邢亮 ，于靜濤

（1,2.福建江夏學(xué)院法學(xué)系，福建福州 350108）

平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的建構(gòu)模式探析

邢亮1，于靜濤2

（1,2.福建江夏學(xué)院法學(xué)系，福建福州 350108）

平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)特殊的發(fā)展定位和功能訴求，對(duì)其常規(guī)管理機(jī)構(gòu)——綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的架構(gòu)提出了更高的要求。隨著實(shí)驗(yàn)區(qū)發(fā)展步伐的不斷加快，實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的建構(gòu)方式有必要從傳統(tǒng)的“行政主導(dǎo)式”向“立法保障式”轉(zhuǎn)化。而在“立法保障式”之下，應(yīng)注意從確立組織之基本原則，健全組織立法體系，完善相關(guān)組織立法程序三個(gè)方面入手完成對(duì)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的建構(gòu)。

平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)；管委會(huì)；建構(gòu)

2011 年 3 月，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)了國(guó)家發(fā)改委上報(bào)的《海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，提出了加強(qiáng)兩岸交流合作，推進(jìn)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)，努力構(gòu)筑兩岸交流合作的前沿平臺(tái)的構(gòu)想。 2011年 11 月，《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》由國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)，在該規(guī)劃中將平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)定位為兩岸“共同規(guī)劃、共同開發(fā)、共同經(jīng)營(yíng)、共同管理、共同受益”的共同家園?；谔厥獾陌l(fā)展定位和功能預(yù)期，“共同家園”政策背景下的平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)將成為區(qū)別于“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”、“開發(fā)區(qū)”、“國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”等以往中國(guó)任何特殊區(qū)域的“實(shí)驗(yàn)區(qū)”。而作為綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)常規(guī)管理機(jī)構(gòu)的平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)則也應(yīng)被賦予非同一般的使命與功能。因此以行政組織法為視角，對(duì)平潭管委會(huì)組織建構(gòu)的方式方法、原則宗旨、程序路徑進(jìn)行進(jìn)一步探討就顯得更加必要和緊迫。

一、平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)設(shè)置、架構(gòu)過程評(píng)介

（一）平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)概覽

平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)成立于 2009 年。 2009 年 7 月，福建省委、省政府根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于支持福建省加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的若干意見》精神，作出了設(shè)立平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的決定。隨后，作為實(shí)驗(yàn)區(qū)主要管理機(jī)構(gòu)的平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)進(jìn)入緊張籌備階段。2009 年 8 月，福建省委作出福州（平潭）綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)主任任命決定，這被認(rèn)為是福州（平潭）綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)正式成立的標(biāo)志。2010 年 8 月，福建省人民政府作出福建省平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管理委員會(huì)主任任命決定，同時(shí)將“福州（平潭）綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)”升格為正廳級(jí)單位并更名為“福建省平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)”。2010 年 11 月，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)黨工委、管委會(huì)召開會(huì)議，決定設(shè)立直屬工作部門。此次設(shè)立的直屬工作部門共有四個(gè)，分別為：（1）實(shí)驗(yàn)區(qū)辦公室。該辦公室內(nèi)設(shè)秘書處、綜合處（加掛督查室牌子）、信息處、黨群處、政策法規(guī)處、行政處、總值班室7個(gè)處室。（2）經(jīng)濟(jì)發(fā)展局。該局內(nèi)設(shè)綜合處、發(fā)改處、經(jīng)貿(mào)處、統(tǒng)計(jì)處、農(nóng)村發(fā)展處、海洋漁業(yè)處、水利處、旅游處（加掛風(fēng)景辦牌子）、勞動(dòng)社會(huì)保障處9個(gè)內(nèi)設(shè)處室，同時(shí)還設(shè)有平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)森林與園林管理局作為部門管理機(jī)構(gòu)。（3）環(huán)境與國(guó)土資源局。該局內(nèi)設(shè)綜合處、環(huán)保處、國(guó)土處、土地房產(chǎn)權(quán)籍處（加掛房地產(chǎn)交易中心牌子）、政策法規(guī)處5個(gè)處室，同時(shí)設(shè)立平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)規(guī)劃局作為部門管理機(jī)構(gòu)，還設(shè)立平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)環(huán)境監(jiān)測(cè)站、平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)土地儲(chǔ)備中心兩個(gè)下屬事業(yè)單位。（4）交通與建設(shè)局。該局內(nèi)設(shè)綜合處、交通基建處、交通運(yùn)輸管理處、城市建設(shè)處、住房發(fā)展處、市政管理處、政策法規(guī)處7個(gè)處室。2011 年 5 月 4 日，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)公安局成立，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的工作部門遂增至5個(gè)。據(jù)悉，綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)社會(huì)事業(yè)局、對(duì)臺(tái)交流局等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也在設(shè)立籌備中。

