國政策性金融體系的何去何從。

（一）以商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)為主體，重視“商業(yè)性”和“政策性”雙軌并行與協(xié)調(diào)

就未來發(fā)展軌跡前瞻，毋庸置疑，市場化是我國金融發(fā)展的主線，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)必然成為我國金融體系的主體。但是，從現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家金融體系的共性特征去考察，純粹的市場化金融體系其實(shí)并不存在，一般都可以觀察到伴隨商業(yè)性金融的另一軌——政策性金融體系。對于我國金融發(fā)展由政府主導(dǎo)的歷史傳統(tǒng)，以及我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的超常規(guī)發(fā)展特色而言，如何保持政策性金融機(jī)構(gòu)的合理定位，正確處理政策性金融機(jī)構(gòu)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系，重視和實(shí)現(xiàn)金融發(fā)展，深化“商業(yè)性”與“政策性”雙軌的并行與協(xié)調(diào)，更是不可回避的重大問題。

（二）關(guān)注政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)展困境的不利影響

1994年，我國成立了三家政策性銀行，意在金融雙軌“分道揚(yáng)鑣”，為國有商業(yè)銀行的市場化改革打開了配套的制度空間，也為政策性金融業(yè)務(wù)的規(guī)范發(fā)展提供了組織上和制度上的保障，被看作是我國金融體系市場化改革的重要進(jìn)步。但是經(jīng)過十多年的發(fā)展，我國政策性金融體系的框架和發(fā)展思路，不是更清晰了，而是更模糊了，更令人惶惑了。政策性金融機(jī)構(gòu)的缺失與困境會(huì)對我國金融體系的健康發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步產(chǎn)生何種影響呢？

第一，我們重溫1998年的一段表述來分析政策性金融機(jī)構(gòu)的任務(wù)?！翱偭科胶馀c結(jié)構(gòu)調(diào)整是困擾宏觀經(jīng)濟(jì)的兩大難題，經(jīng)濟(jì)效益則是困擾微觀經(jīng)濟(jì)的難題。金融是為經(jīng)濟(jì)服務(wù)的，資源的配置—資金的配置—進(jìn)而金融機(jī)構(gòu)的設(shè)置要有利于這三個(gè)難題的解決。由中央銀行控制‘總量’，商業(yè)銀行追求經(jīng)濟(jì)‘效益’，政策性銀行承擔(dān)‘結(jié)構(gòu)’調(diào)整任務(wù)——這是1993年以來金融改革所形成的新的金融體系的基本框架?！保▍菚造`等，1998）[1]

第二，進(jìn)一步放寬視野，從社會(huì)政策的角度分析，社會(huì)進(jìn)步不僅體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增長，而且體現(xiàn)為人民生活水平的普遍提高。王紹光（2008）認(rèn)為，我國自1978年以來正處于“雙向行進(jìn)”中。所謂雙向行進(jìn)，一方面是向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，另一方面是相反方向的社會(huì)自我保護(hù)。21世紀(jì)以來，我國正在出現(xiàn)蓬勃的反向運(yùn)動(dòng)，并在催生一個(gè)“社會(huì)市場”。在社會(huì)市場里，市場仍然是資源配置的主要機(jī)制，但政府通過再分配的方式，對與人類生存權(quán)相關(guān)的領(lǐng)域進(jìn)行“去商品化”，讓全體人民分享市場運(yùn)作的成果，讓社會(huì)各階層分擔(dān)市場運(yùn)作的成本，從而把市場重新“嵌入”社會(huì)倫理關(guān)系之中。[2]金融發(fā)展服務(wù)于社會(huì)進(jìn)步的客觀要求，以及我國公共政策對于公共利益與社會(huì)和諧的重視，必然要求政策性金融體系能承擔(dān)起相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。

