耿相魁

（浙江海洋學(xué)院管理學(xué)院,浙江 舟山 316000）

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，各種經(jīng)濟(jì)要素交流、流動(dòng)亦愈加頻繁，外來(lái)流動(dòng)人口對(duì)城市發(fā)展的影響與作用正日趨凸顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，浙江省總?cè)丝谏胁坏?000萬(wàn)，外來(lái)人口就有1900多萬(wàn)，占本省居民的三分之一多，對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率達(dá)21.9%。大量外來(lái)流動(dòng)人口涌入城市，緩解了城市勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性緊缺的困難，有力促進(jìn)了城市區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和第三產(chǎn)業(yè)的健康成長(zhǎng)，是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力和基礎(chǔ)，但同時(shí)也給城市政府的服務(wù)管理帶來(lái)了一系列新問(wèn)題。搞好外來(lái)流動(dòng)人口的服務(wù)管理，實(shí)現(xiàn)其與當(dāng)?shù)鼐用竦娜诤希袑?shí)維護(hù)其合法權(quán)益，提高其積極性和歸屬感，是擺在政府面前的一個(gè)重要課題。

一、當(dāng)前外來(lái)流動(dòng)人口的現(xiàn)狀和特點(diǎn)

當(dāng)前人口流動(dòng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的普遍現(xiàn)象。以舟山為例，2000年以來(lái)年均增加13萬(wàn)人，年均增幅17.8%。[1]25根據(jù)舟山市公安局2009年6月30日時(shí)點(diǎn)數(shù)統(tǒng)計(jì)，全市暫住人口（指在本地暫住3天以上的外來(lái)流動(dòng)人口）為327675人（定海113963人、普陀147156人、岱山55360人、嵊泗11196人）。其中市外暫住人口約29.5萬(wàn)人，占90%左右；本市跨縣（區(qū)）約1.3萬(wàn)人，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)約2.1萬(wàn)人。外來(lái)流動(dòng)人口有如下主要特征：

（一）總量持續(xù)攀升，增長(zhǎng)速度逐年加快。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響，舟山市外來(lái)流動(dòng)人口增長(zhǎng)很快，目前已經(jīng)占到舟山市原有市民的三分之一以上。特別是近三年來(lái)，雖然受?chē)?guó)際金融危機(jī)的影響，外來(lái)流動(dòng)人口增長(zhǎng)勢(shì)頭有所減弱，但就總體而言，外來(lái)流動(dòng)人口總量仍?xún)粼?.9萬(wàn)人，增幅達(dá)43.4%，2009年下半年勢(shì)頭更盛。

（二）性別結(jié)構(gòu)不合理，綜合素質(zhì)整體不高。據(jù)舟山市公安局2009年3月抽樣調(diào)查結(jié)果表明，外來(lái)流動(dòng)人口中男女比例極不平衡，男多女少，為155：100；外來(lái)流動(dòng)人口以青壯年居多，16至29周歲的占36.3%，30至49周歲的占58.5%，50周歲以上的僅占5.2%。此外，受教育程度普遍偏低，外來(lái)人員的文化程度85%以上為初中以下（含初中），具有普通技能專(zhuān)長(zhǎng)的僅占28.5%，有職稱(chēng)或證書(shū)的更少，占總數(shù)的9.7%。

（三）一地滯留時(shí)間短，流動(dòng)性變化性極大。目前，暫住舟山市的外來(lái)流動(dòng)人口多數(shù)處于高頻率流動(dòng)狀態(tài)，落腳點(diǎn)變化快、務(wù)工點(diǎn)變換頻繁。據(jù)抽樣調(diào)查分析，一年以上相對(duì)固定居住的為15%左右，滯留時(shí)間半年以下的占到了40%以上。[1]25從事的行業(yè)主要集中在務(wù)工、經(jīng)商和服務(wù)行業(yè)，三者所占的比例分別為89.14%、1.72%和6.96%。

