譚義軍，楊 成

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430027)

慶親王奕劻，是清朝最后一位被封為“世襲罔替”世爵的親王。他多年掌管總理各國(guó)事務(wù)衙門和外務(wù)部，廣泛接觸外部事物，對(duì)憲政有深刻的理解，積極主張并參與清末憲政改革，從事了一系列的憲政活動(dòng)。本文擬就其一生所從事的重大憲政實(shí)踐活動(dòng)進(jìn)行考察，并進(jìn)行相應(yīng)的歷史評(píng)價(jià)。

一、推動(dòng)清末預(yù)備立憲

在日俄戰(zhàn)爭(zhēng)以后，清廷朝野上下與海外掀起了一波強(qiáng)烈要求立憲的熱潮。慈禧太后迫于海內(nèi)外立憲的輿論壓力，召開(kāi)了一系列御前會(huì)議，聽(tīng)取王公大臣關(guān)于立憲的意見(jiàn)。在這些王公大臣中，慶親王奕劻的“從速立憲”主張對(duì)慈禧決定實(shí)施預(yù)備立憲起到了至關(guān)重要的作用。因?yàn)閼c親王奕劻當(dāng)時(shí)任外務(wù)部的總理大臣，同時(shí)在軍機(jī)處任領(lǐng)班軍機(jī)大臣，集內(nèi)外大權(quán)于一身，他的地位之重是其他王公大臣無(wú)法替代的。并且，在慈禧眼里，他老成持重，比年輕一代的親王更具有政治閱歷?！八牧椫鲝埵浅掷m(xù)升溫的，到頤和園廷辯時(shí)，他的主張也可以說(shuō)最傾向于立即立憲的貴族，這也就使慈禧最終決定立憲施加了關(guān)鍵性的影響?！盵1]122

1906年8月28日，清廷在頤和園第二次召開(kāi)御前會(huì)議商討立憲問(wèn)題。慶親王奕劻首先發(fā)言： “今讀澤公及戴端兩大臣折，歷陳各國(guó)憲政之善，力言憲法一立，全國(guó)之人，皆受治于法，無(wú)有差別，既同享權(quán)利，即各盡義務(wù)。且言立憲國(guó)之君主，雖權(quán)利略有限制，而威榮則有增無(wú)減等語(yǔ)。是立憲一事，固有利而無(wú)弊也。比者全國(guó)新黨議論，及中外各報(bào)海外留學(xué)各生所指陳所盼望者，胥在于是。我國(guó)自古以來(lái)，朝廷大政，咸以民之趨向?yàn)橼呄?。今舉國(guó)趨向在此，足見(jiàn)現(xiàn)在應(yīng)措施之策，即莫要于此。若必舍此他圖，即拂民意，是舍安而趨危，避福而就禍也。以吾之意，似應(yīng)決定立憲，從速宣布，以順民心而副圣意。”[2]14-15可見(jiàn)奕劻的政見(jiàn)非常明確：認(rèn)為“立憲一事，固有利而無(wú)弊”，主張從速立憲。

在奕劻等王公大臣的推動(dòng)下，1906年9月1日(光緒三十二年七月十三日)，光緒皇帝在慈禧太后的首肯下，諭令京師和地方高級(jí)官員開(kāi)始憲政的準(zhǔn)備工作，頒發(fā)《宣示預(yù)備立憲先行厘定官制諭》。該上諭在敘述了中國(guó)國(guó)勢(shì)不振和各國(guó)富強(qiáng)的原因之后寫道：“時(shí)處今日，唯有及時(shí)詳晰甄核，仿行憲政，大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論，以立國(guó)家萬(wàn)年之基。但目前規(guī)制未備，民智未開(kāi)，若操切從事，涂飾空文，何以對(duì)國(guó)民而昭大信。故廓清積弊，明定責(zé)成，必從官制入手，亟應(yīng)先將官制分別議定，次第更張，并將各項(xiàng)法律詳慎厘訂，而又廣興教育，清理財(cái)務(wù)，整飭武備，普設(shè)巡警，使紳民明悉國(guó)政，以預(yù)備立憲基礎(chǔ)。著內(nèi)外臣工切實(shí)振興，力求成效，俟數(shù)年后規(guī)模粗具，查看情形，參用各國(guó)成法，妥議立憲實(shí)行期限，再行宣布天下，視進(jìn)步之遲速，定期限之遠(yuǎn)近?！盵3]43-44這道上諭確立了清廷實(shí)行立憲的基本國(guó)策，國(guó)家由此進(jìn)入預(yù)備立憲時(shí)期，即由封建專制政治向憲政民主政治過(guò)渡的新時(shí)期。

