郭 殊(北京師范大學(xué))

公法對(duì)合理調(diào)整收入分配關(guān)系的保障

郭 殊(北京師范大學(xué))*

當(dāng)前我國(guó)的收入分配問(wèn)題十分突出，主要體現(xiàn)在個(gè)人收入差距、城鄉(xiāng)收入差距和區(qū)域收入差距三個(gè)方面都在逐漸擴(kuò)大，個(gè)別領(lǐng)域甚至呈現(xiàn)差距快速拉大的趨勢(shì)。解決收入分配不公成為促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急，是化解日益突出的社會(huì)矛盾、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要環(huán)節(jié)。

2011年全國(guó)人大批準(zhǔn)的“十二五規(guī)劃綱要”第32章專(zhuān)章對(duì)合理調(diào)整收入分配關(guān)系作了具體規(guī)定，包括“深化工資制度改革”，“健全資本、技術(shù)、管理等要素參與分配制度”，“加快完善再分配調(diào)節(jié)機(jī)制”，“整頓和規(guī)范收入分配秩序”四個(gè)方面。這些目標(biāo)的確立為未來(lái)五年解決或改善收入分配問(wèn)題提供了明確的指引。然而這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅牽涉到經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策，更需要得到法律制度，特別是公法的規(guī)范和保障。

一、當(dāng)前改善民生所面臨的收入分配問(wèn)題

隨著2008年以來(lái)的世界金融危機(jī)所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)和通貨膨脹，我國(guó)人民的生活水平面臨著諸多不利因素，政府通過(guò)積極作為改善民生已成為當(dāng)務(wù)之急。我們需要認(rèn)清這些問(wèn)題，方能有的放矢，才能有效地通過(guò)公法手段對(duì)收入分配關(guān)系加以合理調(diào)整，從而改善民生。

(一)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下收入差距擴(kuò)大產(chǎn)生的問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的個(gè)人收入分配逐步走出平均主義，收入分配的市場(chǎng)化程度越來(lái)越高，居民收入差距開(kāi)始拉大。適當(dāng)擴(kuò)大收入差距是有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的，是“效率優(yōu)先”的表現(xiàn)之一，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律。但是，近些年來(lái)，我國(guó)居民收入差距持續(xù)拉大，分配格局嚴(yán)重失衡，對(duì)改革的進(jìn)一步深化與和諧社會(huì)的構(gòu)建產(chǎn)生了相當(dāng)大的影響。由基尼系數(shù)反應(yīng)出的居民收入差距呈現(xiàn)一種上升趨勢(shì)。2010年，我國(guó)的基尼系數(shù)已接近0．5，這說(shuō)明我國(guó)的貧富差距和兩極分化問(wèn)題已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)峻。居民收入差距現(xiàn)狀主要表現(xiàn)在以下六個(gè)方面：(1)全國(guó)居民收入差距擴(kuò)大;(2)城鎮(zhèn)和農(nóng)村內(nèi)部居民收入差距擴(kuò)大;〔1〕參見(jiàn)譚偉：《中國(guó)收入差距》。中國(guó)發(fā)展出版社2009年版，第25-30頁(yè)。(3)城鄉(xiāng)居民之間收入差距擴(kuò)大;(4)不同地區(qū)之間居民收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大;(5)不同行業(yè)之間收入差距擴(kuò)大;(6)不同階層之間收入差距逐漸拉大。〔2〕參見(jiàn)馮建功、方美霞：《對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段居民收入分配差距現(xiàn)狀、原因分析》，載《北方經(jīng)濟(jì)》2011年第3期。

當(dāng)前我國(guó)居民分配差距所導(dǎo)致的社會(huì)問(wèn)題主要有：(1)貧富兩極分化，形成社會(huì)階層之間的鴻溝，低收入群體易于產(chǎn)生仇富心理，富裕群體則為避險(xiǎn)而選擇移民海外;(2)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不健康，生產(chǎn)過(guò)剩與需求不足并存，易形成周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，同時(shí)不利于產(chǎn)業(yè)升級(jí)和產(chǎn)業(yè)合理分布;(3)隨著CPI指數(shù)上升，通貨膨脹加劇，居民家庭普遍省吃?xún)€用，壓縮實(shí)際支出，生活水平下降;〔3〕《居民消費(fèi)賬單：年收入5萬(wàn)或50萬(wàn)都在節(jié)衣縮食》，資料來(lái)源：http：//business．sohu．com/20110802/n315228530．shtml．，訪(fǎng)問(wèn)日期為2011年8月2日。(4)內(nèi)需不旺，國(guó)家經(jīng)濟(jì)過(guò)度依賴(lài)出口，積攢過(guò)多的外匯儲(chǔ)備，主要用于購(gòu)買(mǎi)美國(guó)國(guó)債，而美元貶值導(dǎo)致人民血汗形成的外匯資產(chǎn)縮水。

(二)市場(chǎng)分配功能的局限性與政府再分配的調(diào)整范圍

據(jù)《北京晨報(bào)》報(bào)道，扣除物價(jià)因素，2011年上半年北京市城鄉(xiāng)居民收入增速未達(dá)到年初制定的7%的目標(biāo)。對(duì)此，北京市一方面將研究建立“價(jià)格調(diào)節(jié)基金”，多渠道確保生活必需品市場(chǎng)供應(yīng)和價(jià)格穩(wěn)定;另一方面，包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)一線(xiàn)職工、農(nóng)民等在內(nèi)的全市居民收入增長(zhǎng)意見(jiàn)近期會(huì)向社會(huì)公布?！?〕參見(jiàn)《北京上半年收入增速未達(dá)標(biāo)，擬出居民加薪方案》，資料來(lái)源：http：//money．163．com/11/0722/04/79HR7E9700253B0H．html#fr=index，訪(fǎng)問(wèn)日期為2011年7月20日。這是近期地方政府通過(guò)行政干預(yù)積極作為，調(diào)整居民收入的一個(gè)典型舉措。從目前全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合來(lái)看，收入分配方面突顯出日益嚴(yán)重的問(wèn)題，政府對(duì)收入分配進(jìn)行合理調(diào)整具有其正當(dāng)性，但是應(yīng)當(dāng)在法律許可的范圍內(nèi)行使其調(diào)控權(quán)力。這就需要公法的保障與規(guī)制，支持和規(guī)范政府的改善民生舉措。

