王 茜

(湖南大眾傳媒職業(yè)技術(shù)學(xué)院 傳媒管理系，湖南 長(zhǎng)沙 410100)

有財(cái)產(chǎn)，必有財(cái)產(chǎn)的運(yùn)行與管理，因而也就產(chǎn)生了產(chǎn)權(quán)問題。財(cái)產(chǎn)是民辦教育機(jī)構(gòu)成立和生存發(fā)展的基本要素。產(chǎn)權(quán)是民辦教育機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的核心。建立一套歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)民辦教育資源優(yōu)化配置，提高民辦教育辦學(xué)效益，提升民辦教育辦學(xué)質(zhì)量的必然要求。然而，現(xiàn)行法律規(guī)范所確立的產(chǎn)權(quán)機(jī)制，卻不利于民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行。從實(shí)現(xiàn)《民辦教育促進(jìn)法》(下稱《促進(jìn)法》)的立法宗旨出發(fā)，民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制亟待完善。

一、民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制的立法現(xiàn)狀

產(chǎn)權(quán)運(yùn)行是指產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，即產(chǎn)權(quán)發(fā)揮權(quán)能和獲得利益的過程。機(jī)制泛指一個(gè)工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式。[1]因此，民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制，可理解為確保民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)權(quán)能發(fā)揮和利益實(shí)現(xiàn)的各相關(guān)制度的安排。從《促進(jìn)法》和《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》(下稱《實(shí)施條例》)對(duì)民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)及其運(yùn)行問題的規(guī)定可以看出，民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制的大框架已經(jīng)搭建。表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是國家和政府對(duì)民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)的宏觀調(diào)控機(jī)制得到初步確立；二是民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)部治理機(jī)制也大致形成；三是對(duì)其產(chǎn)權(quán)規(guī)定了一定的產(chǎn)業(yè)運(yùn)行機(jī)制。