在清廷宣布預(yù)備仿行立憲之后，奕劻又力促慈禧宣布九年立憲。1908年，民間立憲派團(tuán)體、各省督撫和出使各國(guó)大臣陸續(xù)要求清廷召開(kāi)國(guó)會(huì)，制定憲法。一直主張從速立憲的慶親王奕劻也力促慈禧早日宣布立憲年限，親自向慈禧、光緒奏陳：“若不及早將國(guó)是決定，使憲政克期實(shí)行，萬(wàn)一人心不固，外患愈深，陷中國(guó)于朝鮮地位，臣等不足惜，其如太后、皇上何!”慈禧大為動(dòng)容，當(dāng)即答應(yīng)宣布立憲年限。為使慈禧最后敲定，奕劻又奏陳：“此事關(guān)系國(guó)家存亡，大詔一下，即須實(shí)行。惟實(shí)行憲政利于君利于民而不利于官，將來(lái)不肖官吏恐不免尚有希冀阻撓者。請(qǐng)圣上十分決心，然后可以頒布，否則將來(lái)稍有搖動(dòng)，恐失信于民，即危及君上，國(guó)家大局必?cái)∮谧钃险咧??！贝褥饩w“毅然俞允”。*《時(shí)報(bào)》.1908-9-6.隨后，奕劻掌管的憲政編查館于1908年8月27日(光緒三十四年八月初一)向慈禧進(jìn)呈憲法大綱及議院選舉各綱要，提議預(yù)備立憲期限為九年。9月22日(光緒三十四年八月二十七)，清廷宣布以九年為期籌辦立憲預(yù)備事項(xiàng)，并頒布了中國(guó)歷史上第一部憲法性文件——《欽定憲法大綱》，以及《議院法要領(lǐng)》、《選舉法要領(lǐng)》和《逐年籌備憲政事宜清單》。

二、設(shè)計(jì)清末官制改革方案

官制改革是晚清推行預(yù)備立憲的首要步驟，清廷命慶親王奕劻等總司核定官制。1906年11月2日(光緒三十二年九月十六日)，慶親王奕劻等向慈禧太后遞交了《奏厘定中央各衙門官制繕單進(jìn)呈折》，該奏折對(duì)官制改革進(jìn)行了周詳?shù)脑O(shè)計(jì)。

在奏折中奕劻首先指出此次官制改革的目的是清除行政體制的弊端，建立責(zé)任內(nèi)閣，以期提高行政效能?！拔ù颂幐母锕僦疲葹轭A(yù)備立憲之基，自以所定官制與憲政相近為要義。按立憲國(guó)官制，不外立法、行政、司法三權(quán)并峙，各有專屬，相輔而行，其意美法良，則諭旨所謂廓清積弊，明定責(zé)成，兩言盡之矣?！盵3]463

根據(jù)西方三權(quán)分立的憲政原則，奕劻等認(rèn)為清朝官制存在三個(gè)方面的積弊： 其一，權(quán)限不分，行政官兼有立法權(quán)和司法權(quán)，司法官兼有立法權(quán)。 “一則權(quán)限之不分。以行政官而兼有立法權(quán)，則必有藉行政之名義，創(chuàng)為不平之法律，而未協(xié)輿情。以行政官而兼有司法權(quán)，則必有徇平時(shí)之愛(ài)憎，變更一定之法律，以意為出入。以司法官而兼有立法權(quán)，則必有謀聽(tīng)斷之便利，制為嚴(yán)峻之法律，以肆行武健，而法律寢失其本意，舉人民之權(quán)利生命，遂妨害于無(wú)形。此權(quán)限不分，責(zé)成之不能定者一也。”其二，職任不明，冗員過(guò)半?！耙粍t職任之不明。政以分職而理，謀以專任而成，今則一堂而設(shè)有六官，是數(shù)人共一職也，其半為冗員可知，一人而官各部，是一人更數(shù)職也，其必?zé)o專長(zhǎng)可見(jiàn)，數(shù)人分一任，則筑室道謀，弊在玩時(shí)，一人兼數(shù)差，則日不暇給，弊在發(fā)事。是故賢者累于牽制，不肖者安于推諉。此職任不明，責(zé)成之不能定者二也。”其三，名實(shí)不符，職責(zé)不確定?！耙粍t實(shí)名之不副。名為吏部，但司簽掣之事，并無(wú)銓衡之權(quán)。名為戶部，但司出納之事，但并無(wú)統(tǒng)計(jì)之權(quán)。名為禮部，但司典禮之事，并無(wú)禮教之權(quán)。名為兵部，但司綠營(yíng)兵籍，武職升轉(zhuǎn)之事，并無(wú)統(tǒng)御之權(quán)。此名實(shí)不副，責(zé)成之不能定者三也”。[3]463-464

