岳芃

摘要：本文基于行動者－網(wǎng)絡(luò)理論從技術(shù)變化、媒介信息融合導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)利益沖突的這一視角出發(fā)，分析由國家、產(chǎn)業(yè)管理部門、產(chǎn)業(yè)的企事業(yè)單位以及社會公眾圍繞媒介信息技術(shù)的變化所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，在此基礎(chǔ)上認(rèn)為在國家、產(chǎn)業(yè)管理部門、產(chǎn)業(yè)的企事業(yè)單位以及社會公眾與媒介信息技術(shù)的互動過程中有效實(shí)現(xiàn)各方利益的有機(jī)整合是實(shí)現(xiàn)“三網(wǎng)融合”的充分必要條件，而對廣播電視和電信產(chǎn)業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)制制度改革是有機(jī)整合各方利益的關(guān)鍵所在。

關(guān)鍵詞：行動者－網(wǎng)絡(luò)；媒介融合；產(chǎn)業(yè)利益沖突；產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)權(quán)；產(chǎn)業(yè)規(guī)制制度

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1002－2848－2011(02)－0099－07

早在20世紀(jì)80年代，計(jì)算機(jī)和通訊技術(shù)的發(fā)展導(dǎo)致技術(shù)和產(chǎn)業(yè)在全球范圍內(nèi)出現(xiàn)快速融合。通訊技術(shù)(telecommunications)和計(jì)算機(jī)技術(shù)(comput-ers)融合，產(chǎn)生遠(yuǎn)程信息處理技術(shù)(telematics)。大眾電子傳媒(electronic mass media)與遠(yuǎn)程信息處理技術(shù)融合，產(chǎn)生多媒體信息處理技術(shù)(mediamatics)。數(shù)字技術(shù)、光纖通訊技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等一系列的技術(shù)變化導(dǎo)致原來屬于不同產(chǎn)業(yè)或市場的信息產(chǎn)品的技術(shù)基礎(chǔ)出現(xiàn)趨同傾向，同一種信息傳播服務(wù)可以通過不同的傳輸網(wǎng)絡(luò)來進(jìn)行，同樣，同一個(gè)信息傳輸網(wǎng)絡(luò)可以傳輸不同的信息傳播服務(wù)。這樣，不同的信息傳播服務(wù)的替代性和互補(bǔ)性就明顯提高，多種信息傳播媒體相互競爭、相互融合，例如互聯(lián)網(wǎng)和電視的融合產(chǎn)生網(wǎng)絡(luò)電視；電信網(wǎng)和電視的融合產(chǎn)生了手機(jī)電視；電信和廣播電視的融合產(chǎn)生了IPTV等業(yè)務(wù)，原本分立的產(chǎn)業(yè)之間的邊界逐漸趨于模糊，原有的市場邊界不斷被打破，市場不斷擴(kuò)展。

在中國，廣播、電視、電話、手機(jī)及互聯(lián)網(wǎng)等大眾媒介信息傳播涉及到電信和廣播電視兩大產(chǎn)業(yè)。20世紀(jì)90年代之前，模擬技術(shù)一直是中國信息傳播技術(shù)的基礎(chǔ)。在模擬技術(shù)下廣播電視產(chǎn)業(yè)和電信產(chǎn)業(yè)在進(jìn)行信息傳播時(shí)所采用的技術(shù)手段和相關(guān)設(shè)備存在明顯差異，它們提供信息傳播服務(wù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也不相同，因此，基于各自的信息傳輸網(wǎng)絡(luò)它們傳輸各自的信息內(nèi)容，即在電信市場上通過固定和移動網(wǎng)絡(luò)提供固定電話和移動電話服務(wù)，通過互聯(lián)網(wǎng)提供網(wǎng)絡(luò)服務(wù)；在廣電市場上通過有線和無線網(wǎng)絡(luò)提供廣播電視節(jié)目服務(wù)，同時(shí)，在產(chǎn)業(yè)管理上采取了分業(yè)管理、壟斷經(jīng)營的管理模式。然而，中國現(xiàn)行的分業(yè)管理、壟斷經(jīng)營的管理模式制約了這些新興傳媒技術(shù)和產(chǎn)品的發(fā)展。早在2001年，“三網(wǎng)融合”就被政府列入信息傳播產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃中，但是一直未能付諸實(shí)施。為了適應(yīng)全球媒介信息技術(shù)發(fā)展和市場變化的趨勢，培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，國務(wù)院于2010年做出正式啟動“三網(wǎng)融合”的重大戰(zhàn)略決策。然而“三網(wǎng)融合”在過去的曲折經(jīng)歷表明，“三網(wǎng)融合”不只是簡單的技術(shù)問題，它涉及到由此引起的廣電和電信產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)變化以及產(chǎn)業(yè)規(guī)制制度改革等問題。只有解決這些問題“三網(wǎng)融合”才能得到實(shí)質(zhì)性推動。研究這些問題的意義不僅如此，而且還在于對分析中國在推動交叉科學(xué)發(fā)展以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中由技術(shù)變化而引起的相關(guān)產(chǎn)業(yè)間的融合以及產(chǎn)業(yè)規(guī)制制度改革具有重要的借鑒意義。因此，本文基于行動者－網(wǎng)絡(luò)分析理論從技術(shù)變化、媒介信息融合導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)利益沖突的這一視角出發(fā)，分析由國家、產(chǎn)業(yè)管理部門、產(chǎn)業(yè)的企事業(yè)單位以及社會公眾圍繞著媒介信息技術(shù)的變化所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，在此基礎(chǔ)上認(rèn)為在國家、產(chǎn)業(yè)管理部門、產(chǎn)業(yè)的企事業(yè)單位以及社會公眾與媒介信息技術(shù)的互動過程中有效實(shí)現(xiàn)各方利益的有機(jī)整合是實(shí)現(xiàn)“三網(wǎng)融合”的充分必要條件，而對廣電和電信產(chǎn)業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)制制度改革是有機(jī)整合各方利益的關(guān)鍵所在。

