汪亞光，李 劍

（1.北方民族大學(xué)法學(xué)院，寧夏銀川750021；2.西南民族大學(xué)法學(xué)院，四川成都610041）

新中國民族法制建設(shè)的成就與展望

汪亞光1，李 劍2

（1.北方民族大學(xué)法學(xué)院，寧夏銀川750021；2.西南民族大學(xué)法學(xué)院，四川成都610041）

新中國成立60多年來，國家不斷發(fā)展和完善民族法制，形成了一套內(nèi)容豐富、初具規(guī)模的民族法體系。與此同時，在實(shí)踐活動中，黨和國家在處理民族政策與民族法制的關(guān)系，在立法及司法和執(zhí)法活動中積累了諸多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。中國的民族法制在保障少數(shù)民族的各項(xiàng)權(quán)利，促進(jìn)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展方面取得了舉世矚目的成就。

民族法制；實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；優(yōu)越性；展望

新中國成立尤其是改革開放以來，經(jīng)過60年的建設(shè)，中國的民族法制形成了以“民族區(qū)域自治制度”為核心的法律體系，同時積累了極其寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，它在維護(hù)多民族國家的民族平等、民族團(tuán)結(jié)、各民族共同繁榮等方面均取得了舉世矚目的成就。

一、新中國民族法制建設(shè)的成就

（一）中國的民族法律法規(guī)體系已初步形成

中國的民族法律法規(guī)體系的建立和完善經(jīng)歷了異常曲折的發(fā)展歷程，它以獨(dú)特的調(diào)整對象、立法原則和立法程序逐步形成了以《憲法》為基礎(chǔ)、以《民族區(qū)域自治法》為主干，包括各項(xiàng)國家調(diào)整民族關(guān)系的法律、法規(guī)和規(guī)章以及地方性法規(guī)、民族自治條例、單行條例、變通規(guī)定、補(bǔ)充規(guī)定和有關(guān)規(guī)范性文件在內(nèi)的民族法律法規(guī)體系。這個體系在內(nèi)容上涉及少數(shù)民族的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技、衛(wèi)生、體育等社會生活領(lǐng)域的各個方面；在調(diào)整對象上有適用于全國范圍的法律法規(guī)，有適用于民族區(qū)域自治地方的法律法規(guī)，也有適用于散居少數(shù)民族的法律法規(guī)。我國目前的民族法律法規(guī)體系主要由以下部分構(gòu)成：（1）《憲法》中涉及民族問題、調(diào)整民族關(guān)系的相關(guān)規(guī)定。主要集中在總綱第四條和第三章第六節(jié)；（2）全國人民代表大會及其常務(wù)委員會通過的調(diào)整民族關(guān)系的專門法律和其他法律中調(diào)整民族關(guān)系的條款。調(diào)整民族關(guān)系的專門基本法律即《民族區(qū)域自治法》。而《刑法》、《婚姻法》、《森林法》、《草原法》等多部法律中調(diào)整民族關(guān)系的條款，也屬于民族法律法規(guī)體系的有機(jī)組成部分；（3）國務(wù)院制定的調(diào)整民族關(guān)系的行政法規(guī)或其他行政法規(guī)中調(diào)整民族關(guān)系的條款。2005年5月，國務(wù)院頒布施行了《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，這是民族區(qū)域自治法頒布實(shí)施以來國務(wù)院制定的第一部貫徹實(shí)施民族區(qū)域自治法的行政法規(guī)；（4）國務(wù)院各部門制定的調(diào)整民族關(guān)系的部門規(guī)章。國務(wù)院各部委制定的涉及民族問題的規(guī)章比較多，如1990年國家民委、公安部頒布的《關(guān)于中國公民確定民族成分的規(guī)定》，2006年財政部、國家民委頒布的《少數(shù)民族發(fā)展資金管理辦法》等；（5）各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會、人民政府制定的調(diào)整民族關(guān)系的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。各較大的市（指省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市）的人民代表大會及其常委會、人民政府制定的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。這類法規(guī)或規(guī)章通常是各地根據(jù)本地的實(shí)際情況制定的實(shí)施民族區(qū)域自治法的具體規(guī)定，如寧夏回族自治區(qū)人大頒布的《寧夏回族自治區(qū)清真食品管理?xiàng)l例》，廣東省人民政府頒布的《廣東省實(shí)施民族區(qū)域自治法若干規(guī)定》，四川省人民政府頒布的《四川省實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》等；（6）民族自治地方的人民代表大會制定的自治條例和單行條例。除五大自治區(qū)尚無自治條例和單行條例出臺以外，其他自治地方已制定了共137個自治條例和565個單行條例。

