郭風英，陳偉東

(華中師范大學 政治學研究院，湖北 武漢 430079)

單位社區(qū)改制進程中社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的變遷

郭風英，陳偉東

(華中師范大學 政治學研究院，湖北 武漢 430079)

單位體制下，社區(qū)管理單位化。國家憑借對權(quán)力和資源的壟斷，使單位結(jié)構(gòu)化于國家行政體系之內(nèi)，形成社區(qū)管理空間單位化、管理組織科層化、單位功能全能化和管理主體單一化的管理體制。20世紀80年代以來，體制改革的逐層推進和社會結(jié)構(gòu)的“國家、市場、社會”三元分化，推動了單位社區(qū)改制。單位社區(qū)改制催生多元治理主體、型塑新的社區(qū)治理方式，社區(qū)治理逐步走出單一治理的困境，超越國家原有行政體制的框架，跨越“國家、市場、社會”，這也是實現(xiàn)社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的一個必要選擇。

單位社區(qū)；社區(qū)改制；治理轉(zhuǎn)型

治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和[1]。把治理理論應(yīng)用到社區(qū)管理中，即在一定地域范圍內(nèi)由政府、居委會、營利組織、非政府組織、社會中介組織和社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務(wù)，推進社區(qū)持續(xù)發(fā)展的活動，就是社區(qū)治理。社區(qū)治理強調(diào)多元參與主體的互動、合作，即國家與社會、政府與非政府、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)等之間的合作。單位體制下“單位就是社區(qū)，社區(qū)在單位內(nèi)化”[2]，社會事務(wù)單位化，國家通過單位對城市基層社會進行整合與控制。改革開放以來，隨著經(jīng)濟體制改革和單位瓦解，我國社會結(jié)構(gòu)逐步出現(xiàn)了“國家、市場、社會”三元分化，原來“單位辦社會”所負擔的多元化職能逐步向社區(qū)回歸。在此過程中，傳統(tǒng)的“單位社區(qū)”逐步向現(xiàn)代意義上的“公民社區(qū)”轉(zhuǎn)變，社區(qū)的功能和內(nèi)涵發(fā)生變化。處于此變化過程中的單位社區(qū)稱為“單位改制社區(qū)”，社區(qū)為了適應(yīng)經(jīng)濟體制改革進程中基層社會結(jié)構(gòu)的變遷作出的調(diào)整和變革稱為“單位社區(qū)改制”?！皢挝簧鐓^(qū)改制”的重點是通過創(chuàng)新社區(qū)治理體制，來進一步推進國家、市場、社區(qū)的分化和專業(yè)分工，促使社區(qū)從國家領(lǐng)域、市場領(lǐng)域中分離出來，并使社區(qū)逐步進入自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束的有序狀態(tài)；實質(zhì)是圍繞政府組織、經(jīng)濟組織、社會中介組織、社區(qū)組織等之間權(quán)力關(guān)系的調(diào)整這一核心問題，來尋找制度創(chuàng)新的突破口，推動社區(qū)治理的轉(zhuǎn)型[3]80。在我國社會轉(zhuǎn)型期，社區(qū)治理轉(zhuǎn)型體現(xiàn)為通過體制和機制創(chuàng)新，促進社區(qū)治理多權(quán)力主體之間的互動合作，“共同提供社區(qū)所需的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，促進和諧社區(qū)建設(shè)”[4]。