一、行動者－網(wǎng)絡(luò)理論及其在產(chǎn)業(yè)規(guī)制制度改革中的應(yīng)用

行動者－網(wǎng)絡(luò)理論(Actor－network theory)是社會科學(xué)和技術(shù)研究的跨學(xué)科研究方法。它既不是用傳統(tǒng)的單純分析技術(shù)－物質(zhì)(technical－material)因素的方法，也不是用社會簡化論(social reduction—ism)的方法只分析技術(shù)所引起的社會變化，而是采用整合了技術(shù)和社會因素的一般對稱原理(princi—pie of generalized symmetry)的方法來解釋和說明社會和技術(shù)的演變過程。這一理論的一個(gè)重要特點(diǎn)在于行動者－網(wǎng)絡(luò)理論中的行動者不僅包括反映社會方面的人的因素即社會因素，也包括物質(zhì)因素，如技術(shù)，它們兩個(gè)方面共同構(gòu)成一個(gè)完整的網(wǎng)絡(luò)。行動者－網(wǎng)絡(luò)理論分析了在網(wǎng)絡(luò)中的行為人如何圍繞著物(如技術(shù))的變化而要求協(xié)調(diào)有關(guān)行為人的利益的動機(jī)和行動，如圖1所示。就此而言，它既不同于過去強(qiáng)調(diào)技術(shù)的技術(shù)決定論，也不同于強(qiáng)調(diào)制度因素重于一切的制度決定論。

在構(gòu)建行動者－網(wǎng)絡(luò)以整合各方利益的過程中，“提議”(inscription)和“轉(zhuǎn)換”(transformation)是兩個(gè)重要的概念和步驟?！疤嶙h”是網(wǎng)絡(luò)中的技術(shù)發(fā)生變化時(shí)行為人在社會形成適應(yīng)這一技術(shù)變化的制度安排過程中希望這一安排應(yīng)該具有的特性，它包括幾個(gè)方面，如行為人提議了什么?誰提議的?行為人的利益是以何種方式提出來的?在實(shí)現(xiàn)這些提議時(shí)行為人的力量有多強(qiáng)或面臨的難度有多大?等。“轉(zhuǎn)換”意味著一個(gè)行動人在其提議與其它行為人的利益發(fā)生沖突而難以實(shí)現(xiàn)時(shí)重新表述其提議以適應(yīng)技術(shù)變化、促進(jìn)與其它行為人的利益相協(xié)調(diào)。因此，在特定的行動者一網(wǎng)絡(luò)中，行為人圍繞著技術(shù)及其變化通過多階段的“提議”、“轉(zhuǎn)換”，最終實(shí)現(xiàn)利益的有效整合。

包括King，Peng Gao等學(xué)者從制度角度分析了國家在推動產(chǎn)業(yè)融合與產(chǎn)業(yè)規(guī)制制度改革中的重要作用，但是已有的研究不能解釋為什么國家在特定的時(shí)間推出推動產(chǎn)業(yè)融合的政策措施?為什么有些政策措施在特定的時(shí)間才能取得明顯的政策效果?等諸如此類的問題。行動者－網(wǎng)絡(luò)分析理論為回答上述問題提供了一個(gè)恰當(dāng)?shù)姆治龉ぞ摺Ｔ谥袊?，圍繞著媒介信息融合形成了一個(gè)行動者－網(wǎng)絡(luò)。在這一網(wǎng)絡(luò)中，行為人包括國家、產(chǎn)業(yè)管理部門、產(chǎn)業(yè)內(nèi)的企事業(yè)以及社會公眾；物質(zhì)因素包括技術(shù)、產(chǎn)品和市場等。

(一)國家。作為國家和社會整體利益的代表者，國家對電信和廣播電視產(chǎn)業(yè)的融合既考慮要符合國家整體的改革戰(zhàn)略，又要確保其融合能夠促進(jìn)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，發(fā)揮其作為戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長的重要帶動作用，同時(shí)，也要能滿足社會公眾對新興的媒介信息產(chǎn)品和高質(zhì)量服務(wù)的需求。

(二)產(chǎn)業(yè)管理部門。在中國分業(yè)管理的模式下，工業(yè)與信息化部是電信產(chǎn)業(yè)的管理者，廣播電影電視總局是廣播電視產(chǎn)業(yè)的管理者。在目前的政府管理模式中，盡管已經(jīng)進(jìn)行了“政企分開”，但是。在產(chǎn)權(quán)上，這些政府管理部門和產(chǎn)業(yè)內(nèi)企事業(yè)單位有著難以完全割裂的關(guān)系。因此，工業(yè)與信息化部和廣播電影電視總局在行使職能推動本行業(yè)和相關(guān)市