目前規(guī)定的民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)及其運(yùn)行機(jī)制存在諸多缺陷，主要有：(1)產(chǎn)權(quán)歸屬不清。表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是只強(qiáng)調(diào)了民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)的一個(gè)方面即民辦學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，而忽視了另一個(gè)方面即出資人對(duì)其投資的所有權(quán)及其收益權(quán)，也就是沒有明確出資人對(duì)其出資以及隨后所發(fā)生的資產(chǎn)增值部分中的出資人份額歸出資人所有，從而阻斷了投入民辦教育的資本通過辦學(xué)活動(dòng)增值以及實(shí)現(xiàn)再生產(chǎn)的可能；二是沒有明確規(guī)定民辦學(xué)校終止時(shí)經(jīng)清算后剩余財(cái)產(chǎn)的歸屬。(2)與產(chǎn)權(quán)相關(guān)聯(lián)的合理回報(bào)制度，在性質(zhì)上屬于獎(jiǎng)勵(lì)措施，與投資的收益權(quán)不能等同，且在實(shí)際的操作中，程序嚴(yán)厲而繁瑣，其實(shí)現(xiàn)困難重重。(3)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制存有立法漏洞。出資人缺乏自由轉(zhuǎn)讓對(duì)學(xué)校出資的權(quán)利，即缺乏在不影響學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)穩(wěn)定的前提下，通過轉(zhuǎn)讓其出資及其相應(yīng)權(quán)利，退出辦學(xué)活動(dòng)，收回出資，重新取得實(shí)體性產(chǎn)權(quán)的渠道。這是其一。其二是產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的缺乏，無法通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制來優(yōu)化配置民辦教育機(jī)構(gòu)的資源。(4)民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)部治理機(jī)制仍不健全且在實(shí)際運(yùn)作中未能得到遵照?qǐng)?zhí)行。如，有的民辦學(xué)校實(shí)行家族式管理，沒有設(shè)立董事會(huì)、理事會(huì)等現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，沒有依法建立財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)管理制度，沒有建立財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)檔案；有的民辦學(xué)校雖然設(shè)有董事會(huì)等治理結(jié)機(jī)構(gòu)，但學(xué)校法人并沒有從舉辦者法人中獨(dú)立出來，即學(xué)校董事會(huì)控制于舉辦者法人董事會(huì)，致使學(xué)校董事會(huì)形同虛設(shè)，或者董事會(huì)制度章程不完善，缺乏規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制等。(5)融資渠道不足和不暢。資金是民辦學(xué)校生存發(fā)展的關(guān)鍵所在，也是產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制的關(guān)鍵所在。但現(xiàn)行法律規(guī)范所確立的融資渠道卻相當(dāng)有限，如沒有確立股份形式的融資渠道，而所確立的融資渠道也未能充分發(fā)揮作用，如國家鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用信貸手段支持民辦教育事業(yè)的發(fā)展，但因其與《教育法》、《擔(dān)保法》的有關(guān)規(guī)定相沖突，致使金融機(jī)構(gòu)往往不愿向民辦教育機(jī)構(gòu)貸款。(6)招生平等權(quán)被地方政策架空。對(duì)民辦教育機(jī)構(gòu)而言，生源意味著財(cái)源，意味著民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)的伸縮。但是，據(jù)我們調(diào)查，在實(shí)際工作中，招生平等權(quán)在一些地方很難實(shí)現(xiàn)，其原因是這些地方教育行政部門實(shí)行“三鐵政策”(關(guān)鐵門、上鐵鎖、執(zhí)行鐵的紀(jì)律)或“招生準(zhǔn)入收費(fèi)政策”，對(duì)民辦學(xué)校招生實(shí)行地方保護(hù)主義或公辦學(xué)校保護(hù)主義，使民辦學(xué)校難以完成招生計(jì)劃。[2]而且在很大程度上，民辦學(xué)校的招生，應(yīng)該屬于市場(chǎng)行為，受市場(chǎng)供需的調(diào)節(jié)。雖然現(xiàn)階段民辦教育機(jī)構(gòu)在招生上還存在很多不規(guī)范的行為，政府主管部門應(yīng)加以引導(dǎo)和規(guī)制，而不應(yīng)對(duì)民辦學(xué)校招生范圍、招生對(duì)象和招生標(biāo)準(zhǔn)作過多的行政干預(yù)，可事實(shí)上，很多地區(qū)把民辦教育招生納入政府招生的計(jì)劃，在一定程度上阻礙了招生市場(chǎng)化機(jī)制的運(yùn)行。綜上，現(xiàn)行法律框架內(nèi)民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制與其風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任很不對(duì)稱。

二、現(xiàn)行民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制帶來的消極后果

如前所述，我國現(xiàn)行的民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制存在著諸多不足和缺陷，這給民辦教育帶來了諸多消極后果，使其發(fā)展面臨著種種困境。其突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)產(chǎn)權(quán)歸屬機(jī)制不健全易影響投資民辦教育的信心。出資人創(chuàng)辦民辦學(xué)校后，其投資的產(chǎn)權(quán)歸屬和是否享有收益權(quán)是出資人最為關(guān)心的問題。這一問題解決得好，出資人就有充足的投資信心，民辦教育也就能取得長(zhǎng)足發(fā)展；反之，若解決得不好，或者有意回避，或者含混不清，出資人投資信心不足，民辦教育也就會(huì)裹足不前。《促進(jìn)法》及其《實(shí)施條例》對(duì)民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)歸屬問題，只確立了民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)而忽視了出資人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、收益權(quán)和剩余索取權(quán)，其結(jié)果是許多民辦學(xué)校的出資人對(duì)這些規(guī)定心存疑慮，認(rèn)為自己一手創(chuàng)辦、辛勤澆灌的學(xué)校，自己卻不能享有相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)，等于“養(yǎng)個(gè)孩子不是自己的”，從而使得投資民辦教育的信心大受挫折。[2]例如，2002年，聯(lián)想集團(tuán)欲投資北京新東方學(xué)校，但最終5000萬元的資金未投到最需資金的實(shí)用英語學(xué)院，卻去了新成立的網(wǎng)絡(luò)公司——新東方教育在線，原因是“學(xué)校的主體部分產(chǎn)權(quán)不明，無人敢投資，而網(wǎng)絡(luò)公司卻可以做到產(chǎn)權(quán)明晰”。新東方董事長(zhǎng)俞敏洪一直沒有購買固定校舍，關(guān)鍵問題還是產(chǎn)權(quán)問題。俞敏洪的心病是所有民辦學(xué)校出資人的心病。這種心病存在的直接后果是民辦教育的緩慢前進(jìn)以及由此而來的社會(huì)成本的巨大增加。[3]