（四）來(lái)源地相對(duì)落后，務(wù)工部門(mén)比較集中。據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，省外流動(dòng)人口占整個(gè)外來(lái)流動(dòng)人口的70%多，主要集中在安徽、河南和江蘇，合計(jì)占49.5%，其中安徽占23.3%，河南占17.7%，江蘇占8.5%。[1]25另外依次為四川、湖北、湖南、江西等省。務(wù)工者以企業(yè)、建筑行業(yè)、大型工程等用工居多。近年來(lái)，船舶修造行業(yè)的務(wù)工者迅猛增加，僅我們調(diào)研的冊(cè)子正和船廠、五洲船廠、歐華船廠、揚(yáng)帆船廠、龍山船廠、鑫亞船廠、中遠(yuǎn)船廠等聘用外來(lái)務(wù)工人員就超過(guò)了3萬(wàn)人。

二、外來(lái)流動(dòng)人口對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作用的辯證分析

外來(lái)流動(dòng)人口是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。?jù)統(tǒng)計(jì)，占舟山三分之一多的外來(lái)流動(dòng)人口對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率達(dá)35%以上。一般來(lái)說(shuō)，其就業(yè)崗位工作環(huán)境差，職業(yè)聲望低，工資收入少，本地人不愿干，屬于填補(bǔ)經(jīng)濟(jì)要素空缺；同時(shí)，其工資低且能吃苦耐勞，“物美價(jià)廉”、節(jié)約成本，有利于提高用人單位的經(jīng)濟(jì)效益；另外，可為城市建設(shè)提供隨時(shí)可以投入的充足的人力資源，其消費(fèi)引致了城市的物流和生產(chǎn)，推動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[2]126；但存在的問(wèn)題也不容忽視。

（一）擠占本地就業(yè)崗位，使原本就已緊張的就業(yè)形勢(shì)更加嚴(yán)峻。從上世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)各地的就業(yè)形勢(shì)均不容樂(lè)觀。仍以舟山為例，在城市勞動(dòng)力過(guò)剩的情況下，外來(lái)流動(dòng)人口過(guò)多進(jìn)入舟山，不可避免地要擠占一部分就業(yè)崗位，加劇了就業(yè)緊張的局勢(shì)，使原本就業(yè)能力就不強(qiáng)的弱勢(shì)群體雪上加霜，找工作越發(fā)困難。[2]127

（二）引發(fā)公共設(shè)施緊張，使長(zhǎng)期較低的城市管理成本大大增加。以舟山為例，外來(lái)流動(dòng)人口大量進(jìn)入使原本面積不大的海島城市頓感擁擠，出現(xiàn)了人滿為患的現(xiàn)象。原本空空的公交汽車(chē)上沒(méi)有了座位，教育資源驟緊，出租車(chē)也出現(xiàn)了價(jià)格混亂的情況，一些公共設(shè)施遭到不該有的破壞，市容市貌受到一定程度的破壞，個(gè)別人不遵守公共紀(jì)律，公共道德失范現(xiàn)象增加，不文明現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，管理困難增多，維護(hù)難度加大，成本大大提高。[2]127

（三）結(jié)伙犯罪現(xiàn)象突出，使相對(duì)穩(wěn)定的環(huán)境產(chǎn)生較高的犯罪率。多少年以來(lái)，舟山封閉的海島環(huán)境造就了較低的犯罪率，但外來(lái)流動(dòng)人口打破了這一現(xiàn)狀。2006年、2007年、2008年及2009年1—10月份，全市共抓獲外來(lái)犯罪嫌疑人分別為959人、1237人、1226人、853人，分別占全部抓獲犯罪嫌疑人總數(shù)的59.4%、63.9%、63.1%、65%，以安徽、河南、湖南、江蘇、四川、江西等地居多。犯罪以侵財(cái)型犯罪為主。這在一定程度上影響了群眾的安全感。

（四）治安問(wèn)題接連不斷，因勞資糾紛引發(fā)的群體性事件隱患增多。以舟山龍山社區(qū)為例，三家大中型船舶修造企業(yè)的進(jìn)駐，使得外來(lái)人口激增1.5萬(wàn)余人，占實(shí)有人口的65%。該地原屬農(nóng)村，警力配置相對(duì)較弱，大批外來(lái)人口打破了原有的治安格局。部分企業(yè)用工行為不規(guī)范，不簽訂或不履行勞動(dòng)合同，克扣、拖欠工資，一些外來(lái)務(wù)工人員法律意識(shí)和自我保護(hù)意識(shí)較差，常糾集老鄉(xiāng)、朋友等進(jìn)行維權(quán)，致使可以調(diào)解的糾紛轉(zhuǎn)化為群體性事件或惡性的刑事、治安案件。