場發(fā)展的同時(shí)，總是希望盡可能給產(chǎn)業(yè)內(nèi)企事業(yè)單位的利益以最大的保護(hù)。

(三)產(chǎn)業(yè)內(nèi)的企事業(yè)。它們是電信和廣播電視產(chǎn)業(yè)和市場的主體。作為電信產(chǎn)業(yè)和市場上的主體，電信企業(yè)不僅完成了企業(yè)化改造，而且為了適應(yīng)全球電信市場改革的發(fā)展趨勢，中國電訊產(chǎn)業(yè)也進(jìn)行了相應(yīng)改革，通過分拆、兼并和重組使得市場上的壟斷格局被打破，電信企業(yè)間的競爭日趨激烈，他們對開拓新產(chǎn)品和市場有著高漲的熱情。對廣播電視產(chǎn)業(yè)而言，其特有的政治性和社會性使得政府對廣電行業(yè)實(shí)行嚴(yán)格的行政管理，廣播電臺、電視臺都是國家所有，有線和無線網(wǎng)絡(luò)傳輸機(jī)構(gòu)也由國家控股。盡管廣電產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程在不斷加快，廣播電臺、電視臺以及有線和無線網(wǎng)絡(luò)傳輸機(jī)構(gòu)希望推展新產(chǎn)品和新市場發(fā)展，但是，目前的獨(dú)家壟斷地位使得它們習(xí)慣于被保護(hù)。

(四)社會公眾。隨著收入水平的提高，作為消費(fèi)者的社會公眾對媒介信息產(chǎn)品和服務(wù)的消費(fèi)需求不斷增長，特別是對媒介信息產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量要求不斷提高。

在“三網(wǎng)融合”的過程中，國家、產(chǎn)業(yè)管理部門、產(chǎn)業(yè)內(nèi)的企業(yè)以及社會公眾為了相應(yīng)的利益圍繞技術(shù)及其變化這一物的因素進(jìn)行多次、多階段的“提議”、“轉(zhuǎn)換”。隨著時(shí)間的變化，網(wǎng)絡(luò)中的行為人的利益以及技術(shù)、產(chǎn)品和市場等物的因素都在發(fā)生變化，從而導(dǎo)致了社會和技術(shù)制度安排也處在演化之中。網(wǎng)絡(luò)中行為人的利益及其轉(zhuǎn)換會受到社會和技術(shù)變化的影響，這些影響在社會方面表現(xiàn)為電信和廣播電視產(chǎn)業(yè)的發(fā)展態(tài)勢、國家對電信和廣播電視產(chǎn)業(yè)的改革設(shè)想以及國際上信息傳播領(lǐng)域的發(fā)展趨勢；在技術(shù)方面表現(xiàn)為技術(shù)的發(fā)展趨勢。

二、中國媒介信息融合的歷史演變進(jìn)程

為了便于分析，本文從歷史演變的角度來分析媒介信息融合的制度演變進(jìn)程。這一過程可以分成三個(gè)階段，即2001年之前，2001年至2009年以及2010年以后三個(gè)階段。

(一)2001年之前。20世紀(jì)90年代，隨著數(shù)字技術(shù)、光纖通訊技術(shù)以及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速融合發(fā)展，電信產(chǎn)業(yè)的壟斷經(jīng)營模式在全球范圍內(nèi)開始被打破。美國在1996年通過了電信改革法案，推動電信市場全面自由化。隨后，英國和歐盟通過相應(yīng)立法對電信進(jìn)行改革將這一市場的競爭推向一個(gè)更高的水平。20世紀(jì)90年代末，周其仁根據(jù)全球電信領(lǐng)域技術(shù)和管理變革的這一趨勢就提出了對電信、廣播電視產(chǎn)業(yè)進(jìn)行改革，推動“三網(wǎng)合一，數(shù)網(wǎng)競爭”以加快媒介信息融合，形成新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的建議。從國家的角度上來說，當(dāng)時(shí)的戰(zhàn)略考慮是加快電信產(chǎn)業(yè)改革，打破獨(dú)家壟斷地位提高電信企業(yè)的競爭力以應(yīng)對國際競爭。作為當(dāng)時(shí)管理電信產(chǎn)業(yè)的信息產(chǎn)業(yè)部重點(diǎn)考慮的是將中國電信分拆為中國移動、中國電信及中國衛(wèi)通分別經(jīng)營移動通訊、固定電話和衛(wèi)星業(yè)務(wù)，打破獨(dú)家壟斷，在電信市場引入競爭。從廣播電視產(chǎn)業(yè)方面來看，無論是廣播電臺和電視臺還是廣播電影電視總局在廣電產(chǎn)業(yè)快速增長下都希望加快有線廣播電視網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)進(jìn)程以適應(yīng)廣播電視市場發(fā)展的需要。作為社會公眾來講，盡管希望通過“三網(wǎng)合一，數(shù)網(wǎng)競爭”獲得更多、更好的媒介信息產(chǎn)品和服務(wù)，但是國家、產(chǎn)業(yè)管理部門以及產(chǎn)業(yè)的企事業(yè)單位在當(dāng)時(shí)不會考慮社會公眾的訴求，社會公眾的提議也不會被轉(zhuǎn)換。