（二）中國的民族區(qū)域自治制度已經(jīng)建立

中國的民族區(qū)域自治制度是指在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族在聚居地方設(shè)立自治機(jī)關(guān)，實(shí)行區(qū)域自治。自主管理本民族的內(nèi)部事務(wù)、行使自治權(quán)的制度。民族區(qū)域自治制度是中國的基本政治制度?！稇椃ā沸蜓灾赋觯爸腥A人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家”，除人口最多的主體民族漢族外，我國還有55個少數(shù)民族，在這樣一個漢族人口占絕大多數(shù)的單一制大國內(nèi)，如何既維護(hù)國家的統(tǒng)一、有利于國家的發(fā)展，又使包括少數(shù)民族在內(nèi)的各族人民受惠于國家的統(tǒng)一和發(fā)展，享受包括自治權(quán)在內(nèi)的各項(xiàng)基本權(quán)利，這是擺在國家和全國各族人民面前的政治課題。中國共產(chǎn)黨在總結(jié)革命時期民族工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地實(shí)行民族區(qū)域自治，這是在民族問題上將馬克思主義中國化的具體體現(xiàn)。截至2007年底，全國共建立了155個自治地方，即5個自治區(qū)，30個自治州，120個自治縣（旗）；在55個少數(shù)民族中，有44個建立了自治地方，民族自治地方的面積占全國國土總面積的64%。根據(jù)2000年第五次全國人口普查數(shù)據(jù)，實(shí)行區(qū)域自治的少數(shù)民族人口占全國少數(shù)民族總?cè)丝诘?1%[1]。實(shí)行民族區(qū)域自治，使我國人口多寡不一的各少數(shù)民族建立了不同行政區(qū)劃的自治地方，設(shè)立相應(yīng)的自治機(jī)關(guān)、行使自治權(quán)。民族區(qū)域自治將民族自治與地方自治相結(jié)合，體現(xiàn)了國家對于各少數(shù)民族管理本民族、本地區(qū)內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利的尊重，體現(xiàn)了國家堅持實(shí)行各民族平等、團(tuán)結(jié)和共同繁榮的原則[2]。60年來，從總體上看，依靠以民族區(qū)域自治制度為核心的民族政策及法制，中國在處理國內(nèi)民族關(guān)系、解決民族問題方面獲得了成功。

（三）中國的民族法制觀念正逐漸形成

在完備相關(guān)法律法規(guī)的同時，國家處理民族問題的法治觀念也逐步確立，改革開放以后，民族法制已經(jīng)成為調(diào)節(jié)新型民族關(guān)系的重要手段。20世紀(jì)80年代以前，國家對民族問題的治理及民族關(guān)系的調(diào)整主要依靠黨和國家的政策、決議和領(lǐng)導(dǎo)人的指示，十一屆三中全會的召開重新確立了憲法和法律在治理國家與管理社會過程中至高無上的地位，新修改的中國共產(chǎn)黨章程也明確規(guī)定，黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。隨著法律權(quán)威的重新確立，全國范圍內(nèi)開展了以《憲法》為基礎(chǔ)、以《民族區(qū)域自治法》等法律為內(nèi)容的宣傳教育活動。1987年，司法部還專門針對民族地區(qū)開展普法工作，分別召開了東北、西北、華北和西南地區(qū)少數(shù)民族法制宣傳教育座談會和經(jīng)驗(yàn)交流會。經(jīng)過10多年的普法教育，全國約8億以上普法對象參加了民族法律、法規(guī)的學(xué)習(xí)，這為民族法制建設(shè)特別是民族法律、法規(guī)的實(shí)施打下了堅實(shí)的思想基礎(chǔ)，創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境。隨著社會主義法制建設(shè)的深入發(fā)展和法制教育的開展，法律對社會生活和人們的影響越來越大，法律不僅成為建構(gòu)各種社會關(guān)系的基本依據(jù)和個人行為的基本準(zhǔn)則，而且成為解決社會矛盾、保障社會秩序的基本選擇。與此相應(yīng)，中國的民族法制在實(shí)施和宣傳的過程中日益深入人們的內(nèi)心，從國家機(jī)關(guān)到各族民眾，從各種社會組織到普通公民，隨著各類主體的民族法制觀念不斷增強(qiáng)，民族法制已成為中國維護(hù)少數(shù)民族權(quán)益、解決民族矛盾、維系國家統(tǒng)一和社會穩(wěn)定的重要保障[3]。

