湯櫪鈞

（紹興市行政學院，浙江紹興 312000）

“楓橋經驗”與替代性糾紛解決機制研究*

湯櫪鈞

（紹興市行政學院，浙江紹興 312000）

我國正在進行替代性糾紛解決機制的構建。作為一種行之有效的糾紛解決機制，“楓橋經驗”與替代性糾紛解決機制的特征和價值具有共性，表現(xiàn)在做法上具有程序上的非正式性，即簡易性和靈活性；在糾紛解決基準上的非法律化；在糾紛解決主體上的非職業(yè)化和糾紛解決過程以及結果的互利性、平和性。這對構建中國特色的替代性糾紛解決機制提供了有益的啟示。

替代性糾紛解決機制；ADR；“楓橋經驗”；社會管理

當前，我國正處在經濟轉軌、社會轉型的關鍵時期，國內以民生問題為主的人民內部矛盾比較突出，給和諧社會建設帶來極為不利的影響。因此，健全并完善多元化的社會矛盾糾紛解決機制，是處于社會轉型期的中國必須認真面對并盡快加以解決的重大政治和法律課題。20世紀末以來，國內關于替代性糾紛解決機制的理論研究正逐步深入，期待其能在化解矛盾、解決糾紛中發(fā)揮重要作用。本文擬結合不斷創(chuàng)新發(fā)展的“楓橋經驗”，探討借鑒“楓橋經驗”構建中國特色的替代性糾紛解決機制的現(xiàn)實可能性。

一、替代性糾紛解決機制及其本土化

（一）替代性糾紛解決機制。社會資源的稀缺性，以及作為社會主體人的理性有限與德性不足導致了人類社會糾紛不斷，人類社會在其發(fā)展過程中使用各種糾紛解決機制，形成了以司法為核心、包括公力救濟、私力救濟和社會救濟在內的多元糾紛解決機制。20世紀60年代以來，隨著糾紛形式的多樣化與糾紛內容的復雜化，世界各國的訴訟制度陷入了前所未有的危機之中，各國開始關注并建立起各種訴訟外糾紛解決機制，即替代性糾紛解決機制（以下簡稱ADR）。

ADR（Alternative Dispute Resolution）起源于美國，原特指各種訴訟外解決方式的總稱①。基于不同的法律文化傳統(tǒng)和現(xiàn)行法律體制，世界各國關于ADR的概念和基本內容有著不同的詮釋，實踐中對ADR制度的設計和運作也存在很大差異。美國1998年《ADR法》對ADR所下的定義是：“替代性糾紛解決方法包括任何主審法官宣判以外的程序和方法，在這種程序中，通過諸如早期中立評估、調解、小型審判和仲裁等方式，中立第三方在論爭中參與協(xié)助解決糾紛?！雹谄渌麌覍DR概念也有不同論述。如在法國，ADR指法院判決或仲裁裁決之外解決爭議的各種方法的總稱。英國學者則認為，ADR是指可以被法律程序接受的，通過協(xié)議而非強制性的有約束力的裁定解決爭議的任何方法。

（二）替代性糾紛解決機制的本土化。20世紀90年代以來，我國社會沖突的多發(fā)、激烈對抗和積聚已經嚴重地影響到了社會的穩(wěn)定和發(fā)展，社會控制與糾紛解決機制中的問題日益顯現(xiàn)。此時，多元化糾紛解決機制③和ADR進入人們視野，相關研究和實踐探索漸成熱點，并逐漸受到決策者和司法機關的重視。進入新世紀之后，以“綜合治理”作為加強多元化糾紛解決機制的一個切入點，掀起了國內各界重視ADR的熱潮。例如，2004年10月，成都市中級人民法院組織召開了全國第一次由司法系統(tǒng)召集的多元化糾紛解決機制研討會；2005年，廈門市制定了全國第一個有關促進多元化糾紛解決機制的地方性法規(guī)：《廈門市人民代表大會常務委員會關于完善多元化糾紛解決機制的決定》。與此同時，全國各級人民法院和各地方政府也都在嘗試通過ADR更好地解決社會矛盾，改善司法，促進社會的穩(wěn)定發(fā)展。這說明，當前ADR的理論與實踐不僅已經成為社會共識和努力的目標，而且已經進入了一個制度建構和發(fā)展創(chuàng)新的階段。