(二)2001年至2009年。在這一階段，數(shù)字技術(shù)、光纖通訊技術(shù)以及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)及其應(yīng)用的速度進(jìn)一步加快，電信產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域推動的打破壟斷、促進(jìn)競爭的改革取得初步成效，電信企業(yè)的市場競爭意識和競爭能力明顯增強(qiáng)，對從事網(wǎng)絡(luò)電視、手機(jī)電視、IPTV等產(chǎn)品和服務(wù)提供的積極性很高，并且，引入這些產(chǎn)品和服務(wù)所需要的網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)和設(shè)備基礎(chǔ)較好，信息產(chǎn)業(yè)部(后為工業(yè)與信息化部)也認(rèn)為引入這些產(chǎn)品和服務(wù)有助于保持產(chǎn)業(yè)的高速成長，因此，信息產(chǎn)業(yè)部積極支持電信企業(yè)提供這些產(chǎn)品和服務(wù)。對廣播電視產(chǎn)業(yè)來說，廣播電臺、電視臺都是國家所有，有線和無線網(wǎng)絡(luò)傳輸機(jī)構(gòu)也由國家控股。盡管廣電產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程在不斷加快，但是，獨(dú)家壟斷地位使得它們不能適應(yīng)“三網(wǎng)融合”條件下來自市場的競爭壓力。與以提供傳播內(nèi)容為主的廣播電臺、電視臺相比較，“三網(wǎng)融合”使廣電產(chǎn)業(yè)最為重要的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商——有線網(wǎng)絡(luò)傳輸機(jī)構(gòu)面臨最為嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。一方面是因?yàn)閺V電的有線網(wǎng)絡(luò)在技術(shù)上需要完成數(shù)字化雙向改造后才能在“三網(wǎng)融合”后具備與其它運(yùn)營商平等競爭的技術(shù)基礎(chǔ)；另一方面，廣電網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)有的分級所有、分級管理的體制使現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)在數(shù)字化雙向改造中面臨著體制轉(zhuǎn)換、產(chǎn)權(quán)改革以及大量資本投入等問題。因此，盡管廣電產(chǎn)業(yè)中的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商，即有線網(wǎng)絡(luò)傳輸機(jī)構(gòu)知道“三網(wǎng)融合”會給自己帶來新的市場機(jī)會，如互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)、電信增值服務(wù)，甚至基本的電信服務(wù)，但同時(shí)它也深知在短期自己所面臨的競爭壓力遠(yuǎn)大于機(jī)遇，自然不希望立即實(shí)施“三網(wǎng)融合”，廣播電影電視總局作為產(chǎn)業(yè)利益代表者也明白如果實(shí)行“三網(wǎng)融合”將會對廣電產(chǎn)業(yè)帶來嚴(yán)重沖擊，所以，也不愿意在技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施沒有完成改造的情況下進(jìn)行“三網(wǎng)融合”。國家在看到電信產(chǎn)業(yè)改革取得初步成效后，希望推動“三網(wǎng)融合”，于是在2001年提出將三網(wǎng)融合作為國家的新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。社會公眾自然也希望通過“三網(wǎng)融合”能夠消費(fèi)到更多信息產(chǎn)品和更好地服務(wù)。然而，在這一網(wǎng)絡(luò)中電信和廣電產(chǎn)業(yè)無論是企事業(yè)單位還是產(chǎn)業(yè)管理者都無法在“三網(wǎng)融合”上找到共同點(diǎn)，任何一方行為人所提出的“提議”都不能“轉(zhuǎn)換”使各方利益得以協(xié)調(diào)，這些差異和不協(xié)調(diào)導(dǎo)致該戰(zhàn)略方針遲遲未能付諸實(shí)施。

(三)2010年以后。雖然主要的有關(guān)各方在“三網(wǎng)融合”的模式上難以達(dá)成一致，但是，電信企業(yè)率先在市場上不斷進(jìn)行嘗試，推出各種媒介融合產(chǎn)品。廣電產(chǎn)業(yè)內(nèi)的企事業(yè)單位也認(rèn)識到技術(shù)的發(fā)展導(dǎo)致的媒介融合的趨勢是無法阻擋的，所以，它們在盡可能推遲“三網(wǎng)融合”進(jìn)程的同時(shí)也在提出互聯(lián)網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)接入和電信增值服務(wù)。代表電信企業(yè)的工業(yè)與信息化部和代表廣電企事業(yè)的國家廣播電影電視總局一方面默許其所屬的企事業(yè)單位在市場上不斷推出新產(chǎn)品和服務(wù)的行為，另一方面，向國家提出符合自身產(chǎn)業(yè)利益的“三網(wǎng)融合”方案。國家看到廣電和電信企事業(yè)單位在市場就產(chǎn)品和服務(wù)提供上的無序相互競爭不斷蔓延時(shí)，認(rèn)為采取實(shí)質(zhì)性“三網(wǎng)融合”政策的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，國務(wù)院于2009年5月19日批轉(zhuǎn)了國家發(fā)改委《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見》(國發(fā)[2009]26號)指出：要落實(shí)國家相關(guān)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)廣電和電信企業(yè)的雙向準(zhǔn)入，推動“三網(wǎng)融合”取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。社會公眾對此期盼已久，自然會全力支持。2010年1月13日國務(wù)院正式確定了“三網(wǎng)融合”的時(shí)間表，至此，“三網(wǎng)融合”才算正式拉開帷幕。上述分析表明，在中國推動“三網(wǎng)融合”、促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的制度形成過程中，國家發(fā)揮著重要的引導(dǎo)作用，但是，如果不能通

過國家、工業(yè)與信息化部、國家廣播電影電視總局、電信企業(yè)和廣電企事業(yè)單位以及社會公眾之間的多次“提議”和“轉(zhuǎn)換”、實(shí)現(xiàn)多方利益的有效整合，“三網(wǎng)融合”難以實(shí)現(xiàn)。

“三網(wǎng)融合”在中國還將經(jīng)歷一個(gè)漸進(jìn)的過程，今后，在“三網(wǎng)融合”的推動中，仍然存在著行為人之間進(jìn)一步的利益沖突和整合，表現(xiàn)在：