（四）中國民族法制人才培養(yǎng)的成績斐然

新中國建立后，對于民族法制人才的培養(yǎng)工作受到黨和政府的高度重視。民族法制人才，既包括研究民族法制及民族政策理論、推動民族法制建設(shè)和發(fā)展的理論型人才；也包括致力于民族法制的實(shí)施，在民族地區(qū)開展執(zhí)法、司法、法律服務(wù)等工作的實(shí)踐型人才。早在建國初期，國家就曾進(jìn)行民族法制的翻譯、介紹、教材編寫等研究工作，同時積極培養(yǎng)包括司法、行政等職能部門在內(nèi)的少數(shù)民族干部。但對于民族法制人才系統(tǒng)化的培養(yǎng)工作，肇始于改革開放初期，尤其是1984年《民族區(qū)域自治法》頒布以后。隨著民族法制建設(shè)的推進(jìn)以及法學(xué)學(xué)科的發(fā)展與繁榮，法學(xué)界開始關(guān)注對于民族法制的研究，“民族法學(xué)”學(xué)科以及相應(yīng)的研究基地和人才培養(yǎng)機(jī)構(gòu)相繼設(shè)立。值得一提的是，蒙、滿、藏、彝、苗、侗、回等族的一批少數(shù)民族學(xué)者致力于研究本民族的傳統(tǒng)法律文化，他們帶有獨(dú)特的情感和視角，對于民族法制史、少數(shù)民族習(xí)慣法、國家法律在民族地區(qū)的實(shí)施等問題作出了杰出的理論貢獻(xiàn)。

二、新中國民族法制建設(shè)取得巨大成績的經(jīng)驗(yàn)

（一）正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與民族法制、民族政策與民族法制之間的關(guān)系

中國共產(chǎn)黨是中國各族人民利益的忠實(shí)代表，沒有黨的正確領(lǐng)導(dǎo)，就不會有新中國民族法制的建立和發(fā)展，就不會有平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會主義民族關(guān)系。黨的正確領(lǐng)導(dǎo)是民族法制建立與發(fā)展的前提；反之，錯誤的指導(dǎo)思想和路線也必然會對民族法制乃至整個民族工作造成破壞和混亂。中國民族法制建設(shè)的歷史實(shí)踐證明，黨在什么時候重視民族法制建設(shè)，國家的民族法制就發(fā)展和進(jìn)步；什么時候忽視民族法制建設(shè)，國家的民族法制建設(shè)就遭受曲折甚至倒退。民族法制的發(fā)展與黨的正確領(lǐng)導(dǎo)密切相關(guān)，中國共產(chǎn)黨重視民族工作和法制建設(shè)，以正確地指導(dǎo)思想處理民族問題，這是國家穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)的保障，也是民族地區(qū)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。