奕劻等在奏折中指出此次官制改革主要涉及三個(gè)方面的內(nèi)容:一是分權(quán)以定限,“立法、行政、司法三者，除立法當(dāng)屬議院，今日尚難實(shí)行，擬暫設(shè)資政院以為預(yù)備外，行政之事，則專屬之內(nèi)閣各部大臣。內(nèi)閣有總理大臣，各部尚書亦為內(nèi)閣政務(wù)大臣，故分之為各部，合之皆為政府，而情無(wú)隔閡，入則同參閣議，出則各治部務(wù)，而事可貫通。如是則中央集權(quán)之勢(shì)成，政策統(tǒng)一之效著。司法之權(quán)，則專屬之法部，以大理院任審判，而法部監(jiān)督之，均與行政官相對(duì)峙，而不為所節(jié)制。此三權(quán)分立之梗概也。此外有資政院以持公論，有都察院以任糾彈，有審計(jì)院以查濫費(fèi)，亦皆獨(dú)立，不為內(nèi)閣所節(jié)制，而轉(zhuǎn)能監(jiān)督閣臣。此分權(quán)定限之大要也?！倍欠致氁詫Ｈ?，“分職之法，凡舊有各衙門與行政無(wú)關(guān)系者，自可切于事情，首外務(wù)部，次吏部，次民政部，次度支部，次禮部，次學(xué)部，次陸軍部，次法部，次農(nóng)工商部，次郵傳部，次理藩院。專任之法，內(nèi)閣各大臣同負(fù)責(zé)任，除外務(wù)部載在公約，其余均不得兼充繁重差缺。各部尚書只設(shè)一人，侍郎只設(shè)二人，皆歸一律，至新設(shè)之丞參，事權(quán)不明，尚多窒礙，故特設(shè)承政廳，使左右丞任一部總匯之事。設(shè)參議廳，使左右參議任一部謀議之事，其郎中、員外郎、主事以下，視事務(wù)之煩簡(jiǎn)，定額缺之多寡，要使責(zé)有專歸，官無(wú)濫設(shè)。此分職專任之大要也?！比钦院藢?shí)，“巡警為民政之一端，擬正名為民政部； 戶部綜天下財(cái)賦，擬正名為度支部，以財(cái)政處、稅務(wù)處并入； 兵部徒擁虛名，擬正名為陸軍部，以練兵處、太仆寺并入，而海軍部暫隸焉； 既設(shè)陸軍部，則練兵處之軍令司，擬正名為軍諮府，以握全國(guó)軍政之要樞；刑部為司法之行政衙門，徒名曰刑，義有未盡，擬正名為法部； 商部本兼掌農(nóng)工，擬正名為農(nóng)工商部； 理藩院為理藩部； 太常寺、光祿寺、鴻臚寺三寺，同為執(zhí)禮之官，擬并入禮部；工部所掌，半已分隸他部，而以輪路郵電并入，擬改為郵傳部。此正名核實(shí)之大要也。”[3]464-465

奕劻等擬定的官制改革方案得到了清廷最高統(tǒng)治者慈禧的首肯，1906年11月6日(光緒三十二年九月二十日)，清政府宣諭按照奕劻等厘定的新官制進(jìn)行改革。

奕劻等人推動(dòng)的官制改革，雖未設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣，但對(duì)晚清的封建中央集權(quán)官僚體制進(jìn)行了較大的改革，初步建立了三權(quán)分立的憲政體制。此次官制改革所取得的成就，主要體現(xiàn)為： 第一，取消立法、行政、司法三權(quán)混同的體制，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了三權(quán)分立，在立法、行政和司法三權(quán)中，司法權(quán)首先獨(dú)立出來(lái)，行政權(quán)分立也有一定程度的體現(xiàn)?！霸诟鞑恳酝鈫为?dú)成立了大理院，審計(jì)院和資政院。大理院專司司法審判權(quán)，它的權(quán)力是與純粹作為行政機(jī)關(guān)的法部明確地分開(kāi)。審計(jì)院獨(dú)立于各部之外，因?yàn)樗?fù)責(zé)審計(jì)各部的賬目。雖然已經(jīng)決定暫不涉及立法機(jī)構(gòu)的事項(xiàng)，但深切感到有征求民意的必要，因此，在將來(lái)召開(kāi)國(guó)會(huì)之前，計(jì)劃把資政院試作立法機(jī)關(guān)?！盵4]385第二，廢除了各部大臣兼任軍機(jī)大臣的做法，減少軍機(jī)大臣的名額，使各部尚書成為專職，可以加強(qiáng)責(zé)任心，集中精力辦理部務(wù)，提高行政效率。各部尚書均充參與政務(wù)大臣，責(zé)任權(quán)限加重，有向責(zé)任內(nèi)閣過(guò)渡的意圖。第三，各部都建立了單一的領(lǐng)導(dǎo)。在此以前，清朝給各部都任命兩位尚書，一般是滿、漢各一人。此法是使?jié)M人與漢人互相制約，但也趨向于使大臣們不負(fù)責(zé)任。通過(guò)此次官制改革，廢除了各部雙頭領(lǐng)導(dǎo)制度，各部堂官只設(shè)尚書1員，侍郎2員，不分滿漢，侍郎為尚書的輔佐官，名額有所減少，各部機(jī)構(gòu)設(shè)置趨于一致。第四，從行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置看，增設(shè)一些與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)，如農(nóng)工商部、郵傳部等，使中央各部數(shù)量達(dá)到十一個(gè)，擴(kuò)大了政府功能的范圍，適應(yīng)了社會(huì)的需要。將職能重復(fù)、相近的機(jī)構(gòu)合并，有利于機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理化。就部?jī)?nèi)機(jī)構(gòu)而言，設(shè)置承政廳、參議廳和若干職能司，其下再設(shè)置若干科，使政府結(jié)構(gòu)更趨合理與科學(xué)，有利于提高行政效率，促進(jìn)了官僚機(jī)構(gòu)的現(xiàn)代化。[5]89