第一，廣電和電信產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平差異導(dǎo)致持續(xù)的產(chǎn)業(yè)利益沖突。長期以來，廣播電視傳播是滿足人民文化娛樂生活的主要方式之一，也是宣傳黨的方針政策的重要渠道，中國廣播電視產(chǎn)業(yè)天生就具有壟斷性質(zhì)。盡管電信產(chǎn)業(yè)也具有行政性壟斷和自然壟斷的雙重屬性，但是，在全球范圍內(nèi)的電信競爭和放松管制的電信改革趨勢的影響下，中國的電信業(yè)開始了打破壟斷、形成有效競爭的電信產(chǎn)業(yè)改革，電信市場更為競爭和開放，電信的主要運(yùn)營商的創(chuàng)新能力和市場競爭力更強(qiáng)。由此可見，“三網(wǎng)融合”給廣電產(chǎn)業(yè)，特別是廣電的有線網(wǎng)絡(luò)傳輸機(jī)構(gòu)將帶來更大的壓力，對其產(chǎn)業(yè)利益形成更強(qiáng)的沖擊；相反，電信產(chǎn)業(yè)則把“三網(wǎng)融合”看作拓展業(yè)務(wù)和市場、增加收益的難得機(jī)遇。因此，“三網(wǎng)融合”帶來的兩個(gè)產(chǎn)業(yè)間的利益沖突是“三網(wǎng)融合”艱難而曲折的根本所在。

第二，產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)權(quán)之爭。廣電和電信產(chǎn)業(yè)盡管都實(shí)行了“政企分開”，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管部門和產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)相分離，但是，工業(yè)和信息化部、國家廣播電影電視總局和與其有行政隸屬關(guān)系的市場運(yùn)行主體由于人事權(quán)、產(chǎn)權(quán)歸屬等方面的關(guān)聯(lián)必然存在著難以分割的利益關(guān)系。因此，工業(yè)和信息化部、國家廣播電影電視總局不僅作為相關(guān)領(lǐng)域的監(jiān)管者行使監(jiān)管職能，而且，也分別是電信產(chǎn)業(yè)和廣電產(chǎn)業(yè)的利益代表者和維護(hù)者。在“三網(wǎng)融合”致使廣電產(chǎn)業(yè)和電信產(chǎn)業(yè)的利益發(fā)生沖突時(shí)，國家廣播電影電視總局與工業(yè)和信息化部都從維護(hù)本產(chǎn)業(yè)利益的角度出發(fā)，采取不中立、不公正的立場來看待和處理信息傳播媒介的相互滲透和融合，例如“三網(wǎng)融合的具體方案之爭”、“國家廣播電影電視總局緊急叫停部分地區(qū)電信IPTV”事件。這些沖突集中反映在有關(guān)“三網(wǎng)融合”過程中的產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)權(quán)之爭。

作為承載信息傳媒產(chǎn)品、發(fā)揮主要功能的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)目前在中國由電信網(wǎng)絡(luò)、廣電網(wǎng)絡(luò)和互聯(lián)網(wǎng)三者共同構(gòu)成，在媒介融合技術(shù)不斷發(fā)展的條件下它們都面臨著進(jìn)一步改造和升級。目前，廣電網(wǎng)絡(luò)已建成了連接各省省會的國家級干線網(wǎng)以及各省和地市擁有的連接所屬城市和家庭的網(wǎng)絡(luò)。這一網(wǎng)絡(luò)主要是用來接收有線電視節(jié)目，但是不能上傳信號，無法實(shí)現(xiàn)類似互聯(lián)網(wǎng)式的雙向互動，也不能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)、語言和視頻業(yè)務(wù)的寬帶接入，只有對現(xiàn)有的廣電網(wǎng)進(jìn)行數(shù)字化雙向改造才能實(shí)現(xiàn)上述功能。電信網(wǎng)絡(luò)是以提供語音業(yè)務(wù)為主的，盡管能夠?qū)崿F(xiàn)點(diǎn)對點(diǎn)的服務(wù)，但是，其在其網(wǎng)絡(luò)上傳輸數(shù)據(jù)、視頻和高清電視業(yè)務(wù)等的效率不高，難以滿足用戶的要求。在廣電網(wǎng)絡(luò)和電信網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行升級改造時(shí)就存在著技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的選擇問題。隨著第三代通訊(3G)技術(shù)、下一代互聯(lián)網(wǎng)(NGN)技術(shù)、移動互聯(lián)網(wǎng)(Mobile Internet)以及物聯(lián)網(wǎng)(the Internet of Things)的發(fā)展，廣電網(wǎng)絡(luò)和電信網(wǎng)絡(luò)與互聯(lián)網(wǎng)相互融合，形成基于IP技術(shù)、以互聯(lián)網(wǎng)為核心的“三網(wǎng)合一”，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。本來應(yīng)按上述思路確定統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但是，國家廣播電影電視總局與工業(yè)化和信息產(chǎn)業(yè)部都意圖以自己為主導(dǎo)，融合其它網(wǎng)絡(luò)。為此，國家廣播電影電視總局牽頭提出了建設(shè)下一代廣播電視網(wǎng)(Next Gen—eration Broadcast，NGB)的構(gòu)想。該網(wǎng)絡(luò)以有線電視數(shù)字化和移動多媒體廣播(CMMB)的成果為基礎(chǔ)，以自主創(chuàng)新的“高性能寬帶信息網(wǎng)”核心技術(shù)為支撐，構(gòu)建適合“三網(wǎng)融合”、有線無線相結(jié)合、全程全網(wǎng)的下一代廣播電視網(wǎng)絡(luò)。工業(yè)化和信息產(chǎn)業(yè)部也提出建設(shè)下一代網(wǎng)絡(luò)(Next Generation Net，NGN)。該網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)能夠提供包括語音、數(shù)據(jù)、視頻和多媒體業(yè)務(wù)的基于分組技術(shù)的綜合開放的網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)，通過開放的接口規(guī)范與傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)互通，通用移動性、允許用戶自由地接入不同業(yè)務(wù)提供商支持多樣標(biāo)志體系，融合固定與移動業(yè)務(wù)等。

