《涉法信訪問題研究》課題組

涉法信訪熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題的成因分析及對(duì)策建議
——關(guān)于樂山市涉法信訪案件的剖析研究

《涉法信訪問題研究》課題組

近年來，大量社會(huì)矛盾糾紛以案件形式匯聚到政法機(jī)關(guān)，涉法信訪問題尤顯突出。本文通過對(duì)樂山市涉法信訪問題的調(diào)研，歸納總結(jié)了涉法信訪案件的主要特點(diǎn)及成因，在此基礎(chǔ)上，提出了減少和解決涉法信訪熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題的對(duì)策措施，以期進(jìn)一步完善我國(guó)涉法信訪制度，達(dá)到維護(hù)群眾利益、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧之目的。

涉法信訪 主要問題 成因分析 對(duì)策建議

信訪，即來信來訪的簡(jiǎn)稱。從法律關(guān)系的角度講，信訪包括兩大類：涉法信訪（包括涉訴信訪）和非涉法信訪。涉法信訪有廣義和狹義之分：廣義的涉法信訪，指那些已經(jīng)或應(yīng)當(dāng)被執(zhí)行機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)受理，或者是已經(jīng)進(jìn)入訴訟程序的案件中，有利害關(guān)系的當(dāng)事人對(duì)于執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的作為與不作為所提出的申訴和控告未能如愿，轉(zhuǎn)而向上級(jí)機(jī)關(guān)投訴，或者尋求法律程序之外的請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)。狹義的涉法信訪，指當(dāng)事人對(duì)法院的判決或裁定不滿意，不是依據(jù)法定的訴訟程序進(jìn)行救濟(jì)，而是通過信訪的方式向人民代表大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱人大）、黨委、政府、政法委等部門施加壓力，通過訴訟外的方式達(dá)到訴訟目的。

一、樂山市涉法信訪的總體情況、主要特點(diǎn)及所涉的主要問題

2010年5月——9月，課題組通過對(duì)樂山市委政法委、市紀(jì)檢委、市中級(jí)人民法院和市委群工局（信訪局）等相關(guān)部門以走訪、座談、收集資料的形式進(jìn)行調(diào)查研究，掌握了較為充分詳細(xì)的第一手資料。

(一）樂山市信訪及涉法信訪的總體情況

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年，我市市委群工局（信訪局）共受理群眾來信來訪5788件（人）次，其中，群眾來信1963件次，群眾到市來訪996批3825人次；我市群眾到省委省政府上訪89批151人次，我市群眾進(jìn)京非正常上訪為3批5人次；省轉(zhuǎn)信955件次。在涉法信訪方面，信訪量為4580件（人）次，占信訪總量79%，其中，來訪1060批次，來信3520件次。

(二）樂山市涉法信訪的主要特點(diǎn)

縱觀樂山市近幾年的涉法信訪案件，主要表現(xiàn)為以下五個(gè)方面的特點(diǎn)：

1.涉法信訪總量呈上升趨勢(shì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最重要的特點(diǎn)就是主體的多元性和競(jìng)爭(zhēng)的激烈性，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立過程中不可避免地會(huì)引發(fā)各種社會(huì)矛盾，而人們尋求各種矛盾解決的終極手段毫無疑問就是法制手段。尋求保護(hù)的過程中，部分當(dāng)事人由于訴求未得到滿足，就會(huì)尋求其他途徑而形成上訪，涉法數(shù)量的上升就成為必然。上訪的原因也越來越多，有因自身利益受到侵害上訪，有因冤假錯(cuò)案上訪，有因問題久拖不決上訪，上訪的人群不斷增長(zhǎng)，上訪的規(guī)模越來越大。

2.涉法信訪重復(fù)訪較多。按照國(guó)家有關(guān)信訪分工處理原則，涉法信訪案件一般應(yīng)及時(shí)有效地解決在初訪環(huán)節(jié)和基層，但事實(shí)上，由于各種主客觀因素的影響，一些本該在基層解決的問題卻沒有得到有效解決，致使重復(fù)訪不斷增多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年處理的5788件信訪案件中，群眾來信1963件次，重復(fù)信883件次，重復(fù)信占44.9%件次；群眾到市來訪996批3825人次，重復(fù)訪153批1117人次，重復(fù)訪占15.4%批和29.2%。