三、奏請(qǐng)?jiān)O(shè)立憲政編查館

1907年8月13日(光緒三十三年七月初五)，為適應(yīng)開(kāi)展預(yù)備立憲各項(xiàng)工作，慶親王奕劻等奏請(qǐng)《改考察政治館為憲政編查館》，“預(yù)備立憲以來(lái)，天下臣民，喁喁望治?，F(xiàn)在入手辦法，總以研究為主，研究之要，不外編譯東西洋各國(guó)憲法，以為借鏡之資，調(diào)查中國(guó)各行省政俗，以為更張之漸。凡此兩端，皆為至當(dāng)不易、刻不容緩之事。”憲政編查館“專辦編制法規(guī)，統(tǒng)計(jì)政要各事項(xiàng)。嗣后遇有關(guān)系憲政及各種法規(guī)條陳，并請(qǐng)飭交該館議覆，以歸一律?！盵3]45同日，清政府發(fā)布了上諭，同意奕劻的請(qǐng)求，改考查政治館為憲政編查館，專辦憲政。憲政編查館的設(shè)立，使清朝具備了實(shí)施預(yù)備立憲的辦事機(jī)構(gòu)。

8月24日(光緒三十三年七月十六日)，奕劻奏準(zhǔn)憲政編查館辦事章程。憲政編查館歸軍機(jī)大臣直接領(lǐng)導(dǎo)，性質(zhì)類似立憲國(guó)家責(zé)任內(nèi)閣的法制局，與資政院的關(guān)系是“一司編，一主贊定”，資政院成立后，該館“核定之稿送由院中陸續(xù)議決”。[3]45-46憲政編查館主要有四個(gè)方面的職責(zé)： —是議復(fù)奉旨交議有關(guān)憲政折件及承擬軍機(jī)大臣交付調(diào)查各件； 二是調(diào)查各國(guó)憲法，編訂憲法草案； 三是考核法律館所訂法典草案，各部院各省所訂各項(xiàng)單行法及行政法規(guī)； 四是調(diào)查各國(guó)統(tǒng)計(jì)，頒定格式，匯成全國(guó)統(tǒng)計(jì)表及各國(guó)比較統(tǒng)計(jì)表。*政治官報(bào). 光緒三十三年九月二十日第1號(hào)折奏類.十一.

憲政編查館作為清末預(yù)備立憲時(shí)期的主要辦事機(jī)構(gòu)，下設(shè)總務(wù)處及編制、統(tǒng)計(jì)兩局，另有官報(bào)局，后增設(shè)考核?？啤槭箲椪幉轲^將來(lái)編訂各種法案有所依據(jù)，10月22日，奕劻等又奏請(qǐng)讓各省設(shè)立調(diào)查 ，考察調(diào)查本省民情風(fēng)俗、歷史現(xiàn)狀，隨時(shí)匯報(bào)編查館。10月26日，《政治官報(bào)》創(chuàng)刊，除軍機(jī)、外交秘密，凡立法、行政之上諭，官員奏折及咨牘，各項(xiàng)章程等等，均予選登。旨在公開(kāi)庶政，讓官民傳觀研究，增加透明度。

憲政編查館在慶親王奕劻的領(lǐng)導(dǎo)下，網(wǎng)羅了一大批留學(xué)歸國(guó)的法政學(xué)生和積極主張立憲的代表人物。主要人物有：提調(diào)寶熙、劉若曾，總核王慶平、曹廣幀，編制局正副局長(zhǎng)吳廷夑、章宗祥，統(tǒng)計(jì)局正副局長(zhǎng)沈林一、錢承鋕，官報(bào)局局長(zhǎng)華世奎，總務(wù)處總辦左孝同；編制局正科員汪榮寶、曹汝霖、恩華，統(tǒng)計(jì)局正科員廷鴻、林棨、陳毅。副科員之中，留學(xué)歸國(guó)的法政學(xué)生幾乎占了一半。1908年4月20日，清末主張立憲的代表人物楊度經(jīng)袁世凱和張之洞推薦，并賞加四品京堂候補(bǔ)，在憲政編查館行走。5月23日，勞乃宣被授為同樣職銜。[6]78