三、當(dāng)前外來(lái)流動(dòng)人口管理服務(wù)工作的主要特征

從總體上看，各地對(duì)外來(lái)流動(dòng)人口的態(tài)度基本上不是主動(dòng)歡迎，而是被動(dòng)做出反應(yīng)。雖然外來(lái)流動(dòng)人口以自身的奉獻(xiàn)和行動(dòng)，得到了城市的部分認(rèn)可，但城市社會(huì)對(duì)外來(lái)流動(dòng)人口開(kāi)放領(lǐng)域和程度仍帶有明顯的應(yīng)急性特征。同時(shí)，由于外來(lái)流動(dòng)人口規(guī)模龐大、來(lái)源分散且流動(dòng)性強(qiáng)，對(duì)社會(huì)服務(wù)管理構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)性障礙。從整體上看，其社會(huì)服務(wù)管理水平與城市社會(huì)發(fā)展仍不相適應(yīng)。

（一）重管理管制，輕服務(wù)關(guān)心?，F(xiàn)行外來(lái)流動(dòng)人口管理機(jī)制形成于20世紀(jì)80年代后。由于放大外來(lái)流動(dòng)人口對(duì)城市資源的沖擊和引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題，而忽視其巨大貢獻(xiàn)，只看到個(gè)別少數(shù)淪為違法犯罪人員，而無(wú)視絕大多數(shù)遵紀(jì)守法者被“污名化”，服務(wù)管理具有明顯的防范意味，且這種觀念根深蒂固。因此，對(duì)外來(lái)流動(dòng)人口義務(wù)和責(zé)任強(qiáng)調(diào)得多，應(yīng)享受的權(quán)利卻被忽視掉了，造成義務(wù)與權(quán)利嚴(yán)重不對(duì)等。尤其是防范式的管理方式，搞定期不定期的整治行動(dòng)，雖然從規(guī)范城市管理來(lái)說(shuō)是必要的，但結(jié)果只能是激化外來(lái)流動(dòng)人口與城市的對(duì)立情緒。城市社會(huì)的“防范”，使得外來(lái)流動(dòng)人口在城市生活中屢遭漠視、歧視和被剝奪權(quán)利的現(xiàn)象屢有發(fā)生，導(dǎo)致部分外來(lái)流動(dòng)人口蔑視制度內(nèi)的司法和行政力量，萌生反社會(huì)情緒并走上違法犯罪的道路。[3]39-40

（二）重直接管理，輕社區(qū)參與。外來(lái)流動(dòng)人口服務(wù)管理基本沿襲了傳統(tǒng)的城市管理體制，管理權(quán)限大多滯留于市、區(qū)兩級(jí)政府各專(zhuān)業(yè)職能部門(mén)縱向的條式管理之中，基層執(zhí)行組織的社區(qū)缺乏行政的綜合協(xié)調(diào)與管理職能。這種以政府出臺(tái)政策、以行政手段管理為主的政府主導(dǎo)型模式，在實(shí)踐中呈現(xiàn)出管理高端化和條強(qiáng)塊弱的局面，面對(duì)規(guī)模龐大、來(lái)源分散、異質(zhì)性強(qiáng)、流動(dòng)頻繁且缺乏單位組織依托的外來(lái)流動(dòng)人口，難以從容應(yīng)對(duì)。從本質(zhì)上說(shuō)，外來(lái)流動(dòng)人口直接管理是一種權(quán)威型管理，管理客體作為被管理對(duì)象被排斥在管理決策之外。雖然近年來(lái)增加了對(duì)其公共服務(wù)產(chǎn)品的供給，但因主要依賴(lài)主流媒體宣傳政策信息，服務(wù)客體根本不知道可以和如何享受這些服務(wù)。社區(qū)在公共服務(wù)體系中的缺位，導(dǎo)致了信息傳遞的失效和獲得服務(wù)的高成本。[4]34