（二）面臨難題的“行政主導(dǎo)式”

從以上過程不難看出，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)主體架構(gòu)中的一切重大事件，包括管委會(huì)的成立、主要領(lǐng)導(dǎo)的任命、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的增設(shè)等幾乎都是在政府推動(dòng)之下完成的。這種由政府主導(dǎo)、通過行政命令或行政決定的方式推動(dòng)管委會(huì)創(chuàng)建、架構(gòu)的方式可謂為“行政主導(dǎo)式”。 應(yīng)當(dāng)肯定的是，“行政主導(dǎo)式”具有效率高、力度大、靈活性強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)。這在平潭管委會(huì)成立之初，為其能快速承擔(dān)起實(shí)驗(yàn)區(qū)各項(xiàng)日常工作，大刀闊斧地實(shí)施改革創(chuàng)新起到了功不可沒的作用。然而，隨著平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)組織機(jī)構(gòu)逐步健全，日常運(yùn)轉(zhuǎn)走向正軌，“行政主導(dǎo)式”帶來的問題也日益凸現(xiàn)出來，具體表現(xiàn)為：

1.不能很好地解決平潭管委會(huì)主體資格問題。我國(guó)傳統(tǒng)行政主體理論認(rèn)為，行政主體資格的享有者只能是行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。依據(jù)我國(guó)《憲法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)并不可能成為法定行政機(jī)關(guān)中的任何一種。且“行政主導(dǎo)式”下構(gòu)建之平潭管委會(huì)又將因缺乏法律、法規(guī)賦權(quán)性規(guī)定而不具行政主體資格。無行政主體資格不免會(huì)為實(shí)際行使大量行政管理權(quán)的平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)帶來三個(gè)負(fù)面影響：第一、增加管委會(huì)的違法風(fēng)險(xiǎn)。欠缺行政主體資格，從理論上講就意味著平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)并不能以自己的名義從事行政行為，而只能以接受委托的方式、以委托機(jī)關(guān)的名義行使行政職權(quán)。但實(shí)踐中出于行政效率的考慮，管委會(huì)又不得不對(duì)所轄行政事項(xiàng)做出決策迅速、程序簡(jiǎn)化的反應(yīng)。這二者之間的矛盾常常會(huì)催生管委會(huì)超越委托權(quán)限或不以委托機(jī)關(guān)名義行使行政職權(quán)事件的出現(xiàn)。第二、降低管委會(huì)執(zhí)法權(quán)威。隨著法治觀念的增強(qiáng)，相對(duì)人對(duì)執(zhí)法主體資質(zhì)的檢視亦愈來愈多。行政主體資格的欠缺無疑會(huì)成為管委會(huì)對(duì)外執(zhí)法時(shí)無法回避的“硬傷”，而大大影響其行為的拘束力和執(zhí)行力。第三、不利于管委會(huì)責(zé)任的承擔(dān)。理論上，欠缺行政主體資格的平潭管委會(huì)也并不能為其行政行為承擔(dān)責(zé)任，該責(zé)任應(yīng)由具有行政主體資格的一級(jí)政府承擔(dān)。不能一一對(duì)應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)方式極有可能會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中責(zé)任模糊、相互推諉情況的發(fā)生。