憲政編查館作為清末憲政改革的樞紐機(jī)關(guān)，在清末預(yù)備立憲運(yùn)動(dòng)中發(fā)揮了重要的作用，有力地推動(dòng)了憲政體制在近代中國(guó)的發(fā)展。在憲政編查館存在的四年間，起草了《欽定憲法大綱》、《議院法要領(lǐng)》、《選舉法要領(lǐng)》、《各省咨議局章程》、《咨議局議員選舉章程》、《各省會(huì)議廳規(guī)則》、《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治選舉章程》等； 擬定了《九年預(yù)備立憲逐年推行籌備事宜》、《修正逐年籌備事宜》，還與會(huì)議政務(wù)處一同擬定了《內(nèi)閣官制》、《內(nèi)閣辦事暫行章程》； 與民政部一并編訂了《戶籍法》、《結(jié)社集會(huì)律》等； 編譯了大量的憲法類書籍，如： 《日本憲政略論》、《日本丙午議會(huì)》、《日本議院法》、《英國(guó)議院答問(wèn)》、《法國(guó)政治要覽》、《比利時(shí)司法制度》等，這些法律書籍為清末憲政改革提供了理論依據(jù)。憲政編查館于1908年設(shè)立了“考核?？啤?，分兩期派人分赴各省考察籌備憲政情形，可以說(shuō)憲政編查館為籌備立憲做了許多基礎(chǔ)性的工作。[7]99

四、歷史評(píng)價(jià)

慶親王奕劻，是清朝最后一位被封為“世襲罔替”世爵的親王，擔(dān)任外務(wù)部總理大臣、軍機(jī)處領(lǐng)班軍機(jī)大臣，可謂位極人臣。但他位高權(quán)重的地位并不來(lái)來(lái)自民眾的擁戴或卓越的功勛，而是因?yàn)樗錾诨始?，具有高貴的血統(tǒng)。因此，他的個(gè)人榮辱與清朝皇權(quán)的存亡是唇齒相依的。他的政治謀劃的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，都是為了維護(hù)清王朝的統(tǒng)治，在他的心目中，立憲政體主要具有工具論上的價(jià)值，也就是能作為一種維護(hù)清王朝的手段，而主要不是從目的論上來(lái)考慮的。在百年前發(fā)生在清王朝內(nèi)部的立憲爭(zhēng)論中，他作為朝廷內(nèi)一位舉足輕重的政治人物，在立憲反對(duì)派、緩行派、即速派激烈的爭(zhēng)論中，他堅(jiān)決地站在即速立憲派一邊，說(shuō)服清廷最高統(tǒng)治者慈禧從速立憲，推行憲政，并非來(lái)自于他具有民主意識(shí)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)還政于民，而主要是基于兩個(gè)方面的考慮： 一方面，他從維護(hù)清王朝的統(tǒng)治和自身利益、甚至爭(zhēng)取自己更高的地位的政治立場(chǎng)出發(fā)，把實(shí)行君主立憲作為應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)全國(guó)上下要求實(shí)行立憲政治的現(xiàn)實(shí)需要的政治舉措。另一方面，他作為一個(gè)老練而務(wù)實(shí)的政治家，他也深切認(rèn)識(shí)到要真正解決清王朝所面臨的內(nèi)憂外患的困境，根本上還在于實(shí)現(xiàn)國(guó)富民強(qiáng)。在親眼目睹并在某種程度上經(jīng)歷了自鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)，清王朝在實(shí)行富國(guó)強(qiáng)兵方面所采取的措施(如洋務(wù)運(yùn)動(dòng))失敗的教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，認(rèn)識(shí)到清王朝的積貧積弱不單是技術(shù)不如西方，還有政治體制方面的原因，而日本“明治維新”迅速使日本從一個(gè)積貧積弱的小小島國(guó)成為一個(gè)可以和西方列強(qiáng)分庭抗禮的強(qiáng)國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，也似乎為清王朝提供了一個(gè)解決政治體制問(wèn)題的現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)：那就是實(shí)行君主立憲，達(dá)到富國(guó)強(qiáng)兵。從這個(gè)方面而言，奕劻又確實(shí)是具有憲政理想，他對(duì)實(shí)行憲政的態(tài)度又是堅(jiān)決而積極的。這是我們理解其積極推行立憲政體的政治態(tài)度以及親自主持的一系列立憲舉措時(shí)，必須具備的基本認(rèn)識(shí)。