（三）重齊抓共管，輕部門(mén)合作。目前，地方政府建立的外來(lái)流動(dòng)人口的管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，一般是由各級(jí)政法委、綜治委牽頭，成立各職能部門(mén)參加的管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，并相應(yīng)在區(qū)級(jí)設(shè)立管理中心，協(xié)調(diào)與外來(lái)流動(dòng)人口管理的有關(guān)事宜，涉及計(jì)生、教育、公安、工會(huì)等10多個(gè)部門(mén)。但由于定位不清，基本上是虛設(shè)，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有作用，其職能仍然分散在各職能部門(mén)。從實(shí)踐的角度看，由于各個(gè)職能部門(mén)對(duì)外來(lái)流動(dòng)人口管理的側(cè)重點(diǎn)不同，并在各自領(lǐng)域內(nèi)制定相應(yīng)的管理辦法，缺少一個(gè)權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，部門(mén)間信息交流又不通暢，于是各自為政、互不配套，甚至相互抵觸，不僅難以形成管理整體合力，而且容易造成重復(fù)管理和漏洞缺位，導(dǎo)致管理成本增加，社會(huì)資源浪費(fèi)和管理效率低下。[3]40-41

（四）重經(jīng)濟(jì)利用，輕社會(huì)融入。首先，在就業(yè)上，外來(lái)流動(dòng)人口長(zhǎng)期被阻隔在城市次屬勞動(dòng)力市場(chǎng)，加之戶籍、教育等方面的制約，絕大多數(shù)長(zhǎng)期被限制在劣質(zhì)就業(yè)的軌道上，使其成為城市社會(huì)的“工作中的貧窮者”，保障機(jī)制缺失。其次，在居住上，外來(lái)流動(dòng)人口長(zhǎng)期駐留在城鄉(xiāng)結(jié)合部或“城中村”，與城市居民形成明顯的隔離。于是，他們便向本群體內(nèi)部尋找認(rèn)同，社會(huì)交往半徑從家人到老鄉(xiāng)，最長(zhǎng)延伸到外來(lái)流動(dòng)人口群體。另外，外來(lái)流動(dòng)人口缺乏歸屬感，難以融入主流社會(huì)。一方面，由于城鄉(xiāng)消費(fèi)水平差異，加之政府政策等原因，使其難以做長(zhǎng)久居住的打算；另一方面，其公民身份的政治參與也缺乏保障，處于“集體失語(yǔ)狀態(tài)”；再一方面，本地人對(duì)其存在排外、歧視心理，尤其是近年來(lái)外來(lái)流動(dòng)人口的高犯罪率更使人們對(duì)其“另眼相看”。[4]37

四、外來(lái)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作存在的主要問(wèn)題

目前，全國(guó)大的政策和環(huán)境都有很大改善，外來(lái)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作已被國(guó)家提到了議事日程，這項(xiàng)工作總體上開(kāi)展得比較順利，但很多地方實(shí)踐中的做法仍存在著不盡人意之處，問(wèn)題還是比較突出。

（一）服務(wù)管理機(jī)制不夠健全。流動(dòng)人口服務(wù)管理是社會(huì)治安綜合治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。目前，舟山市在這方面的服務(wù)管理尚未形成常規(guī)性、全局性的管理合力，齊抓共管、綜合治理的工作機(jī)制未能真正建立起來(lái)，計(jì)生、教育、公安、建設(shè)、勞動(dòng)和社會(huì)保障、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等仍處于各自為戰(zhàn)、單打獨(dú)斗、疲于應(yīng)付的局面，外來(lái)流動(dòng)人口服務(wù)管理信息不暢、服務(wù)管理不力的狀況尚未根本上得到扭轉(zhuǎn)。

（二）服務(wù)管理措施未能跟進(jìn)。自2003年全國(guó)范圍內(nèi)先后取消了暫住人口管理費(fèi)和租賃房屋治安許可證制度，廢止了“三無(wú)”人員收容遣送辦法，嚴(yán)格禁止集中大清查等一些傳統(tǒng)的、曾經(jīng)在流動(dòng)人口服務(wù)管理中發(fā)揮了重大作用的工作方法、措施后，新的法律法規(guī)及服務(wù)管理措施未能及時(shí)跟上，使流動(dòng)人口服務(wù)管理工作出現(xiàn)“三難”：掌握控制難、調(diào)查了解難、登記辦證難。如出租房的管理，由于沒(méi)有約束房主履行服務(wù)管理義務(wù)的有效措施，一些出租私房成了不法分子落腳、結(jié)伙的場(chǎng)所，成了賣(mài)淫嫖娼、吸毒賭博、無(wú)證經(jīng)營(yíng)、制假販黃、非法游醫(yī)的窩點(diǎn)。