中國的民族法制是在民族政策的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，民族政策對民族法制有直接的指導(dǎo)作用，二者具有相同的價值目標(biāo)和基本原則。歷史實(shí)踐表明，中國在調(diào)整民族關(guān)系時主要依賴民族政策，長期以來，從中央到地方形成了一整套處理民族問題的相關(guān)政策。相對而言，中國民族法制建設(shè)的步伐卻顯滯后，無論是數(shù)量還是涉及的內(nèi)容都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及民族政策廣泛、系統(tǒng)。從中國共產(chǎn)黨成立到建國后很長一段時間，黨和國家處理民族工作主要以貫徹和制定民族政策的方法來實(shí)現(xiàn)，民族政策對民族法規(guī)的制定和實(shí)施具有重要的指導(dǎo)作用。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)民族立法的內(nèi)容和依據(jù)以經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的民族政策為基礎(chǔ)時，其實(shí)施往往容易產(chǎn)生良好的社會效果。而另一方面，民族法制并不是民族政策的簡單重復(fù)，前者具有明確性、強(qiáng)制性、普適性和穩(wěn)定性的規(guī)范特征，它對民族政策的制定和實(shí)施具有促進(jìn)、保障尤其是制約的作用。憲法規(guī)定，黨領(lǐng)導(dǎo)國家的活動應(yīng)在憲法和法律的范圍內(nèi)進(jìn)行，制定政策不能違背憲法和法律。用法律手段調(diào)整民族關(guān)系，逐漸把民族工作納入法制軌道，這是堅持和完善民族區(qū)域自治制度，推進(jìn)各民族共同繁榮的重要舉措。歷經(jīng)60年的歷史實(shí)踐，國家處理民族政策與民族法制之間的關(guān)系已積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。首先，民族政策具有民族法制所不具備的原則性、靈活性、反應(yīng)迅速、富有針對性的特點(diǎn)，有利于應(yīng)對復(fù)雜多變的民族關(guān)系和民族問題。同時，在建立社會主義法治國家的歷史趨勢下，應(yīng)當(dāng)大力加強(qiáng)民族法制建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)民族關(guān)系的調(diào)整以政策為主向以法律為主的轉(zhuǎn)變。通過民族政策與民族法制的相互配合與交互作用，國家得以更有效地處理民族問題，協(xié)調(diào)民族關(guān)系[4]。

（二）在立法及司法和執(zhí)法活動中的經(jīng)驗(yàn)

中國共有56個民族和155個民族自治地區(qū)，每一部法典都不可能囊括并考慮到各民族的特點(diǎn)。中國的民族區(qū)域自治制度采用由民族自治地方制定變通規(guī)定或補(bǔ)充規(guī)定的辦法，以便在保證國家法制統(tǒng)一的同時，又充分尊重和照顧各少數(shù)民族的風(fēng)俗、習(xí)慣、信仰等傳統(tǒng)文化因素。民族自治是化解民族沖突特別是保護(hù)多族群和多元文化社會中少數(shù)群體利益的的重要舉措，自治權(quán)是民族區(qū)域自治的核心權(quán)力，而法律變通權(quán)源于自治權(quán)，“變通”是法律賦予民族自治地方自治機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要權(quán)力，也是區(qū)別于一般地方國家機(jī)關(guān)的顯著標(biāo)志。新中國建立以來，中國各級民族自治地方的有權(quán)機(jī)關(guān)充分發(fā)揮法律變通權(quán)，根據(jù)本民族、本地區(qū)的情況制定了若干對于普通法律的變通立法，這些立法有效地考慮到各自治地方社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平及文化特色，它們起到了尊重少數(shù)民族傳統(tǒng)文化，維系民族地區(qū)的政治穩(wěn)定和社會秩序的重要作用。

中國民族法制在變通立法方面的經(jīng)驗(yàn)主要體現(xiàn)在對于婚姻家庭立法的變通方面?；橐黾彝チ?xí)俗關(guān)涉少數(shù)民族千家萬戶的日常生活，它是各民族風(fēng)俗中極為重要且頗具特色的組成部分，由于文化的多樣性，國家婚姻家庭立法的一般性規(guī)定無法照顧到不同民族的不同風(fēng)俗，它是被變通或補(bǔ)充規(guī)定最多的基本法律。綜觀新中國建立以來的變通立法，其變通內(nèi)容主要集中在婚齡、計劃生育、婚姻關(guān)系的締結(jié)和消滅、婚姻的禁止性規(guī)定等幾個方面。以通婚禁止為例，《婚姻法》明確規(guī)定，三代以內(nèi)旁系血親禁止通婚。但在中國多個民族的婚俗中，交表婚是極為普遍和常見的現(xiàn)象，無論從母交表婚、從父交表婚，姑舅表優(yōu)先婚、姨表優(yōu)先婚在我國的民族婚俗中均有體現(xiàn)。對此，各民族自治地方多有變通規(guī)定，常見的做法是將強(qiáng)制性的“禁止”一詞改為倡導(dǎo)性的“提倡”、“大力提倡”等表述，同時也有在代際上放寬規(guī)定的。從實(shí)踐來看，中國民族法制的變通立法體現(xiàn)了靈活性與前瞻性的結(jié)合，靈活性即充分考慮民族習(xí)俗的因素，靈活變通普通法律的規(guī)定；而前瞻性則試圖引導(dǎo)、逐漸轉(zhuǎn)變民族傳統(tǒng)文化中一些與時代精神不符合的層面。