(二)產(chǎn)權(quán)管理機(jī)制不健全易使民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)遭受侵犯。民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)管理機(jī)制包括政府部門的監(jiān)督管理和民辦教育機(jī)構(gòu)自身的管理兩個(gè)方面。這兩方面管理機(jī)制的缺失，均可能導(dǎo)致民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)遭受不同程度的侵犯。首先，就政府部門監(jiān)管機(jī)制缺失而言，政府部門監(jiān)督管理不到位，為個(gè)別不法辦學(xué)者非法侵占產(chǎn)權(quán)客體——民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)提供了可乘之機(jī)；有些地方對(duì)民辦學(xué)校在招生、收費(fèi)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上監(jiān)管不力，導(dǎo)致亂招生、亂收費(fèi)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)容易走向非正常軌道，或者容易損害受教育者等產(chǎn)權(quán)主體的利益；甚至有的政府管理部門不但不注意為民辦教育機(jī)構(gòu)服務(wù)，反而濫用行政權(quán)力，打著監(jiān)督管理的旗號(hào)向民辦學(xué)校亂檢查、亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派，使得民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)受有一定的直接損害。其次，就民辦教育機(jī)構(gòu)自身的管理機(jī)制缺失而言，有的辦學(xué)者在學(xué)校的不斷發(fā)展壯大中，利用財(cái)務(wù)管理制度混亂之機(jī)，采用做假賬的手段，擠占應(yīng)該扣除的項(xiàng)目，甚至克扣教師的工資和課時(shí)津貼，挪用學(xué)生的書本費(fèi)等，擴(kuò)大“合理回報(bào)”所占的比例，以達(dá)到牟取暴利的目的；有的受傳統(tǒng)私營主思想的影響，財(cái)經(jīng)管理大多是“家天下”，缺乏專業(yè)的管理和規(guī)范的操作，導(dǎo)致賬目不清，開支不明，家財(cái)校產(chǎn)交織，對(duì)學(xué)校的財(cái)務(wù)收支缺少統(tǒng)一計(jì)劃，這更為某些人亂中取財(cái)打開了方便之門。

三、完善民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制的建議

現(xiàn)行民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制存有種種缺陷和不足，也導(dǎo)致了實(shí)踐中的諸多消極后果，影響了民辦教育的健康發(fā)展，因此，應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)措施以完善民辦教育機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制。