3.涉法信訪主體廣泛。從上訪的主體來看，涉及面越來越廣，涉及到社會(huì)的各個(gè)層面，有因民事案件未得到及時(shí)處理和民事案件未執(zhí)行到位的當(dāng)事人，也有不服刑事判決的被告人、被告人家屬及受害人、受害人家屬等等，內(nèi)容涉及征地拆遷、土地承包、環(huán)境保護(hù)、企業(yè)改制等方方面面。

4.涉法信訪行為趨于激烈。涉法信訪上訪人員對(duì)抗性越來越強(qiáng)，矛盾愈來愈突出，化解愈來愈難。部分涉法信訪人員上訪的態(tài)度越來越激烈，要求越來越高，甚至大大超出了訴求的范圍，化解難度越來越大。接待人員稍有不慎，上訪者就會(huì)在政府機(jī)關(guān)、法院大院大吵大鬧，甚至尋死覓活。。

5.涉法無理信訪、鬧訪現(xiàn)象嚴(yán)重。涉法信訪人大多是有問題需要解決的，但借機(jī)鬧訪故意危害社會(huì)秩序的也不在少數(shù)。近年來全國(guó)各地各種非法集體上訪、妨礙工作秩序，沖擊國(guó)家機(jī)關(guān)的事件時(shí)有發(fā)生，但因此而受到制裁的卻微乎其微。因而，涉法信訪形勢(shì)更加嚴(yán)峻。

(三）樂山市涉法信訪主要的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題

2009年，我市涉法信訪問題主要集中在城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)村土地征用、企業(yè)改制、勞動(dòng)社保、涉訴、交通運(yùn)輸?shù)攘箢?，占信訪總量的67.5%，其中，占集體訪總量的82.7%，占重復(fù)訪的64.1%。

1.城鄉(xiāng)建設(shè)方面。信訪量為1566件（人）次，占信訪總量的27.1%。其中，來訪247批1255人次，來信311件次。群眾主要反映三個(gè)方面問題：一是反映補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低問題，希望通過上訪方式達(dá)到提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的要求；二是反映安置還房問題。由于個(gè)別開發(fā)商為節(jié)約成本、追求利潤(rùn)最大化，在修建還房中更改設(shè)計(jì)、與原簽訂的拆遷還房協(xié)議不符或者修建還房存在質(zhì)量問題等，引發(fā)相關(guān)群體上訪；三是反映單位宿舍未進(jìn)行或完全進(jìn)行房改，又未與住戶就可能發(fā)生的拆遷情況作約定，使得在拆遷單位宿舍過程中，原居住者因要求享受全產(chǎn)權(quán)房的安置補(bǔ)償而不斷上訪。

2.農(nóng)村土地征用方面。信訪量為366件（人）次，占信訪總量的6.3%。其中，來訪95批304人次，來信62件次。群眾主要反映問題：一是反映征地安置補(bǔ)償?shù)?，信訪人要求根據(jù)各自情況提高安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；二是反映中心城區(qū)征地拆遷劃地自建房辦理雙證、小區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施不完善和發(fā)放過渡費(fèi)等問題；三是反映因征地過程中村組之間補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同和內(nèi)部分配補(bǔ)償不相同問題。

3.勞動(dòng)社保方面。信訪量1095件（人）次，占信訪總量的18.9%。其中，來訪144批921人次，來信174件次。群眾反映勞動(dòng)社保方面的問題主要集中在：一是華樂絲綢廠、川康二廠、美亞絲綢廠等原國(guó)有企業(yè)一次性了斷身份職工上訪要求按照特殊工種提前退休，解決醫(yī)療保險(xiǎn)；二是受金融危機(jī)影響，部分企業(yè)解聘職工引發(fā)的勞動(dòng)糾紛問題以及職工因工受傷與企業(yè)之間的糾紛增多；三是在外地打工回鄉(xiāng)民工被檢查出患職業(yè)病后，維權(quán)艱難引發(fā)新的信訪問題；四是通過中介公司到國(guó)外務(wù)工的民工，因工資未發(fā)放等問題引發(fā)的信訪問題。