目前廣電和電信在基礎(chǔ)網(wǎng)建設(shè)中都按自己所提出的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)將對方的資源和領(lǐng)域納入到自己的未來網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃中，在技術(shù)上仍是兩條線路，并沒有走上優(yōu)勢互補(bǔ)的道路。廣電和電信分別建設(shè)的這兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)周期都比較長，如果對期間的技術(shù)和市場需求的變化趨勢沒有科學(xué)、準(zhǔn)確及客觀的把握，就可能帶來投資的盲目性，給國家造成重大損失，嚴(yán)重?fù)p害整個(gè)社會的利益。這一產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)權(quán)之爭的根本原因在于雙方都希望牢牢控制產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)權(quán)，在未來的信息傳媒市場上爭取主動，獲得更大利益，這種以保障各自部門的行政性壟斷地位的做法的后果是以犧牲社會利益為代價(jià)的。

三、適應(yīng)媒介融合的產(chǎn)業(yè)規(guī)制制度是中國“三網(wǎng)融合”實(shí)質(zhì)性推動的重要保障

電信和廣電產(chǎn)業(yè)在技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)方面的融合對傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)規(guī)制制度提出了挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)上對電信和廣電產(chǎn)業(yè)規(guī)制是基于自然壟斷理論的。事實(shí)上，人們對于自然壟斷的認(rèn)識是不斷深入的。Vscusi，Vermon和Harrington從產(chǎn)業(yè)成本函數(shù)與產(chǎn)業(yè)市場需求交互作用的層面考察了對自然壟斷部門進(jìn)行界定的問題，他們對美國電信業(yè)的分析表明，技術(shù)變化和需求變動的共同作用影響著自然壟斷產(chǎn)業(yè)邊界的變化。隨著媒介融合技術(shù)的出現(xiàn)、市場需求及市場容量的變化，會使自然壟斷行業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)發(fā)生變化，其自然壟斷特性也會發(fā)生變化，自然壟斷產(chǎn)業(yè)的邊界也會出現(xiàn)變動，因此，自然壟斷在時(shí)間上處于動態(tài)變化的過程，從強(qiáng)自然壟斷向弱自然壟斷以至向競爭性產(chǎn)業(yè)完全轉(zhuǎn)變。因此，基于壟斷經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的產(chǎn)業(yè)規(guī)制制度阻礙競爭，限制了媒介信息技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)融合和所帶來的社會利益的實(shí)現(xiàn)，必須進(jìn)行改革。

西方主要的發(fā)達(dá)國家在20世紀(jì)90年代后紛紛對其電信和廣電產(chǎn)業(yè)規(guī)制制度進(jìn)行了改革。這一改革的目標(biāo)是放松管制、推動市場競爭程度的提高，建立適應(yīng)媒介信息技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)融合的產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策。這一改革的具體內(nèi)容包括：

(一)構(gòu)建適應(yīng)媒介信息融合趨勢的統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)規(guī)制規(guī)則。不僅要將對電信產(chǎn)業(yè)、廣電產(chǎn)業(yè)不同的管理規(guī)則進(jìn)行統(tǒng)一，而且要將涉及融合的有關(guān)方面，如信息技術(shù)、多媒體產(chǎn)品和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)等也納入統(tǒng)一的規(guī)制范圍。

(二)打破壟斷經(jīng)營模式，促進(jìn)市場競爭與開放。這包括基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)和產(chǎn)品與服務(wù)市場兩個(gè)方面。在基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)方面，促使電信網(wǎng)絡(luò)、廣電網(wǎng)絡(luò)和互聯(lián)網(wǎng)對所有的服務(wù)提供商平等開放。在產(chǎn)品和服務(wù)市場方面，制定產(chǎn)品和服務(wù)的統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，開放市場，允許符合條件的運(yùn)營商進(jìn)入市場。

(三)這一改革具有漸進(jìn)的性質(zhì)。構(gòu)建統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)規(guī)制規(guī)則是困難的。一方面要統(tǒng)一不同產(chǎn)業(yè)的規(guī)制規(guī)則，這不僅涉及到具體的規(guī)制方式的統(tǒng)一，而且還涉及到政府管理體制和相關(guān)法律制度的變革；

另一方面，媒介信息融合的過程是復(fù)雜的、動態(tài)變化的，而且具有不確定性。因此，統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)規(guī)制規(guī)則應(yīng)該是逐步建立的，在不同的領(lǐng)域和不同時(shí)期應(yīng)采取不同的改革內(nèi)容。

長期以來，中國政府對廣電產(chǎn)業(yè)和電信產(chǎn)業(yè)的管理采取的是基于固化的產(chǎn)業(yè)邊界實(shí)行分設(shè)的監(jiān)管架構(gòu)。廣電節(jié)目通過廣電網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行傳輸、電信服務(wù)通過電信網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行提供。廣電運(yùn)營商要進(jìn)入電信業(yè)務(wù)領(lǐng)域必須得到工業(yè)與信息化部的批準(zhǔn)。同時(shí)，電信運(yùn)營商若試圖進(jìn)入廣電業(yè)務(wù)領(lǐng)域必須獲得廣電總局批準(zhǔn)。這一監(jiān)管框架的特點(diǎn)是廣電和電信行業(yè)壟斷經(jīng)營，市場分別由國家廣播電影電視總局和工業(yè)化和信息產(chǎn)業(yè)部分別監(jiān)管、以行政手段為主的管理模式。