首先，他主張“速即立憲”，是從維護(hù)清王朝的搖搖欲墜的統(tǒng)治地位出發(fā)的。清朝末年，在軍事上清軍在外國(guó)侵略軍的堅(jiān)船利炮面前節(jié)節(jié)敗退，損兵折將； 在外交上清王朝處處受制，割地賠款；在經(jīng)濟(jì)上洋貨傾銷，民族工業(yè)凋敝，整個(gè)國(guó)家與民族已經(jīng)處于存亡的邊沿，有識(shí)之士對(duì)清王朝的腐朽統(tǒng)治嚴(yán)重不滿。1894年 11月孫中山在美國(guó)檀香山創(chuàng)立了以“驅(qū)除韃虜，恢復(fù)中國(guó)，創(chuàng)立合眾政府”為誓言的資產(chǎn)階級(jí)革命小團(tuán)體興中會(huì)，明確提出了推翻清王朝和建立民主共和國(guó)政權(quán)的政治主張，在當(dāng)時(shí)各種政治派別中屬于最為激進(jìn)的革命派。1905年8月20日，孫中山將分散的革命團(tuán)體聯(lián)合起來(lái)，在日本東京成立了中國(guó)同盟會(huì)，以“驅(qū)除韃虜、恢復(fù)中華、建立民國(guó)、平均地權(quán)”為革命綱領(lǐng)，不僅堅(jiān)持了武力推翻清王朝的政策，而且在國(guó)家的性質(zhì)上更進(jìn)一步明確為將建立的國(guó)家是“民主”的，沒(méi)有為清王朝的統(tǒng)治者留下任何政治權(quán)力。[8]20同盟會(huì)成立后，組織了一次又一次的反清武裝起義，政治影響不斷擴(kuò)大，對(duì)清王朝的統(tǒng)治形成極大的威脅。另一方面，康有為、梁?jiǎn)⒊M織的“戊戌變法”失敗后，康、梁流亡海外。梁?jiǎn)⒊饺毡竞?，留心考察各?guó)政體，總結(jié)變法失敗原因，放棄了維新變法時(shí)在舊的君主專制制度下進(jìn)行改良的政治主張，轉(zhuǎn)而主張君主立憲。1901年6月發(fā)表了《立憲法議》一文，宣傳“君主立憲”思想。由于梁?jiǎn)⒊诋?dāng)時(shí)政治思想領(lǐng)域的地位，其主張?jiān)诋?dāng)時(shí)的官僚士大夫等知識(shí)層中造成了極大的影響。奕劻作為一個(gè)有著多年從政經(jīng)驗(yàn)的政治家，敏銳地覺(jué)察到清王朝維護(hù)現(xiàn)有的統(tǒng)治體制已經(jīng)不可能，與其維持現(xiàn)有的政治體制等著革命黨來(lái)推翻滿清政權(quán)，還不如與君主立憲派結(jié)盟，滿足立憲派的政治愿望，來(lái)?yè)Q取清王朝的延續(xù)。所以，他支持立憲是站在清王朝的長(zhǎng)期利益基礎(chǔ)上作出的一種無(wú)奈的政治選擇。

其次，他主張 “速即立憲”，是從維護(hù)自己的既得利益，甚至爭(zhēng)取更大的政治權(quán)力著想的。革命黨的推翻清王朝、建立民主共和國(guó)的政治主張以及其舉行的一系列的武裝起義，成為對(duì)清王朝構(gòu)成最大威脅的心腹大患。在剿滅和壓制革命黨的較量中，清王朝不得不依靠地方督撫大員和朝中重臣的力量，這使得這些督撫大臣和朝中重臣的地位空前重要起來(lái)。這些督撫大臣和朝中重臣一方面以革命黨要挾清王朝，以獲取更多的政治權(quán)力，另一方面，又盡量討好立憲派，以祈在君主立憲政體的確立中立下頭功，增加在新的政治格局中爭(zhēng)權(quán)奪利的籌碼。奕劻作為一個(gè)老練的政客，無(wú)疑是為自己將來(lái)在國(guó)家政治生活中的地位謀劃了的。他時(shí)任軍機(jī)處領(lǐng)班大臣，并且又管理財(cái)政處、練兵處事務(wù)，集內(nèi)外大權(quán)于一身，如果實(shí)行立憲，設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣，他就順理成章?lián)蝺?nèi)閣總理大臣，將享有更多的實(shí)權(quán)。此外，袁世凱對(duì)奕劻的立憲熱情升溫也產(chǎn)生了一定的影響。在袁世凱的金錢攻勢(shì)下，他與袁世凱結(jié)成了堅(jiān)固的政治聯(lián)盟，而袁世凱當(dāng)時(shí)出于自身利益的考慮，為自己創(chuàng)造參與、分享更多政治權(quán)力的制度機(jī)制與法律保障，也主張從速立憲，設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣，并授意其部屬向清廷最高統(tǒng)治者慈禧太后呈奏折舉薦奕劻擔(dān)任內(nèi)閣總理大臣，他任內(nèi)閣副總理大臣。在袁世凱的慫恿下，奕劻基于自己利益的考慮，力勸清廷從速立憲，并以巨大的熱情參與清末憲政改革。