4.企業(yè)改制方面。信訪量為176件（人）次，占信訪總量的3.0%。其中，來訪31批147人次，來信29件次。群眾反映企業(yè)改制方面的問題主要集中在：一是企業(yè)改制過程中，部分職工認(rèn)為企業(yè)對(duì)職工安置補(bǔ)償不到位，要求重新安置或解決養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)、發(fā)放經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金等問題；二是原部分轉(zhuǎn)制國(guó)有企業(yè)受金融危機(jī)以及企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理影響，企業(yè)停產(chǎn)后，引發(fā)職工反映原國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)制不合理及其他遺留問題；三是部分集體企業(yè)在轉(zhuǎn)制過程中，職工反映轉(zhuǎn)制破產(chǎn)不合理以及原企業(yè)資產(chǎn)變現(xiàn)解決職工保險(xiǎn)問題。

5.交通運(yùn)輸方面。信訪量為248件（人）次，占信訪總量的4.3%。其中，來訪39批215人次，來信33件次。群眾主要反映：一是實(shí)行燃油稅后，部分專線客運(yùn)業(yè)主要求公司降低相應(yīng)規(guī)費(fèi)，并反映黑車影響經(jīng)營(yíng)收益等問題；二是2008年底，我市規(guī)范中心城區(qū)客運(yùn)人力三輪車后，部分取得運(yùn)營(yíng)資格的業(yè)主要求更換經(jīng)營(yíng)業(yè)主，原在樂山購買人力客運(yùn)三輪車從事出租的外地業(yè)主要求為三輪車上戶辦證或者政府回購原核發(fā)的人力客運(yùn)三輪車。

6.涉訴方面。信訪量為458件（人）次，占信訪總量7.9%。其中，來訪106批208人次，來信250件次。主要反映四方面的問題：一是信訪人認(rèn)為法院判決不公，要求重判；二是交通事故受害人家屬要求公安機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)解決醫(yī)藥費(fèi)或撫恤金等；三是反映一些群眾之間的打架糾紛等社會(huì)治安問題；四是其他未通過訴訟解決的民事糾紛。

二、涉法信訪的法理分析

近年來，涉法信訪案件居高不下，其原因是多方面的，它是社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多因素矛盾沖突的綜合反映，既包括個(gè)體和社會(huì)層面；也包括意識(shí)和制度層面。歸納起來主要有以下幾個(gè)方面：

(一）缺乏位階層次高的、統(tǒng)一的《信訪法》，現(xiàn)有信訪法規(guī)零散，可操作性不強(qiáng)

當(dāng)前的信訪法律體系中，法律位階最高的是《信訪條例》?！缎旁L條例》作為行政法規(guī)約束力不夠，僅適用于行政機(jī)關(guān)，對(duì)黨委、人大、法院、檢察院等機(jī)關(guān)并不具有同等的約束力，涉法信訪只能是參照?qǐng)?zhí)行。因此，現(xiàn)有信訪法律、法規(guī)比較零散，沒有構(gòu)成完整體系，可操作性不強(qiáng)，隨意性較大。

1.涉法信訪主體的法律權(quán)利和義務(wù)不明確?，F(xiàn)行《信訪條例》中僅就信訪人和各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)和禁止的行為進(jìn)行規(guī)定，沒有對(duì)信訪人、被信訪人和受理機(jī)關(guān)的權(quán)利義務(wù)作相關(guān)的規(guī)定，這不利于對(duì)信訪人和被信訪人的權(quán)利保障，不利于及時(shí)有效化解矛盾。

2.涉法信訪活動(dòng)缺乏法律程序性。《信訪條例》在對(duì)信訪活動(dòng)程序上，無具體規(guī)定，只有“分級(jí)負(fù)責(zé)、歸日管理”的基本原則，立案和答復(fù)均具有十分的隨意性。即根據(jù)來信來訪提出問題的性質(zhì)，按照各級(jí)各部門的職責(zé)、業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行處理?？墒菍?duì)于如何確定各級(jí)各部門的職責(zé)卻沒有一個(gè)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，各部門均可以以各種理由相互推諉。