一、傳統(tǒng)單位社區(qū)：社區(qū)管理單位化

計劃體制下，政府特別是中央政府憑借對權(quán)力和資源的壟斷，使單位結(jié)構(gòu)化于國家體系之中，形成“國家一元化”的社會結(jié)構(gòu)。“國家一元化”社會的基本特征是權(quán)力高度集中、政府全能和垂直型的組織結(jié)構(gòu)?！皢挝弧焙汀皢挝恢啤笔恰皣乙辉Y(jié)構(gòu)”的微觀組織基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)，也是其運行基礎(chǔ)[3]48-54，這就使單位辦社會成為可能，國家通過單位實現(xiàn)對基層社會的整合與控制。社區(qū)融于單位，單位覆蓋社區(qū)；單位集生產(chǎn)、生活為一體，除了“生產(chǎn)經(jīng)營”之外，還執(zhí)行著社會管理職能，社區(qū)管理職能在單位內(nèi)化。社區(qū)管理單位化主要體現(xiàn)在以下幾方面。

(一)管理空間單位化。社區(qū)空間結(jié)構(gòu)是指在一定時期內(nèi)，社區(qū)各功能區(qū)的地理位置及其分布特征的組合關(guān)系，它實質(zhì)上是社區(qū)各個要素通過內(nèi)在機制相互作用而表現(xiàn)出的空間形態(tài)，是社區(qū)功能在空間地域上的投影。法國當代社會理論大師亨利·列斐伏爾認為，“任何一個社會，任何一種生產(chǎn)方式，都會生產(chǎn)出自己的空間。社會空間包含著生產(chǎn)關(guān)系和再生產(chǎn)關(guān)系，并賦予這些關(guān)系以合適的場所”。他斷言：“既然認為每一種生產(chǎn)方式都有自身的獨特空間，那么，從一種生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)到另一種生產(chǎn)方式，必然伴隨著新空間的產(chǎn)生。”[5]田毅鵬認為，單位體制在全國城市范圍內(nèi)的普遍確立，堪稱是中國有史以來最大規(guī)模的“空間重組”。這既包括城市地理空間的變化，也包括社會關(guān)系和社會控制體系的重構(gòu)。單位體制下，單位社會管理設(shè)施俱全，單位無所不能，不出單位，職工就可以得到基本的生存需要和生活需要，離開了單位，反而無法生存，因為單位之外幾乎沒有可流動的社會資源。正如有的學者指出的，單位成為“既能最大效益地安排生產(chǎn)生活，又能把居民的家庭和社會生活以及政治管理統(tǒng)合起來的空間組織”[3]54，其最大的特征就是生產(chǎn)空間、生活空間、政治空間彼此重疊，三位一體。新中國成立后，很多單位在較短的時間內(nèi)、在相對集中的空間里，建立起了具有明顯“社區(qū)單位化”特征的廠區(qū)，形成了以生產(chǎn)為中心的廠區(qū)和以生活為中心的生活區(qū)。很多單位生產(chǎn)中心和生活文化中心高度重疊，形成特殊的社區(qū)(單位)空間。這種空間組合模式，使單位集生產(chǎn)、生活、管理為一體，為“單位辦社會”格局的形成，提供了基本條件。

(二)管理組織科層化。單位組織體系是指單位全體員工為實現(xiàn)單位目標而進行分工協(xié)作，在職務(wù)范圍、責任和權(quán)力方面所形成的結(jié)構(gòu)體系。它涉及組織的管理幅度的確定、組織層次的劃分、組織機構(gòu)的設(shè)置、組織成員之間的分工協(xié)作關(guān)系等問題。所有組織成員都將在此結(jié)構(gòu)中充當一定的角色，承接一定的工作，否則就沒有資格待在組織之中。單位制是中國城市社會中的一種特殊的組織形式和調(diào)控形式，完備的組織體系是城市基層社會進行社會整合和控制的組織基礎(chǔ)。就改革前中國單位的組織來看，可謂“麻雀雖小五臟俱全”，很多單位管理部門齊全，一些國有大型企業(yè)甚至“除了沒有監(jiān)獄之外，其他的什么管理部門都有”。不同的單位屬于隸屬于不同層級的政府部門，在單位內(nèi)部也層級分明，廠長(書記)下設(shè)各個行政處室(生產(chǎn)管理處、財務(wù)處、綜合管理處、保衛(wèi)處、人事處、勞保處等)，還設(shè)有公安處、紀檢科、行政科等，實現(xiàn)對整個單位的管理。黨的路線、方針、政策的貫徹主要通過黨委、團委、宣傳部、組織部等，以此實現(xiàn)對所屬單位和單位職工的控制與管理。