（三）服務(wù)管理力量仍然不足。從舟山市近年來(lái)外來(lái)流動(dòng)人口服務(wù)管理的實(shí)踐以及外地流動(dòng)人口服務(wù)管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，建立一支強(qiáng)大的流動(dòng)人口專(zhuān)業(yè)服務(wù)管理隊(duì)伍是做好流動(dòng)人口服務(wù)管理的重要環(huán)節(jié)。這些年來(lái)，在各級(jí)黨委、政府的大力支持和關(guān)心下，治安輔助力量和暫住人口專(zhuān)職協(xié)管員隊(duì)伍得到較大幅度增長(zhǎng)，但目前全市專(zhuān)職暫住人口協(xié)管員與外來(lái)流動(dòng)人口的比例仍?xún)H為1：700左右，低于全省規(guī)定1：500的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，暫口專(zhuān)管員因工資待遇低、風(fēng)險(xiǎn)大等原因，離崗離職情況較為突出，隊(duì)伍不穩(wěn)定狀況長(zhǎng)期存在，從而大大削弱了流動(dòng)人口服務(wù)管理的針對(duì)性和實(shí)效性。

（四）服務(wù)管理經(jīng)費(fèi)仍未落實(shí)。目前，舟山市沒(méi)有固定的專(zhuān)項(xiàng)外來(lái)流動(dòng)人口服務(wù)管理經(jīng)費(fèi)，各部門(mén)解決經(jīng)費(fèi)的辦法五花八門(mén)，除靠?jī)?nèi)部挖潛“擠一點(diǎn)”外，大部分來(lái)自當(dāng)?shù)卣皳芤稽c(diǎn)”，轄區(qū)企業(yè)“贊助一點(diǎn)”，村居“籌集一點(diǎn)”?？梢哉f(shuō)，外來(lái)流動(dòng)人口服務(wù)管理經(jīng)費(fèi)來(lái)源十分不穩(wěn)定，與各方面的關(guān)系好一點(diǎn)，經(jīng)費(fèi)就有著落，關(guān)系一不順，就存在斷糧的可能。經(jīng)費(fèi)不到位，導(dǎo)致隊(duì)伍不穩(wěn)定，正常的服務(wù)管理工作就無(wú)法順利開(kāi)展。

五、外來(lái)流動(dòng)人口服務(wù)管理策略

根據(jù)20世紀(jì)90年代以來(lái)社會(huì)公共管理改革的要求，必須創(chuàng)新外來(lái)流動(dòng)人口服務(wù)管理模式，完善外來(lái)流動(dòng)人口服務(wù)管理的體制機(jī)制，采取社區(qū)參與型的新構(gòu)架，即依托社區(qū)的參與式管理、依托服務(wù)的激勵(lì)式管理和依托專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的一體化管理。具體而言，就是以和諧理念為指導(dǎo)，把管理和服務(wù)的權(quán)限和責(zé)任下放到街道和社區(qū)居委會(huì)，寓管理于服務(wù)之中，在政府和社區(qū)組織互動(dòng)基礎(chǔ)之上，形成政府依法行政、公民依法自治、其他社會(huì)組織參與公共管理和服務(wù)的互動(dòng)式人口服務(wù)治理模式。