對(duì)于現(xiàn)階段我國(guó)居民收入差距產(chǎn)生的原因，一些學(xué)者有不同角度的歸納總結(jié)：(1)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和分配方式的變革;(2)資源稟賦差異與國(guó)家戰(zhàn)略政策傾斜;(3)市場(chǎng)化的“馬太效應(yīng)”;(4)國(guó)家權(quán)力不當(dāng)介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng);〔5〕參見(jiàn)馮建功、方美霞：《對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段居民收入分配差距現(xiàn)狀、原因分析》，載《北方經(jīng)濟(jì)》2011年第3期。(5)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu);(6)通貨膨脹;(7)壟斷行業(yè)與國(guó)企?！?〕參見(jiàn)陳衛(wèi)東：《論縮小收入差距的財(cái)政政策》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2008年版，第87-93頁(yè)。這些因素綜合而復(fù)雜地形成了當(dāng)前的居民收入分配不合理狀況。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公民收入差距的產(chǎn)生有其必然性。這些導(dǎo)致收入差距的成因分為不可控因素和可控因素。其中，可控因素是指政府可控的影響收入差距的因素(政策變量)，包括政府宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)政策、政府的政策導(dǎo)向、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、技術(shù)進(jìn)步、人力資本投資、體制因素(市場(chǎng)機(jī)制不健全)、非法非正常收入與尋租腐敗因素、非政府組織(NGO)活動(dòng)、通貨膨脹與通貨緊縮和其他影響因素?！?〕參見(jiàn)陳衛(wèi)東：《論縮小收入差距的財(cái)政政策》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2008年版，第79-87頁(yè)。只有認(rèn)清可控因素，政府調(diào)整分配關(guān)系才有可能，即合理調(diào)整收入分配關(guān)系是針對(duì)上述可控因素的。分配問(wèn)題的解決不是搞財(cái)富平均化，不是回到改革開(kāi)放前的平均主義，而是要按照公平原則合理分配。這是一個(gè)“分配正義”的問(wèn)題，兼具經(jīng)濟(jì)學(xué)和倫理學(xué)的原理。在法學(xué)看來(lái)，應(yīng)當(dāng)確立某種公平正義的規(guī)則，對(duì)居民收入分配關(guān)系進(jìn)行合理調(diào)整，這需要公法的規(guī)范與保障。

二、政府調(diào)整收入分配關(guān)系的法理基礎(chǔ)與法律依據(jù)

(一)政府調(diào)整收入分配關(guān)系的法理基礎(chǔ)

政府通過(guò)法律手段調(diào)整收入分配關(guān)系的正當(dāng)性，它來(lái)自于成文法規(guī)范之外，包含于倫理學(xué)、社會(huì)學(xué)和憲政原理之中。其中倫理學(xué)涉及公平與效率關(guān)系，社會(huì)學(xué)涉及社會(huì)發(fā)展與社會(huì)和諧，憲政原理涉及到人的尊嚴(yán)、人權(quán)保障與社會(huì)福利問(wèn)題。

第一，平衡效率與公平關(guān)系問(wèn)題需要政府合理調(diào)整收入分配關(guān)系。鄧小平早就提出“效率優(yōu)先、兼顧公平”的發(fā)展思路，這在改革之初為提高社會(huì)生產(chǎn)效率，增加社會(huì)財(cái)富是至關(guān)重要的。開(kāi)放之初的深圳提出的“時(shí)間就是金錢(qián)、效率就是生命”的口號(hào)也提到了效率與公平關(guān)系問(wèn)題。這里從功利主義與正義論的視角闡釋收入分配關(guān)系。邊沁的功利主義總結(jié)起來(lái)就是為“社會(huì)最大多數(shù)人的最大幸?！?，是為“公共利益”，也引起了社會(huì)福利觀念。〔8〕參見(jiàn)張千帆：《憲法學(xué)導(dǎo)論》，法律出版社2004年版，第9頁(yè)。這成為英美傳統(tǒng)政治哲學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論基礎(chǔ)。這一理論的一個(gè)弊端就是最大化社會(huì)福利或公共利益，可能會(huì)損害個(gè)人利益。羅爾斯在《正義論》中對(duì)功利主義進(jìn)行了批判，提出了作為公平的正義。公法學(xué)界往往以功利主義推導(dǎo)出社會(huì)公共利益，在追求社會(huì)發(fā)展效率的同時(shí)，與公平保障每個(gè)個(gè)人的利益可能存在沖突。政府需要在其間尋求平衡，即“十二五規(guī)劃綱要”第32章要求的“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系”。

第二，保障人的尊嚴(yán)與社會(huì)福利需要政府合理調(diào)整收入分配關(guān)系。20世紀(jì)30年代的世界經(jīng)濟(jì)大蕭條與危機(jī)最后引發(fā)了人類(lèi)歷史上最慘烈的第二次世界大戰(zhàn)。歐美、日本等工業(yè)化國(guó)家在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中出現(xiàn)的企業(yè)破產(chǎn)、失業(yè)大增，大量普通民眾的基本生活條件都無(wú)法得到保證。對(duì)此各國(guó)采取了不同的解決方案。德國(guó)、意大利、日本走向了極右翼的法西斯道路，而美國(guó)在羅斯福的領(lǐng)導(dǎo)下，采用了英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯的理論，通過(guò)政府“有形的手”的干預(yù)，增加人民就業(yè)，調(diào)節(jié)居民收入分配關(guān)系。二戰(zhàn)即將結(jié)束時(shí)，在羅斯福主導(dǎo)下成立的聯(lián)合國(guó)組織，通過(guò)了《聯(lián)合國(guó)憲章》和《世界人權(quán)宣言》，提出了“免于匱乏的自由”理念。二戰(zhàn)后的聯(lián)邦德國(guó)基本法將“人的尊嚴(yán)”置于第1條，同樣也反映了對(duì)人的尊重和人權(quán)保障的重視。歐美諸國(guó)普遍建立較為完善的社會(huì)福利體系，以保障社會(huì)弱勢(shì)群體的基本生存權(quán)，這為政府通過(guò)法律手段干預(yù)市場(chǎng)收入分配關(guān)系提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。

第三，社會(huì)發(fā)展與社會(huì)和諧需要政府合理調(diào)整收入分配關(guān)系。經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)同步推進(jìn)，這是改革開(kāi)放事業(yè)的兩個(gè)車(chē)輪。如果忽視了其中之一，這輛滾滾向前的“大車(chē)”就會(huì)失去平衡。通過(guò)政府合理調(diào)整收入分配關(guān)系，改善社會(huì)不同群體和階層的收入分配狀況，才能增加社會(huì)和諧因素，減少不和諧因素，從而促進(jìn)社會(huì)良性發(fā)展與社會(huì)和諧穩(wěn)定。