(三)單位功能全能化。單位為社會成員提供方方面面的服務(wù)，承擔著對單位成員所有權(quán)利的實現(xiàn)和滿足的功能，包括住房、就業(yè)、醫(yī)療、教育、娛樂等等，個人只要進了單位，就有了生老病死的所有保障。特別是在大型國有企業(yè)和某些單位里，除了火葬場，其他設(shè)施一應(yīng)俱全，從生到死、吃喝拉撒、戀愛生子、撫幼養(yǎng)老、子女教育、就業(yè)、醫(yī)療、娛樂購物等一切社會生活需要都可以在單位大院里得到滿足。從各種福利機構(gòu)的設(shè)立到各種社會管理職責的承擔，單位成了一個小型的功能齊備的“社會”，成了一個集專業(yè)功能、行政功能及社會功能的復(fù)合組織[6]。在此背景下，單位成了無所不能的“自治小社會”，職工不出單位就可以解決基本生存需求和生活需求問題。

(四)管理主體單一化。單位體制下，政府憑借對權(quán)力和資源的壟斷，以單位為載體，對城市基層社會實施全方位的管理。單位成為準政府權(quán)力的代表和城市基層社會管理和控制的微觀組織。在單位內(nèi)部，主要通過單位各職能部門，完成單位內(nèi)部的社會管理。社會管理中“單位包辦一切”，其管理主體只有一個，即單位(準政府)。單位按照行政組織原則，將單位成員納入自身的行政控制序列當中，對所有單位成員按照行政組織的層級化管理方式來開展社會管理活動。

總之，單位體制下單位“無所不能”，社區(qū)在單位內(nèi)化，社區(qū)管理變成了單位管理的一部分。對于職工來說，單位就是社區(qū)，是職工可以依賴的家，“有事找單位”是情理之中的事情。單位可以滿足職工基本的生存生活需求，是職工獲取資源的唯一渠道，離開了單位，職工就失去了自己的身份和生存的基礎(chǔ)。

二、社會轉(zhuǎn)型：國家、市場、社會三元分化

在社會運行模式上，目前理論界占主導(dǎo)地位的是“二元分析模式”和“三元分析模式”?！岸治瞿Ｊ健币缘聡墓愸R斯為代表，他提出“政治領(lǐng)域-私人領(lǐng)域”二元分析框架，這種模式的實質(zhì)就是“國家、社會”兩分法?！叭治瞿Ｊ健笔且悦绹目潞?、阿拉托為代表，提出“市民社會、經(jīng)濟、國家”三元分析模式[7]，實質(zhì)就是“國家、市場、社會”三分法?！皟煞址ā焙汀叭址ā辈o先進與落后之分，而是根據(jù)研究的需要，選擇更適合自己的而已。改革開放前，中國“經(jīng)濟運行計劃化、社會運行單位化、政治運行集權(quán)化”[8]。這一運行模式的實質(zhì)是經(jīng)濟系統(tǒng)、社會系統(tǒng)內(nèi)化于政治系統(tǒng)之內(nèi)，形成“國家一元化”的社會結(jié)構(gòu)。改革開放后，隨著體制改革的推進，中國進入快速轉(zhuǎn)型期，推動了“國家、市場、社會”的三元分化?？v觀這一過程，中國經(jīng)歷了“政企分離”、“企社分離”、“政社分離”等多重洗滌，使社會結(jié)構(gòu)從“國家一元化”走向“國家、市場、社會”三元分化。