3.涉法信訪矛盾化解沒有法律終結(jié)機(jī)制。終結(jié)機(jī)制雖有三級(jí)復(fù)(查)核的有關(guān)規(guī)定，但無具體程序規(guī)定，實(shí)踐中上級(jí)復(fù)(查)核習(xí)慣于書面審，在實(shí)踐中存在處理信訪問題的程序和形式不合法問題，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)的情況時(shí)?？梢姟Ｓ捎谛旁L終結(jié)機(jī)制“缺位”，導(dǎo)致許多信訪問題多次交辦，重復(fù)處理，卻不能及時(shí)終結(jié)，重訪老戶逐年增多，甚至有些上訪人生命不息，上訪不止。

(二）中國(guó)傳統(tǒng)法律文化與心理的長(zhǎng)期積淀導(dǎo)致涉法信訪產(chǎn)生的原動(dòng)力

一方面，眾所周知，中國(guó)傳統(tǒng)上是一個(gè)人治的國(guó)家，中國(guó)司法歷來與行政不分。從秦漢以來，中國(guó)政治傳統(tǒng)中法律始終被認(rèn)為是“帝王之具”，“德禮為政教之本，刑罰為政教之用”，法律只是行政教化的表現(xiàn)。幾千年來的禮法結(jié)合的法律傳統(tǒng)，注定了在現(xiàn)今中國(guó)普通百姓包括部分行政機(jī)關(guān)及某些領(lǐng)導(dǎo)心中的法律觀：法律既是“道德之器械”，也是“行政上的一個(gè)環(huán)節(jié)”。這種法律意識(shí)即使隨著法治進(jìn)程的加深有所改善，但從未在人們的內(nèi)心深處消失。特別是對(duì)那些處偏遠(yuǎn)之地、文化層次不高的普通老百姓而言，行政的權(quán)威永遠(yuǎn)高于法律。

另一方面，從社會(huì)心理層面看，在民眾的心理中，法律就是懲罰和約束自己自由的工具，這與西方成熟的市民社會(huì)觀念中法律是限制國(guó)家權(quán)力和保障個(gè)人權(quán)利的法律觀存在根本的差異。在漫長(zhǎng)的封建統(tǒng)治下，一方面是老百姓不信法，極力規(guī)避法律的調(diào)整；另一方面百姓又形成了官就是法、法就是官的人治色彩極濃的觀念。上訪鳴冤，仰仗青天大老爺為民做主，靠更大的官去壓制下一級(jí)官做出的決定是這種心理的必然產(chǎn)物。

(三）司法功能不足、權(quán)威不高是涉法信訪產(chǎn)生的重要原因

司法的權(quán)威源自于人民對(duì)司法公正性的信仰。這些年來，我們的司法機(jī)關(guān)為了樹立司法權(quán)威采取了一系列改革措施，在司法任務(wù)日益加重、辦案形勢(shì)日益復(fù)雜的背景下較好地完成了法律賦予的使命。但不容否認(rèn)的是，一方面，長(zhǎng)期以來我國(guó)司法機(jī)關(guān)被作為黨政機(jī)關(guān)的職能部門之一，行政權(quán)和司法權(quán)處于不平衡狀態(tài)，司法部門采取行政管理的方式來運(yùn)作。這種行政主導(dǎo)型的管理模式并不利于訴訟這種正式的糾紛解決機(jī)制完全發(fā)揮獨(dú)立審判的功能。由于法院的審判不得不考慮諸多外界因素，致使司法判決的權(quán)威難以樹立。當(dāng)在司法之內(nèi)找不到這個(gè)權(quán)威時(shí)，人們只有到司法之外尋找，人大、黨委、政府、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，都曾經(jīng)或正在扮演著這種司法之外的權(quán)威。而這些司法外的權(quán)威的確立卻進(jìn)一步侵蝕了司法的權(quán)威；另一方面，部分法官法律業(yè)務(wù)素質(zhì)低和職業(yè)道德低下，大搞司法腐敗，徇私枉法、辦人情案、關(guān)系案等行為和現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)生活中依然存在。因此，當(dāng)事人敗訴時(shí)他不會(huì)從自身訴求是否符合法律規(guī)定來考慮，而是試圖尋找法律外的力量來改變生效裁判，涉法信訪就在這樣的背景和心理作用下愈演愈烈。

