唐開元

（湘潭大學 能源工程學院，湖南 湘潭 411100）

勞動權保障公益訴訟規(guī)則的構建

唐開元

（湘潭大學 能源工程學院，湖南 湘潭 411100）

構建勞動權保障公益訴訟機制，旨在保護不特定的、廣泛的勞動者群體利益不受侵害，以使勞動者權益和公共利益得到充分的法律保障?；趧趧訖啾Ｕ瞎嬖V訟所具有的特性，以及原、被告之間的地位及力量對比等特殊因素，應當對訴訟主體資格、受案范圍、管轄制度、證據(jù)規(guī)則、訴訟費用承擔和激勵約束機制等方面作出相應的規(guī)定，以保證勞動權保障公益訴訟程序的有效運作。

勞動權保障公益訴訟是指法律授權的主體根據(jù)法律的規(guī)定，主要對于違反勞動法律法規(guī)，侵犯不特定多數(shù)勞動者及其家庭成員的利益，造成或者可能造成損害的行為，向法院起訴，由法院依法追究其法律責任的訴訟活動。[1]它是一種新型的訴訟模式，區(qū)別于傳統(tǒng)的以保護個人利益的私益訴訟，在保護不特定的、廣泛的勞動者群體利益方面，可以發(fā)揮傳統(tǒng)訴訟難以取得的作用。勞動權保障公益訴訟制度主要涉及公益訴訟主體的公益訴權和國家司法機關的勞動公益審判權，為保障這些權利和權力的實現(xiàn)和合理運作，涉及到勞動權保障公益訴訟的各項具體訴訟規(guī)則，都需要進行合理的設計和建構。一般來說，應對訴訟主體資格、受案范圍、管轄制度、證據(jù)規(guī)則、訴訟費用承擔以及激勵約束機制等方面作出相應的規(guī)定。

一 訴訟主體資格

構建勞動權保障公益訴訟制度的主要瓶頸是訴訟主體資格問題，而在勞動者公益訴訟之場合“原告申訴的基礎并不在于自己的某種利益受到侵害或脅迫，而在于希望保護因私人或政府機關的違法行為而受損的公眾或一部分公眾的利益?！盵2]因此，筆者認為勞動公益訴訟的訴訟主體，應從保護勞動者的群體利益的角度出發(fā)，借鑒國外的成功經(jīng)驗，對“利害關系”作寬泛的理解，不斷放寬原告起訴資格的限制，對當事人的資格予以擴大，充分發(fā)揮私人主體的主觀能動性和其他訴訟主體的優(yōu)勢，主張?zhí)崞鹪V訟的主體應當是多元的，這才是保障勞動者群體利益的有力依托。

（一）檢察機關

檢察機關提起并參加勞動權保障公益訴訟源于其法律監(jiān)督職能，是法律監(jiān)督的實現(xiàn)方式之一，其在勞動者群體利益受到損害以后，能夠忠實地維護國家利益和勞動者的公共利益。同時，檢察機關作為起訴主體，由于其地位的特殊性，既可以避免因私人起訴可能發(fā)生的遭到用人單位報復和濫訟的弊端，最大化的實現(xiàn)同類訴訟起訴標準的統(tǒng)一，也可以避免由于當事人在各地法院分別起訴，可能導致的不同法院對同類事實作出相互矛盾的現(xiàn)象。近年來，我國訴訟主體理論的研究和公益訴訟的實踐，也為檢察機關成為勞動公益訴訟主體提供了較大的可能性。

（二）工會組織

《勞動法》第7條規(guī)定：“工會代表和維護勞動者的合法權益，依法獨立自主地開展活動。”工會組織提起勞動權保障公益訴訟，是其基本職能在司法領域內(nèi)的具體體現(xiàn)，是法律賦予其維護職工勞動權益的正確行使。較勞動者個人單獨起訴，工會組織可以將分散的利益有序地、理性地集中起來，具有更強的訴訟能力，更能保障勞動者基準權利的實現(xiàn)，這種效果在用人單位的違法行為侵害的對象分散、單個勞動者受損失較小，但整體覆蓋面較廣的情況下，尤其突出。