隨著經(jīng)濟體制改革的深入，單位體制面臨著前所未有的沖擊。單位體制的瓦解主要源于單位受到四波猛烈的沖擊。第一波是單位體制外組織的萌生，第二波是單位成員向體制外流失，第三波是單位職能向社區(qū)的轉(zhuǎn)移，第四波是單位自身大量破產(chǎn)、改制[9]。到上世紀90年代中期，大批國有企業(yè)陷入困境，虧損嚴重，許多企業(yè)資不抵債，事實上已經(jīng)破產(chǎn)，失業(yè)和“下崗”職工多達上千萬，由國家“包下來”、“管起來”的單位體制再也無法延續(xù)下去了。同時官方提出“抓大放小”、“有進有退”、“有所為有所不為”的口號，鼓勵國有企業(yè)破產(chǎn)、轉(zhuǎn)制、變賣[10]。這最終導(dǎo)致單位體制的松動，單位作為社會管理的基本單元也瀕臨瓦解。

單位瓦解，使大量的社會問題社會化。社會問題總是在一定的場域中表現(xiàn)出來的，而在單位解體的過程中，大量的社會事務(wù)從單位剝離出來，由此必須找到一個轉(zhuǎn)承載體和依托，而社區(qū)成了連接國家和社會的中間平臺。大量的社會事務(wù)，不是直接轉(zhuǎn)移給社會，而往往是轉(zhuǎn)移給社區(qū)[11]。主要表現(xiàn)在：首先，單位人向社會人轉(zhuǎn)變。很多單位通過依法依規(guī)退休或提前退休、內(nèi)退、解除或終止勞動關(guān)系、特殊安置、精簡分流等方式解決職工的社會化問題。由此，很多人脫離了原來的單位，涌向社區(qū)。其次，單位社會管理職能社會化。單位改制過程中剝離出來的社會職能有職工的生老病死的安撫慰問，居民的低保、社會保障、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、婚喪以及社區(qū)安全等，文化教育、衛(wèi)生、科技等社會福利和服務(wù)職能，設(shè)施維修、美化綠化、道路建設(shè)、房屋維修等職能。據(jù)朱健剛調(diào)查，在企業(yè)改制過程中，從單位溢出轉(zhuǎn)移街道的社會功能就有30多項[12]。再次，是體制外資源流動。隨著改制后社會的開放和市場資源的自由流動，社會涌現(xiàn)出個體戶、打工者、自由職業(yè)者等，這加劇了社會的復(fù)雜性和流動性，更給社會管理工作帶來許多新的難題。

大量社會職能溢出單位、涌向社區(qū)，不僅為單位改制掃清了障礙，而且推動了社區(qū)的發(fā)展。有學者指出，社區(qū)的發(fā)展是國有企業(yè)改革不可逾越的“第二戰(zhàn)場”，沒有社區(qū)的發(fā)展，國有企業(yè)改革就很難朝著真正的現(xiàn)代企業(yè)制度拓展和深化[13]。正是基于這一點，許多國有企業(yè)在“企社分離”時將社區(qū)作為切入點和結(jié)合點，這也在一定程度上推動了單位改制進程中單位社區(qū)的治理體制改革。從當時的實踐來看，街道和社區(qū)居委會作為城市社會結(jié)構(gòu)中調(diào)整的首要突破口，“社區(qū)制”成為這一思路的目標模式。因此，這一時期社區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵是體制創(chuàng)新，即通過社區(qū)治理體制創(chuàng)新，建立新的社會整合機制，實現(xiàn)社會事務(wù)的社會化和專業(yè)分工，滿足社區(qū)不同利益主體的需求。