2.易出現(xiàn)職權(quán)范圍較模糊，相應(yīng)關(guān)系無法理順等問題?！靶姓鲗?dǎo)式”之下，管委會(huì)的權(quán)力收放將更多的取決于設(shè)立機(jī)關(guān)的行政決定，這就往往會(huì)出現(xiàn)對(duì)權(quán)力范圍的界定不甚清晰，且權(quán)力內(nèi)容變數(shù)較大的情況。一方面，實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)可能由于相應(yīng)職權(quán)“授權(quán)”不足而無法大刀闊斧地開展工作；另一方面，管委會(huì)也可能由于“授權(quán)”模糊而超越行使職權(quán)。行政權(quán)力的設(shè)置和運(yùn)作缺乏剛性的約束和理性的規(guī)制。同時(shí)，模糊的權(quán)力范圍、不明確的資格定位也給平潭管委會(huì)在與其上級(jí)政府、所在地政府及其工作部門之間的關(guān)系處理上帶來了困難。彼此間的權(quán)限分工不明確，隸屬管轄不清晰，往往會(huì)在實(shí)踐中造成一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)管轄事項(xiàng)的積極沖突或消極沖突。

3.影響管委會(huì)高效、精簡(jiǎn)體制優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。誠(chéng)如前述“行政主導(dǎo)式”本來具有高效性的優(yōu)點(diǎn)，但隨著平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)各項(xiàng)機(jī)制地逐步健全，“行政主導(dǎo)式”則很有可能變成阻礙管委會(huì)高效、精簡(jiǎn)體制優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮的因素。原因在于：第一、管委會(huì)這種管理體制的創(chuàng)新之處即在于其“小政府、大社會(huì)、小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的職權(quán)構(gòu)建理念和方式。但“行政主導(dǎo)式”下構(gòu)建的管委會(huì)，無法割斷行政化思維的影響，同時(shí)又缺乏將高效、精簡(jiǎn)原則固定為機(jī)構(gòu)設(shè)置基本規(guī)則的有效手段。因而，在發(fā)展過程中隨著管委會(huì)管理范圍的擴(kuò)大和管理事項(xiàng)的增加，極易出現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置過渡細(xì)化、人員編制的不斷膨脹的趨勢(shì)。這就很有可能在不知不覺中回歸到傳統(tǒng)體制的人浮于事、機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下的僵局之中。第二、“行政主導(dǎo)式”下管委會(huì)行政主體資格的欠缺，使得其上級(jí)政府必須為之承擔(dān)相應(yīng)行政行為的法律后果，這在一定程度上增加了上級(jí)政府對(duì)管委會(huì)“放權(quán)”的審慎程度。而上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)管委會(huì)授權(quán)的不足又使得一些屬于管委會(huì)自己應(yīng)當(dāng)并且可以處理的事項(xiàng)，卻必須逐層上報(bào)批準(zhǔn)，從而增加了行政環(huán)節(jié)，影響了行政效率。

二、從“行政主導(dǎo)式”到“立法保障式”

這里所稱之“立法保障式”是特指在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)架構(gòu)過程中，以制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的方式逐步對(duì)管委會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分、地位厘定、人員配置等進(jìn)行規(guī)定，并嚴(yán)格按照法律規(guī)定組織實(shí)施的建構(gòu)方式。鑒于上節(jié)分析可以看出，雖然“行政主導(dǎo)式”在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)成立之初起到過許多積極作用，但隨著平潭管委會(huì)自身不斷地發(fā)展，“行政主導(dǎo)式”已顯得力不從心，無法解決面臨的一些難題。此時(shí)，對(duì)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)而言，已經(jīng)到了要實(shí)現(xiàn)從創(chuàng)新的“行政主導(dǎo)式”向穩(wěn)健的“立法保障式”轉(zhuǎn)變的節(jié)點(diǎn)。

（一）作為問題解決途徑的“立法保障式”