(二)政府調(diào)整收入分配關(guān)系的公法依據(jù)

在法治國(guó)家，政府的行為都要有法律的授權(quán)，特別是對(duì)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)和規(guī)制，更有可能使公權(quán)力滲入私人領(lǐng)域，從而形成對(duì)私主體行為的干預(yù)，就更需要有合法性依據(jù)。從現(xiàn)有各國(guó)公法體系來(lái)看，一國(guó)政府對(duì)居民收入分配關(guān)系進(jìn)行調(diào)整主要從以下三個(gè)方面獲得法律依據(jù)。

第一，國(guó)家保障民生的憲法義務(wù)。社會(huì)權(quán)或福利權(quán)是典型的民生類(lèi)憲法權(quán)利。1905年孫中山先生首次公開(kāi)提出民生主義：“所以倡民生主義，就是因貧富不均，想要設(shè)法挽救”?！?〕《孫中山選集》，人民出版社1981年版，第85頁(yè)。社會(huì)權(quán)是19世紀(jì)末20世紀(jì)初社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)中以及后來(lái)歐美福利國(guó)家、社會(huì)國(guó)家興起過(guò)程中所提倡的那種“依靠國(guó)家”的權(quán)利?！?0〕林來(lái)梵：《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法》，法律出版社2001年版，第90頁(yè)。有學(xué)者將其稱(chēng)為“社會(huì)基本權(quán)”，是憲法賦予國(guó)家的積極作為義務(wù)?！?1〕鄭賢君：《論憲法社會(huì)基本權(quán)的分類(lèi)與構(gòu)成》，載《法律科學(xué)》2004年第2期。

國(guó)家在關(guān)注民生問(wèn)題時(shí)的三個(gè)義務(wù)層面可以描述為：(1)尊重公民生命、健康，尊重公民在生活資料、生產(chǎn)資料、教育選擇等諸方面的自主選擇義務(wù)，節(jié)制并避免非法干涉;(2)保護(hù)公民所享有或具有的生命、健康、財(cái)產(chǎn)、社會(huì)保障、就業(yè)機(jī)會(huì)、教育資源、醫(yī)療資源、環(huán)境資源不受他人侵犯的義務(wù);(3)營(yíng)造合理的制度與途徑促進(jìn)公民實(shí)現(xiàn)相關(guān)方面的利益，當(dāng)以上努力仍不足以保障公民實(shí)現(xiàn)上述利益時(shí)，直接向相關(guān)公民提供物資，使其免于匱乏從而保障其生命與尊嚴(yán)?！?2〕鄭磊：《民生問(wèn)題的憲法權(quán)利之維》，載柳華文主編：《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利可訴性研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2008年版。其中最典型的是社會(huì)保障權(quán)，社會(huì)保障權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)?，F(xiàn)代意義上的社會(huì)保障是現(xiàn)代國(guó)家為解除或者預(yù)防貧困以及某些經(jīng)濟(jì)和社會(huì)災(zāi)害對(duì)社會(huì)成員造成的威脅，維護(hù)人格尊嚴(yán)，通過(guò)立法和一系列公共措施，為社會(huì)成員基本生活的安全提供保護(hù)。〔13〕余遜達(dá)、陳旭東：《人權(quán)與社會(huì)保障》，載鄭造桓主編：《公民權(quán)利與社會(huì)保障》，浙江大學(xué)出版社2008年版。

第二，政府監(jiān)管市場(chǎng)良性運(yùn)行的法律責(zé)任。從20世紀(jì)初開(kāi)始，各國(guó)政府都開(kāi)始對(duì)勞工市場(chǎng)或者雇傭關(guān)系加以監(jiān)管，規(guī)制企業(yè)和勞動(dòng)者的各類(lèi)行為。我國(guó)的《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》對(duì)此都進(jìn)行了授權(quán)?！秳趧?dòng)法》第46條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)工資總量實(shí)行宏觀調(diào)控”;第48條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行最低工資保障制度”;第49條規(guī)定了確定和調(diào)整最低工資標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)綜合參考的因素;第9章規(guī)定了社會(huì)保險(xiǎn)和福利制度;第10章規(guī)定了勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)制;第11章則授權(quán)縣級(jí)以上各級(jí)人民政府勞動(dòng)行政部門(mén)對(duì)用人單位遵守勞動(dòng)法律、法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的權(quán)力。2008年施行的《勞動(dòng)合同法》則賦予國(guó)家干預(yù)勞動(dòng)契約關(guān)系的職權(quán)，其第6章規(guī)定了國(guó)務(wù)院勞動(dòng)行政部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)勞動(dòng)合同制度實(shí)施的監(jiān)督管理，縣級(jí)以上地方人民政府勞動(dòng)行政部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)勞動(dòng)合同制度實(shí)施的監(jiān)督管理，監(jiān)督內(nèi)容包括“用人單位支付勞動(dòng)合同約定的勞動(dòng)報(bào)酬和執(zhí)行最低工資標(biāo)準(zhǔn)的情況”。

進(jìn)入21世紀(jì)，許多國(guó)家的政府加強(qiáng)了對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行中不規(guī)范行為的監(jiān)管。但是政府監(jiān)管的危險(xiǎn)在于，面對(duì)市場(chǎng)無(wú)序與監(jiān)管乏力的現(xiàn)狀，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在公眾與其他各種社會(huì)壓力之下，很容易滑向另一個(gè)極端，陷入過(guò)度監(jiān)管的惡性循環(huán)。如果考慮到我國(guó)政府權(quán)力過(guò)大的狀況并沒(méi)有根本改變以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)也有謀取自身利益的實(shí)際情況，監(jiān)管機(jī)構(gòu)越位，陷入過(guò)度監(jiān)管實(shí)際上也是非?，F(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)?！?4〕周漢華：《政府監(jiān)管與行政法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第19頁(yè)。

因此，政府對(duì)勞工市場(chǎng)的監(jiān)管和對(duì)分配關(guān)系的規(guī)制必須有其適度的邊界，防止監(jiān)管機(jī)構(gòu)不當(dāng)或者濫用權(quán)力。只有在市場(chǎng)秩序和法庭訴訟都不能有效解決，而政府監(jiān)管能夠有效解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題，且政府監(jiān)管獲得的收益能夠證明為它花費(fèi)的成本是適當(dāng)?shù)?或合理的)情況下，政府監(jiān)管才能依法介入。