二、“楓橋經驗”與替代性糾紛解決機制的共性

近年來，國內學術界對“楓橋經驗”的研究越來越關注，如西北政法大學的“‘楓橋經驗’與法治建設”研究課題結題后出版了《楓橋經驗——基層社會治理的實踐》一書、中南財經政法大學的范忠信教授帶領的課題組完成了《“楓橋經驗”與法治型新農村建設》的課題，學術期刊也發(fā)表了一系列從不同視角研究“楓橋經驗”的較高水平的文章，如諶洪果的《“楓橋經驗”與中國特色的法治生成模式》、朱祖洋的《“楓橋經驗”指導下刑事和解的實踐與制度架構》等。這些著作或文章對“楓橋經驗”從不同角度進行了詮釋，但這些著作或論文并沒有直接把“楓橋經驗”與替代性糾紛解決機制聯(lián)系在一起進行探討分析。筆者認為，“楓橋經驗”作為一種非司法主導的、被實踐證明行之有效的糾紛解決機制，在其特征和價值上與ADR有著諸多共性。

（一）ADR的特征及價值。當代國際比較法學家將ADR的共同特征及價值概括為以下幾個基本要素。

1.程序上的非正式性（簡易性和靈活性）。這主要是針對訴訟程序的復雜性和高成本及延遲等問題強調ADR的程序利益。

2.在糾紛解決基準上的非法律化。ADR無需嚴格適用實體法規(guī)定，在法律規(guī)定的基本原則框架內，可以有較大的靈活運用和交易的空間。

3.從糾紛解決主體角度，ADR具有非職業(yè)化特征。除了簡易小額訴訟等特殊情況外，訴訟程序原則上是以職業(yè)法官進行審判，由律師擔任訴訟代理的，即由具有專門資格、經過專業(yè)培訓的職業(yè)法律家所壟斷。而ADR，無論是調解或仲裁都可以由非法律職業(yè)人士承擔，并可由非律師代理、或由當事人本人進行，使糾紛解決脫離了職業(yè)法律家的壟斷。

4.從ADR的運行方式看，具有民間化或多樣化的特征，其中民間性ADR占據了絕大多數，同時兼有司法性和行政性ADR。

5.從糾紛解決者與當事人之間的關系看，ADR的構造是水平式（horizontal）的或平等的。包括仲裁在內的ADR程序中，中立第三人并不是行使司法職權的裁判者（法官），當事人的處分權和合意較之訴訟具有更重要的決定意義。這就是ADR被稱之為更徹底的新當事人主義的緣由所在。

6.糾紛解決過程和結果的互利性和平和性（非對抗性）。這是當代世界對ADR價值最為認同的一點，也是ADR顯而易見的優(yōu)勢。

（二）“楓橋經驗”與ADR的特征和價值的共性分析。從“楓橋經驗”的具體做法來看，“楓橋經驗”并不局限于糾紛的最終解決環(huán)節(jié)，而是涵蓋糾紛的預防、摸排直至糾紛激化后的化解諸多環(huán)節(jié)的全過程。但是，“楓橋經驗”在解決糾紛中非常重要的關鍵一環(huán)仍然是調解，多數的糾紛通過調解來最終解決，只是其調解的相關制度設計和實施已經比較成熟以至于被上升到一種“經驗”的高度。從這個角度來分析，“楓橋經驗”與ADR的那些特征和價值是基本一致的。