（三）勞動公益性組織

勞動公益性組織是勞動權保障公益訴訟的另一個重要主體，包括專門的公益團體如勞動公益團體、勞動公益律師事務所，也包括一般的公益組織如婦聯(lián)、殘聯(lián)、行業(yè)協(xié)會等組織。他們和勞動者有著明確的旨趣或更具體的利益，更直接代表不同群體的利益，也能充分和及時滿足公民的訴求。同時，社會公益團體具備相關活動的能力、信息和精力，有著較為嚴密的組織和更大的社會影響力，尤其是很多專業(yè)組織，具有很強的專業(yè)性，能夠提供科技、法律等方面的專業(yè)知識和技術，因而能夠發(fā)揮一個組織、集團的優(yōu)勢，保障各種社會集團的參與，為維護公共利益發(fā)揮著不可或缺的作用。

（四）普通公民

授予普通公民勞動權保障公益訴訟當事人適格資格，有利于在最大范圍內(nèi)迅速、及時地發(fā)現(xiàn)侵害勞動基準公益的違法行為，并啟動訴訟程序予以監(jiān)督，它是對檢察機關、工會組織和勞動公益性組織行使訴權的重要補充，是民治原則的直接體現(xiàn)。當然，為防止濫訴現(xiàn)象的發(fā)生，對勞動者提起勞動公益訴訟需要設置行政先行處理程序，這些前提條件和程序不應過于嚴格，否則會使勞動者的此項公益訴權名存實亡。

二 受案范圍

為了不損害用人單位的利益和用人自主權的正當行使，遵守司法有限審查原則，有必要對勞動權保障公益訴訟制度的受案范圍作出限制。勞動權保障公益訴訟的受案范圍應當與勞動標準相結合，用人單位違反了勞動保護的最低標準，損害或者可能損害不特定勞動者的合法權益時，法院就應當受理。主要包括：

(一)用人單位整體拖欠職工工資或支付的工資低于當?shù)刈畹凸べY標準的案件

對于用人單位整體拖欠職工工資的案件，我國現(xiàn)行立法中沒有明確規(guī)定其屬于勞動爭議仲裁或者訴訟的范圍，在司法實踐中也不予支持。2000年最高人民法院某領導在全國民事審判工作會議上講到：“企業(yè)職工下崗、整體拖欠職工工資是在企業(yè)制度改革和勞動用工制度改革中出現(xiàn)的特殊現(xiàn)象，不是履行勞動合同中的問題，由此引發(fā)的糾紛，應當由政府有關部門按照企業(yè)改制的政策規(guī)定統(tǒng)籌解決，不屬于勞動爭議，不應以民事案件立案審理。”[3]然而，在現(xiàn)階段工資仍然是勞動者及其家庭成員生活的主要來源和基本保障，用人單位如果整體拖欠職工工資或支付的工資低于當?shù)刈畹凸べY標準，既違反了國家勞動保護最低標準，又違反了勞動者基本權益絕對性保護的原則。目前此類案件時有發(fā)生，不僅嚴重侵犯勞動者勞動報酬權，而且間接侵犯了勞動者家庭成員生活保障權。因此，有必要將此類案件納入勞動公益訴訟的適用范圍。

（二）用人單位非法限制就業(yè)權的案件

勞動就業(yè)歧視行為，表面上看似乎只是侵害了求職者個人的利益，但實質(zhì)上它同時威脅和侵害到勞動者整個弱勢群體的基本生存權，是對社會公共利益的侵犯。就業(yè)歧視一般發(fā)生在就業(yè)過程中，勞動者還沒有和用人單位建立勞動關系，不屬于勞動爭議，不屬于勞動仲裁和勞動訴訟的受案范圍，我國民法也沒有對就業(yè)歧視作出具體規(guī)定，因此也無法進入司法程序。在目前遭遇就業(yè)歧視不能提起訴訟，只能向有關部門反映，如果行政主體置之不理，司法機關又無權管轄，結果會導致違法行為暢行無阻、無人阻擋，且現(xiàn)行的行政訴訟和民事訴訟只有事后補救效力，事前、事中則無法進入訴訟程序。因此，將就業(yè)歧視納入勞動公益訴訟范圍，不僅有直接利害關系人可以起訴，而且沒有直接利害關系人的就業(yè)歧視行為，如涉嫌就業(yè)歧視的信息、廣告、啟事、言論等，也可以進入訴訟程序；訴訟既判力不僅適用直接起訴者，而且適應同樣情況的未起訴者；不僅事后可以起訴，事前、事中也可以起訴，這樣就可以形成一個對就業(yè)歧視的全方位的保護。