奕劻的政治立場(chǎng)和個(gè)人野心，為我們理解其立憲舉措提供了一把鑰匙。他是從維護(hù)清王朝的統(tǒng)治和爭(zhēng)取更大的政治權(quán)力的立場(chǎng)來(lái)積極參與立憲活動(dòng)的，他心中的憲法與我們今天所理解的憲法有著根本不同的含義，我們理解的憲法是民主的產(chǎn)物，而他的憲法卻是反民主、維持專制的。他心目中的“三權(quán)分立”也不同于資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想家主張的“三權(quán)分立”，在他的構(gòu)想中，皇帝仍然獨(dú)攬政權(quán)，行政、司法機(jī)構(gòu)只是皇帝的辦差機(jī)構(gòu)，而議會(huì)則只是皇帝了解民意的一個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)而已，這從其極力推動(dòng)下清王朝頒布的《欽定憲法大綱》的內(nèi)容可以看出來(lái)。他對(duì)于在皇帝統(tǒng)治下由議會(huì)、政府和司法機(jī)構(gòu)分別“辦差”的“三權(quán)分立”模式已經(jīng)是勉強(qiáng)接受，那么，我國(guó)現(xiàn)在實(shí)行的徹底地由人民當(dāng)家作主的“人民代表大會(huì)制度”在他的心中更是無(wú)法想象的。正是由于這一政治立場(chǎng)和個(gè)人的政治野心，以其為代表的清王朝內(nèi)部的立憲派從根本上反對(duì)立憲中的民主內(nèi)容，而且在正式立憲的時(shí)間表上也采取了能拖則拖的立場(chǎng)，規(guī)定了9年的“預(yù)備立憲期”。然而，清王朝內(nèi)部的立憲派想拖延時(shí)間，革命黨人和朝外的立憲人物卻不愿等，武裝起義一浪高過(guò)一浪，朝中手握重兵的權(quán)臣袁世凱趁機(jī)“逼宮”，并迫于革命黨人的壓力建立了中華民國(guó)，不僅將清王朝趕出了歷史舞臺(tái)，也將在中國(guó)綿延了2000余年的皇帝專制統(tǒng)治送進(jìn)了歷史的博物館，奕劻本人維護(hù)滿清王朝的統(tǒng)治和為個(gè)人爭(zhēng)取更大的政治權(quán)力的愿望也化為了泡影。從奕劻個(gè)人的主觀愿望來(lái)說(shuō)，中國(guó)的政治進(jìn)程沒(méi)有按照他的設(shè)計(jì)發(fā)展，歷史拋棄了他。這正如哈耶克指出：“我們?cè)谌祟愂聞?wù)中所發(fā)現(xiàn)的絕大多數(shù)秩序都是個(gè)人行動(dòng)中所產(chǎn)生的先前未預(yù)見(jiàn)的結(jié)果。”[9]12雖然歷史沒(méi)有朝他希望的君主立憲政體發(fā)展，而是選擇了“民國(guó)”，但奕劻在這一進(jìn)程中客觀上卻起到了不可替代、因而也不可忽視的促進(jìn)作用： 第一，在清朝未年維護(hù)君主專制的守舊派、君主立憲派、以建立民國(guó)為目標(biāo)的革命派三種政治主張激烈爭(zhēng)論，并且守舊派勢(shì)力把持著全國(guó)政權(quán)、勢(shì)力最強(qiáng)的情況下，手中握有軍事、財(cái)政大權(quán)的大小官吏是不想、也不敢輕言改變現(xiàn)有專制制度的。而作為皇親國(guó)戚、清廷重臣、手中掌握著巨大的權(quán)力資源和政治威望的慶親王奕劻，卻力舉實(shí)行“君主立憲”，力勸清廷最高統(tǒng)治者慈禧太后早日立憲，可能在當(dāng)時(shí)也只有他能做到這一點(diǎn)。他的這一主張，在一定程度上代表清王朝最高統(tǒng)治者自身否認(rèn)了舊有的專制政體的合法性，使朝中守舊派氣短，對(duì)于瓦解頑固勢(shì)力，在朝廷內(nèi)部和封建士大夫階層消彌專制思想、統(tǒng)一立憲理念，起到了不可替代的作用。第二，奕劻奏請(qǐng)清廷改“考察政治館”為“憲政編查館”，由其親所掌管。在其主持下，該館起草了一系列憲政改革方案、憲法性文件和法律法規(guī)，網(wǎng)羅了一大批憲政人才，翻譯了西方大量的憲法類書籍，他的這些做法在當(dāng)時(shí)大多民眾尚不知憲法為何物的情況下，實(shí)際上是一場(chǎng)官方開(kāi)展的聲勢(shì)浩大的憲法研究、憲法宣傳普及和憲政“試點(diǎn)”工作。第三，在政治倫理中，對(duì)以推翻現(xiàn)有政權(quán)為己任的革命黨而言，最好的理由是現(xiàn)有政府的不遵守政治諾言，背信棄義。清王朝的最高統(tǒng)治者在朝野要求立憲的呼聲高漲及朝內(nèi)奕劻等重臣的敦促下，于1906年頒發(fā)了《宣示預(yù)備立憲先行厘定官制諭》，向全國(guó)許下了將實(shí)行“君主立憲”的諾言，此舉令立憲派歡欣鼓舞，“奔走相告，破涕為笑”，[10]100可是于1908年頒布的《九年預(yù)備立憲逐年籌備事宜清單》和《欽定憲法大綱》，規(guī)定預(yù)備立憲期長(zhǎng)達(dá)九年，并且立憲的重點(diǎn)在于確保君主的權(quán)力。*1908年清王朝頒布的《欽定憲法大綱》分“君上大權(quán)”和“附臣民權(quán)利義務(wù)”兩部分，共23條，其中“君上大權(quán)”達(dá)14條，“附臣民權(quán)利義務(wù)”9條，規(guī)定臣民享有的權(quán)利只有6條。立即被當(dāng)時(shí)的學(xué)者指責(zé)為以立憲之名，行集權(quán)之實(shí)，“其本旨在于鞏固君權(quán)”，只不過(guò)是“徒飾憲法之外貌，聊備體裁，以慰民望”，背信棄義，而“清政府確定了9年的預(yù)備立憲期更為立憲派所不能忍受，最終放棄立憲而轉(zhuǎn)向革命?！盵11]368可見(jiàn)清政府作出的立憲承諾與其對(duì)專制統(tǒng)治的留戀的矛盾態(tài)度，引發(fā)了民眾對(duì)清政府的“公信力”的懷疑，消彌了立憲派的幻想，為武裝革命提供了理由，從而為革命黨羸得了同情和支持，加速了以清政府為代表的封建專制制度的滅亡。第四，在中國(guó)這樣一個(gè)有著2000多年專制統(tǒng)治的國(guó)度，實(shí)行憲政應(yīng)從何處著手，奕劻的思路也是值得我們關(guān)注和深思的。他認(rèn)為“改革官制，既為預(yù)備立憲之基”的想法，與近現(xiàn)代的憲政理論不謀而合。憲政的一個(gè)本質(zhì)特征在于對(duì)國(guó)家政權(quán)的權(quán)力與公民的權(quán)利作出明確的劃分，政治必須在憲法的范圍內(nèi)活動(dòng)，那么，對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)而言，其首要關(guān)注的應(yīng)當(dāng)是自身的事務(wù)而不是社會(huì)事務(wù)，而國(guó)家機(jī)關(guān)自身的事務(wù)首先就是政治體制的改革，也就是官制的改革。用國(guó)家權(quán)力更大的包容性，來(lái)應(yīng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化和思想觀念的轉(zhuǎn)型，是一條維持政治局面穩(wěn)定的可行途徑。如果先進(jìn)行社會(huì)改革，等著社會(huì)的轉(zhuǎn)型來(lái)推動(dòng)政治體制的改革，這一途徑必然帶來(lái)社會(huì)與國(guó)家政權(quán)的對(duì)抗，付出國(guó)家政權(quán)激劇動(dòng)蕩的代價(jià)。