1.“楓橋經驗”具體做法上也具有程序上的非正式性（簡易性和靈活性）。楓橋鎮(zhèn)絕大多數糾紛不通過法院進入正式司法程序，其中80%左右的糾紛是通過社會力量調解組織解決的，調解往往在糾紛一發(fā)生后就在村里田間地頭、房前屋后隨時展開，極為簡便靈活。即使是綜治中心也是采取窗口接待、一個口子受理、全天候接待等方便群眾的方式，接到糾紛后多數隨即轉入調解程序。

2.“楓橋經驗”在糾紛解決基準上的非法律化。在楓橋鎮(zhèn)的調解實踐中，當地的村規(guī)民約起著至關重要的作用?！皸鳂蚪涷灐钡囊粋€核心內涵就是綜合性，調解中靈活運用的各種政策、民意、習慣、村規(guī)民約等，都和法律一樣成為一種服從和服務于化解矛盾、促進和諧的資源。

3.“楓橋經驗”糾紛解決主體的非職業(yè)化特征。在楓橋鎮(zhèn)，村一級調解組織承擔了最主要的調解工作，而其調解員都是兼職的——往往由支書、村委會主任以及一些德高望重的村民擔任，企業(yè)調解組織中的調解員也是兼職的。此外，實踐中還有一定數量的個人調解，比如各級人大代表、老黨員干部、企業(yè)主、老年人等，當然也是業(yè)余的。

4.“楓橋經驗”的運行方式具有民間化、多樣化的特征。楓橋鎮(zhèn)在糾紛解決中注重對各種社會力量的充分發(fā)動，從調解來看，設立了鎮(zhèn)、片區(qū)、村（企業(yè)）三級調解組織。鎮(zhèn)調解組織包括司法所、人民調解委員會，其解決糾紛的數量占總量的15%左右；村、居委會、企業(yè)及老年協(xié)會、婦聯(lián)組織、團支部等的調解力量解決糾紛的數量占75%左右；各級人大代表、老黨員干部、企業(yè)主、老年人等的個人調解解決糾紛的數量占5%左右；而派出所和法庭所調解的糾紛，僅占5%左右。

5.“楓橋經驗”中糾紛解決者與當事人之間的關系也是水平式或平等的。在“楓橋經驗”的實踐中，糾紛解決者大多并不具備裁決者的身份，多數只是基層自治組織之類的“半官方”身份，甚至不少只是普通群眾。他們主要是居中協(xié)調，動之以情，曉之以理，控制雙方情緒，關鍵是依靠貼心細致、認真負責的工作態(tài)度和各種調解技巧的運用，最終仍然通過糾紛雙方對自己權利的處分來解決糾紛。

6.“楓橋經驗”在糾紛解決過程和結果上也具有互利性和平和性（非對抗性）特征?！皸鳂蚪涷灐币浴靶∈虏怀龃濉⒋笫虏怀鲦?zhèn)、矛盾不上交”為目的和特色，通過民間調解等方式將糾紛解決在基層，其過程當然是非對抗性的。而通過調解解決糾紛，不但平衡了人們之間利益關系，還能一定程度上使得糾紛主體之間和諧關系得以恢復，從而維護社會整體的秩序。

通過上面的分析可見，既然“楓橋經驗”在其特征和價值上與ADR有著諸多共性，當然可以把“楓橋經驗”視為一種ADR方式，至少是一種“類ADR”的糾紛解決機制。在此基礎上，我們可以對“楓橋經驗”之于替代性糾紛解決機制的意義作進一步探討。