第三，政府調(diào)控規(guī)制收入分配關(guān)系的財(cái)政政策?，F(xiàn)代各國(guó)政府通過(guò)財(cái)政稅收法律手段調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富的分配關(guān)系。通過(guò)政府的財(cái)政收入和支出途徑，對(duì)市場(chǎng)的初次分配關(guān)系加以調(diào)節(jié)和改良，以利于社會(huì)公平。稅收是政府縮小收入差距的重要工具之一，它不僅通過(guò)稅種、稅基和稅率調(diào)節(jié)個(gè)人收入水平以及產(chǎn)生收入的要素條件，從而決定政府調(diào)節(jié)收入差距的力度大小，決定市場(chǎng)要素所有者稅后實(shí)際收入水平。更重要的是它在很大程度上影響著政府通過(guò)財(cái)政支出進(jìn)行個(gè)人收入調(diào)節(jié)的資金來(lái)源。財(cái)政收入主要來(lái)自于個(gè)人所得稅、消費(fèi)稅、財(cái)產(chǎn)稅等稅種。

政府通過(guò)對(duì)個(gè)人總所得征收個(gè)人所得稅影響到個(gè)人可用于消費(fèi)和儲(chǔ)蓄的稅后收入;個(gè)人消費(fèi)又因一些商品稅影響到實(shí)際消費(fèi)能力進(jìn)而影響其福利水平;個(gè)人積累的財(cái)富一般要面臨財(cái)產(chǎn)類(lèi)稅收(如遺產(chǎn)稅)。〔15〕參見(jiàn)陳衛(wèi)東：《論縮小收入差距的財(cái)政政策》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2008年版，第176、177頁(yè)。這個(gè)方面，最典型的是2011年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《個(gè)人所得稅法》的修訂，提高了個(gè)人所得稅起征點(diǎn)，降低了第一級(jí)稅率，減少了稅率層級(jí)(適當(dāng)增加了高收入者的稅負(fù))，一定程度上改善了居民收入分配關(guān)系。

政府的財(cái)政支出政策在縮小居民收入差距方面也十分重要，主要包括：轉(zhuǎn)移性支出政策(重點(diǎn)有財(cái)政補(bǔ)貼和社會(huì)保障支出)、公共教育支出和減少貧困的對(duì)農(nóng)業(yè)支出，它們?cè)跁r(shí)間上或長(zhǎng)或短、在數(shù)量上或多或少地對(duì)縮小收入差距起作用?！?6〕陳衛(wèi)東：《論縮小收入差距的財(cái)政政策》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2008年版，第216頁(yè)。其中作為中央與地方政府之間、各級(jí)地方政府之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出是核心和基礎(chǔ)。然而，我國(guó)還未制定“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法”，這方面還欠缺法律依據(jù)，有待通過(guò)立法加以完善。

第四，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利國(guó)際公約》和中國(guó)參加的國(guó)際勞工公約。國(guó)際法對(duì)政府改善民生，特別是合理調(diào)整收入分配關(guān)系也有依據(jù)，最重要的是《經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利國(guó)際公約》和若干中國(guó)參加的國(guó)際勞工公約。

根據(jù)中國(guó)1996年簽署、2001年批準(zhǔn)的《經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利公約》中對(duì)工作權(quán)、公正和良好的工作條件權(quán)的保障要求，我國(guó)主要采取的措施是：其一，最低工資保障，中國(guó)實(shí)行最低工資制度;其二，安全和衛(wèi)生的工作條件保障。

另外，我國(guó)已加入和批準(zhǔn)了22個(gè)國(guó)際勞工組織公約，從國(guó)際勞工組織確立的一系列勞工標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，我國(guó)批準(zhǔn)的《1928年確定最低工資辦法公約》(第26號(hào)公約)和《1951年同酬公約》(第100號(hào))是直接調(diào)整勞動(dòng)者收入分配關(guān)系的國(guó)際法依據(jù)。1928年公約要求承允或維持一種辦法，以便能為那些在無(wú)從用集體協(xié)議或其他方法有效規(guī)定工資且工資特別低廉的若干種行業(yè)中工作的工人，確定最低工資?！?951年同酬公約》要求各會(huì)員國(guó)促進(jìn)并保障實(shí)行男女同工同酬。這些勞工公約雖然僅限于對(duì)勞工收入分配的部分調(diào)整，但都是我國(guó)調(diào)整居民收入分配的國(guó)際公法依據(jù)。

三、國(guó)外公法對(duì)合理調(diào)整收入分配關(guān)系的規(guī)范

在合理調(diào)整收入分配關(guān)系方面，歐美一些國(guó)家在歷史上已有較多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和制度運(yùn)作。英美等普通法系國(guó)家在亞當(dāng)·斯密自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論和自由主義法律思想的傳統(tǒng)下，經(jīng)過(guò)19世紀(jì)的周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)和20世紀(jì)30年代的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)，在凱恩斯主義的影響下，都對(duì)自身的憲法和行政法制度進(jìn)行了變革，允許政府“看得見(jiàn)的手”加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的調(diào)控，對(duì)傳統(tǒng)上屬于契約自由范疇的收入分配關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。

(一)英國(guó)早期法律制度中對(duì)收入分配關(guān)系的調(diào)整

英國(guó)是西方各國(guó)中最早開(kāi)始實(shí)行社會(huì)救濟(jì)和個(gè)人所得稅法制度的國(guó)家，這兩項(xiàng)制度都是有效調(diào)整收入分配關(guān)系的法律制度。個(gè)人所得稅制度是1798年在英國(guó)首先創(chuàng)立的，良好設(shè)計(jì)的個(gè)人所得稅可以在高效組織財(cái)政收入的同時(shí)，有效調(diào)節(jié)收入差距、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定。從當(dāng)今發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐看，瑞典采用的個(gè)人所得稅使年薪最高的前10位企業(yè)家與工人的收入差距從稅前的37∶1下降到稅后的14∶1左右。英國(guó)1%的最低收入者與1%的最高收入者稅前稅后收入差距倍數(shù)由18．5倍縮小到13．2倍。〔17〕項(xiàng)懷誠(chéng)等：《個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)誰(shuí)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1998年版，第159頁(yè)。