(四）涉法上訪人自身素質(zhì)不高，是導(dǎo)致涉法信訪居高不下的內(nèi)在原因

1.多數(shù)涉法上訪人文化程度較低。大多數(shù)當(dāng)事人文化水平的差異，訴訟意識(shí)和法律意識(shí)參差不齊，法院審理的案件不可能都能滿足當(dāng)事人的要求，一些涉訴信訪老戶對(duì)法院的判決不服，不依法上訴申訴，不按照法定程序辦理，而是一味地到黨政信訪部門上訪。

2.多數(shù)涉法上訪人缺乏法律知識(shí)，尤其缺乏現(xiàn)代訴訟制度所要求的程序意識(shí)。對(duì)在經(jīng)濟(jì)交往過程中自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，以及參與訴訟所需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)缺乏清醒的認(rèn)識(shí)，一旦敗訴，心理失去平衡，往往不理解或片面理解法律規(guī)定，僅憑自己的一知半解，提出不切實(shí)際的過分要求，引發(fā)涉法信訪。

3.個(gè)別涉法信訪人動(dòng)機(jī)不良，引發(fā)涉訴信訪。個(gè)別信訪者思想道德素質(zhì)低，為了獲取不當(dāng)利益，針對(duì)同一案件，同一問題多次反復(fù)上訪、申訴或控告。有的上訪人在利己思想驅(qū)使下，不顧案件的實(shí)際情況，向?qū)Ψ疆?dāng)事人或者法院提出許多不切實(shí)際的要求，故意借訴訟之機(jī)提出案外問題要求解決，不予解決就以訴訟為幌子進(jìn)而上訪。

三、推進(jìn)涉法信訪熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題解決的對(duì)策措施

涉法信訪工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化、歷史等諸多因素在司法領(lǐng)域的綜合反映。解決涉法信訪問題要堅(jiān)持標(biāo)本兼治的原則，通過涉法信訪的社會(huì)綜合治理機(jī)制、信訪終結(jié)機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制等建立、完善司法功能，建立健全基層涉法信訪組織，科學(xué)規(guī)范信訪秩序，預(yù)防和減少涉法信訪。

(一）完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加快制定《信訪法》

改革開放30多年來，我國(guó)立法工作更是取得了舉世矚目的巨大成就。形成了以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。但與此同時(shí)，我國(guó)立法工作還不能完全適合我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，立法工作還不夠完備，仍存在許多法律空白、法律模糊和法律沖突的問題，特別是涉及國(guó)家的權(quán)力的配置與行使、公民權(quán)利的尊重與保障，公民義務(wù)的設(shè)定與分配、國(guó)家權(quán)力的制約與規(guī)范的法律制度，亟待修改、制定和完善。

信訪權(quán)利是憲法規(guī)定的公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。《信訪條例》作為行政法規(guī)的國(guó)家信訪條例和有關(guān)信訪工作的地方性法規(guī)，在規(guī)范信訪工作中起到了積極作用，但對(duì)于一些原則問題，特別是涉法信訪問題，信訪關(guān)系涉及保障公民基本權(quán)利的內(nèi)容，無法解決。要解決這些問題，必需制訂一部統(tǒng)一、效力層次高的，規(guī)范人民群眾信訪行為、國(guó)家行政司法職能部門職權(quán)行使的《信訪法》，以促進(jìn)信訪工作的規(guī)范化、法律化，統(tǒng)一信訪工作的標(biāo)準(zhǔn)。亟待出臺(tái)的《信訪法》，其內(nèi)容至少應(yīng)包括：國(guó)家機(jī)關(guān)信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職責(zé)職權(quán)、對(duì)待公民來信來訪的行為規(guī)范以及限制；信訪人的權(quán)利義務(wù)；國(guó)家機(jī)關(guān)受理公民來信來訪的范圍，處理的時(shí)限、程序；國(guó)家機(jī)關(guān)受理公民信訪所負(fù)的法律責(zé)任等。