（一）創(chuàng)新服務(wù)管理理念，樹(shù)立平等意識(shí)，實(shí)現(xiàn)“親情化”服務(wù)管理。要樹(shù)立城市居民與外來(lái)流動(dòng)人口乃“利益共生體”的理念。既要“和諧共處，相互促進(jìn)”，即城市社會(huì)要使外來(lái)人口享受到正常的公民權(quán)利，保障其合理分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，免受城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展用工短缺的威脅；又要“分階段接納，逐步融合”，即分階段、分步驟地解決自由遷移、大中城市設(shè)置進(jìn)入門(mén)檻、二元戶籍制度等制度性歧視問(wèn)題，解決社會(huì)生活層面的認(rèn)同問(wèn)題，解決外來(lái)流動(dòng)人口融入城市社會(huì)問(wèn)題和外來(lái)流動(dòng)人口與城市居民的同質(zhì)化水平問(wèn)題。“利益共生體”理念，表明了城市對(duì)外來(lái)流動(dòng)人口主動(dòng)接納的態(tài)度。從世界各國(guó)城市化發(fā)展來(lái)看，移民與城市的融合都有一個(gè)過(guò)渡期，第一代移民往往處于“半城市化”狀態(tài)，發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)提供一些社會(huì)福利和保障政策，幫助這些處于“半城市化”的移民早日融入社會(huì)。如在日本，上世紀(jì)60年代政府通過(guò)廉租房、義務(wù)教育等政策措施，使得第一代移民的子女基本享受到與城市居民子女的同等待遇，所以第二代移民順利地融入城市，避免了發(fā)展中國(guó)家“半城市化”問(wèn)題的延續(xù)而導(dǎo)致的社會(huì)問(wèn)題惡化。[4]38尤其要強(qiáng)調(diào)的是，城市對(duì)外來(lái)流動(dòng)人口的接納不是“被迫”和“恩賜”，而是互惠互利，從而真正彌合城市居民和外來(lái)流動(dòng)人口在社會(huì)關(guān)系方面的斷裂。因此，對(duì)待外來(lái)流動(dòng)人口，態(tài)度上要熱情，感情上要貼近，真正將其作為城市的“新居民”，與常住人口同等對(duì)待，激發(fā)他們?yōu)椤暗诙枢l(xiāng)”作貢獻(xiàn)的熱情；同時(shí)，要制定相關(guān)配套政策，改變過(guò)去重管理、輕服務(wù)的現(xiàn)象，建立流動(dòng)人口法律援助中心、維權(quán)中心、調(diào)解組織等服務(wù)機(jī)構(gòu)，探索為流動(dòng)人口提供法律服務(wù)、法律援助和化解糾紛的有效途徑和方法，同時(shí)，還要鼓勵(lì)其參與社區(qū)管理和服務(wù)，增強(qiáng)其自我教育、自我管理、自我服務(wù)的能力，既堅(jiān)決打擊外來(lái)流動(dòng)人口中的少數(shù)違法犯罪分子，又切實(shí)保護(hù)好大多數(shù)遵紀(jì)守法者的合法權(quán)益。

（二）創(chuàng)新服務(wù)管理體制，健全組織體系，實(shí)現(xiàn)“社會(huì)化”服務(wù)管理。在外來(lái)流動(dòng)人口社會(huì)服務(wù)管理中，“居住證”是核心。2009年6月浙江省第十一屆人大常委會(huì)第十一次會(huì)議審議通過(guò)了《浙江省流動(dòng)人口居住登記條例》，2009年10月1日起正式施行。與“暫住證”管理相比，“居住證”管理重在利益導(dǎo)向，通過(guò)提供服務(wù)提高其“含金量”，從而引導(dǎo)外來(lái)人口自覺(jué)辦理。“居住證”服務(wù)管理將有助于形成統(tǒng)一口徑的外來(lái)流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)服務(wù)管理信息系統(tǒng)，為黨委政府的科學(xué)決策提供權(quán)威依據(jù)，也為構(gòu)建梯度累進(jìn)的外來(lái)流動(dòng)人口公共服務(wù)獲得機(jī)制提供了可能性。所謂梯度累進(jìn)的公共服務(wù)獲得機(jī)制，即根據(jù)外來(lái)流動(dòng)人口務(wù)工年限的增長(zhǎng)（或同時(shí)選擇幾個(gè)參照指標(biāo)），而享受逐步升級(jí)的市民待遇。與“居住證”服務(wù)管理掛鉤的梯度累進(jìn)公共服務(wù)獲得機(jī)制，是一個(gè)漸進(jìn)市民化的過(guò)程，旨在通過(guò)為外來(lái)流動(dòng)人口的城市融合提供制度化接口，為其提供一個(gè)在城市生活明確而穩(wěn)定的預(yù)期，從而規(guī)避其在就業(yè)、社會(huì)保障等方面的短視行為，并約束其違法沖動(dòng)。首先，建立健全街道外來(lái)流動(dòng)人口綜合服務(wù)管理中心。將原有的外來(lái)流動(dòng)人口管理領(lǐng)導(dǎo)小組等規(guī)范化，使之成為政府的正式職能機(jī)構(gòu)，并設(shè)立垂直下屬機(jī)構(gòu)，直達(dá)街道一級(jí)或社區(qū)居委會(huì)層面，為其提供“一站式”服務(wù)，在居委會(huì)層面為其打造“零距離服務(wù)”，既保障其政治參與權(quán)，也能夠根據(jù)其需求偏好提供與之匹配的公共服務(wù)。其次，依托“居住證”管理構(gòu)建梯度累進(jìn)的外來(lái)流動(dòng)人口公共服務(wù)獲得機(jī)制。在新型社區(qū)參與型外來(lái)人口社會(huì)服務(wù)管理體制中，對(duì)外來(lái)流動(dòng)人口進(jìn)城務(wù)工，首先要在基層派出所進(jìn)行人口信息登記，根據(jù)其具體情況辦理“居住證”或“臨時(shí)居住證”，作為他們享受各項(xiàng)城市公共服務(wù)的唯一憑證。獲得“居住證”后的外來(lái)流動(dòng)人口，可以在街道或社區(qū)方便地獲得職業(yè)介紹信息、政策咨詢(xún)、培訓(xùn)等就業(yè)服務(wù)，房屋租賃信息、計(jì)生服務(wù)等生活服務(wù)，以及依托各種NGO開(kāi)展的子女課業(yè)輔導(dǎo)、兒童免費(fèi)托管、心理咨詢(xún)、成人教育等各種公益性服務(wù)。