在使用社會(huì)保障措施調(diào)節(jié)收入差距方面，英國(guó)最著名的就是“濟(jì)貧法”。1536年亨利八世的濟(jì)貧法具有重要影響，因?yàn)樗馕吨粤⒎ㄐ问酱_認(rèn)了國(guó)家對(duì)社會(huì)貧困問(wèn)題應(yīng)承擔(dān)一定的責(zé)任。1601年《伊麗莎白濟(jì)貧法》頒布，是英國(guó)歷史上第一部專(zhuān)門(mén)的濟(jì)貧法(又稱(chēng)“舊濟(jì)貧法”)，它規(guī)定以教區(qū)作為濟(jì)貧的基本單位，救濟(jì)資金的來(lái)源則分為濟(jì)貧稅、自愿捐款以及罰款三項(xiàng)。1834年，英國(guó)對(duì)濟(jì)貧法的實(shí)施進(jìn)行了變革。在此之前濟(jì)貧法部分是由堂區(qū)官員和濟(jì)貧官、部分由治安法官來(lái)實(shí)施的，很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)這已變得不明智和有些過(guò)度。如果英格蘭要想不被其貧民拖垮的話(huà)，就必須進(jìn)行徹底的改革?！?8〕參見(jiàn)［英］F．W．梅特蘭：《英格蘭憲政史》，李紅海譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2010年版，第319頁(yè)。英國(guó)通過(guò)了1834年“濟(jì)貧法修正案”，即“新濟(jì)貧法”。

進(jìn)入20世紀(jì)后，英國(guó)的社會(huì)救濟(jì)制度需要重大改革，在1905年頒布《失業(yè)工人法》，1908年頒布《養(yǎng)老金法》，1911年頒布《健康保險(xiǎn)法》，自此正式建立起新型的社會(huì)保障制度體系。濟(jì)貧法與新的社會(huì)保障體系已產(chǎn)生了救濟(jì)金發(fā)放和管理方面的沖突，使得濟(jì)貧制度的改革勢(shì)在必行。1919年政府頒布健康部法，成立健康部，結(jié)束了地方政府的濟(jì)貧事務(wù)管理權(quán)，實(shí)現(xiàn)了濟(jì)貧事務(wù)的中央政府管理。1929年地方政府法廢除了濟(jì)貧監(jiān)督局，徹底結(jié)束了濟(jì)貧法的地方管理體制。原來(lái)由濟(jì)貧法提供的各種救濟(jì)逐漸納入社會(huì)保障制度管理中。1948年英國(guó)頒布《國(guó)民救助法》正式廢除了濟(jì)貧法。英國(guó)作為現(xiàn)代福利國(guó)家的先驅(qū)，其實(shí)行了近400年的濟(jì)貧法比較有效地通過(guò)政府保障和社會(huì)救濟(jì)，改善了因資本主義工商業(yè)發(fā)展造成的貧民生活，通過(guò)社會(huì)保障制度調(diào)整了居民收入分配關(guān)系。

(二)美國(guó)憲法中“經(jīng)濟(jì)正當(dāng)程序”的衰弱與羅斯福新政

美國(guó)憲法中的正當(dāng)程序可分為實(shí)質(zhì)性正當(dāng)程序和程序性正當(dāng)程序。作為“實(shí)體正當(dāng)程序”(實(shí)質(zhì)性正當(dāng)程序)理論的分支，“經(jīng)濟(jì)正當(dāng)程序”是指法院基于自身對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論的信仰——如“自由放任”、“契約自由”，認(rèn)定經(jīng)濟(jì)權(quán)利是受憲法第5或第14修正案特殊保護(hù)的“自由”或“財(cái)產(chǎn)”，并借此禁止聯(lián)邦或各州立法機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)。因此，即使聯(lián)邦或各州立法完全符合法律程序，法院也可能認(rèn)為它們?cè)趦?nèi)容上違反憲法或自然法的普遍原理而予以推翻。美國(guó)司法中“經(jīng)濟(jì)正當(dāng)程序”的起源也是不光彩的，其源于1857年“蓄奴案”。第13、14憲法修正案推翻了法院的“蓄奴案”判決。但美國(guó)聯(lián)邦最高法院仍采取司法節(jié)制態(tài)度，拒絕給第14修正案的“正當(dāng)程序”注入憲法文字未明確賦予的意義。〔19〕參見(jiàn)張千帆：《美國(guó)聯(lián)邦憲法》，法律出版社2011年版，第205-207頁(yè)。

19世紀(jì)后期，美國(guó)社會(huì)工薪階層人數(shù)大量增加，社會(huì)矛盾凸顯，財(cái)政恐慌，大罷工此起彼伏。美國(guó)聯(lián)邦政府的調(diào)查委員會(huì)建議利用聯(lián)邦立法鼓勵(lì)雇主與雇員選舉的工會(huì)談判，并規(guī)定調(diào)解程序以保障工業(yè)和平。1937年以前，聯(lián)邦最高法院的多數(shù)大法官仍然堅(jiān)持傳統(tǒng)的“自由放任”和“契約自由”思想，利用自身對(duì)憲法精神的理解來(lái)推翻聯(lián)邦或各州的經(jīng)濟(jì)立法。內(nèi)戰(zhàn)曾一度迫使聯(lián)邦最高法院采取司法節(jié)制，但不久又回到司法能動(dòng)。在聯(lián)邦層面，最高法院通過(guò)狹義解釋“州際貿(mào)易”概念，在“禁止童工”等案中推翻聯(lián)邦政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的間接調(diào)控。在各州立法上，最高法院利用第14修正案的“法律正當(dāng)程序”，從而禁止州的立法機(jī)構(gòu)制定勞工保護(hù)法案。1905年的聯(lián)邦最高法院對(duì)洛克勒訴紐約州案的判決，標(biāo)志“經(jīng)濟(jì)正當(dāng)程序”理論的成熟。在該案中，最高法院認(rèn)為限制工時(shí)的紐約州勞動(dòng)法第110條違反了憲法“正當(dāng)程序”條款所保障的“契約自由”。〔20〕參見(jiàn)張千帆：《美國(guó)聯(lián)邦憲法》，法律出版社2011年版，第207、208頁(yè)。

1935年聯(lián)邦最高法院作出了不利于羅斯福新政的三項(xiàng)重要判決，其中包括九名大法官一致同意推翻新政經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計(jì)劃的核心立法——《全國(guó)工業(yè)復(fù)興法》。在羅斯福提出改組法院的“填塞計(jì)劃”后，經(jīng)過(guò)“使九人得救的及時(shí)轉(zhuǎn)向”，新政的諸多重要法案得到最高法院的合憲性認(rèn)可，主要是1937年有關(guān)最低工資、勞工關(guān)系法和社會(huì)保障法等一系列判決，這被稱(chēng)為“1937年憲法革命”。憲法革命重要的是在三大憲法條款的法理原則上發(fā)生了變化，即正當(dāng)程序(契約自由)、商務(wù)權(quán)和公共福利?！?1〕參見(jiàn)韓鐵：《美國(guó)憲政民主下的司法與資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，上海三聯(lián)書(shū)店2009年版，第403-405頁(yè)。