三、“楓橋經驗”對構建具有中國特色的替代性糾紛解決機制的啟示

ADR有助于緩解目前我國訴訟案件積壓的困境，甚至還在一定程度上降低了訴訟中可能存在的官僚主義與低效率，有助于對抗司法腐敗④。因此，ADR對中國的必要性幾乎不存在爭議，問題是我們應該怎樣將ADR本土化。近些年來，全國許多地區(qū)在建立多元化糾紛解決機制方面進行了積極有益的實踐和探索，但對于中國ADR的形式和發(fā)展方向依然尚無定論。事實上，世界各國的ADR無論是起源、發(fā)展，還是形式、功能都存在著一定的差異，它反映著一個國家傳統(tǒng)法文化和現(xiàn)代社會生活中的某些特征，因此可以說，ADR制度的運作完全取決于特定社會的糾紛解決需求，及其整體機制的設計，并不存在一種完美的、適用于任何國家和社會的模式和普遍規(guī)律⑤。蘇力教授曾經說過，在中國的法治追求中，也許最重要的并不是復制西方法律制度，而是重視中國社會中那些起作用的，也許并不起眼的習慣、慣例，注重經過人們反復博弈而證明有效有用的法律制度⑥。經驗告訴我們，忽略了相適的社會文化背景的制度移植往往是不成功的。中國建立本土化ADR制度，不是單純的拿來主義和全盤西化，而是要結合本國的法律文化傳統(tǒng)和ADR發(fā)展情勢，科學地吸收其他國家現(xiàn)存的ADR制度的合理因素，并在此基礎上形成具有中國特色的本土化ADR制度。筆者認為，“楓橋經驗”四十七年來在預防和化解矛盾、解決糾紛方面的成功做法，對構建具有中國特色的替代性糾紛解決機制具有不少有益的啟示。

通過對“楓橋經驗”的考察及其與ADR的對比分析，筆者認為“楓橋經驗”對于ADR的最大啟示在于它是一整套綜合解決糾紛的完整機制。具體說，這樣的糾紛解決機制不僅著眼于糾紛發(fā)生之后的解決，還特別注重于如何避免糾紛的發(fā)生，或者說是讓民間矛盾在沒有形成法律意義上的“糾紛”之前就及時快速整合各種社會力量作出反應，使矛盾不激化、把糾紛制止于萌芽狀態(tài)、乃至讓法律意義上的訟爭事項不發(fā)生，防患于未然。當然，一旦糾紛已經發(fā)生，“楓橋經驗”在通過調解等手段促使民眾以合理合法的方式解決糾紛方面依然有行之有效、值得總結和推廣的具體經驗。從這個意義上來說，“楓橋經驗”不僅因為其植根于中國鄉(xiāng)土社會的文化內涵而適合成為中國ADR的范式，而且真正具有中國特色。筆者在此嘗試提出借鑒“楓橋經驗”的具有中國特色的替代性糾紛解決機制的初步設想。

（一）中國特色的ADR應該是注重預防糾紛發(fā)生的ADR。在此有必要對何謂“糾紛解決”重新進行界定。筆者認為，從實質上來說，糾紛解決是指沒有糾紛這一狀態(tài)的實現(xiàn)。因此，把已有的糾紛予以解決固然是糾紛解決，讓可能形成的糾紛不成為真正的糾紛，也就是化解潛在的、可能爆發(fā)的矛盾，同樣實現(xiàn)了沒有糾紛這一狀態(tài)，同樣應該是糾紛解決。“楓橋經驗”能夠成為全國綜合治理領域的一面旗幟，靠的不僅是卓越的調解工作，更是得益于其高度重視矛盾糾紛的預防工作并有著卓有成效的工作機制。

“楓橋經驗”中有一項重要工作機制被稱為“四前工作制”，即：“組織建設走在工作前，預測工作走在預防前，預防工作走在調解前，調解工作走在激化前”。在“四前工作制”中，“預測工作走在預防前，預防工作走在調解前”都是直接與預防糾紛相關的。所謂“預測工作走在預防前”，就是建立一個反應靈敏、能及時發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛的預警體系，比如在村和企業(yè)中普遍設有多名義務矛盾糾紛、信訪信息員，負責收集矛盾糾紛、信訪的苗頭以及不穩(wěn)定的因素。由于信息員遍布村和企事業(yè)單位，使大量的矛盾糾紛苗頭得以及時地反饋傳遞，為預防和化解矛盾、超前做好工作提供了依據。所謂“預防工作走在調解前”，就是努力減少矛盾，盡可能避免糾紛。堅持抓早、抓小、抓苗頭，突出抓好與群眾生活生產密切相關的重點事項的預防工作。比如為減少農村集鎮(zhèn)建設和企業(yè)規(guī)模擴大需征用土地可能產生的矛盾，在征用土地時，做到合理使用土地和宣傳教育并重，以取得村民的理解。