（三）創(chuàng)新服務(wù)管理模式，推行由條到塊，實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)格化”服務(wù)管理。做好外來(lái)流動(dòng)人口工作，總體上要按照“政府掛帥、公安主導(dǎo)、企業(yè)（社區(qū)）支持、部門(mén)參與”的思路。首先，要配足配強(qiáng)專(zhuān)職協(xié)管員隊(duì)伍。按照500：1的標(biāo)準(zhǔn)組建流動(dòng)人口專(zhuān)職協(xié)管員隊(duì)伍，明確把專(zhuān)職管理機(jī)構(gòu)的工作經(jīng)費(fèi)、協(xié)管員及綜合信息平臺(tái)建設(shè)費(fèi)用納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，專(zhuān)職協(xié)管員保險(xiǎn)、福利、服裝、辦公等經(jīng)費(fèi)另行核算，并做到專(zhuān)項(xiàng)劃撥、專(zhuān)款專(zhuān)用。其次，要穩(wěn)步推進(jìn)流動(dòng)人口委托式管理服務(wù)站建設(shè)。在雇用100名以上外來(lái)民工的企事業(yè)單位或流動(dòng)人口居住1000名以上的社區(qū)，積極推廣自主登記管理服務(wù)的工作模式，力爭(zhēng)使企業(yè)自主登記管理的外來(lái)流動(dòng)人口數(shù)量達(dá)到暫住人口總量的四分之一，大幅度提高管理的社會(huì)化程度，并通過(guò)考核和責(zé)任調(diào)查制度，把流動(dòng)人口信息登記錄入率提高到一個(gè)新的水平。再次，要推行“一張網(wǎng)、多元格”的服務(wù)管理模式。以地域面積和外來(lái)流動(dòng)人口數(shù)量為基礎(chǔ)劃分定格，針對(duì)服務(wù)管理的特定對(duì)象所具有的獨(dú)特特征，采取行之有效的服務(wù)管理方法。具體地講，采取分塊（條）網(wǎng)格管理法，塊指地域，條指內(nèi)容，橫向?yàn)閴K，縱向?yàn)闂l，強(qiáng)化塊狀管理，形成縱橫交錯(cuò)的管理網(wǎng)格，以?xún)?yōu)化組合整合資源為手段，以一體化服務(wù)管理體系為基礎(chǔ)，以數(shù)字化信息平臺(tái)為依托，以外來(lái)流動(dòng)人口權(quán)益保障為目的，與外來(lái)流動(dòng)人口實(shí)際分布相結(jié)合，與一體化管理體系目標(biāo)相結(jié)合，與信息管理平臺(tái)相結(jié)合，與分級(jí)管理層層負(fù)責(zé)制相結(jié)合，不斷提高服務(wù)管理能力和水平。