美國(guó)憲法中所謂“經(jīng)濟(jì)正當(dāng)程序”的衰弱，其標(biāo)志性案件正是關(guān)于政府調(diào)控最低工資的合憲性案件，這涉及政府和立法機(jī)構(gòu)是否有權(quán)通過(guò)立法措施調(diào)整居民收入分配關(guān)系。1936年的“婦女工資第二案”(莫爾黑德訴紐約州案)，聯(lián)邦最高法院堅(jiān)持“經(jīng)濟(jì)正當(dāng)程序”原則，再次判決紐約州對(duì)婦女最低工資的規(guī)定違反了第14修正案的正當(dāng)程序。這一案件的判決直接觸發(fā)了羅斯福總統(tǒng)的“填塞法院計(jì)劃”，雖然這一計(jì)劃被國(guó)會(huì)否決，但無(wú)形的壓力使最高法院轉(zhuǎn)變了對(duì)聯(lián)邦和各州經(jīng)濟(jì)立法的敵視態(tài)度，對(duì)“州際貿(mào)易”和“正當(dāng)法律程序”都轉(zhuǎn)而采用寬松解釋?！?2〕參見(jiàn)張千帆：《美國(guó)聯(lián)邦憲法》，法律出版社2011年版，第212、213頁(yè)。

在1937年的多個(gè)案件中，羅伯茨大法官轉(zhuǎn)變了立場(chǎng)，在“西岸旅社案”中，使最高法院以5∶4的多數(shù)判決維持了一項(xiàng)州對(duì)婦女最低工資的規(guī)定;在1937年的全國(guó)勞工關(guān)系局訴瓊斯和勞克林鋼鐵公司案中支持全國(guó)勞資關(guān)系法(瓦格納法);在兩項(xiàng)社會(huì)保障法案件(斯圖爾德機(jī)器公司訴戴維斯案、海爾維寧訴戴維斯案)中確認(rèn)農(nóng)業(yè)調(diào)整法合憲?！?3〕參見(jiàn)韓鐵：《美國(guó)憲政民主下的司法與資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，上海三聯(lián)書(shū)店2009年版，第405-407頁(yè)。從此，美國(guó)聯(lián)邦最高法院開(kāi)始不再頑固堅(jiān)持傳統(tǒng)自由主義的經(jīng)濟(jì)哲學(xué)，來(lái)推翻聯(lián)邦或各州立法機(jī)構(gòu)以及政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施，這些措施中包括通過(guò)設(shè)立通過(guò)最低工資標(biāo)準(zhǔn)、保障勞動(dòng)條件、財(cái)政稅收手段等調(diào)整居民收入分配關(guān)系。

(三)美國(guó)政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)管：國(guó)家勞資關(guān)系委員會(huì)

美國(guó)的勞動(dòng)法體系也是調(diào)整勞資之間收入分配關(guān)系的重要支撐。國(guó)家勞資關(guān)系法是管理私人企業(yè)勞資關(guān)系的最主要的聯(lián)邦法律，經(jīng)歷了三個(gè)階段：1935年的瓦格納法、1947年的塔夫脫—哈特萊法，以及1959年的蘭德拉姆—格里芬法。該法的基本原則是賦予雇員權(quán)利成立勞工組織，通過(guò)該類(lèi)組織集體解決有關(guān)雇傭的條款和條件等問(wèn)題?？梢?jiàn)勞工法律的根本性質(zhì)是保障勞動(dòng)者的憲法權(quán)利，同時(shí)通過(guò)成立相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)管雇傭市場(chǎng)中的勞資關(guān)系，保障勞動(dòng)者的合法權(quán)益，包括獲得合理收入的權(quán)利。這在一定程度上起到了政府合理調(diào)整收入分配關(guān)系的行政法律規(guī)范作用。

美國(guó)國(guó)會(huì)在1935年設(shè)立了國(guó)家勞資關(guān)系委員會(huì)，以便執(zhí)行美國(guó)勞動(dòng)法的不公正勞動(dòng)行為條款和選舉或代表權(quán)條款。其成員由總統(tǒng)任命，參議院批準(zhǔn)，監(jiān)督從提起申訴到選舉證明的產(chǎn)生整個(gè)選舉程序，以及通過(guò)調(diào)查、指控和判決來(lái)處理對(duì)不公正勞動(dòng)行為的指控。〔24〕參見(jiàn)［美］羅伯特·A．高爾曼：《勞動(dòng)法基本教程》，馬靜等譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第8頁(yè)。根據(jù)該法規(guī)定，美國(guó)勞動(dòng)法主要是通過(guò)保障勞工的代表資格、工會(huì)組織權(quán)、集體談判權(quán)等程序方面保障勞工獲得合理收入的權(quán)利，直接涉及收入標(biāo)準(zhǔn)的則是各州對(duì)最低工資標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，而很少直接干預(yù)勞資關(guān)系中的居民收入分配。

另外，美國(guó)政府通過(guò)社會(huì)保障制度，例如具有美國(guó)特色的食品券制度，采用政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式，保障貧窮人群的基本生活條件。食品券項(xiàng)目(FSP)是美國(guó)最大的食品幫助項(xiàng)目，大多數(shù)只有較少財(cái)力購(gòu)買(mǎi)食物的美國(guó)低收入家庭都可以得到食品券從而維持健康的飲食?！?5〕陳衛(wèi)東：《論縮小收入差距的財(cái)政政策》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2008年版，第245頁(yè)。

綜上可見(jiàn)，積極運(yùn)用憲法、行政法、勞動(dòng)法等調(diào)整分配是現(xiàn)今國(guó)外的基本做法。

四、我國(guó)公法保障合理調(diào)整收入分配關(guān)系的多元化機(jī)制

我國(guó)“十二五規(guī)劃綱要”第32章明確提出“堅(jiān)持和完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平，加快形成合理有序的收入分配格局，努力提高居民收入在國(guó)民收入分配中的比重，提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重，盡快扭轉(zhuǎn)收入差距擴(kuò)大趨勢(shì)”。并且該綱要從四個(gè)方面詳細(xì)設(shè)立了制度目標(biāo)。