政治制度的“設(shè)計(jì)如果充分符合民族的感情和性格，通常是持久的，經(jīng)過(guò)連續(xù)不斷的凝聚，就構(gòu)成適合該國(guó)人民的政體，但是一國(guó)人民的特性和情況未自發(fā)地產(chǎn)生這種設(shè)計(jì)，要企圖將它強(qiáng)加于他們則是徒然的”。[12]6在具有幾千年封建專制傳統(tǒng)的晚清中國(guó)，在民情和傳統(tǒng)文化均未發(fā)生根本變革的前提下，面臨外憂內(nèi)患、中華民族處于生死存亡的緊急關(guān)頭，奕劻力圖用君主立憲來(lái)維持風(fēng)雨飄搖中的晚清王朝茍延殘喘是徒勞的。不僅奕劻用“大權(quán)在君”的君主立憲挽救清王朝覆亡的企圖落空了，他的理想“立憲”政體中的“三權(quán)分立”政權(quán)組織形式也被超越，歷經(jīng)從晚清到1954年中華人民共國(guó)憲法的頒布這一曲折歷程，歷史最終選擇了人民當(dāng)家作主的“人民代表大會(huì)制度”，中國(guó)的憲政模式最終基本定型，中國(guó)的政治制度基本上符合了“民族的感情和性格”，從而維持了新中國(guó)建國(guó)以來(lái)政局的基本穩(wěn)定，這在奕劻本人的意料之外，卻在歷史發(fā)展的情理之中。歷史的經(jīng)驗(yàn)告訴我們： “三權(quán)分立”的體制構(gòu)想，無(wú)論是在過(guò)去還是在現(xiàn)在，都不適合中國(guó)的國(guó)情。

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