(二）整合接訪資源，構(gòu)建完善的接訪制度

目前，處理涉法信訪案件，被訪單位投入了大量人力物力，特別是各級(jí)人民政府和司法機(jī)關(guān)，自上而下都成立了信訪督察工作組和涉法信訪督察工作組。這種各自為政的做法，是接訪資源的極大浪費(fèi)。因此，必須進(jìn)行接訪資源整合，完善接訪制度。

1.樹立大信訪理念，打造大信訪格局，建立政法委領(lǐng)導(dǎo)涉法信訪統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)處理制度。大信訪格局仍然遵循“分級(jí)負(fù)責(zé)、歸口辦理”的原則盡快成立涉法信訪領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以市委政法委為“龍頭”，以各主要職能信訪部門為成員，要指派、確定有一定經(jīng)驗(yàn)、業(yè)務(wù)素質(zhì)較高的信訪骨干，定時(shí)定點(diǎn)聯(lián)合辦公，作為“第一接待人”統(tǒng)一接待群眾上訪，按“誰管轄誰受理”的原則分類處理，落實(shí)案件的辦理和督辦回訪，直到問題徹底解決。建立操作規(guī)程、制度和實(shí)施辦法，并規(guī)定相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，使涉法信訪聯(lián)動(dòng)工作開展更加有章可循。

2.完善涉法信訪的替代性糾紛解決機(jī)制。在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)環(huán)境下，妥善解決涉法信訪矛盾，司法只能是最后的手段，而不能將它視為唯一的和最優(yōu)的選擇。替代性糾紛解決機(jī)制又稱非訴訟糾紛解決機(jī)制，起源于美國(guó)，原來是指21世紀(jì)逐步發(fā)展起來的各種訴訟外糾紛解決方式，現(xiàn)已引申為對(duì)世界各國(guó)普遍存在的、民事訴訟制度以外的非訴訟糾紛解決程序或機(jī)制的總稱。應(yīng)大力倡導(dǎo)和推進(jìn)糾紛的多元化解決機(jī)制的成熟與完善，強(qiáng)化訴訟外糾紛解決機(jī)制對(duì)糾紛解決的公信力，通過調(diào)解、仲裁、和解等民間性、非強(qiáng)制糾紛解決機(jī)制分流法院的糾紛解決壓力，減少由于國(guó)家權(quán)力介入私權(quán)利所導(dǎo)致的當(dāng)事人雙方矛盾向當(dāng)事人之間以及其與國(guó)家權(quán)力之間的三方矛盾的演化，盡量化解社會(huì)矛盾。

3.對(duì)重大疑難涉法信訪案件，實(shí)行聽證會(huì)制度。對(duì)于重大、疑難或在本地區(qū)有較大社會(huì)影響的信訪案件以及重訪、群訪案件，可采用聽證程序來處理。廣泛邀請(qǐng)新聞媒體、法學(xué)專家、人大代表、政協(xié)委員等社會(huì)民主人士參與聽證過程，點(diǎn)評(píng)是非曲直。由涉法信訪人陳述信訪理由，由承辦人對(duì)判案所依據(jù)的事實(shí)證據(jù)及法律依據(jù)作出說明，表明自己行為的正當(dāng)性。經(jīng)過聽證，涉法信訪人申訴理由成立的，啟動(dòng)涉法信訪問題的解決程序；涉法信訪人申訴理由不成立的，作出涉法信訪終結(jié)決定書。由于聽證過程的公開性和透明性，其本身就大大增強(qiáng)了司法活動(dòng)的公信力，即使最后的結(jié)果是涉法信訪理由不成立被駁回，涉法信訪人對(duì)司法公正的疑慮已經(jīng)被打消，進(jìn)而達(dá)到息訴息訪的最終目的。