在媒介不斷融合、信息傳媒市場邊界不斷變動的條件下，以產(chǎn)業(yè)利益為中心、固化產(chǎn)業(yè)邊界、實(shí)行分設(shè)的中國現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)規(guī)制框架必須進(jìn)行改革。在國務(wù)院關(guān)于印發(fā)《推進(jìn)三網(wǎng)融合總體方案》的通知(國發(fā)[2010]5號)中，明確提出廣電和電信業(yè)務(wù)雙向進(jìn)入，但是，仍維持了分業(yè)監(jiān)管的格局。分業(yè)監(jiān)管格局對“三網(wǎng)融合”進(jìn)程的實(shí)質(zhì)推進(jìn)形成嚴(yán)重阻礙。國務(wù)院的“三網(wǎng)融合總體方案”明確指出：2013年至2015年，要基本建立適應(yīng)三網(wǎng)融合的體制機(jī)制和職責(zé)清晰、協(xié)調(diào)順暢、決策科學(xué)、管理高效的新型監(jiān)管體系。因此，改革分業(yè)監(jiān)管體制是當(dāng)前一項(xiàng)迫切而艱巨的任務(wù)。與國外的同類監(jiān)管體制改革相比，構(gòu)建完全適應(yīng)中國“三網(wǎng)融合”的規(guī)制制度具有其特殊性、復(fù)雜性和創(chuàng)造性。因?yàn)閲夥潘晒苤频母母飳?shí)踐是建立在明確的改革目標(biāo)定位的基礎(chǔ)上，而我們的改革實(shí)踐卻先于改革目標(biāo)定位，是在邊改革中邊定位的；國外的監(jiān)管改革一直是針對市場主體，即被監(jiān)管者而展開的，而我們的監(jiān)管改革不僅針對市場主體，而且也包括對監(jiān)管者自身的改革。

四、構(gòu)建適應(yīng)中國媒介融合的產(chǎn)業(yè)規(guī)制制度的基本思路

適應(yīng)中國媒介融合的產(chǎn)業(yè)規(guī)制制度應(yīng)該是統(tǒng)一的、有利于網(wǎng)絡(luò)資源充分利用以及技術(shù)和產(chǎn)品創(chuàng)新的高效監(jiān)管體系。構(gòu)建這一產(chǎn)業(yè)規(guī)制制度的基本思路主要包括：

(一)打破行業(yè)壟斷、引入競爭機(jī)制。要打破電信和廣電原有的行業(yè)壟斷和行政壟斷，不斷引入競爭，不斷降低媒介信息產(chǎn)品和服務(wù)的成本和價(jià)格，提高質(zhì)量，增加消費(fèi)者的產(chǎn)品和服務(wù)選擇，更好地滿足消費(fèi)者需要。這是一個(gè)長遠(yuǎn)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要一個(gè)轉(zhuǎn)變過程，即由市場壟斷向市場競爭逐步過渡。這一過程應(yīng)該分為不同階段，在每一個(gè)階段應(yīng)該確定不同的目標(biāo)，并確保階段性目標(biāo)和長遠(yuǎn)目標(biāo)相一致。在目前這個(gè)階段重點(diǎn)是要打破電信和廣電在各自領(lǐng)域的壟斷經(jīng)營，相互面向?qū)Ψ介_放市場。

(二)改革以分業(yè)監(jiān)管為特征的行政管理模式，建立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。加快政府監(jiān)管方式改革，參照金融、電力等行業(yè)監(jiān)管改革的經(jīng)驗(yàn)，成立國家信息傳播監(jiān)督管理委員會，將原來國家廣播電影電視總局和工業(yè)化和信息產(chǎn)業(yè)部行使的有關(guān)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營的監(jiān)督審查的行政管理職能交由新成立的國家信息傳播監(jiān)督管理委員會行使，這樣，國家信息傳播監(jiān)督管理委員會統(tǒng)一對信息傳播所依賴的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)(包括廣電原有的有線和無線網(wǎng)絡(luò)、電信原有的固定網(wǎng)絡(luò)、移動網(wǎng)絡(luò)以及互聯(lián)網(wǎng))和基于網(wǎng)絡(luò)的產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理，確保在網(wǎng)絡(luò)的使用上平等接入和公平競爭。為了確保國家信息傳播監(jiān)督管理委員會對信息傳播的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營行使監(jiān)管職能，需要為其提供一定的制度保障。這主要涉及兩個(gè)方面：一是在未來將要出臺的《電信法》中在法律上明確國家信息傳播監(jiān)督管理委員會的地位和職責(zé)，替代現(xiàn)行的《中華人民共和國電信條例》和《廣播電視管理?xiàng)l例》中確定的工業(yè)和信息化部及國家廣播電影電視管理總局對有關(guān)信息傳播網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行監(jiān)管審查的相關(guān)職能；二是通過《電信法》立法規(guī)定或國務(wù)院授權(quán)國家信息傳播監(jiān)督管理委員會對運(yùn)營商在提供信息傳播的產(chǎn)品和服務(wù)中發(fā)生的糾紛有行政仲裁的權(quán)力。針對信息傳播市場上的糾紛，比如同一種信息網(wǎng)絡(luò)傳輸服務(wù)，基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商針對不同的用戶實(shí)行有差別的服務(wù)；信息傳播內(nèi)容的提供商在同樣的傳輸技術(shù)條件下對擁有傳輸網(wǎng)絡(luò)的不同運(yùn)營商實(shí)行有差別的服務(wù)。這些都具有歧視性、不公平競爭的特征，國家信息傳播監(jiān)督管理委員會應(yīng)通過仲裁來確保信息傳播市場上的公平、公正。