政策性金融機(jī)構(gòu)作為專門承擔(dān)政策性金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，是政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的重要工具，政策性業(yè)務(wù)的要求將長期存在。在新時(shí)期，政策性業(yè)務(wù)的內(nèi)容不僅涉及結(jié)構(gòu)調(diào)整領(lǐng)域，也更多地涉及幫扶弱勢群體、支持落后地區(qū)等社會(huì)和諧發(fā)展目標(biāo)。因此，政策性金融機(jī)構(gòu)的缺失和功能弱化，可能會(huì)產(chǎn)生兩類不利后果：一類是在政府主導(dǎo)的金融發(fā)展環(huán)境中，大量的政策性業(yè)務(wù)將不得不由商業(yè)性金融承擔(dān)，這顯然不利于商業(yè)性金融體系的充分發(fā)展；另一類則可能是金融服務(wù)的供給出現(xiàn)斷層，大量的政策性融資需求無法得到規(guī)范化和持續(xù)性的滿足，制約經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和社會(huì)進(jìn)步。無論是對金融體系效率的損傷，還是對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的侵蝕，在經(jīng)濟(jì)全球化的國際競爭環(huán)境中，這些負(fù)面效應(yīng)都可能被放大，甚至危及經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)安定。當(dāng)然，政策性金融及其專門機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍和規(guī)模本身也存在適時(shí)適度的問題，不能過度擴(kuò)張。

（三）政策性金融體系與我國金融發(fā)展的未來軌跡

鑒于以上視角的考察，政策性金融既然應(yīng)有其一席之地，那么政策性金融體系的規(guī)范和發(fā)展其實(shí)也是商業(yè)性金融體系在我國真正確立的一個(gè)必要條件。我國金融發(fā)展的未來軌跡既要堅(jiān)持商業(yè)性改革的主線，持續(xù)推進(jìn)商業(yè)性金融體系的演進(jìn)與完善，又要明確：在現(xiàn)代金融體系的一般運(yùn)作層面，相對于商業(yè)性金融而言，政策性金融的定位是拾遺補(bǔ)缺；相對于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求而言，政策性金融的作用不可或缺；相對于實(shí)現(xiàn)“后來居上”的現(xiàn)代化趕超“三步走”目標(biāo)而言，政策性金融具有戰(zhàn)略意義。因此，在較長的一段時(shí)期內(nèi)，必須重視政策性金融機(jī)構(gòu)的規(guī)范和發(fā)展，并且需要引導(dǎo)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)以合理的機(jī)制適當(dāng)參與政策性金融業(yè)務(wù)。

二、對政策性銀行改革思路的反思及政策性金融的再認(rèn)識

2007年以來，我國開始進(jìn)行新一輪的金融體系改革，其重點(diǎn)就是政策性銀行的改革。一個(gè)值得重視的傾向是要通過改革將政策性銀行逐步轉(zhuǎn)型為以商業(yè)性業(yè)務(wù)為主的運(yùn)營模式，甚至直接將政策性銀行轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)銀行。整個(gè)改革方案的字里行間似乎透露出一種政策性金融已經(jīng)過時(shí)、希望商業(yè)性金融能夠覆蓋所有融資需求的信息。這種想法存在偏差，在實(shí)踐中將對我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及金融體系的完善帶來不利影響（賈康，孟艷，2009）。[3]

政策性金融的特征是通過金融手段來實(shí)現(xiàn)國家特定的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略意圖與政策目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)金融機(jī)制與財(cái)政資金的“互補(bǔ)”結(jié)合。政府相當(dāng)一部分政策性的支持資金，需要借助政策性金融體系，實(shí)現(xiàn)金融式的資源聚集放大、市場化運(yùn)作、專業(yè)化管理，努力提高其運(yùn)行質(zhì)量與效益。