(一)完善政府宏觀調(diào)控機(jī)制。政府的宏觀調(diào)控在民辦教育產(chǎn)權(quán)運(yùn)行中具有重要作用，正如著名的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿爾欽所說：“私有產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)度由實(shí)施它的可能性與成本來衡量，這些又依賴于政府、非正規(guī)的社會(huì)行動(dòng)以及通行的倫理和道德規(guī)范?！盵4]政府對(duì)民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行至少可以在以下幾個(gè)方面發(fā)揮宏觀調(diào)控作用：(1)通過修改、完善《促進(jìn)法》、《實(shí)施條例》等法律規(guī)范，為民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)的有效運(yùn)行創(chuàng)造宏觀法治環(huán)境。其中，首先是肯定出資人(尤其投資性質(zhì)的出資人)對(duì)其投入民辦教育機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)及其在發(fā)展過程中的增值部分享有相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)并受到法律的保護(hù)，在此基礎(chǔ)上，再進(jìn)一步為進(jìn)入民辦教育機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)主體明晰各自的產(chǎn)權(quán)提供界定的標(biāo)準(zhǔn)和原則。只有在承認(rèn)出資人對(duì)其投資擁有產(chǎn)權(quán)并在各產(chǎn)權(quán)主體之間明晰產(chǎn)權(quán)的時(shí)候，產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)功能才能得到充分發(fā)揮，才能吸引更多的社會(huì)資金投入民辦教育，進(jìn)而促進(jìn)民辦教育的可持續(xù)發(fā)展。(2)消除法律沖突，為民辦教育機(jī)構(gòu)充分利用現(xiàn)有的法定融資渠道——銀行信貸以及開辟新的融資渠道創(chuàng)造法律環(huán)境。(3)加強(qiáng)對(duì)民辦教育機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)監(jiān)管，督促其遵守國家法定的會(huì)計(jì)制度，依法建帳，如實(shí)記錄資產(chǎn)的運(yùn)行狀況，防止因帳不明而使其產(chǎn)權(quán)陷入混亂狀態(tài)。(4)建立以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的招生機(jī)制。民辦教育的產(chǎn)生是市場(chǎng)需求作用的結(jié)果，是我國教育市場(chǎng)發(fā)展和逐步健全的產(chǎn)物。民辦教育要在整個(gè)教育市場(chǎng)上立足，必須要大力依靠市場(chǎng)機(jī)制的作用，以自身高質(zhì)量的辦學(xué)，面向市場(chǎng)自主招生。[5]政府部門應(yīng)當(dāng)積極促成這種招生機(jī)制，而不應(yīng)害怕民辦學(xué)校會(huì)與公辦學(xué)校爭(zhēng)搶優(yōu)質(zhì)生源，進(jìn)而以指令計(jì)劃的形式強(qiáng)行干預(yù)民辦學(xué)校的招生。(5)依法行政，依法管理，依法辦事，不得以任何理由和形式干預(yù)、干涉民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，更不得以檢查、攤派、收費(fèi)、罰款等名義向民辦教育機(jī)構(gòu)伸手要錢要物，侵犯民辦教育機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)；同時(shí)，在其他個(gè)人和組織侵犯民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)時(shí)，應(yīng)通過行政程序或訴訟程序進(jìn)行打擊，以保護(hù)民辦教育機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)。

(二)完善民辦教育機(jī)構(gòu)法人治理機(jī)制。根據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于產(chǎn)權(quán)的理論，產(chǎn)權(quán)在組織內(nèi)部的權(quán)能行使和利益實(shí)現(xiàn)依托于內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。此即對(duì)產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)具體權(quán)能應(yīng)加以分解，使之由法人內(nèi)部的不同組織機(jī)構(gòu)分別行使，從而提高產(chǎn)權(quán)運(yùn)行的效率和效益。民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)的有效運(yùn)行也同樣要依賴于民辦教育機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。這種內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是指民辦教育機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的法人實(shí)體，在出資人、決策者、管理者和教職工等權(quán)益相關(guān)主體之間建立有關(guān)學(xué)校運(yùn)營與權(quán)利配置的一種機(jī)構(gòu)或組織結(jié)構(gòu)，以及通過這種組織結(jié)構(gòu)形成的權(quán)利劃分、制衡關(guān)系和配套機(jī)制等一整套制度安排。在這種組織結(jié)構(gòu)中，不同的機(jī)構(gòu)行使不同的職權(quán)，各司其職，各負(fù)其責(zé)，相互配合與制衡，從而保障學(xué)校的正常決策和管理秩序，保障產(chǎn)權(quán)的正常運(yùn)行。但如前所述，當(dāng)前一些民辦教育機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)存在這樣那樣的缺陷，嚴(yán)重影響了產(chǎn)權(quán)的正常運(yùn)行，因而其治理結(jié)構(gòu)亟待完善。這應(yīng)當(dāng)包括：一是要建立健全相關(guān)組織機(jī)構(gòu)。例如，有的民辦學(xué)校沒有設(shè)立理事會(huì)、董事會(huì)等決策機(jī)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)依法設(shè)立；有的沒有設(shè)立民主機(jī)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)設(shè)立校務(wù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)等民主權(quán)利實(shí)施組織；有的沒有設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)設(shè)立監(jiān)事會(huì)等權(quán)力監(jiān)督制衡機(jī)構(gòu)。二是完善并明確內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)職能，做到權(quán)責(zé)明確、互不交叉重疊，使內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)之間能夠和諧、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。總之，為保障產(chǎn)權(quán)的有效運(yùn)行，民辦教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善要充分體現(xiàn)分權(quán)與制約、民主與集中、效率和公平相結(jié)合的原則。[5]