筆者認(rèn)為，結(jié)合我國(guó)公法制度以及政策，需要通過(guò)多元化公法機(jī)制綜合保障對(duì)收入分配關(guān)系的合理調(diào)整，賦予政府必要的權(quán)力，同時(shí)控制政府權(quán)力以免被濫用。這需要從完善立法和加強(qiáng)行政監(jiān)管等角度保障合理調(diào)整收入分配關(guān)系。

(一)健全合理調(diào)整收入分配關(guān)系的立法體系

通過(guò)建立健全合理調(diào)整收入分配關(guān)系的公法法律體系，為政府提供相關(guān)法律依據(jù)，設(shè)立執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，并明確責(zé)任，這包括法律、行政法規(guī)等法律文件。

第一，加緊制定出臺(tái)和實(shí)施《工資條例》等重要法律法規(guī)，提高居民收入在國(guó)民收入分配中的比重，提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重?！笆逡?guī)劃綱要”對(duì)深化工資制度改革提出了詳細(xì)的要求和思路。《工資條例》是國(guó)務(wù)院制定的全面規(guī)范工資制度的重要行政法規(guī)。2008年初已列入國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)的議事日程，對(duì)象包括除公務(wù)員等特殊群體之外的所有企業(yè)，而不分央企、民企。立法目的旨在重點(diǎn)解決一線(xiàn)職工工資偏低、工資增長(zhǎng)緩慢、底層工人欠薪等問(wèn)題，同時(shí)建立工資正常增長(zhǎng)機(jī)制、工資協(xié)商機(jī)制等?！豆べY條例》將包括總則、工資支付、正常工資增長(zhǎng)條件、工資協(xié)商談判規(guī)定等相關(guān)內(nèi)容。然而由于其中的工資增長(zhǎng)機(jī)制和“同工同酬”條款遭到國(guó)內(nèi)企業(yè)界的反對(duì)而遲遲無(wú)法出臺(tái)。有學(xué)者認(rèn)為，分配改革是系統(tǒng)工程，《工資條例》僅是其中一部分，光靠一個(gè)條例，解決不了所有問(wèn)題，但是沒(méi)有它，很多問(wèn)題也確實(shí)解決不了?！?6〕《工資條例難產(chǎn)之困：“后臺(tái)操作”如何走向“前臺(tái)交鋒”》，資料來(lái)源：http：//opinion．people．com．cn/GB/15489124．html，訪(fǎng)問(wèn)日期為2011年8月20日。筆者認(rèn)為，《工資條例》應(yīng)當(dāng)在兼顧勞資雙方利益并側(cè)重保障勞動(dòng)者權(quán)益的前提下，按照十二五規(guī)劃的要求盡早通過(guò)和實(shí)施。雖然有學(xué)者指出，近些年來(lái)統(tǒng)計(jì)表明的勞動(dòng)報(bào)酬占GDP比重下降的結(jié)論，很可能有問(wèn)題，〔27〕參見(jiàn)徐滇慶、李昕：《中國(guó)勞動(dòng)報(bào)酬比重真的在下降嗎?》，資料來(lái)源：http：//www．ftchinese．com/story/001039845，訪(fǎng)問(wèn)日期為2011年8月15日。但是提高勞動(dòng)報(bào)酬在GDP中的比重則是應(yīng)當(dāng)推進(jìn)的趨勢(shì)。

第二，改革財(cái)政稅收立法，健全資源收益全民共享的財(cái)政稅收機(jī)制，完善城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)機(jī)制。一要健全資源收益全民共享的財(cái)政稅收法律制度。土地下的礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所代表的全民所有，然而我國(guó)豐富的資源往往處于中西部地區(qū)、邊疆少數(shù)民族地區(qū)等。對(duì)資源稅進(jìn)行改革，將計(jì)征方式由“從量”改為“從價(jià)”，有利于減少壟斷國(guó)有企業(yè)隨資源價(jià)格上漲獲得利潤(rùn)，緩解地方財(cái)力困難，平衡地區(qū)收入分配，縮小地區(qū)收入差距。2010年6月1日，我國(guó)率先在新疆實(shí)施石油天然氣資源稅改革，同年12月1日，又將新疆資源稅改革方案擴(kuò)大到西部?jī)?nèi)蒙古、甘肅等12個(gè)省區(qū)。據(jù)悉，2011年擴(kuò)大資源稅改革試點(diǎn)方案已上報(bào)國(guó)務(wù)院，資源稅將按照“從量征收”改為“從價(jià)征收”方向，征收范圍將在原油、天然氣的基礎(chǔ)上擴(kuò)大到其他能源產(chǎn)品。然而目前僅有1984年財(cái)政部發(fā)布的《資源稅若干問(wèn)題的規(guī)定》這一部委規(guī)章作為依據(jù)，這需要進(jìn)一步通過(guò)制定“資源稅法”加以明確規(guī)范。二要改革完善股市、理財(cái)?shù)韧顿Y渠道法律規(guī)范，保護(hù)征地、拆遷等所帶來(lái)的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)收益，從而為城鄉(xiāng)居民提供穩(wěn)定可靠的收入增長(zhǎng)途徑，這需要一系列的法律、法規(guī)加以完善，例如通過(guò)立法規(guī)定股市中上市企業(yè)強(qiáng)制分紅制度。

第三，健全以稅收、社會(huì)保障、轉(zhuǎn)移支付為主要手段的再分配調(diào)節(jié)立法，制定“慈善法”，完善第三次分配調(diào)節(jié)機(jī)制。一要健全稅收立法和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法，縮小城鄉(xiāng)間、行業(yè)間、地區(qū)間、階層間收入差距。通過(guò)各級(jí)政府，特別是中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，需要有一部較為全面詳細(xì)的“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法”，與《預(yù)算法》配套使用，授權(quán)并規(guī)范政府通過(guò)財(cái)政政策調(diào)整收入分配差距的行政行為。例如《預(yù)算法》第31條規(guī)定：“中央預(yù)算和有關(guān)地方政府預(yù)算中安排必要的資金，用于扶助經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的民族自治地方、革命老根據(jù)地、邊遠(yuǎn)、貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)事業(yè)。”二要制定“住房保障法”等社會(huì)保障方面的新立法，將2011年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的各項(xiàng)調(diào)控房?jī)r(jià)的限購(gòu)措施用法律或行政法規(guī)的形式確定下來(lái)，穩(wěn)定社會(huì)民眾對(duì)房?jī)r(jià)等切身利益的預(yù)期。三要加緊制定“慈善法”，規(guī)范慈善事業(yè)，加強(qiáng)政府監(jiān)管。2011年相繼發(fā)生的中國(guó)紅十字會(huì)“郭美美事件”、中華慈善總會(huì)“尚德詐捐門(mén)”和青基會(huì)“中非希望工程盧星宇事件”等，致使中國(guó)公益界失去了許多民眾的信任，中國(guó)慈善機(jī)構(gòu)的公信力受到嚴(yán)重?fù)p害。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)盡早將“慈善法”草案提交全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)后實(shí)施，以便為政府民政部門(mén)加強(qiáng)對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的監(jiān)管提供法律依據(jù)。同時(shí)，通過(guò)慈善事業(yè)這一“第三次收入分配”，改善社會(huì)階層之間的分配差距擴(kuò)大問(wèn)題，減少貧富兩極分化現(xiàn)象。