一般而言，政府參與資金配置的規(guī)范途徑主要有：一是政府通過預(yù)算安排，實(shí)現(xiàn)財(cái)政性資金流向市場失靈領(lǐng)域；二是政府可以發(fā)展政策性金融機(jī)構(gòu)，通過一部分財(cái)政投入安排或者政府優(yōu)惠政策，借助于市場化的運(yùn)作機(jī)制，調(diào)動(dòng)、引導(dǎo)更多的社會(huì)資金進(jìn)入政府支持和鼓勵(lì)發(fā)展的領(lǐng)域。這兩種途徑相比，預(yù)算途徑的資金配置具有無償性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)，能夠非常直接地服務(wù)于政策目標(biāo)，但是資金規(guī)模會(huì)受到諸多限制，同時(shí)以預(yù)算撥款、通過行政安排方式配置資金的效率在開發(fā)領(lǐng)域一般較為低下；而以政策性金融方式，可以構(gòu)建“政策性目的、市場化運(yùn)作、專業(yè)化管理”的混合機(jī)制和放大機(jī)制，把不以營利為目的的政府資金以有償而優(yōu)惠的、同時(shí)也是“四兩撥千斤”的乘數(shù)效應(yīng)的方式運(yùn)用于某些市場失靈領(lǐng)域。

政策性金融作為政府參與社會(huì)資源配置的重要方式，從其基本特征看，它是介于財(cái)政資金直接投入與商業(yè)性資金融通之間的一種資金融通方式。就利率水平和風(fēng)險(xiǎn)承受能力而言，政策性金融比商業(yè)性金融更具優(yōu)勢，并且可以更加有針對性地幫助實(shí)現(xiàn)政府產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃；就效率、規(guī)模和靈活性而言，政策性金融比財(cái)政直接投入方式更具優(yōu)勢，通過發(fā)展政策性金融體系，政府可以較低耗地實(shí)現(xiàn)國家政策意圖，降低社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)成本，提高社會(huì)資金配置總體效率。

從國際經(jīng)驗(yàn)看，政策性金融業(yè)務(wù)是長期存在的，即使是發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家也存在比較強(qiáng)大而且種類多樣化的政策性金融服務(wù)。對于采取趕超型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的發(fā)展中國家來說，通過發(fā)展政策性金融業(yè)務(wù)，可以適當(dāng)集中有限的資金支持需要重點(diǎn)發(fā)展的項(xiàng)目，從而加快趕超步伐。在我國現(xiàn)階段，無論是科技產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)的發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，還是西部開發(fā)、東北振興、珠三角及長三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型以及環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展、重慶社會(huì)統(tǒng)籌試點(diǎn)、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)和海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的加快建設(shè)，等等，都存在資金不足的制約。這些領(lǐng)域的投資收益存在較大不確定性，往往超出商業(yè)性金融業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，迫切需要政府政策性資金的扶植，借以拉動(dòng)商業(yè)性信貸資金的投入。而在“三農(nóng)”領(lǐng)域，相關(guān)農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)獲得商業(yè)性資金的能力一般更低，帶有明顯的“市場失靈”特征，更加迫切需要獲得政府政策性資金的大力支持。

雖然我國財(cái)政每年為此安排了大量補(bǔ)助性支出，但在很多具體問題上仍不能直接解決和滿足某些資金需求。在這些領(lǐng)域，往往使用政策性金融的方式更有效率。如果在金融體系改革中完全取消了政策性金融，這些微利和低利的產(chǎn)業(yè)和地區(qū)將難以獲得較充足的資金投入。例如，我國中小企業(yè)融資難問題與“三農(nóng)”問題已經(jīng)講了多年，但直到現(xiàn)在也沒有取得令人滿意的實(shí)質(zhì)性改進(jìn)，而這些問題的存在已經(jīng)在制約經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展和社會(huì)和諧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

正因?yàn)槿绱?，我國政府必須能夠長期動(dòng)員和集中一部分資金資源，相應(yīng)拉動(dòng)、引致其他社會(huì)資源，來滿足上述特殊領(lǐng)域和特殊行業(yè)的資金需求。通過逐步構(gòu)建完善的政策性金融體系來完成這種資源集中和政策資金配置，可以填充補(bǔ)足財(cái)政直接支出和商業(yè)性融資之間的“中間地帶”。追求政府財(cái)力依托機(jī)制轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)效率提升的倍加效應(yīng)，應(yīng)是我國政策性銀行改革和重新審視與構(gòu)建政策性金融體系的戰(zhàn)略性著眼點(diǎn)。