前述分析的平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)所面臨的問題在“立法保障式”的路徑下都有望能得到較好地解決。首先，行政主體資格的問題。通過立法對(duì)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的行政主體資格予以規(guī)定，對(duì)其權(quán)力進(jìn)行概括地授權(quán)是在現(xiàn)有理論框架下最為快捷、也是成本最經(jīng)濟(jì)的做法。而一旦平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的行政主體資格問題得以解決，其行政行為效力問題，行政責(zé)任能力問題也將隨即迎刃而解。其次，職權(quán)范圍模糊、關(guān)系不順的問題。通過立法對(duì)平潭管委會(huì)的職權(quán)范圍、職權(quán)運(yùn)行方式、法律地位等進(jìn)行全面的規(guī)定，可以為其提供較為完整的權(quán)力來源保障，促進(jìn)其發(fā)揮“小政府、大社會(huì)”的優(yōu)勢(shì)管理好實(shí)驗(yàn)區(qū)各項(xiàng)事務(wù)；同時(shí)又能很好地規(guī)制權(quán)力運(yùn)行，促進(jìn)管委會(huì)行政權(quán)合法、合理、有序地行使。另外，行政職權(quán)的法定化也是避免管委會(huì)同其他行政機(jī)關(guān)發(fā)生權(quán)力交叉重疊、地位模糊沖突等的有效手段。第三，行政效能問題。程序相對(duì)復(fù)雜的“立法保障式”從表象上看，似乎使平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的架構(gòu)繁縟化，從而影響到其行政效能。但實(shí)際上，通過立法將管委會(huì)的職權(quán)法定化、明確化，才能減少日后實(shí)施行政行為時(shí)因欠缺主體資格而增加的審批環(huán)節(jié)、因與其他機(jī)關(guān)關(guān)系未理順而帶來的摩擦沖突。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，“立法保障式”更有利于促進(jìn)平潭管委會(huì)的高效、精簡(jiǎn)。

（二）作為成功經(jīng)驗(yàn)的“立法保障式”

從國(guó)內(nèi)外各類園區(qū)、開發(fā)區(qū)的成功發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，立法保障都起到了非常重要的作用。在美國(guó)的硅谷、德國(guó)的慕尼黑高科技工業(yè)園、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)新竹科學(xué)園區(qū)等園區(qū)、工業(yè)區(qū)的發(fā)展歷程中，特別是它們管理服務(wù)主體的組建運(yùn)行過程中，大都采用了立法保障推進(jìn)、甚至是立法先導(dǎo)推進(jìn)的方式。

以我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)新竹科學(xué)園區(qū)為例，該科學(xué)園區(qū)設(shè)立于 20 世紀(jì) 70 年代末期，在設(shè)立之初的 1979 年 7 月 27 日，臺(tái)灣當(dāng)局就公布了“科學(xué)工業(yè)園區(qū)設(shè)置管理?xiàng)l例”，以立法為先導(dǎo)規(guī)劃科學(xué)園區(qū)的建立和運(yùn)作。以該“條例”作為基本法，此后又相繼出臺(tái)“實(shí)施細(xì)則”以及一系列配套、附屬的法令規(guī)章。這些立法相互配合、補(bǔ)充，形成了一整套服務(wù)新竹科學(xué)工業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的法律體系，特別是為科學(xué)工業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)營(yíng)建了良性的法律環(huán)境。[1]在科學(xué)工業(yè)園區(qū)的日常管理機(jī)構(gòu)——科學(xué)工業(yè)園管理局的設(shè)立方面，臺(tái)灣當(dāng)局更是出臺(tái)了一系列規(guī)范其職能職權(quán)的法令、規(guī)章。除了在“科學(xué)工業(yè)園區(qū)設(shè)置管理?xiàng)l例”中對(duì)科學(xué)工業(yè)園管理局的性質(zhì)、地位、職權(quán)事項(xiàng)進(jìn)行概括性規(guī)定外，還專門制定了“科學(xué)工業(yè)園管理局組織條例”、“科學(xué)工業(yè)園區(qū)管理局辦事細(xì)則”等法令對(duì)管理局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制、辦事規(guī)程、財(cái)務(wù)管理等進(jìn)行了細(xì)密的規(guī)定。在這些法令、規(guī)章的有力保障下，新竹科學(xué)工業(yè)園區(qū)管理局得以有效地發(fā)揮其管理服務(wù)職能，為科學(xué)工業(yè)園區(qū)的成功發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。事實(shí)證明，這種立法先導(dǎo)、發(fā)展政策立法化的法律保障模式是國(guó)內(nèi)外許多開發(fā)區(qū)或園區(qū)快速、理性、有序發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)所在，值得我們借鑒。