4.實(shí)行并完善涉法信訪終結(jié)制度。應(yīng)盡快修改民事、行政和刑事三大訴訟法，變無限再審為有限再審，使法院的判決文書盡早進(jìn)入終局確定狀態(tài)，斷絕信訪人通過無限申訴改變法院判決的念頭，從而減少信訪。同時(shí)，對(duì)于涉法信訪案件，經(jīng)過聽證核實(shí)等手段或者法院審判委員會(huì)研究，確定為無理上訪的，或者已有處理結(jié)果進(jìn)入再審程序的，應(yīng)當(dāng)制作相關(guān)材料報(bào)經(jīng)上級(jí)法院備案，并在適當(dāng)時(shí)候研究決定終結(jié)案件。通過法院司法程序已經(jīng)終結(jié)的無理涉法信訪、上訪老戶，就不能再定位于法院的審判工作，而應(yīng)當(dāng)納入社會(huì)綜合統(tǒng)籌管理,通過地方黨委、人大、政府、當(dāng)事人單位等社會(huì)各界力量形成的合力，進(jìn)行綜合治理。

5.建立和完善涉法信訪責(zé)任追究制度。涉法信訪責(zé)任追究制不是單方面追究責(zé)任，應(yīng)當(dāng)實(shí)行雙向追究。目前，公、檢、法及行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，都已經(jīng)實(shí)行了錯(cuò)案追究制。但是沒有統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，在責(zé)任大小的劃分上也不一致。因此，應(yīng)制定統(tǒng)一的、切實(shí)可行的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于那些錯(cuò)案率高的辦案人員，要堅(jiān)決予以嚴(yán)懲，不能姑息縱容。如今年3月13日，峨眉山市對(duì)進(jìn)京集訪未遂事件和5名信訪工作責(zé)任不落實(shí)、穩(wěn)控措施不力的相關(guān)單位和責(zé)任人進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，就起到很好的社會(huì)反響。

(三）完善司法功能，切實(shí)尊重司法權(quán)威

諸多地方發(fā)生的涉法上訪案件雖然不一定都是因?yàn)樗痉ú还斐傻模珔s間接表明司法機(jī)關(guān)的裁決并沒有和法律賦予其最后和最高裁判的權(quán)威相符。社會(huì)各方面最大限度地信仰法律，切實(shí)尊重司法權(quán)威，這是法治社會(huì)最為基本和內(nèi)在的要求。

1.實(shí)現(xiàn)司法公正。只有司法公正，才能真正維護(hù)憲法和法律至高無上的權(quán)威，才能維持正常的社會(huì)秩序、工作秩序和生活秩序；才能規(guī)范、有效地解決各種矛盾糾紛，從源頭上遏制涉法信訪上訪事件的發(fā)生。涉法信訪案件的原因是多方面的，但執(zhí)法部門或執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中執(zhí)法不公、違法行政、枉法裁判的行為引發(fā)涉法信訪是主要原因。因此，執(zhí)法部門要減少當(dāng)事人上訪，必須從案件的源頭抓起，高度重視辦案質(zhì)量，注重辦案效率和效果的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)司法公正。

2.嚴(yán)格執(zhí)行審判公開制度。原則上所有案件一律公開審理，允許與案件有關(guān)和無關(guān)的民眾都可以持有效證件到法庭旁聽。美國(guó)聯(lián)邦最高法院，普通民眾只要早晨早一點(diǎn)起來，去排隊(duì)，就能進(jìn)去旁聽庭審。我國(guó)的法庭恐怕得費(fèi)些周折，越是群眾關(guān)心的案子越是戒備森嚴(yán)。陽光下的審判是實(shí)現(xiàn)司法公正的基本保證，充分體現(xiàn)了現(xiàn)代司法制度的民主價(jià)值，而且公開性可以有效地遏制司法腐敗現(xiàn)象，這一點(diǎn)也讓包括當(dāng)事人在內(nèi)的民眾更易于相信和接受裁判結(jié)果。