通過改革，應(yīng)將政策性金融建設(shè)作為我國社會(huì)資金融通的一個(gè)重要組成部分，依靠政策性金融，完成單純依靠市場和商業(yè)性金融無法辦到的事情，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。在未來很長一段時(shí)間里，即使我國經(jīng)濟(jì)繼續(xù)得到快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化水平進(jìn)一步提高，但由于產(chǎn)業(yè)區(qū)分和項(xiàng)目性質(zhì)等原因，在農(nóng)業(yè)、中小企業(yè)以及大型機(jī)電設(shè)備進(jìn)出口等方面，我國仍然需要相應(yīng)的政策性金融服務(wù)。當(dāng)然，從長遠(yuǎn)趨勢觀察，政策性金融的范圍將有所縮小，對經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響程度最終也會(huì)有所降低。

三、我國政策性銀行定位和資金供給與運(yùn)行機(jī)制的偏差

既然政策性金融體系的構(gòu)建對于我國這樣實(shí)施“趕超型”戰(zhàn)略的發(fā)展中國家而言如此重要，那么，為什么在我國政策性金融體系建設(shè)并未充分展開的情況下，僅存的三家政策性銀行卻已經(jīng)有一家被明確要求改制成商業(yè)性銀行，另外兩家也一度有可能失去政策性金融機(jī)構(gòu)的地位呢？這與我國對政策性金融機(jī)構(gòu)以及對三家政策性銀行的功能定位錯(cuò)位有一定關(guān)系。

從20世紀(jì)90年代后我國政策性金融的發(fā)展歷程看，對于政策性金融的認(rèn)識較為模糊，在很長一段時(shí)間里，政策性金融這一概念被政策性銀行所取代，似乎三家政策性銀行就可以覆蓋我國所有的政策性金融領(lǐng)域。狹義的政策性金融體系的建立，實(shí)際成為金融體制商業(yè)化改革的副產(chǎn)品。這種定位對政策性金融的長遠(yuǎn)發(fā)展帶來了負(fù)面影響，容易誤導(dǎo)相關(guān)各方對政策性金融體系存在的必要性看窄。從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和政策性金融運(yùn)作的實(shí)際情況看，政策性金融體系所涵蓋的領(lǐng)域應(yīng)該比較廣泛，是三家政策性銀行的業(yè)務(wù)范圍所不能全部包含的。如何解決這個(gè)問題，一直未能形成清楚的思路。

另外，在構(gòu)建我國商業(yè)性金融體系之初，是將三家政策性銀行的產(chǎn)生作為減輕原有專業(yè)金融機(jī)構(gòu)包袱的配套措施；而在其產(chǎn)生之后的業(yè)務(wù)開展階段，缺乏對其政策性業(yè)務(wù)持續(xù)給予必要資金支持的全面設(shè)計(jì)，不僅三家政策性銀行所從事的政策性業(yè)務(wù)范圍界定不夠清晰，并且特別是運(yùn)行機(jī)制如何合理構(gòu)建這一關(guān)鍵問題都遲遲沒有解決方案。

財(cái)政分配體系在一次性撥付一定數(shù)額的資本金之后，對政策性銀行的日常管理運(yùn)作就很“自然地”拉開了距離，財(cái)政部門沒有義務(wù)和責(zé)任繼續(xù)按照政策性融資業(yè)務(wù)發(fā)展的需要去追加政策性金融機(jī)構(gòu)的資本金。在以財(cái)政補(bǔ)貼提供政策性資金支持方面，雖然主要面向農(nóng)發(fā)行，但也與農(nóng)發(fā)行的資金需求缺口具有很大差距。這樣，政策性銀行業(yè)務(wù)開展所需資金只能依靠其他來源，特別是在發(fā)展的前期，其資金來源主要是其監(jiān)管機(jī)構(gòu)——中國人民銀行給予的再貸款。