此外，“楓橋經驗”中“預警在先，苗頭問題早消化；教育在先，重點對象早轉化；控制在先，敏感時期早防范；調解在先，矛盾糾紛早處理”的“四先四早”工作機制和“苗頭早發(fā)現(xiàn)、信息早報告、隱患早排除、矛盾早化解、事件早處理”的“五早”預防機制等無不注重預防糾紛發(fā)生?？梢赃@樣說，包含預防糾紛機制的ADR機制才是更有效的糾紛解決機制。

（二）具有中國特色的ADR應該是以調解作為主要手段的ADR。如前所述，幾乎無處不在、運作良好的調解是“楓橋經驗”的重要內容，是其契合當今中國基層社會國情的重要特征。費孝通筆下的《鄉(xiāng)土中國》反映了中國固有的的基本面貌，從中不難發(fā)現(xiàn)中國自始至終是一個“熟人社會”。這種特殊的社會背景，決定了調解制度在中國大地上具有廣闊的生長空間。事實上調解在中國具有悠久的傳統(tǒng)。從漢代起調解制度便開始發(fā)達，一直發(fā)展到在新民主主義革命和社會主義建設中被譽為“東方經驗”的人民調解制度以及訴訟和仲裁中的調解，調解在中國社會多元化糾紛解決機制中一直發(fā)揮著重要作用?，F(xiàn)行憲法第111條對人民調解制度作了專門規(guī)定。根據這一規(guī)定，人民調解組織是建立于基層群眾性自治組織中的附屬性糾紛解決機制⑦。這是一種法律確認其合法性，具有較健全和完善的制度和規(guī)章的糾紛解決機制。這種獨特的調解制度與現(xiàn)代意義上ADR制度具有天然的親和性，無疑是構建中國特色ADR制度的重要傳統(tǒng)基礎。

人民調解就其原有的制度設計、性質及功能而言，屬于一種以地域（社區(qū)）組織為依托的糾紛解決機制。實際上，其功能還體現(xiàn)在維持社區(qū)的凝聚力及和諧度、預防和減少糾紛、降低糾紛的對抗程度、避免糾紛的升級激化等方面。這些功能蘊涵于調解組織及其工作人員的日常工作和具體的解紛實踐中，依托社區(qū)或地域組織（村、社區(qū)等）、通過屬地加屬人管理的方式得以實現(xiàn)。正因為如此，人民調解才比“不告不理”的民事訴訟機制更能起到防范、預警和早期介入糾紛解決的作用。

（三）具有中國特色的ADR應該是社會為主體、國家為背景、各種政治社會力量充分參與的ADR。盡管ADR以民間化為重要特征，但其概念本原上只是強調“非訴訟”或“訴訟外”⑧，并非完全排斥政府在其中發(fā)揮作用，乃至于法院調解亦可列入其中。即使在國外ADR實踐中，只是民間性ADR占據了絕大多數，同時仍兼有司法性和行政性ADR⑨。