(三)完善民辦教育機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理機(jī)制。民辦教育機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)管理尤其體現(xiàn)在財(cái)務(wù)管理方面，因?yàn)樨?cái)務(wù)管理能真實(shí)地反映財(cái)務(wù)的變化動(dòng)態(tài)和資產(chǎn)運(yùn)行狀況，也就是能反映產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行狀態(tài)。因此，在資產(chǎn)管理機(jī)制的完善方面，應(yīng)著重加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)。具體來說，民辦教育機(jī)構(gòu)應(yīng)建立健全預(yù)算管理、財(cái)務(wù)收支計(jì)劃和財(cái)務(wù)決算制度，費(fèi)用開支標(biāo)準(zhǔn)和審批權(quán)限管理制度，教職工工資管理制度，財(cái)產(chǎn)物資管理制度，資金結(jié)算管理制度，學(xué)?；鸸芾碇贫?，基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理制度，收費(fèi)票據(jù)保管、使用管理制度，會(huì)計(jì)檔案管理制度等相關(guān)的財(cái)務(wù)管理制度。[6]其中，首要的是要建立一套適合于民辦教育性質(zhì)的會(huì)計(jì)制度，因?yàn)闀?huì)計(jì)活動(dòng)不僅真實(shí)地反映著民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)運(yùn)行的關(guān)系，而且它也是合理回報(bào)、稅收征收等的依據(jù)。這些制度不僅要建立，而且在實(shí)際工作中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行，防止不作帳、作假賬等有損于民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)的惡性現(xiàn)象發(fā)生。

(四)建立民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。產(chǎn)權(quán)的商品屬性決定了只有將其置于流轉(zhuǎn)體系之中，才能充分發(fā)揮其效用。因此，修訂《促進(jìn)法》時(shí)應(yīng)明文規(guī)定民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制：一是在承認(rèn)出資人對(duì)其投資擁有相應(yīng)產(chǎn)權(quán)的前提下，允許其在不損害學(xué)校資產(chǎn)、不造成學(xué)校資產(chǎn)流失的情況下，可以對(duì)其投入學(xué)校的資產(chǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，也可以對(duì)其舉辦權(quán)進(jìn)行合法轉(zhuǎn)移、變換、增減和運(yùn)作，還可以允許其繼承人繼承其投資及其收益；二是在轉(zhuǎn)讓等退出機(jī)制形成后，允許出資者自行要求終止，并在終止前進(jìn)行財(cái)產(chǎn)清算。流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立，能夠切實(shí)保證投資人及其繼承人的合法權(quán)益，故有利于吸引社會(huì)資金投入民辦教育領(lǐng)域，既有助于民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)的擴(kuò)充，也有助于民辦教育的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)科教興國戰(zhàn)略的實(shí)施。