作為中國人民銀行來講，雖然其面對的往來對象主要是商業(yè)性銀行，但其商業(yè)原則也適用于向政策性銀行發(fā)放的再貸款，即中國人民銀行必須考慮這些資金回收的壓力。在本應(yīng)判定和追求政策性金融目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的監(jiān)管機(jī)構(gòu)出現(xiàn)缺位的情況下，中國人民銀行成為政策性銀行的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但由于沒有明確的政策性目標(biāo)，其在監(jiān)管過程中最自然的選擇就是逐步實(shí)現(xiàn)政策性銀行的盈利性，繼而利潤指標(biāo)也成為考核三家政策性銀行運(yùn)營情況的核心指標(biāo)。2003年銀監(jiān)會(huì)成立以后，在履行對政策性銀行的監(jiān)管職責(zé)中，主要還是側(cè)重于微觀經(jīng)營績效評價(jià)，即采用與商業(yè)性銀行類同的經(jīng)營業(yè)績評價(jià)體系。這種監(jiān)管導(dǎo)向的結(jié)果就是導(dǎo)致政策性銀行片面追求經(jīng)濟(jì)利益，不愿意從事收益率較低、風(fēng)險(xiǎn)相對較大的政策性業(yè)務(wù)，從而選擇那些業(yè)務(wù)利潤較高的企業(yè)和領(lǐng)域，甚至?xí){借其政策性的優(yōu)勢進(jìn)入明顯屬于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍。這導(dǎo)致商業(yè)性銀行產(chǎn)生不滿，而這些問題反映到監(jiān)管層面，也就導(dǎo)致有關(guān)方面在確定政策性銀行改革目標(biāo)之時(shí)，傾向于干脆以政策性銀行的商業(yè)化作為基本指導(dǎo)理念。

四、對我國政策性金融基本定位的重新審視

為了合理構(gòu)建政策性金融體系，促進(jìn)我國社會(huì)資金的全面優(yōu)化配置，需要重新審視政策性金融在整個(gè)國家金融體系中的地位和作用，擺脫政策性金融制度建設(shè)方面的認(rèn)識誤區(qū)。

通過對政策性金融的國際經(jīng)驗(yàn)和我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)際分析，本文認(rèn)為，對于我國政策性金融的定位應(yīng)該是：政策性金融是我國資源配置和金融運(yùn)營體系的重要組成部分，是對財(cái)政分配和商業(yè)性金融的必要補(bǔ)充，其重要性不可忽視，發(fā)揮的作用要放在戰(zhàn)略層面來估量。

從國際經(jīng)驗(yàn)看，即使是發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家，也在某些特定領(lǐng)域?yàn)檎咝越鹑诹粝铝俗銐虻目臻g，設(shè)立了一定數(shù)量的政策性金融機(jī)構(gòu)。這樣做的主要目的，就是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)資金的合理、公平配置，即通過政策性金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，解決在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中出現(xiàn)的社會(huì)資金配置的“市場失靈”問題，使社會(huì)資金在一定程度上支持那些資金運(yùn)用直接效益不夠高但對社會(huì)發(fā)展又非常重要的領(lǐng)域和區(qū)域。另一方面，那些實(shí)施“趕超型”發(fā)展戰(zhàn)略的發(fā)展中國家對于政策性金融體系的建設(shè)會(huì)更加重視，它們在追求扶助中小企業(yè)、“三農(nóng)”等社會(huì)公正目標(biāo)之外，普遍還賦予政策性金融機(jī)構(gòu)集中社會(huì)閑散資金、支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和落后區(qū)域發(fā)展、支持出口導(dǎo)向型戰(zhàn)略、自主創(chuàng)新等經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，其政策性與國家戰(zhàn)略的聯(lián)結(jié)會(huì)更為明顯，在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所起到的作用更為重要。