三、國家、市場、社會三體聯(lián)動：社區(qū)多元參與

市場經(jīng)濟體制改革的深入和單位的瓦解，打破了國家一統(tǒng)天下的局面。正如一些學者所指出的，“全能型國家是一個國家對社會全面控制的國家或者是一個無社會空間的國家，而市場經(jīng)濟卻要求市場、國家、社會的三維架構(gòu)，在這一架構(gòu)中，國家與社會的互動和制約才可能發(fā)生”[14]。這一由多重因素決定了“國家、市場、社會”三元分化的過程就是單位社區(qū)改制的背景性因素。在此過程中，社區(qū)成為各種社會問題的聚集場域。社區(qū)事務(wù)的多元化和需求的多樣性，決定了社區(qū)治理是多元組織共同參與的過程，任何一方的單獨行動都無法滿足社區(qū)發(fā)展的需要。其中政府組織在其管轄的范圍內(nèi)滿足居民共同性或普遍性需求，而非營利組織滿足居民各種差異性和多元化需求。根據(jù)非營利組織功能范圍大小，非營利組織可以分為社區(qū)組織和社會中介組織，社區(qū)組織的功能范圍局限于某一社區(qū)內(nèi)，而社會中介組織則跨越社區(qū)之間，其功能范圍局涉及多個社區(qū)甚至全市[3]106。在單位社區(qū)改制的過程中，政府、社區(qū)非營利組織、社區(qū)營利性組織等發(fā)揮著積極的作用。它們積極參與、互動合作，在促使社區(qū)資源整合和社區(qū)居民再組織化的同時，催生了政府主導(dǎo)多元參與的社區(qū)治理格局，型塑社區(qū)新的治理方式。

(一)政府：從管制到主導(dǎo)

政府是國家權(quán)力的擁有者和行使者，它掌握著社會資源的配置權(quán)，在維護社會穩(wěn)定發(fā)展、維護公共秩序中發(fā)揮著不可替代的權(quán)威作用。在單位體制下，政府以“超級大保姆”的全能身份，通過自上而下的行政命令實施對公共事務(wù)的管理。在政企分開的改革實踐中，政府獲益匪淺，“不論在職能運轉(zhuǎn)、工作績效還是在社會、市場中的公信力與權(quán)威方面都得到不斷提高”[15]，這在很大程度上推動了政府理念和職能轉(zhuǎn)變?！皢挝簧鐓^(qū)改制”是“政企分離”、“政社分離”進程中我國城市基層社會治理的重大歷史實踐，在此過程中政府提供了可供操縱的政策、規(guī)則等，并指導(dǎo)、參與社區(qū)重建，適時調(diào)整自己的角色和定位，不斷增強自己的服務(wù)能力，充分發(fā)揮其服務(wù)功能，踐行新的治理理念。如在湖北省赤壁市蒲紡單位社區(qū)改制過程中，赤壁市政府專門印發(fā)致轄區(qū)居民的公開信，宣傳社區(qū)建設(shè)的意義、內(nèi)容及作用，動員轄區(qū)居民關(guān)心支持、主動參與社區(qū)建設(shè)。為了保證社區(qū)改制的順利進行，赤壁市政府高度重視，親自參與社區(qū)摸底調(diào)研，認真細致地了解社區(qū)情況，制定相應(yīng)的規(guī)則，指導(dǎo)協(xié)調(diào)社區(qū)利益相關(guān)者之間的矛盾和沖突，此外還專門舉辦社區(qū)建設(shè)理論及社區(qū)建設(shè)具體操作方法培訓(xùn)講座，指導(dǎo)社區(qū)依法成立社區(qū)居民委員會，努力為居民創(chuàng)造“新家”，有效地緩解了社區(qū)居民因單位改制帶來的陣痛和失落，激發(fā)了社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)的積極性，對社區(qū)的順利發(fā)展起了良好的導(dǎo)向作用。目前，由于我國社區(qū)發(fā)展不成熟，社區(qū)體系還不健全，社區(qū)自治組織還處于起步階段，在社區(qū)建設(shè)中更需要一個權(quán)威性的政府指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)，提供政策法律，扶助社區(qū)自治組織的發(fā)展。