（三）用人單位提供的勞動條件和勞動環(huán)境不符合國家勞動安全衛(wèi)生標準和要求的案件

《經(jīng)濟、社會和文化權利國際公約》第7條規(guī)定：“各國承認人人有權享受公正和良好的工作條件，特別要保證安全和衛(wèi)生的工作條件。”我國《勞動法》第52條規(guī)定：“用人單位必須建立健全勞動安全衛(wèi)生制度，嚴格執(zhí)行國家勞動安全衛(wèi)生規(guī)程和標準，對勞動者進行勞動安全衛(wèi)生教育，防止勞動過程中的事故，減少職業(yè)危害”；第54條規(guī)定：“用人單位必須為勞動者提供符合國家規(guī)定的勞動安全衛(wèi)生條件和必要的勞動防護用品，對從事有職業(yè)危害作業(yè)的勞動者應當定期進行健康檢查?！贝送?，《勞動法》還規(guī)定了女職工和未成年工特殊保護，禁止安排女職工和未成年工從事法律禁止的勞動，對女職工在經(jīng)期、孕期、產(chǎn)期和哺乳期給予特殊保護。以上規(guī)定有利于保證勞動者的人身安全和健康，也有利于提高企業(yè)的勞動生產(chǎn)率。保障勞動者的職業(yè)安全，是現(xiàn)代勞動法的一項神圣使命。用人單位不按規(guī)定提供安全、衛(wèi)生的勞動條件和勞動環(huán)境，不僅侵犯了勞動者的生命權或者健康權，還侵犯了勞動者的勞動權益，同時威脅著勞動者整個弱勢群體的生命健康權，造成社會的不穩(wěn)定。因此，有必要將此類案件納入其受案范圍。

（四）工作時間和休息休假制度嚴重違反國家勞動法律法規(guī)的案件

工作時間和休息休假的權利是勞動者的基本勞動權益，合理的工作時間和休息休假制度是維護勞動者身體健康權利的基本保障，也是激勵勞動者提高勞動效率的重要因素?！秳趧臃ā返?6條規(guī)定：“國家實行勞動者每日工作時間不超過八小時，平均每周工作時間不超過四十四小時的工作制度”；同時本法第38條又進一步規(guī)定：“用人單位應當保證勞動者每周至少休息一日”。在實踐中，一些用人單位肆意延長勞動時間，隨意抬高工作定額，變相強迫工人加班加點，工作時間經(jīng)常達到10小時以上，甚至超過了人的生理極限，導致因疲勞過度釀成人身傷亡的事故時有發(fā)生。隨著人們生活水平的提高，人們愈來愈重視工作中休息權的保障。休息權是勞動權的必要補充，也是人權的重要內(nèi)容。因此，有必要將此類案件納入其受案范圍。

（五）用人單位不依法繳納社會保險費用的案件

社會保險是勞動者在暫時或永久喪失勞動能力和失業(yè)時，從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的制度?！稇椃ā返?5條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”《勞動法》第70條規(guī)定：“國家發(fā)展社會保險事業(yè)，建立社會保險制度，設立社會保險基金，使勞動者在年老、患病、工傷、失業(yè)、生育等情況下獲得幫助和補償?！苯⑼晟频纳鐣Ｕ现贫纫殉蔀榘l(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求，社會保障制度通過向勞動者提供基本生活保障，有利于維持勞動力的再生產(chǎn)，促進勞動力的合理流動和合理配置。[4]目前我國的養(yǎng)老保險制度僅涉及到公司、企業(yè)，覆蓋面很窄，盡管國家強調(diào)所有用人單位都要為勞動者包括為臨時用工繳納養(yǎng)老保險金，但是有些企業(yè)拖欠養(yǎng)老保險金的現(xiàn)象仍然十分嚴重。所以，將此類案件納入勞動公益訴訟的受案范圍，才能確保社會保險制度的良性運行，從而確保整個社會的穩(wěn)定。

（六）違反最低就業(yè)年齡制度的案件

我國曾于1988年的《關于禁止使用童工的通知》、1991年頒布實施的《禁止使用童工規(guī)定》、1994年《中華人民共和國勞動法》以及2002年12月1日開始實施的《禁止使用童工規(guī)定》，都明確了我國“禁止用人單位招用未滿十六歲的未成年人”。當前，國際上對童工的年齡界定為十五周歲，同時允許發(fā)展中國家界定為十四周歲，而我國目前為十六周歲。有些用人單位違反勞動管理法規(guī)雇用未成年人從事特定勞動，直接危及了未成年人的身心健康，侵害了勞動者的休息權及身體健康權。因此，有必要將此類案件納入其受案范圍。