與對婚姻法的立法變通不同，中國民族法制對于刑事及其他法律的變通主要并非體現(xiàn)在立法層面上，而是體現(xiàn)在司法或執(zhí)法的實(shí)踐活動中。如在云南省屏邊苗族自治縣，苗族在每年3月有對歌搶婚的習(xí)俗，有的是女方自愿的，屬自由戀愛；但也有女方不愿，而被強(qiáng)行搶走后發(fā)生性關(guān)系的，對于后一種情況，該縣司法機(jī)關(guān)考慮到苗族習(xí)俗的因素，并未一律按強(qiáng)奸罪論處，對相當(dāng)一部分情節(jié)較輕的，僅采取教育或行政手段解決[5]94。除上述涉嫌重婚、強(qiáng)奸的行為外，國家機(jī)關(guān)在司法或執(zhí)法活動中常需變通的還有以下一些情況：一是關(guān)于傳統(tǒng)生產(chǎn)方式的，如砍伐禁伐林木、因“刀耕火種”燒毀山林的，一般情況下不以濫伐林木罪或縱火罪論處，而以行政處罰或批評教育替代。二是關(guān)于生活習(xí)俗的，如有的少數(shù)民族以土槍作為日常攜帶的用具及裝飾品，在族內(nèi)制造、買賣槍支彈藥以供狩獵和裝飾使用，甚至形成土槍市場。對此，民族地區(qū)的國家司法機(jī)關(guān)在未釀成重大事故的情況下，一般不以刑法第125條的非法制造、買賣槍支罪論處，而是逐漸收繳民間槍支，提倡移風(fēng)易俗。三是關(guān)于經(jīng)營、交易習(xí)俗的，刑法第225條是關(guān)于非法經(jīng)營罪的規(guī)定，而中國多個少數(shù)民族均有穿金戴銀的習(xí)慣，買賣黃金、白銀的現(xiàn)象較為普遍，對于少數(shù)民族地區(qū)買賣金銀的現(xiàn)象，國家機(jī)關(guān)一般不以非法經(jīng)營罪追究刑事責(zé)任。除上述而外，民族地區(qū)的司法機(jī)關(guān)在糾紛解決方面也積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，他們并不片面追求國家法律的嚴(yán)格執(zhí)行，而是在把握法律的基本原則的前提下，同時貫徹“兩少一寬”的刑事政策，并注重法律實(shí)施的社會效果。

三、新中國民族法制建設(shè)的展望與未來

在看到中國的民族法制取得的巨大成就的同時，我們也應(yīng)當(dāng)看到不足。中國的民族法制體系依然不成熟、不完善，它的內(nèi)容還不完備，實(shí)施效果也亟待改善。無論配套措施、法律責(zé)任、監(jiān)督宣傳機(jī)制等各方面，中國民族法制同民族工作的實(shí)際需要，特別是同新的時代背景下民族關(guān)系的發(fā)展還很不適應(yīng)。

首先，民族法律法規(guī)的立法和實(shí)施工作有待加強(qiáng)。一些關(guān)系民族地區(qū)發(fā)展和少數(shù)民族權(quán)益保護(hù)的法律法規(guī)尚待制定，《民族區(qū)域自治法》的配套法規(guī)和實(shí)施細(xì)則仍不健全，五大民族自治區(qū)尚無自治條例和單行條例出臺。部分民族法律法規(guī)的內(nèi)容相對滯后，不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民族關(guān)系變遷的要求，而已經(jīng)制定的民族法律法規(guī)，在立法質(zhì)量上仍有待提高——一些法律文件在立法語言的使用上不規(guī)范，民族法律法規(guī)體系內(nèi)部依然存在規(guī)范沖突、邏輯不統(tǒng)一的現(xiàn)象。同時，民族立法的法律制裁措施和程序性規(guī)定缺乏，不利于切實(shí)保障少數(shù)民族的合法權(quán)益，民族自治地方發(fā)揮立法自治權(quán)的積極性不足，部分立法未能充分體現(xiàn)當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的特點(diǎn)。