我國經(jīng)過30多年的改革開放，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，經(jīng)濟(jì)總量已居于世界前列；但是，應(yīng)該清醒地看到，我國人均指標(biāo)排位依然非常低下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)仍然很薄弱，農(nóng)業(yè)發(fā)展比較落后，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，存在大量的短板產(chǎn)業(yè)和短板領(lǐng)域。因此，在社會(huì)資金融通過程中，如果僅僅依靠市場機(jī)制和商業(yè)性金融配置資金，那些國家急需發(fā)展的產(chǎn)業(yè)以及急需資金支持的區(qū)域，由于資金運(yùn)用直接效益較低，商業(yè)性資金很難配置到它們當(dāng)中，極不利于加快實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。因此，我國現(xiàn)階段不僅不能收縮政策性金融業(yè)務(wù)，與此相反，還需要合理、積極地發(fā)展政策性金融業(yè)務(wù)和大力發(fā)揮政策性金融機(jī)構(gòu)的作用，合理引導(dǎo)社會(huì)資金的流向，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀所要求的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的統(tǒng)籌發(fā)展。當(dāng)務(wù)之急是要以農(nóng)業(yè)、中小企業(yè)以及進(jìn)出口、自主創(chuàng)新、重點(diǎn)領(lǐng)域技改升級、長期投資、資本輸出等領(lǐng)域，構(gòu)建合理的政策性金融支持體系（賈康、孟艷，2010）。[4]

當(dāng)然，在任何一個(gè)實(shí)施市場經(jīng)濟(jì)制度的國度，相對于商業(yè)性金融來講，政策性金融都是補(bǔ)充性的，處于“配角”地位的，商業(yè)性金融應(yīng)在社會(huì)資金配置中起到基礎(chǔ)性、主導(dǎo)性作用，使得社會(huì)資金配置基本能夠體現(xiàn)“效率優(yōu)先”的理念和原則。但是，這并不意味著政策性金融可有可無，其發(fā)揮作用的領(lǐng)域通常是商業(yè)性金融所不能發(fā)揮作用或者是作用存在扭曲的領(lǐng)域，因此，政策性金融與商業(yè)性金融又是相互補(bǔ)充的。所謂“配角”地位，同樣具有其戰(zhàn)略意義；主角、配角齊全，才能上演有聲有色、又好又快發(fā)展的歷史話劇，構(gòu)成我國社會(huì)資金間接融通體系的全部。全局而言的政策性金融之“配角”地位，并不排斥與否定其在某些特定領(lǐng)域的資金融通中，發(fā)揮決定性的“主角”作用。

[1]吳曉靈，等.新一輪改革中的中國金融[M].天津：天津人民出版社，1998：88.

[2]王紹光.大轉(zhuǎn)型：1980年代以來中國的雙向運(yùn)動(dòng)[J].中國社會(huì)科學(xué)，2008，(1).

[3]賈 康，孟 艷.招投標(biāo)方式政策性金融：運(yùn)轉(zhuǎn)條件、發(fā)展空間與相關(guān)框架探討[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2009，(10).

[4]賈 康，孟 艷.政策性金融演化的國際潮流及中國面臨的抉擇[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2010，(12).

Reflection on the Basic Orientation of China’s Policy-Oriented Financial System

JIA Kang,MENG Yan
(Research Institute for Fiscal Science,Ministry of Finance,Beijing 100142,China)

At present stage,active exploration and healthy development of China’s policy-oriented financial system is hindered by such problems as unclear understanding of policy finance,dislocation of the functions of policy banks and so on.While sticking to pushing forward the reforms of market-oriented financial system and fully improving the efficiency of the financial system,we must correctly handle the relationship between policy finance and commercial finance,re-examine the position and role of policy finance in the entire financial system of the country,take the policy-oriented financial system as one of the important parts of financing of the social funds,make up and fill in reasonably the“intermediate zone”between the direct fiscal expenditures and commercial financing,pursue the transition of the mechanism relying on government financial resources,realize the multiplexing effect of efficiency promotion,serve the comprehensive,coordinated,sustainable and unified development required by the concept of scientific development and catching-up and breakthrough at some strategic focuses.

policy-oriented financial system;commercial financial system;policy bank reform

責(zé)任編校：魏 琳

F832.1

A

1005－0892(2011)06－0037－06

2011-01-11

賈 康，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長，研究員，博士生導(dǎo)師，中國財(cái)政學(xué)會(huì)副會(huì)長兼秘書長，主要從事宏觀經(jīng)濟(jì)及財(cái)經(jīng)理論與政策研究；孟 艷，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要從事財(cái)政與金融政策研究。