（三）于兩岸交流合作有特殊意義的“立法保障式”

以“立法保障式”推動(dòng)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的建構(gòu)對(duì)促進(jìn)兩岸交流合作亦具有重要意義。在 2011 年 3 月由國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)的《海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》從“探索兩岸合作新模式”、“構(gòu)建兩岸經(jīng)貿(mào)合作特殊區(qū)域”、“建設(shè)兩岸同胞的共同家園”三方面定位了平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的特殊功能。同年 11 月，《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》由國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)，該規(guī)劃中更是將兩岸共同家園構(gòu)想具體化為兩岸“共同規(guī)劃、共同開發(fā)、共同經(jīng)營(yíng)、共同管理、共同受益”的“五個(gè)共同”理論。對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)期許頗高的功能訴求，也同樣對(duì)作為實(shí)驗(yàn)區(qū)常規(guī)管理機(jī)構(gòu)的平潭管委會(huì)提出了更高要求。作為探索兩岸共同管理模式的重要平臺(tái)和載體，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委自身的構(gòu)建采用“立法保障式”將比“行政主導(dǎo)式”有更多優(yōu)勢(shì)。具體表現(xiàn)為：（1）以“立法保障式”建構(gòu)平潭管委會(huì)有利于增加政府公信形象，為兩岸深度合作掃除疑慮。在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建立兩岸共同家園的構(gòu)想提出后，大陸方面表現(xiàn)出了相當(dāng)?shù)纳埔夂蜔崆?，相較而言臺(tái)灣方面則觀望氣息較濃厚。這種觀望與對(duì)平潭投資環(huán)境、政策環(huán)境、法治環(huán)境的信任度不夠有很大關(guān)系。對(duì)于臺(tái)灣地區(qū)投資者來說，僅僅靠口頭承諾或者政策文件，難以打消投資者對(duì)政策風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，必須有相應(yīng)的法律做背書，才能吸引投資者的目光，才能留得住投資者共同發(fā)展。如何打消投資者的政策風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)憂，吸引投資、留住人才。[2]而在“立法保障式”之下構(gòu)建并完善平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)制定法規(guī)對(duì)管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍、辦事程序予以規(guī)范，這無疑是打造法治執(zhí)政主體，掃清臺(tái)商疑慮的有力手段。（2）有利于采用更加創(chuàng)新的形式實(shí)現(xiàn)兩岸共同管理構(gòu)想。對(duì)于 “共同管理”這一課題，采用傳統(tǒng)行政科層制進(jìn)行管理主體的組織構(gòu)架是否會(huì)是最佳答案，仍然是一個(gè)值得進(jìn)一步探討的問題。因此，以地方立法的形式逐步推進(jìn)平潭管委會(huì)的組織建構(gòu)將更有利于擺脫傳統(tǒng)行政思維定式，嘗試行政科層制以外的管委會(huì)“共同管理”組織形式。（3）采用“立法保障式”推進(jìn)平潭管委會(huì)的建構(gòu)可以在立法階段充分運(yùn)用聽證會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛集中各方面智慧，實(shí)現(xiàn)兩岸意愿的對(duì)接，這對(duì)于管委會(huì)如何真正實(shí)現(xiàn)共同管理職能具有重大意義。

三、“立法保障式”下平潭管委會(huì)的構(gòu)架建議

“立法保障式”既是一種方法論也是一種實(shí)體、完整、動(dòng)態(tài)的制度體系。在其概念項(xiàng)下建構(gòu)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)，可從建構(gòu)的基本原則、體系內(nèi)容、程序完善等方面進(jìn)一步分析。