為彌補(bǔ)上述缺陷，必須通過立法手段完善和協(xié)調(diào)中國的民族法制體系，進(jìn)一步促進(jìn)民族法制的貫徹實(shí)施。相關(guān)立法機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)一步完善配套法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，國務(wù)院應(yīng)加強(qiáng)對于民族工作實(shí)踐所急需的專項(xiàng)法規(guī)的制定工作，如關(guān)于散居少數(shù)民族權(quán)益保障的立法，關(guān)于少數(shù)民族語言文字權(quán)的立法，關(guān)于清真食品管理、少數(shù)民族特需商品管理的立法，關(guān)于少數(shù)民族喪葬管理的立法等。國務(wù)院各部門應(yīng)加強(qiáng)制定實(shí)施《民族區(qū)域自治法》的部門規(guī)章。部門規(guī)章具有專門、具體、針對性強(qiáng)的特點(diǎn)，民族區(qū)域自治法的具體落實(shí)，有賴于國務(wù)院各部委的協(xié)調(diào)以及各部委對于民族自治地方的支持、管理和配合。同時，民族自治地方應(yīng)積極研究制定或修訂自治條例和單行條例，相關(guān)條例應(yīng)結(jié)合本地區(qū)、本民族的特點(diǎn)，不斷提高立法質(zhì)量，將《民族區(qū)域自治法》的內(nèi)容地方化、具體化，而不是照搬照抄區(qū)域自治法的同一模式。民族法律法規(guī)的制定和修訂工作還應(yīng)注重民族法制體系的邏輯統(tǒng)一性，應(yīng)通過定期清理或編纂活動，消除龐雜的法律規(guī)范之間的矛盾和差異。當(dāng)發(fā)生法律沖突時，如果沖突雙方都是合憲的，就必須建立法律適用的選擇機(jī)制，這主要依靠民族自治地方的協(xié)商或制定沖突法規(guī)范來解決問題。

其二，我國民族法律法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督檢查機(jī)制有待進(jìn)一步完善。針對民族法律法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查工作，仍需進(jìn)一步規(guī)范化、制度化。對于監(jiān)督的主體、內(nèi)容、對象、程序、方式各方面的規(guī)定均不完善，對于監(jiān)督對象的考核標(biāo)準(zhǔn)不明確，監(jiān)督工作透明度不高。在監(jiān)督機(jī)制上，突出的問題是層次多、主體多、配合少，未形成整體合力，缺乏既有核心、又有輔助的網(wǎng)狀監(jiān)督系統(tǒng)。對于民族法律法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督，常處于缺位或無力監(jiān)督狀態(tài)。民族法制實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制可以包括權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督等，這些機(jī)制的建立應(yīng)以嚴(yán)格的法律責(zé)任及明確的追訴和制裁程序?yàn)榛A(chǔ)。只有使民族法制的強(qiáng)制性得到充分保障，才能發(fā)揮其權(quán)威性，才能做到有法必依、違法必究。

建立監(jiān)督機(jī)制，首先應(yīng)強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)力。司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)通過司法權(quán)的行使得以實(shí)現(xiàn)，針對侵犯民族自治地方或少數(shù)民族群眾的合法權(quán)益的事件，應(yīng)當(dāng)制定專門的追訴程序及法律責(zé)任，確保各少數(shù)民族及自治地方各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)和文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。建立監(jiān)督機(jī)制，還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)各級人大的執(zhí)法檢查監(jiān)督職能。各地人大應(yīng)充分重視監(jiān)督規(guī)程的制定以及監(jiān)督工作的重要性，及時以強(qiáng)有力的監(jiān)督敦促各級執(zhí)法部門和其他組織、社會團(tuán)體遵守區(qū)域自治法的各項(xiàng)規(guī)定，保障少數(shù)民族群眾的各項(xiàng)合法權(quán)益。加強(qiáng)民族法制實(shí)施的監(jiān)督檢查工作，應(yīng)以建立包括司法監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督在內(nèi)的監(jiān)督體系為目標(biāo)，同時應(yīng)逐步建立民族法制實(shí)施的法律責(zé)任制度及相應(yīng)的訴訟程序，營造有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的民族法制環(huán)境，樹立民族區(qū)域自治制度的權(quán)威，使民族法制獲得行之有效的實(shí)施保障[6]。