除以上案件外，用人單位還違反了其他勞動保護的最低標準，損害或者可能損害不特定勞動者的合法權益的公益案件，也應納入其受案范圍。

三 訴訟管轄

訴訟中的管轄權是人民法院司法權的實現(xiàn)形式，用來確定一個法院所擁有的權力性質(zhì)和范圍，以及劃定可行使職權的地域界限。[5]勞動權保障公益訴訟畢竟不完全是利害關系人提起訴訟，所以與一般的訴訟有所不同，因此對該制度作一些特別的規(guī)定也是必要的。

首先，應確定此類案件的級別管轄，勞動權保障公益訴訟應該是作出違法行為的主體所在地的中級以上人民法院管轄。因為此類案件涉及勞動者群體的公共利益，影響力較大而且覆蓋面廣，可以認定為屬于“本轄區(qū)內(nèi)重大、復雜的案件”類型而由中級人民法院管轄。另外，中級人民法院法官的審判經(jīng)驗及學歷層次相對較高，所以比基層法院法官更能勝任此類案件的審理。

其次，應確定地域管轄，先確定級別管轄然后再確定地域管轄，管轄權才能真正具體化。此類案件主要是因用人單位侵權行為提起的訴訟，一般應由被告所在地或侵權行為地人民法院管轄。但有些勞動爭議案件也可以適用專屬管轄。如因工資糾紛提起的訴訟，由職工工資關系所在地法院管轄，這有利于法院對案件事實進行調(diào)查和取證，同時也便于及時采取保全措施和生效裁判的執(zhí)行。因工傷事故產(chǎn)生糾紛而提起的訴訟，可以由工傷事故發(fā)生地法院管轄，這有利于工傷事故的調(diào)查取證和認定，節(jié)約訴訟成本。勞動者行動不便的應由勞動者經(jīng)常居住地法院管轄，由于訴訟中往往需要該勞動者的參與，為有利于勞動者行使訴訟權利，就應當由行動不便的勞動者經(jīng)常居住地法院管轄工傷案件。[6]

四 舉證責任負擔

證據(jù)是訴訟的基礎，從某種意義而言，打官司就是打證據(jù)，舉證責任的分配更是關系到當事人權益的維護。傳統(tǒng)民事訴訟法的舉證責任分配原則是“誰主張，誰舉證”，因而大多數(shù)情形下舉證責任由原告承擔。但在勞動權保障公益訴訟案件中，由于原告身份、地位的差異，而不能簡單的適用“誰舉張、誰舉證”、“被告負舉證責任”、“原告負舉證責任”等原則，要區(qū)分不同的情況：當檢察機關作為原告起訴時，在收集證據(jù)方面與用人單位力量均衡、難易程度相當，我們可以平等地分配舉證責任，使原告、被告承受的敗訴風險大致均衡，即適用“誰舉張、誰舉證”的原則；而當其他訴訟主體作為勞動權保障公益訴訟原告時，由于工會組織和勞動公益性組織屬于民間組織，不享有實際權力，作為公民個人更是勢單力薄，不易搜集證據(jù)，加上原被告雙方地位的不平等以及信息不對稱等方面的原因，應當由被告承擔舉證責任，這樣更有利于對公共利益的保護。也就是說由用人單位對于自己有沒有侵權行為、其行為與不特定多數(shù)勞動者的損害結果之間有沒有因果關系以及自己主觀上有無過錯三項要件事實承擔證明責任，而有關公益損害或可能損害的事實證據(jù)，則可由原告負責提供。