(五)完善出資人合理回報(bào)實(shí)現(xiàn)機(jī)制。普遍說來，投資人投資意在獲得收益，獲得回報(bào)，從而使資產(chǎn)增值。因此，出資人能否獲得合理回報(bào)與民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行密切相關(guān)。一般而言，合理回報(bào)額大，民辦教育機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)額也會(huì)擴(kuò)張，反之，產(chǎn)權(quán)額則會(huì)收縮。這就是產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)功能。但是，多年來，在民辦教育領(lǐng)域通行的觀點(diǎn)是出資人出資辦教育不得以贏利為目的。這成了《促進(jìn)法》和《實(shí)施條例》一個(gè)重要的立法指導(dǎo)思想，因而在條文表述時(shí)，不僅將合理回報(bào)定位為一種獎(jiǎng)勵(lì)措施而不是投資應(yīng)得的收益，而且對(duì)合理回報(bào)制度的規(guī)定過于原則和嚴(yán)厲，缺乏細(xì)化的可供操作的規(guī)定，或雖有具體規(guī)定，卻在實(shí)際操作時(shí)因條件苛刻、程序繁瑣而難以行得通?；诖?，我們建議：一是重新認(rèn)識(shí)合理回報(bào)的性質(zhì)，將其在一定程度上還原為投資的收益。這就是把合理回報(bào)由原來單純的獎(jiǎng)勵(lì)性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)楠?jiǎng)勵(lì)性與收益性雙重屬性。在此基礎(chǔ)上把合理回報(bào)再區(qū)分為獎(jiǎng)勵(lì)性回報(bào)和收益性回報(bào)，獎(jiǎng)勵(lì)性回報(bào)用于獎(jiǎng)勵(lì)辦學(xué)優(yōu)秀的民辦學(xué)校，而收益性回報(bào)則可由各民辦學(xué)校根據(jù)辦學(xué)效益獲得。這實(shí)際上是進(jìn)一步肯定出資人投資辦學(xué)的收益權(quán)，使投資與收益相銜接，而不是像現(xiàn)行合理回報(bào)制度那樣割裂投資與收益的關(guān)系。[7]二是法律規(guī)范應(yīng)適當(dāng)放松合理回報(bào)的取得條件，簡(jiǎn)化取得程序。例如，在民辦學(xué)校的分類上，可以出資人是捐資辦學(xué)還是投資辦學(xué)為標(biāo)準(zhǔn)，分為捐資舉辦的民辦學(xué)校和投資舉辦的民辦學(xué)校，而不是以是否取得合理回報(bào)為標(biāo)準(zhǔn)，把民辦學(xué)校分為要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校和不要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校，再對(duì)要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校和不要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校規(guī)定不同的稅收標(biāo)準(zhǔn)，征收輕重不同的稅款。換言之，把是否要求取得合理回報(bào)與稅收輕重相聯(lián)系，說明合理回報(bào)的取得條件非常嚴(yán)厲，同時(shí)也使其取得程序變得更為復(fù)雜。顯然，這不利于調(diào)動(dòng)社會(huì)出資辦學(xué)的積極性，也容易使辦起來的學(xué)校在資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)管理上發(fā)生混亂，促使一些出資人明里不敢公開要求合理回報(bào)但暗中則采用不建帳、作假賬等瞞天過海、偷梁換柱的方式方法轉(zhuǎn)移民辦學(xué)校財(cái)產(chǎn)。因此，在合理回報(bào)問題上，正確的態(tài)度應(yīng)當(dāng)是，鼓勵(lì)和支持民辦教育機(jī)構(gòu)光明正大地要，然后再加強(qiáng)對(duì)它們的財(cái)務(wù)監(jiān)管。為此，在合理回報(bào)的取得條件和取得程序上均應(yīng)有所放松。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 鄭鋼. 全新現(xiàn)代漢語詞典[M]. 長(zhǎng)春：吉林大學(xué)出版社，2003.

[2] 肖晗. 對(duì)湖南民辦教育的調(diào)查與思考[J]. 中國教育學(xué)刊，2005(3).

[3] 徐波峰. 關(guān)于建立健全民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的思考[J]. 民辦教育研究，2005(1).

[4] R·科斯等. 財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派譯文集[M]. 上海：上海三聯(lián)書店、上海人民教育出版社，1994.

[5] 馬玉梅. 我國民辦教育產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制研究[D]. 山東師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2006.

[6] 甘明敏. 應(yīng)加強(qiáng)民辦學(xué)校的財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算[J]. 財(cái)會(huì)通訊，2004(3).

[7] 肖晗. 民辦教育中合理回報(bào)制度之重構(gòu)[J]. 昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版)，2008(9).