其三，我國民族法制的宣傳教育和理論研究工作仍有待深化?！睹褡鍏^(qū)域自治法》頒布實(shí)施后，借助國家從“一五”到“五五”的普法宣傳活動，全社會對于民族法制的認(rèn)知程度不斷提高，民族法制觀念正逐步形成。但同時，國家機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法調(diào)整民族關(guān)系、處理民族問題的法制觀念和法律素養(yǎng)仍有待提高，各族群眾的維權(quán)意識和守法意識仍有待增強(qiáng)。民族法制的宣傳教育方式還需推陳出新，更加務(wù)實(shí)，注重實(shí)際效果。同時，我國民族法制理論研究工作還有待加強(qiáng)。國家民族法制建設(shè)不斷發(fā)展，民族法制理論研究工作則顯得相對遲滯：一是對于民族法制基礎(chǔ)理論研究的滯后，未能為民族法制建設(shè)提供強(qiáng)有力的理論支持；二是對于當(dāng)前民族法制建設(shè)面臨的重大實(shí)踐問題缺乏深入調(diào)查和研究，未能將這些問題上升到理論高度；三是對于民族法制建設(shè)發(fā)展方向的前瞻性研究不足，未能充分發(fā)揮法學(xué)理論對法律實(shí)踐的引導(dǎo)作用。

針對上述不足，應(yīng)不斷加強(qiáng)民族法制的宣傳教育和普及工作，提高全社會對民族法律法規(guī)的認(rèn)知程度，提高行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的法制觀念和法律素養(yǎng)，增強(qiáng)各族群眾依法維護(hù)合法權(quán)益、遵守法定義務(wù)的法律意識，營造學(xué)法、尊法、守法的良好社會氛圍。同時，民族法制建設(shè)的開展離不開民族法制理論研究的不斷進(jìn)取和創(chuàng)新。加強(qiáng)民族法制理論研究，一是要加強(qiáng)對于民族法制的基本理論、基本制度、基本問題的研究；二是要針對民族法制實(shí)踐中的新情況、新問題，開展民族立法研究、應(yīng)用研究和創(chuàng)新研究；三是要推進(jìn)民族法學(xué)學(xué)術(shù)平臺和學(xué)科建設(shè)；四是逐步建立民族法學(xué)專門人才和高層次人才培養(yǎng)基地，加強(qiáng)民族法制專家咨詢隊(duì)伍建設(shè)，充分發(fā)揮學(xué)者在依法管理民族事務(wù)中的咨詢作用。

綜上所述，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民族關(guān)系的變遷，為中國的民族法制建設(shè)提出了新的課題，帶來了新的挑戰(zhàn)?；厥走^去，展望未來，我國民族法制應(yīng)不斷完善，以適應(yīng)民族問題發(fā)展態(tài)勢的要求，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，適應(yīng)建設(shè)社會主義法治國家的要求。只有既完善制度文本，又密切關(guān)注法制運(yùn)行的外部環(huán)境和實(shí)際效果，我國的民族法制才能不斷完善自身，才能更好地?fù)?dān)負(fù)起維護(hù)國家統(tǒng)一與民族團(tuán)結(jié)的重任。

[1]國務(wù)院新聞辦公室.中國的民族區(qū)域自治白皮書[N].人民日報，2005-02-28.

[2]朱玉福.改革開放30年我國民族法制建設(shè)回顧[J].民族研究，2009，（1）.

[3] 戴小明.新中國民族法制建設(shè)：世紀(jì)之交的回顧與前瞻[J].民族研究，1999，（5）.

[4]李資源.論改革開放以來中國民族法制建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)[J].中南民族大學(xué)學(xué)報：人文社會科學(xué)版，2008，（6）.

[5]張曉輝.中國法律在少數(shù)民族地區(qū)的實(shí)施[M].昆明：云南大學(xué)出版社，1994.

[6]王允武.試論完善民族區(qū)域自治法的實(shí)施制度[J].西南民族學(xué)院學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，1997，（3）.

D920.1

A

1001-4799（2011）04-0090-04

2010-11-15

汪亞光（1980-），女，山西大同人，北方民族大學(xué)法學(xué)院教師，法學(xué)博士；李劍（1981-），男，彝族，四川西昌人，西南民族大學(xué)法學(xué)院教師，法學(xué)博士。

朱建堂］