(二)市場：推動與合作

在單位體制下，社區(qū)從屬于單位，與單位之外其他主體“老死不相往來”。隨著單位體制改革和市場經(jīng)濟的發(fā)展，企業(yè)作為市場經(jīng)濟的主體，在社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中起著不可或缺的推動作用。一方面企業(yè)的存在對社區(qū)居民來說也許就意味著就業(yè)機會的增加、收入的提高、社會福利的改善。企業(yè)可以通過多元化的經(jīng)營為社區(qū)居民提供產(chǎn)品與服務(wù)，滿足居民多元化的物質(zhì)文化生活需求，是社區(qū)經(jīng)濟中最有活力的部分。部分企業(yè)還在一定程度上負責提供公共產(chǎn)品服務(wù)、扶貧解困、志愿服務(wù)等公益活動，在社會治理過程中彌補政府失靈。另一方面，企業(yè)的存在促進了社區(qū)主體之間的互動與合作。由于企業(yè)是在市場經(jīng)濟條件下發(fā)展起來的，可以“將其視為社會性安排，它促進著信息流動，有助于獲取、驗證和利用知識，滿足著社會激勵和社會交往方面的各種欲望”[16]。同時，企業(yè)的存在也在一定程度上增強了居民的市場競爭意識，使居民意識到找工作應(yīng)該“不找政府找市場”。

企業(yè)對社區(qū)的發(fā)展起著極大的推動作用，社區(qū)及社區(qū)居民對轄區(qū)單位也有重要的影響，單位生存和發(fā)展在某種程度上取決于所在社區(qū)的稟賦，社區(qū)居民可以為企業(yè)的發(fā)展提供人力資源、創(chuàng)造良好的生產(chǎn)環(huán)境。社區(qū)可以通過配合有關(guān)部門深入企業(yè)，為企業(yè)搞好服務(wù)，使企業(yè)走上健康發(fā)展的道路；通過教育居民正確對待民營企業(yè)，全心全意為駐社區(qū)企業(yè)服務(wù)，不僅能為企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的條件，而且還可以使社區(qū)走上自治、自主可持續(xù)的發(fā)展之路。

(三)社會：從被動到積極參與

從傳統(tǒng)的單位社區(qū)向現(xiàn)代社區(qū)轉(zhuǎn)型，意味著一個舊的社會生活共同體的解體和一個新的社會生活共同體的建立。傳統(tǒng)的單位社區(qū)以“職緣”為聯(lián)結(jié)紐帶，社會自治空間被壓縮于單位之內(nèi)。單位解體之后，社區(qū)成為社區(qū)自治組織和社區(qū)居民密切交往的聯(lián)系紐帶和生活共同體，在社會成員的日常生活中起了很大的作用。

將人們組織起來，形成一個組織化的社會，有助于新社會形態(tài)的重建和整合。以業(yè)緣為紐帶的單位解體之后，建立新的紐帶，將松散的社區(qū)居民組織起來，建立他們之間牢固、持久的內(nèi)在支持系統(tǒng)，需要發(fā)揮社區(qū)更多自治組織的優(yōu)勢作用。基于此，以社區(qū)居委會為核心的社區(qū)自治組織積極鼓勵和支持社區(qū)其他組織的發(fā)育，為居民自組織的產(chǎn)生提供了很好的平臺。單位改制后，社區(qū)出現(xiàn)了各類組織，如老年協(xié)會、太極拳協(xié)會、門球協(xié)會、棋盤協(xié)會、舞蹈隊、秧歌隊、腰鼓隊、愛心小屋、各種問題協(xié)會等，這些組織以其特殊的形式和服務(wù)吸納不同的群體參與，不僅滿足了居民某方面的特殊需求，有效彌補了“政府失靈”，而且還為組織成員提供了各種有效信息和自我表達的機會，增加了歸屬感，對成員產(chǎn)生了各種“內(nèi)部效應(yīng)”[17]。實踐表明，基于自愿基礎(chǔ)上的民間非營利組織，威信更高，號召力更強，在團結(jié)社區(qū)居民中有較強的比較優(yōu)勢，這些組織“促進了居民間情感交流，增加了居民的歸屬感，對社區(qū)共同意志的形成意義重大”[18]。