（一）確立“立法保障式”下平潭管委會(huì)組織建構(gòu)的基本原則

長(zhǎng)期以來，我國(guó)學(xué)界對(duì)行政組織的建構(gòu)原則缺乏足夠的重視。實(shí)踐中行政組織設(shè)置的隨意和非理性化，機(jī)構(gòu)改革的頻繁與封閉性，都足以說明在我國(guó)的行政組織法律制度中缺乏基本原則的指導(dǎo)。[3]因此，在平潭管委會(huì)的構(gòu)架立法中應(yīng)當(dāng)首先對(duì)組織基本原則進(jìn)行界定。

1.組織依法原則。在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的架構(gòu)中堅(jiān)持組織依法原則是行政法治原則的內(nèi)在要求也是保障兩岸人民合法權(quán)益的內(nèi)在要求。一方面行政法治原則要求行政活動(dòng)的一切內(nèi)容、一切環(huán)節(jié)都能在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，這自然也包括行政組織的建構(gòu)。平潭管委會(huì)組織建構(gòu)有法可依、有法必依，才能夠保證其行政組織活動(dòng)民主、健康、理性地進(jìn)行。另一方面，組織依法的原則有利于保障兩岸人民的行政參與權(quán)，促進(jìn)管委會(huì)“共同管理”職能的發(fā)揮，而且其對(duì)合理界分公私權(quán)利領(lǐng)域，保護(hù)兩岸人民合法權(quán)益也具有重大意義。針對(duì)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的實(shí)際情況而言，貫徹組織依法原則的具體要求是：第一，管委會(huì)的性質(zhì)、地位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)職責(zé)、活動(dòng)方式等均應(yīng)有相關(guān)法律規(guī)范予以規(guī)定。第二，管委會(huì)的一切組織活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵守相應(yīng)的法律規(guī)范。第三，管委會(huì)組織建構(gòu)中違反行政組織法律規(guī)范的行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

2.行政分權(quán)原則。行政分權(quán)是現(xiàn)代國(guó)家社會(huì)結(jié)構(gòu)多元化的必然結(jié)果，因此也應(yīng)當(dāng)是構(gòu)建行政組織時(shí)所應(yīng)參考的重要因素。行政分權(quán)具體包括兩種形式——地方分權(quán)和公務(wù)分權(quán)。由地方分權(quán)而產(chǎn)生的地方自治是形成地方公共團(tuán)體這一行政主體的前提。而公務(wù)分權(quán)就是將特定的、相對(duì)獨(dú)立的行政公務(wù)從國(guó)家和地方公共團(tuán)體的一般行政職能中分離出來，交由特定的法律人格來行使，并由其獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。[4]在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的組織建構(gòu)中貫徹行政分權(quán)的原則首先要求明確管委會(huì)與中央行政機(jī)關(guān)、管委會(huì)與其設(shè)立機(jī)關(guān)、管委會(huì)與其所在地各行政機(jī)關(guān)之間的職責(zé)職權(quán)分工關(guān)系。其次則要求按照行政分權(quán)的思路來設(shè)計(jì)管委會(huì)的組織形式和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。在我國(guó)，以管委會(huì)的形式管理開發(fā)區(qū)部分涉及開發(fā)建設(shè)的事務(wù)，本來就是基于行政分權(quán)的考慮，以便讓開發(fā)區(qū)甩掉社會(huì)行政事務(wù)的包袱，輕裝上陣管理好經(jīng)濟(jì)開發(fā)事務(wù)。因此，在平潭管委會(huì)的構(gòu)架中應(yīng)當(dāng)充分考慮行政分權(quán)的初衷，大膽采用一些非政府化的方式來設(shè)計(jì)其組織機(jī)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)作方式。

3.高效、精簡(jiǎn)原則。誠(chéng)如學(xué)者所言，行政組織以能發(fā)揮成效及效能為其目標(biāo)，故行政組織之設(shè)置、調(diào)整、改組、廢止等均應(yīng)符合行政效率原則，否則行政組織必趨于腐化、僵化而無存在之必要，此為現(xiàn)代行政組織之立法趨勢(shì)。[5]在平潭管委會(huì)的構(gòu)建中應(yīng)當(dāng)注重保持行政組織的精干，以扁平化的設(shè)置方式充分發(fā)揮實(shí)驗(yàn)區(qū)“小政府、大社會(huì)”的管理職能。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)注重管委會(huì)組織架構(gòu)的系統(tǒng)化，使行政組織相互之間形成職責(zé)分明、分工協(xié)作、良性互動(dòng)的體系關(guān)系。