（四）創(chuàng)新服務(wù)管理舉措，探索新的途徑，實(shí)現(xiàn)“多元化”服務(wù)管理。要努力構(gòu)建政府規(guī)范性管理與社區(qū)服務(wù)性管理雙向互動(dòng)機(jī)制。首先，社區(qū)是落實(shí)政府規(guī)范性管理的最佳平臺(tái)。政府進(jìn)行的是制度性的規(guī)范管理，社區(qū)服務(wù)化管理則是充分利用社區(qū)針對(duì)性強(qiáng)和機(jī)制靈活的優(yōu)勢(shì)，在依托社區(qū)資源為外來(lái)流動(dòng)人口提供服務(wù)的同時(shí)予以有效管理。在新型社區(qū)參與型服務(wù)管理體制中，社區(qū)將全方位取代單位成為外來(lái)流動(dòng)人口享受城市公共服務(wù)的最重要平臺(tái)。但目前社區(qū)缺位，單位仍然是與城市聯(lián)系的唯一紐帶，而單位作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體的逐利本性，必然與提供公共服務(wù)的公益性相沖突，一些優(yōu)惠政策難以落實(shí)到外來(lái)流動(dòng)人口身上。因此，作為外來(lái)流動(dòng)人口居住載體的社區(qū)，具有為其直接提供公共服務(wù)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，可以使他們便捷地、低成本地享受到公共服務(wù)，擁有與城市居民一樣的待遇。其次，組建基層社區(qū)工會(huì)組織，在社區(qū)層面招募工會(huì)干部?；鶎庸?huì)組織從單位內(nèi)部外化到社區(qū)層面，外來(lái)流動(dòng)人口都可以成為工會(huì)會(huì)員，這將更有效地發(fā)揮工會(huì)維權(quán)作用。一方面外來(lái)流動(dòng)人口“跳槽”頻繁，作為基層企業(yè)工會(huì)的穩(wěn)定會(huì)員困難，但基層社區(qū)工會(huì)不會(huì)存在這樣的問(wèn)題；另一方面避免了企業(yè)管理層的阻力，工會(huì)干部在維權(quán)方面沒(méi)有太多的顧忌；再一方面基層社區(qū)工會(huì)組織跨越了企業(yè)間的邊界，從而有利于加強(qiáng)企業(yè)員工相互之間的橫向聯(lián)系和配合，將更有力量與企業(yè)方抗衡?；鶎由鐓^(qū)工會(huì)必須以其組織的吸引力招募外來(lái)流動(dòng)人口成為會(huì)員，必須更加注重自身組織建設(shè)和發(fā)展。再次，引導(dǎo)各類(lèi)非政府組織（NGO）參與外來(lái)流動(dòng)人口公共服務(wù)的生產(chǎn)，作為對(duì)政府行政管理的必要補(bǔ)充，幫助政府?dāng)[脫對(duì)社會(huì)事務(wù)的具體服務(wù)。[3]44-45聯(lián)合國(guó)把非政府組織定義為“非政府組織是在地方、國(guó)家或國(guó)際級(jí)別上組織起來(lái)的非贏利性的、自愿的公民組織”，它具有合法性、組織性、民間性、非營(yíng)利性、自治性、自愿性、非宗教性、公益性、非暴力性和非政治性等特征。目前我國(guó)民間非政府組織發(fā)展迅速，作用日益明顯，為普通民眾參與社會(huì)事務(wù)提供了平臺(tái)，而且為維護(hù)群眾合法權(quán)益、緩解社會(huì)矛盾提供了新的渠道。在外來(lái)流動(dòng)人口管理實(shí)踐中，要積極引導(dǎo)各種非政府組織參與，并充分發(fā)揮其作用，尤其是引導(dǎo)外來(lái)流動(dòng)人口參與社區(qū)管理和服務(wù)的事務(wù)，使其從自身的實(shí)際需求出發(fā)提供更具針對(duì)性的管理和服務(wù)，提高管理績(jī)效。同時(shí)，促使其真正關(guān)心社區(qū)事務(wù)和社區(qū)發(fā)展，在幫助其真正融入社區(qū)的同時(shí)，促進(jìn)組織的規(guī)范化建設(shè)和發(fā)展。最后，賦予社區(qū)外來(lái)流動(dòng)人口管理主體相應(yīng)的權(quán)力和責(zé)任。在新型社區(qū)參與型管理體系的構(gòu)建中，必須賦予街道和社區(qū)居委會(huì)相應(yīng)的屬地管理權(quán)和綜合協(xié)調(diào)權(quán)，做到管理主體權(quán)責(zé)分明，并著重從人員和經(jīng)費(fèi)上保障街道、社區(qū)兩級(jí)管理和服務(wù)工作的順利開(kāi)展。

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