五 訴訟費用承擔

訴訟是一種有成本的司法活動，美國著名經(jīng)濟學家諾思說過：“如果私人成本超過私人收益，個人通常不會愿意去從事活動，雖然對社會來說可能有利?！盵7]根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，訴訟費用一般由敗訴當事人負擔，但在實際操作上，則由原告先行預付。而在新型勞動權保障公益侵權案件中，由于其牽涉面廣且涉及眾多復雜專業(yè)知識與技能，原告即便履行其較輕的舉證責任也需花費極為昂貴的費用，往往為一般組織與個人難以承受，費用問題也就成為了勞動權保障公益訴訟提起的障礙。所以，我國有必要吸納其他國家的先進做法，適當減輕或免除公眾和組織因提起勞動權保障公益訴訟而承擔的費用。解決方法為：一是立法免除原告承擔訴訟費用的責任（含檢察機關）。應規(guī)定當原告勝訴時，其訴訟代理費、交通費、誤工費等一律由被告承擔；當作為原告的檢察機關敗訴時，訴訟費用應由政府財政負擔；在工會組織、勞動公益性組織敗訴的情況下，法院應酌情減少或免除其訴訟費用。如在法國，當事人就公共利益提起侵權之訴，事先不繳納訴訟費用，敗訴時再按規(guī)定標準收費，數(shù)額極為低廉。[8]至于公民個人提起的勞動權保障公益訴訟案件，應當免交訴訟費用。二是完善法律援助制度。將對勞動權保障公益訴訟的法律援助列入當?shù)厮痉ㄐ姓C關法律援助計劃中，免費提供法律幫助。三是建立勞動權保障公益訴訟基金。從每件勝訴的勞動權保障公益訴訟的罰金中提留一定比例作為公益訴訟基金，同時還可以接納社會捐款作為基金來源，為符合條件的公民個人支付其因訴訟而付出的誤工費、差旅費等合理開支，這樣有利于鼓勵更多的人來維護勞動公益。

六 訴訟激勵約束機制

勞動權保障公益訴訟案件放寬對原告起訴資格的限制，也必然會導致該類訴訟的原告多為無利害關系人。為鼓勵和支持普通公民對侵害勞動者群體利益的行為作斗爭，許多國家在立法上規(guī)定了獎勵制度。給予勝訴原告適當?shù)莫剟?，一方面是對原告付出的彌補，另一方面有利于鼓勵更多的公民個人監(jiān)督用人單位的行為，維護社會正義。施塔姆勒認為：“法律所追求的正義實現(xiàn)即社會生活的最完美的和諧，只有將個人的欲望與社會的目標相適應才能達到。有助于達到這一目標的規(guī)則就是正義的，否則就是不正義的?！盵9]勞動權保障公益訴訟的原告主要是出于對美好社會生活和和諧用工秩序的需要，為了鼓勵與保護他們的這種“熱心”，對勝訴原告給予一定的獎勵，這也是對原告因提起訴訟損失進行一定程度上的彌補，獎勵資金來源于對本案的訴訟收益。但由于人的動機十分復雜，我們也要注意到對濫訴的防止。我國司法資源嚴重不足，為防止司法資源的浪費，可以設置行政先行處理程序，即在起訴之前，原告要向勞動行政部門提出建議，要求其立即對用人單位的違法侵權行為進行查處。對于原告的建議，勞動行政部門應在一定期限內(nèi)給予答復，如不答復或答復超過法定期限，原告就可以向人民法院起訴，請求司法救濟；或者給予法院分配訴訟費用的裁量權，法院如認為適當和必要，可以決定先由原告交納一部分訴訟費用，或者原告事先不交納訴訟費用，經(jīng)審查屬不合法或無意義的起訴時再繳納數(shù)額低廉的費用，法院這樣做也可以防止訴訟費用的無償主義可能帶來的濫訴問題。[10]

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Abstract: Building the public lawsuit mechanism for labor right security intends to protect unspecified laborers’ interests so that the laborers’ rights and public interests can be effectively guaranteed. Based on the features of the public lawsuit of security in

laborers’ rights and particular factors of contrast in social position， power， etc. between the plaintiff and the accused， we should correspondingly regulate plaintiff’s legal standing ， the range of handling the legal cases， the system under control， the rules and regulations giving evidence， the undertaking in cost concerning lawsuit， the mechanism in stimulation and control， etc. to ensure the effective operation of the public lawsuit’s procedure of security in laborers’ rights.

Keywords: Laborers’ Right; Public Lawsuit; Regulation; Construction

Construction of the Public Lawsuit’s Regulationof Security in Laborers’Rights

Tang Kai-yuan
（Energy Engineering Institute Of Xiangtan University,Xiangtan Hunan 411100,China）

勞動權；公益訴訟；規(guī)則；構建

D925

A

1673-2219（2011）03-0126-04

2010―12―24

湖南省教育廳課題“勞動權保障公益訴訟法律問題研究”(項目編號08C841)階段性成果。

唐開元（1964－），男，湖南攸縣人，湘潭大學副教授，碩士生導師，研究方向為經(jīng)濟法學與勞動法學。

（責任編校：周 欣）