（二）健全“立法保障式”之體系

以“立法保障式”來完成平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的架構(gòu)，并不意味著僅在已經(jīng)著手制定的《福建省平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)條例》中加入關(guān)于平潭管委會(huì)性質(zhì)地位、職權(quán)分工的相關(guān)規(guī)定就萬事大吉。實(shí)際上，“立法保障式”應(yīng)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，形成的應(yīng)當(dāng)是以《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)條例》為中心，以其他涉及平潭管委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制、經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)、辦事規(guī)程等法律規(guī)范為輔助的系統(tǒng)化的保障體系，該體系的具體構(gòu)成情況如下：（1）制定《福建省平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。《條例》是規(guī)定平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的設(shè)立宗旨、發(fā)展原則、治理結(jié)構(gòu)、開發(fā)建設(shè)事項(xiàng)等的“基本法”。對(duì)該《條例》的制定既可以采取福建省人大制定地方性法規(guī)的方式也可以在條件成熟的情況下爭(zhēng)取全國(guó)人大對(duì)之進(jìn)行特別立法，使之上升為法律的層次①。在《條例》中應(yīng)當(dāng)結(jié)合平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)“共同管理”的特殊功能訴求對(duì)其管委會(huì)以下事項(xiàng)作出相關(guān)規(guī)定：①管委會(huì)的名稱、設(shè)立機(jī)關(guān)、管理機(jī)關(guān)，②管委會(huì)的法律性質(zhì)，③管委會(huì)的法律地位，④管委會(huì)的職權(quán)范圍。（2）制定《福建省平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管理委員會(huì)組織規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《組織規(guī)則》）?！督M織規(guī)則》應(yīng)在充分考慮促進(jìn)兩岸合作交流、實(shí)現(xiàn)“共同管理”的前提下對(duì)平潭管委會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事編制、行政級(jí)別、人員任職資格等作出專門規(guī)定。（3）制定《福建省平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管理委員會(huì)辦事規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《辦事規(guī)則》）。在該《辦事規(guī)則》中應(yīng)當(dāng)結(jié)合平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)功能需求實(shí)際對(duì)其管委會(huì)各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職權(quán)職責(zé)內(nèi)容、工作原則、辦事基本流程等進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。（4）制定《福建省平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管理委員會(huì)經(jīng)費(fèi)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《經(jīng)費(fèi)管理辦法》）。由于涉及到兩岸合作開發(fā)、“共同管理”、行政分權(quán)等諸多特殊因素，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)在經(jīng)費(fèi)收支管理運(yùn)用上存在很多特殊性，因而有必要對(duì)之單獨(dú)立法予以規(guī)定。在《經(jīng)費(fèi)管理辦法》中應(yīng)當(dāng)對(duì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的經(jīng)費(fèi)來源、用途、安全管理、預(yù)決算等方面的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。

在建立以上立法保障體系的基礎(chǔ)之上還應(yīng)當(dāng)注意的一個(gè)重要問題是應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)發(fā)展實(shí)際情況，適時(shí)地健全和完善這一體系。既可以結(jié)合管委會(huì)工作實(shí)際逐步增加相關(guān)保障支持的立法內(nèi)容，也可以在已有法律規(guī)范的基礎(chǔ)上作相應(yīng)修改。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)是完全沒有樣本可供參考、兼具經(jīng)濟(jì)性但更側(cè)重政治性的改革創(chuàng)新。相應(yīng)地，為平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開發(fā)建設(shè)提供法治保障，更需要?jiǎng)?chuàng)新、冒更大的風(fēng)險(xiǎn)，更需要“允許試錯(cuò)”的寬容態(tài)度、勇氣和思路。[6]具體到實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)建構(gòu)實(shí)踐，就是要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)相關(guān)立法做適時(shí)調(diào)整。