在社區(qū)治理中，社區(qū)居民是社區(qū)建設(shè)的主體力量，是社區(qū)建設(shè)的參與者、創(chuàng)造者、需求者。居民參與既是社區(qū)自治的內(nèi)在要求，也是社區(qū)發(fā)展的動力和根本保證[19]10。居民的積極參與既配合了居委會的工作，又增強了與其他社區(qū)主體之間的互動和自身的組織化程度。在單位社區(qū)改制過程中，社區(qū)居民成為社區(qū)多元治理主體的一部分，只是行使了公民的部分權(quán)利，隨著社區(qū)居民素質(zhì)的提高，參與意識的增強，社區(qū)居民參與社區(qū)管理的優(yōu)勢將會大大提升。

綜上所述，單位社區(qū)改制的過程既是國家、市場、社會之間分工、合作的過程，也是社區(qū)居民再組織化、社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的過程。在此過程中，地方政府不僅僅是指導(dǎo)者，更是社區(qū)改制、社區(qū)居民再組織化和社區(qū)治理體制創(chuàng)新的推動者；社區(qū)中出現(xiàn)的新的經(jīng)濟組織以及各種非營利組織，在宣傳公民意識、整合社區(qū)資源，協(xié)調(diào)利益關(guān)系、促成合作關(guān)系，提供多元社區(qū)服務(wù)、提升居民自治水平和組織化等方面也發(fā)揮了重要的作用。多元主體的積極參與，使社區(qū)治理正在走出單一主體治理的困境，有力地推動著社區(qū)治理的轉(zhuǎn)型。

四、結(jié)論與討論

中國城市社區(qū)的這一變遷過程體現(xiàn)了政府不斷分權(quán)、放權(quán)的過程，即在政府內(nèi)部分權(quán)的基礎(chǔ)上，政府向社會分權(quán)，促進了公共權(quán)力資源在國家、市場、社會之間的配置和重新組合，對城市基層社會治理產(chǎn)生了深刻的影響，這也是社區(qū)治理多元化的動力所在。

(一)單位改制過程中的社區(qū)重建催生多元治理主體、型塑新的社區(qū)治理方式

社區(qū)改制就是通過社會資源的重新整合將原屬于單位之中的人組織起來，并通過社區(qū)來滿足他們的社會需求。在此過程中，社會資源的重新配置和利益格局得以重新調(diào)整，也催生了社區(qū)多元治理主體。傳統(tǒng)單位體制下，單位是職工獲取資源的唯一途徑。單位解體和單位社區(qū)重建，打破了“單位”與“非單位”之間的壁壘，體制外和體制內(nèi)的資源可以自由流動。社區(qū)利益主體的利益獲取渠道多元化，社區(qū)的利益關(guān)系不再是簡單的“職工和單位”之間的關(guān)系，而是超越了原有的行政體制的框架，跨越國家、市場、社會，形成多維度、多渠道的網(wǎng)狀復(fù)雜的互動關(guān)系。由此社區(qū)治理主體也在發(fā)生變化，社區(qū)居民、社區(qū)居委會、社區(qū)各種組織活躍于社區(qū)，積極參與社區(qū)，催生多元社區(qū)治理主體。

多元社區(qū)治理主體的參與，型塑新的社區(qū)治理方式。從治理理念上講，多元主體的參與，為社區(qū)治理中民主、平等、協(xié)商精神的培育和生成提供契機，有利于政府在社區(qū)治理中拋棄單位時代政府包辦、控制的思想，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?wù)為核心的治理理念；從社區(qū)治理形式來看，從過去“行政一元化”的社會管理轉(zhuǎn)向鼓勵居民參與的多元治理，促進了政府與社會的良性互動和社區(qū)的健康發(fā)展。