3.完善再審制度，維護(hù)裁判的既判力。司法權(quán)威是通過司法終審權(quán)制度來得到保障的。但訴訟對(duì)權(quán)利的保護(hù)是有限的，不可能實(shí)現(xiàn)絕對(duì)的公平和正義。正如美國(guó)聯(lián)邦法院杰克遜大法官所說的:“我作的判決之所以是終極性的不可推翻的,并不是因?yàn)槲易鞯呐袥Q正確，恰恰相反，我之所以判決是正確的，是因?yàn)槲业呐袥Q是不可推翻的?！苯K審判決生效后還可以再審在國(guó)外是罕見的，各國(guó)一般只有最高法院才能再審，而且再審立案的條件非常嚴(yán)格。因此對(duì)現(xiàn)行的再審制度要重新限制，不可無限制地審下去，必須有個(gè)終結(jié)。

(四）堅(jiān)持法制教育與依法處理相結(jié)合，全面提升公民的法律意識(shí)

針對(duì)涉法信訪人文化和法律意識(shí)欠缺，司法機(jī)關(guān)及工作人員應(yīng)積極向其灌輸正確的司法程序意識(shí)、證據(jù)意識(shí)和訴訟風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，培養(yǎng)涉法信訪群眾的法律理性，增強(qiáng)當(dāng)事人正確接受法律裁決的承受力，消除對(duì)人民法院裁判活動(dòng)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，提高遵紀(jì)守法、服判息訴的自覺性、避免涉法上訪的發(fā)生。同時(shí)，法院判決書應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)范化，判決書的說理要清晰，論證要有力，事實(shí)的認(rèn)定和證據(jù)的取舍都要十分清楚，對(duì)由于涉法信訪當(dāng)事人文化水平偏低和法律意識(shí)欠缺而可能發(fā)生理解偏差和信訪的，法院可以開展判后答疑，幫助涉法信訪當(dāng)事人理解裁判的理由，認(rèn)同和接受生效裁判。

對(duì)極個(gè)別涉法信訪人不聽勸阻、屢教不改、故意借申訴信訪行違法犯罪之實(shí)的，司法職能部門不能為了求得一時(shí)的清靜，做出無原則的讓步，使無理纏訪纏訴人得到一些好處，而是要堅(jiān)決依法懲處，切實(shí)做到保護(hù)合法上訪、控制無理上訪、打擊非法上訪。

(五）完善司法救助制度

在法律框架內(nèi)積極幫助涉法信訪當(dāng)事人解決實(shí)際困難。在處理涉法信訪案件的時(shí)候，有些涉法信訪老戶確實(shí)有一些道理，或者在訴訟過程中我們的審判工作確有瑕疵，保護(hù)權(quán)利不充分，此時(shí)給予涉法上訪當(dāng)事人一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。但前提是依照法律的規(guī)定，只有在事實(shí)充分、有法律規(guī)定的前提下用“花錢”的方式解決涉法信訪問題，才能避免涉法上訪的無限延伸。去年，我市11個(gè)縣（市、區(qū)）全部建立了司法救助專項(xiàng)資金，納入了財(cái)政預(yù)算，全市共建立司法救助專項(xiàng)資金221萬元，救助涉法信訪案件98件，救助181涉法信訪人，發(fā)放求助金額170.84萬元，各地通過司法救助，保障和維護(hù)了弱勢(shì)群體的利益，及時(shí)解決了救助對(duì)象的實(shí)際生活困難，化解了一批涉法信訪案件，消除了大量的社會(huì)矛盾，在維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮了極其重要的作用。

責(zé)任編輯：劉國(guó)春

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10.3969/j.issn.1009-6922.2011.01.01

1009-6922（2011）01-05-05

2011-03-15

課題組組長(zhǎng)：邱家勝，樂山市委黨校法學(xué)副教授。課題組成員：沈建軍，樂山市委黨校法學(xué)副教授；王京星，樂山市委黨校法學(xué)講師；李代彬，樂山市委黨校講師。本文獲2010年度四川省委黨校優(yōu)秀調(diào)研課題獎(jiǎng)。