（三）完善“立法保障式”立法的相關(guān)程序

當(dāng)然，以上平潭管委會(huì)組織立法體系在管委會(huì)建構(gòu)和運(yùn)行過程中真正發(fā)揮立法保障作用還將依賴一個(gè)非常重要的因素，那就是相關(guān)立法程序的完善。相關(guān)立法程序的完善既是法治理念的特殊要求，亦是增加兩岸交流合作、為兩岸實(shí)施共同管理探索更多新途徑的有力保證。另外，由于前文所述管委會(huì)組織立法體系中的大多數(shù)法律規(guī)范都適宜采用地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的形式，而在我國(guó)這兩者的制定程序上又存在著很多不盡完備之處，所以進(jìn)一步完善平潭管委會(huì)組織立法體系的相關(guān)程序，就顯得更為重要。完善相關(guān)立法程序應(yīng)當(dāng)注重以下幾點(diǎn)：第一、完善管委會(huì)相關(guān)立法（包括地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章）的起草、審議、公布程序。在管委會(huì)立法起草上可以跳出行政起草、人大審議通過的習(xí)慣做法，適度地?cái)U(kuò)大管委會(huì)立法的起草渠道——對(duì)法學(xué)專家的委托起草、邀請(qǐng)臺(tái)灣地區(qū)來陸人員通過某種形式對(duì)相關(guān)立法進(jìn)行協(xié)商起草等都是可以考慮的方式。在管委會(huì)立法審議上應(yīng)當(dāng)對(duì)審議的次數(shù)、間隔等具體問題有所明確，而且應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)作為補(bǔ)充的其他合理形式，如在管委會(huì)的立法審議中充分發(fā)揮公眾旁聽機(jī)制等。第二、注重公眾參與，確保管委會(huì)立法科學(xué)、民主、效率地進(jìn)行。在相關(guān)組織立法過程中充分采用聽證會(huì)、論證會(huì)、研討會(huì)的形式擴(kuò)大立法公眾參與的范圍，可以吸收臺(tái)灣方面人士參與立法聽證會(huì)、論證會(huì)等，以此來實(shí)現(xiàn)兩岸利益訴求的對(duì)接，構(gòu)建出對(duì)兩岸發(fā)展最為有利的管委會(huì)組合模式。

注釋：

① 在 2011 年十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議上，全國(guó)人大代表莊先就領(lǐng)銜提出了關(guān)于請(qǐng)求授予福建省人大及其常委會(huì)對(duì)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的特別立法權(quán)的提案。

[1] 陳俊.臺(tái)灣新竹科學(xué)園區(qū)的立法調(diào)整及借鑒[J].國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作,2010(2):90.

[2] 黃志興.淺議平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)“五共同”司法保障[EB/OL].(2011-7-29).http://www.fj.xinhuanet.com/news/2011-07/29/content_23350214.htm.

[3] 應(yīng)松年、薛剛凌.行政組織法研究[M].北京:法律出版社,2002:60.

[4] 石佑啟.論公共行政之發(fā)展與行政主體多元化[J].法學(xué)評(píng)論,2003(4):60.

[5] 管歐.地方自治[M].臺(tái)北:三民書局,1995:48.

[6] 林建偉,潘書宏.論地方涉臺(tái)立法權(quán)的適度拓展——以平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)為考察對(duì)象[J].福建行政學(xué)院學(xué)報(bào),2011(5):84.

D675.7

A

1674-8557（2011）04-0009-07

*本文系福建省教育廳2011年社科類一般項(xiàng)目《行政法視角下的平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)“共同管理”主體研究》的階段性研究成果之一，項(xiàng)目編號(hào)為：JA11283S。

2011-09-03

邢亮（1959-），男，甘肅平?jīng)鋈耍＝ń膶W(xué)院法學(xué)系教授；于靜濤（1976-），女，遼寧本溪人，福建江夏學(xué)院法學(xué)系講師。

蘇 婷）