(三)國家信息傳播監(jiān)督管理委員會要確保廣電網(wǎng)、電信網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)的開放性。媒介信息在傳播時(shí)必須通過一定的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)來進(jìn)行。市場的競爭性不僅表現(xiàn)在媒介信息產(chǎn)品和服務(wù)之間的競爭，更重要的是要保證基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)(包括廣電原有的有線和元線網(wǎng)絡(luò)、電信原有的固定網(wǎng)絡(luò)、移動網(wǎng)絡(luò)以及互聯(lián)網(wǎng))的開放和平等接入。目前中國的這些基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)在技術(shù)上可以實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，國家信息傳播監(jiān)督管理委員會要監(jiān)督各個(gè)網(wǎng)絡(luò)在提供網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)時(shí)的平等性，促進(jìn)既定技術(shù)基礎(chǔ)上的數(shù)網(wǎng)競爭。國家信息傳播監(jiān)督管理委員會對所有需要通過信息傳播網(wǎng)絡(luò)提供信息傳播產(chǎn)品和服務(wù)的經(jīng)營申請進(jìn)行審查，如果獲得通過就可以授予運(yùn)營牌照。申請者可以是網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)營商(如廣電的有線和無線網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商、電信的固定和移動網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商以及互聯(lián)網(wǎng)的運(yùn)營商)，即它們既提供網(wǎng)絡(luò)接入業(yè)務(wù)，也提供信息傳播產(chǎn)品和服務(wù)；也可以是獨(dú)立的運(yùn)營商(廣播電臺、電視臺、影視公司以及報(bào)刊社等)。運(yùn)營商依據(jù)所提供的信息傳播產(chǎn)品的特點(diǎn)自主選擇接入網(wǎng)絡(luò)，例如電信可以通過自己所擁有的網(wǎng)絡(luò)提供廣播電視節(jié)目(如IPTV)，移動公司可以通過自己的網(wǎng)絡(luò)提供電視節(jié)目(如手機(jī)電視)，廣電的有線和無線網(wǎng)絡(luò)可以提供寬帶上網(wǎng)、固定電話和移動電話及其增值服務(wù)?；A(chǔ)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商要無差別地提供網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)，不能對自己適用和別的運(yùn)營商不同的差別收費(fèi)，而且，對別的運(yùn)營商不能以增大成本或采取轉(zhuǎn)移定價(jià)的方式有意提高網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)的收費(fèi)價(jià)格。

(四)目前，現(xiàn)有的廣電、電信網(wǎng)絡(luò)還不能完全實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，需要對現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行一定的改造，在這方面廣電部門面臨的困難最大，在廣電和電信的雙向市場進(jìn)入中對廣電進(jìn)行一定的保護(hù)有利于市場有效競爭的長遠(yuǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在未來進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)升級改造中要考慮各個(gè)網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)有基礎(chǔ)，但是廣電和電信產(chǎn)業(yè)不能從各自的產(chǎn)業(yè)利益出發(fā)，相互爭奪產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)權(quán)，而是要提高網(wǎng)絡(luò)的利用效率，有利于新技術(shù)和新產(chǎn)品創(chuàng)新，在國家信息傳播監(jiān)督管理委員會成立之前，國務(wù)院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，落實(shí)國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委等部門關(guān)于鼓勵數(shù)字電視產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干政策的通知(國辦發(fā)[2008]1號)中有關(guān)寬帶通信網(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)和下一代互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展規(guī)劃。從未來技術(shù)發(fā)展的趨勢看，未來的綜合業(yè)務(wù)網(wǎng)將是寬帶IP網(wǎng)，因此，廣電和電信在未來的網(wǎng)絡(luò)改造和升級中都要以此為基礎(chǔ)，不能在基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中強(qiáng)調(diào)自己網(wǎng)絡(luò)的完整性和全程全網(wǎng)特性，而是要更好地與寬帶IP網(wǎng)融合，有效實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。

參考文獻(xiàn)：

[1]付玉輝，大媒體產(chǎn)業(yè)：從媒介融合到產(chǎn)業(yè)融合[M].北京：中國廣播電視出版社，2008.

[2]Kling R.Social analysis of computing：theoretical per-spectives in recent empirical research[J].ACM Compu—ting Surveys，1980，12：6l－110.

[3]Callon M.Techno－economic networks and irreversibility[A].In：A Sociology of Monsters：Essays on Power，Technology and Domination，Law[c].1991，132－161.Routledge，London，UK.

[4]King J L，Gurbaxani V，Kraemer K L，McFarlan F w，Raman K S.Yap C.S.Institutional factors in informationtechnology innovation[J].Information Systems Research，1994,5：139－169.

[5]Gao Peng.Using actor－network theory to analyse strate—gy formulation[J].Information System Journal，2009，2：29－32.

[6]周其仁，數(shù)網(wǎng)競爭[M]，上海：生活·讀書·新知三聯(lián)出版社，2001，40.

[7]付玉輝，三網(wǎng)融合：格局之變和體制之困[J].今傳媒，2010，18(3)：28－31.

[8]邵夢，NGB、NGN打造信息時(shí)代的“先鋒軍”[EB/oL].http：//info.broadcast.hc360.com/2009/06/290836130856.shtm,2009－06－29/2010－02－08.

[9]王延惠，自然壟斷邊界的變化與政府管制的調(diào)整[J].中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2002，176(11)：23－30.

[10]曹陽，我國網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)競爭的可行性分析[J].經(jīng)濟(jì)法論壇，2006,4(00)：388－406.

[11]胡丹，淺析三網(wǎng)融合的法律規(guī)制[J].北京郵電大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2009，11(2)：29－32.

責(zé)任編輯、校對：李再揚(yáng)