(二)“國家、市場、社會”的功能分工和良性互動推動了單位社區(qū)治理結(jié)構(gòu)變遷

單位制解體后的社區(qū)重建體現(xiàn)了公共權(quán)力資源在我國城市基層配置的分散化和多元化。公共權(quán)力來自社會之中，又居于社會之上，對社會行使管理與管轄。公共權(quán)力的來源、配置和運行方向突出代表了社會管理改革的方向取向[20]。單位體制改革的實質(zhì)是我國高度集中的計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌、社會事務(wù)逐步向社會剝離的過程。在這個過程中，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變從經(jīng)濟系統(tǒng)開始，一步步在向社會系統(tǒng)推移。國家、市場、社會的功能分工和界限劃分越來越清晰，國家權(quán)力逐步讓渡于市場和社會，并通過社會組織的培育，使社會力量逐步成長。

公共權(quán)力的重新配置和社區(qū)治理主體的多元互動為國家、市場、社會的良性發(fā)展提供沃土。傳統(tǒng)的社區(qū)事務(wù)管理只是政府的壟斷行為，社區(qū)重建過程雖然沒有改變政府主導(dǎo)的權(quán)力配置體系，但是政府的管理方式卻發(fā)生了很大的變化。在單位社區(qū)改制的過程中，多元主體積極參與社區(qū)，它們作為社區(qū)治理的重要因素，其積極作用正在發(fā)揮出來。這實質(zhì)上反映了國家、市場、社會之間的功能分工及公共權(quán)力資源在城市基層社會的配置模式，體現(xiàn)了多元利益主體參與社區(qū)治理時代的萌芽。國家、市場、社會的有效合作和頻繁互動，既有利于破解城市基層社會治理的困境，又符合現(xiàn)代社會的發(fā)展趨勢，是社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的必要選擇。

俞可平指出，“好的治理意味著公共利益最大化的過程，是政府和公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會之間一種新穎關(guān)系，是國家權(quán)力向社會的回歸”[21]。中國城市基層社會的這一發(fā)展過程，實際上是國家的權(quán)力向社會的回歸，是一個還政于民的過程。但是，雖然社區(qū)治理中出現(xiàn)了多元參與主體，而由于我國長期的官本位思想和官僚體制的影響，致使我國的“參與治理體系中一直存在著中心的和主導(dǎo)的要素”，從而使社區(qū)治理體系成為“由政府主導(dǎo)以及社會力量參與”[22]的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)，這種“參與治理實際上建立在對組織層級控制加以默認的前提下，是對官僚制的層級體系做出的補救性設(shè)計”[23]，因此，這成為影響城市基層社會治理真正走向善治的重大挑戰(zhàn)，挑戰(zhàn)的關(guān)鍵之處在于政府到底在多大程度上可以真正割舍對社區(qū)的管理情結(jié)，其次在于社區(qū)中的“社會”到底在多大程度上可以進一步滋生出與國家進行對話的力量[24]，而如何進一步深化社會管理體制改革以及培育社區(qū)中的社會力量，是我國城市基層治理中繼續(xù)討論與關(guān)注的問題。

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[責任編輯張家鹿]

C912.8

A

1000-2359(2011)01-0044-05

郭風英(1979-)，女，河南汝州人，華中師范大學政治學研究院博士研究生，主要從事社會自治與基層民主研究；陳偉東(1964-)，男，四川成都人，法學博士，華中師范大學湖北城市社區(qū)建設(shè)研究中心教授、博士生導(dǎo)師，主要從事社區(qū)自治與基層民主研究。

2008年教育部人文社會科學重點項目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進程中的社會管理體制改革研究”(08JJD810156)階段性成果

2010-10-11