“楓橋經驗”在四十七年的發(fā)展歷程中，始終是一個群眾首創(chuàng)、政府推動的經驗?！耙揽咳罕姟笔恰皸鳂蚪涷灐背晒Φ母驹蚝蜕λ冖?，但如果沒有基層政府乃至國家上層的組織、宣傳和推動，“楓橋經驗”要取得今日之成效和地位也是不可想像的。雖然“楓橋經驗”強調依靠群眾、利用社會力量解決糾紛，但是其“黨政領導、中心牽頭、部門協(xié)同、鎮(zhèn)村聯(lián)動、群眾參與”的工作要求，還是表明政府在其中的不可替代的作用。事實上，“楓橋經驗”強調防范矛盾糾紛激化體現(xiàn)了政府主導的特色，強調走群眾路線和地方自治又體現(xiàn)了民間主導的特點。楓橋鎮(zhèn)的調解已經形成了人民調解、行政調解、司法調解和仲裁有機對接的大調解體系，在其由鎮(zhèn)綜治中心、綜治分中心和村（企業(yè)）綜治工作站三級調處體制中，鎮(zhèn)綜治中心的調解也是行政調解性質，楓橋法庭的調解工作亦得到最高法院的肯定。

在社會主義法制建設的歷史進程中，任何改革措施的制定和推行都離不開政府的統(tǒng)一領導，有時，這種領導的實現(xiàn)方式可能也是相當具體的，尤其是在改革開局階段，涉及社會各個層面、多種主體的復雜情形下。所以，中國特色的ADR以社會為主體、國家為背景、各種政治社會力量充分參與也是從實際出發(fā)的現(xiàn)實選擇。

四、結語

中國構建替代性糾紛解決機制不能脫離中國的具體國情，盲目照搬或者套用西方的經驗。結合我國的實際，特別是農村社會的實際，“楓橋經驗”或者與之類似的這些糾紛解決機制在基層行之有效，對于這種現(xiàn)實，我們不能視而不見。這也是我們構建中國特色替代性糾紛解決機制的一個有利條件，因為我們不需要完全另起爐灶，我們需要做的只是把現(xiàn)有的資源整合起來，保留其中合理的成分，去除其與法治理念不符的因素。

注釋：

①⑧ADR概念根據其實質意義應譯為“非訴訟”或“訴訟外”糾紛解決方式。

②參見劉曉紅：《構建中國本土化ADR制度的思考》，《河北法學》2007年第2期。美國學者所總結的，而后兩個要素則是其他國家的學者補充的。

③參見段文芳：《ADR的價值與我國法治建設》，《山西省政法管理干部學院學報》2009年第1期。相關觀點來自于（日）小島武司《裁判外紛爭處理與法的支配》，東京：有斐閣，2000年。其中前四個要素是美國學者所總結的，而后兩個要素則是其他國家的學者補充的。

④參見諶洪果：《法治與傳統(tǒng)的沖突與融合》，《中國審判》2007年第6期。

⑤參見齊樹潔：《ADR的發(fā)展與仲裁制度的改革與完善》，《福建法學》2005年第1期。

⑥參見蘇力：《法治及其本土資源》，中國政法大學出版社1996年版。

⑦我國是世界上第一個在憲法中明確規(guī)定基層社會組織調解功能及制度的，這一點受到國外糾紛解決研究者和實踐者的高度重視和贊許。

⑨參見本文第二部分中“ADR的特征及價值”。

⑩無論是20世紀60年代“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現(xiàn)捕人少，治安好”的“楓橋經驗”概括，還是新世紀“黨政動手、依靠群眾、立足預防、化解矛盾、維護穩(wěn)定、促進發(fā)展”的“楓橋經驗”概括，都始終把“依靠群眾”作為基石。

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D616

A

1674-3040（2011）02-0042-05

2010-11-16

湯櫪鈞，浙江省紹興市行政學院法學教研室主任，法律碩士。

*本文系紹興市哲學社會科學研究“十一五”規(guī)劃

2010年度重點課題及浙江省黨校系統(tǒng)中國特色社會主義理論體系研究中心第十二批規(guī)劃課題“‘楓橋經驗’與構建中國特色的替代性糾紛解決機制”的最終成果。

（責任編輯尤煒祥）