(二)加強(qiáng)合理調(diào)整收入分配關(guān)系的行政執(zhí)法與監(jiān)管

“十二五規(guī)劃綱要”提出：“按照市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)、企業(yè)自主分配、平等協(xié)商確定、政府監(jiān)督指導(dǎo)的原則，形成反映勞動(dòng)力市場(chǎng)供求關(guān)系和企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的工資決定機(jī)制和增長(zhǎng)機(jī)制?！边@就要求市場(chǎng)、企業(yè)、勞動(dòng)者和政府多方結(jié)合，在市場(chǎng)基礎(chǔ)上加強(qiáng)政府監(jiān)管。

第一，完善稅收法律執(zhí)行力度和財(cái)政支出行政行為的效果。其一，完善個(gè)人所得稅等稅收法律的執(zhí)行。由于大量“灰色收入”和“偷稅漏稅”現(xiàn)象的普遍存在，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)多元化方法和技術(shù)手段，加強(qiáng)稅收征收管理，以符合《個(gè)人所得稅法》的立法目的。其二，完善縮小收入差距的財(cái)政支出，規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行政行為，包括：(1)規(guī)范政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，縮小地區(qū)間收入差距，可通過(guò)實(shí)物項(xiàng)目進(jìn)行貨幣再分配，諸如食品、住房、健康和教育等;(2)縮小城鄉(xiāng)收入差距和社會(huì)保障差距，規(guī)范對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民補(bǔ)助的給付行政行為，提高住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等社會(huì)保障給付行政行為的力度和效果;(3)縮小政府公共服務(wù)差距，特別是在公共教育方面，以積極的行政作為為社會(huì)各階層子弟提供均質(zhì)化的優(yōu)良教育，防止因教育不公造成貧困代際傳遞，這也是一種行政給付行為。

第二，加強(qiáng)對(duì)壟斷行業(yè)、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位收入分配和職務(wù)消費(fèi)的監(jiān)管?！笆逡?guī)劃綱要”規(guī)定：“改革國(guó)有企業(yè)工資總額管理辦法，加強(qiáng)對(duì)部分行業(yè)工資總額和工資水平的雙重調(diào)控，縮小行業(yè)間工資水平差距?！薄敖⒔∪鶕?jù)經(jīng)營(yíng)管理績(jī)效、風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任確定薪酬的制度，嚴(yán)格規(guī)范國(guó)有企業(yè)、國(guó)有控股金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理人員特別是高層管理人員的收入，嚴(yán)格控制職務(wù)消費(fèi)?！边€要求清理規(guī)范國(guó)有企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資外收入、非貨幣性福利等。加強(qiáng)政府非稅收入管理，清理規(guī)范各種行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金。必須加強(qiáng)國(guó)資委、紀(jì)委監(jiān)察部門(mén)、人民檢察院對(duì)壟斷行業(yè)和國(guó)企的收入分配、職務(wù)消費(fèi)的監(jiān)督，按照“十二五規(guī)劃綱要”要求，“健全法律法規(guī)，強(qiáng)化政府監(jiān)管，加大執(zhí)法力度，加快形成公開(kāi)透明、公正合理的收入分配秩序”，進(jìn)一步健全《反壟斷法》的執(zhí)法機(jī)制，建立公開(kāi)透明的壟斷行業(yè)和國(guó)企收入分配體系。

第三，加強(qiáng)對(duì)勞資關(guān)系監(jiān)管的行政執(zhí)法機(jī)制，考慮創(chuàng)設(shè)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)?！秳趧?dòng)合同法》第73條規(guī)定了監(jiān)管主體：“國(guó)務(wù)院勞動(dòng)行政部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)勞動(dòng)合同制度實(shí)施的監(jiān)督管理?？h級(jí)以上地方人民政府勞動(dòng)行政部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)勞動(dòng)合同制度實(shí)施的監(jiān)督管理?！钡?4條規(guī)定了監(jiān)督職權(quán)：“縣級(jí)以上地方人民政府勞動(dòng)行政部門(mén)依法對(duì)下列實(shí)施勞動(dòng)合同制度的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查：……(五)用人單位支付勞動(dòng)合同約定的勞動(dòng)報(bào)酬和執(zhí)行最低工資標(biāo)準(zhǔn)的情況……”雖然這部法律的施行起到了明顯的效果，但是在對(duì)勞資關(guān)系的行政監(jiān)管方面存在兩個(gè)需要改進(jìn)之處：其一，監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍十分含糊，缺乏具體的內(nèi)容和范圍;其二，監(jiān)管執(zhí)法程序缺失，僅規(guī)定“勞動(dòng)行政部門(mén)的工作人員進(jìn)行監(jiān)督檢查，應(yīng)當(dāng)出示證件，依法行使職權(quán)，文明執(zhí)法?！币虼耍瑸楸Ｕ蟿趧?dòng)者獲得合理收入的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)勞動(dòng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法機(jī)制?？梢越梃b美國(guó)全國(guó)勞資關(guān)系委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職權(quán)配置，在國(guó)務(wù)院下設(shè)立協(xié)調(diào)勞資關(guān)系乃至收入分配關(guān)系的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——“勞資關(guān)系委員會(huì)”，賦予其制定規(guī)章和行政監(jiān)管的職能，并協(xié)調(diào)人力資源與社會(huì)保障部、工業(yè)與信息化部等部門(mén)、全國(guó)總工會(huì)、全國(guó)工商聯(lián)等組織在調(diào)整收入分配關(guān)系中的職能與工作。

*本文受北京師范大學(xué)“985工程”、“公共安全政策與社會(huì)穩(wěn)定法治保障”平臺(tái)項(xiàng)目“社會(huì)和諧穩(wěn)定的法治保障研究”資助。

陳越峰)