唐華陶

黨的十七屆四中全會(huì)提出，推進(jìn)黨內(nèi)民主，要以加強(qiáng)黨內(nèi)基層民主建設(shè)為基礎(chǔ)。改革開放以來，四川省各級(jí)黨組織在黨內(nèi)基層民主建設(shè)方面取得新突破新跨越，獲得新進(jìn)展新成就，為我國進(jìn)一步推進(jìn)黨內(nèi)基層民主建設(shè)提供了新視角新啟示。

一、四川黨內(nèi)基層民主建設(shè)的實(shí)踐成就與基本經(jīng)驗(yàn)

被媒體譽(yù)為“中國基層民主試驗(yàn)田”的四川，在推進(jìn)黨內(nèi)基層民主建設(shè)方面也成績斐然。主要表現(xiàn)在:一是實(shí)行黨務(wù)公開，保障黨員的知情權(quán)。黨務(wù)公開的重點(diǎn)是重要會(huì)議、文件、黨內(nèi)事務(wù)、單位職責(zé)、民主評(píng)議和反腐倡廉六個(gè)方面，如新都區(qū)推行的“開放三會(huì)”、南江縣推行的“五會(huì)”等。二是實(shí)行參與形式多樣化，擴(kuò)大黨員的參與權(quán)。這主要體現(xiàn)在選舉權(quán)的落實(shí)上，如在選舉村黨支部書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記方面，有平昌縣的“直接選、倒著選、差額選”方式，有蘆山縣的“兩推兩述一選”方式等;在黨代會(huì)常任制方面，有雨城區(qū)的“黨代會(huì)席位制、黨代表直選制”。三是拓寬溝通渠道，落實(shí)黨員的表達(dá)權(quán)。如通江縣推行的“村民說事日”、高縣的“三聯(lián)”制等。四是加強(qiáng)民主監(jiān)督，保證黨員的監(jiān)督權(quán)。四川在基層民主監(jiān)督方面，也探索出一系列有效的方式方法，如平昌縣實(shí)行的對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的“兩述一詢一測評(píng)”方式、成都市對(duì)干部考核實(shí)行的“民主測評(píng)+民意調(diào)查+個(gè)別談話+綜合評(píng)價(jià)”方式和儀隴縣的“雙向評(píng)議”制度等。通過采取有效措施保障了黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，從而極大地激發(fā)了普通黨員和群眾參與黨內(nèi)事務(wù)的熱情。

縱觀四川在黨內(nèi)基層民主建設(shè)方面所取得的實(shí)踐，概括起來，主要有以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

一是黨內(nèi)基層民主建設(shè)離不開各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的大力支持。從村支書直選、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長直選、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委書記公推直選到改革黨代會(huì)常任制、常委會(huì)和全委會(huì)等黨內(nèi)基層民主活動(dòng)，我們不難發(fā)現(xiàn)，這一切改革離不開四川省委領(lǐng)導(dǎo)、省委組織部等上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的鼓勵(lì)與支持?！耙鷮?shí)推進(jìn)基層民主政治建設(shè)，必須要有來自上級(jí)黨組織的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和制度保障?！鄙霞?jí)領(lǐng)導(dǎo)的鮮明態(tài)度，既可以讓改革創(chuàng)新者有了推進(jìn)黨內(nèi)基層民主改革的政治動(dòng)力，又可以通過為當(dāng)?shù)貛碣Y金支持等優(yōu)惠政策而滿足當(dāng)?shù)厝罕姷睦嬖V求。

二是推進(jìn)黨內(nèi)基層民主建設(shè)的路徑不能單向，而應(yīng)上下互動(dòng)。四川黨內(nèi)基層民主的發(fā)展歷程告訴我們，推進(jìn)黨內(nèi)基層民主建設(shè)，不僅需要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的大力支持，更需要廣大基層黨員和群眾的熱烈擁護(hù)。對(duì)黨內(nèi)基層民主改革而言，“決不能低估廣大民眾的智慧和素質(zhì)，老百姓都表現(xiàn)出了對(duì)民主政治建設(shè)極高的熱情和極強(qiáng)的責(zé)任心”正是在自上而下的領(lǐng)導(dǎo)支持與自下而上的群眾擁護(hù)之間，形成了一條上下互動(dòng)的良性路徑，進(jìn)而使得黨內(nèi)基層民主能夠沿著健康有序的方向持續(xù)、深入發(fā)展。

三是選好推進(jìn)黨內(nèi)基層民主建設(shè)的突破口。有效選準(zhǔn)突破口后，可以通過以點(diǎn)帶面，進(jìn)而帶動(dòng)黨內(nèi)基層民主建設(shè)的全面發(fā)展。四川從本省省情和各地基層政府的當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，選取了基層黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)為黨內(nèi)基層民主改革的突破點(diǎn)，緊緊圍繞黨務(wù)公開、基層黨內(nèi)選舉和常委會(huì)等，實(shí)施了一系列行之有效的民主改革。

四是黨內(nèi)基層民主建設(shè)進(jìn)程與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)聯(lián)，但不必然正相關(guān)。誠然，民主是需要成本的?；鶎诱七M(jìn)黨內(nèi)基層民主改革，首先就要面臨因民主而帶來的黨務(wù)公開成本和選舉成本等。這對(duì)于四川，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，無疑是一個(gè)極大的財(cái)政包袱。但經(jīng)濟(jì)與黨內(nèi)基層民主建設(shè)并不必然呈正比例關(guān)系。四川黨內(nèi)基層民主改革比絕大部分東部發(fā)達(dá)地區(qū)更活躍正說明了這一點(diǎn)。

二、四川在推進(jìn)黨內(nèi)基層民主建設(shè)中存在的問題

四川在黨內(nèi)基層民主建設(shè)方面取得了十分顯著的成效，但也存在著一些亟待解決的問題。主要表現(xiàn)在:

(一)黨內(nèi)基層民主建設(shè)過度依賴當(dāng)?shù)氐恼尉?/h3>

學(xué)者王勇兵在考察了遂寧、巴中、成都等地后指出，“凡是基層和地方黨內(nèi)民主發(fā)展比較好的地方，必定與一個(gè)創(chuàng)新型領(lǐng)導(dǎo)者聯(lián)系在一起……在現(xiàn)有的政治體制下，由于創(chuàng)新型領(lǐng)導(dǎo)者的直接推動(dòng)，黨內(nèi)民主才在一些地方取得了突破，為黨內(nèi)民主的提升和推廣提供了經(jīng)驗(yàn)”。從張錦明、劉謙祥到李仲彬、曾萬明等人，事實(shí)證明，四川黨內(nèi)基層民主建設(shè)的啟動(dòng)和推進(jìn)，確實(shí)與當(dāng)時(shí)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的創(chuàng)新進(jìn)取精神有著直接關(guān)系。但過度依賴政治精英，反而會(huì)導(dǎo)致后續(xù)改革極易受外在因素影響而中途夭折。這是因?yàn)?，?dāng)政治精英由于某種外在原因(如政治升遷到其他地區(qū)或部門、意外死亡等)而中止現(xiàn)有的黨內(nèi)基層民主改革時(shí)，繼任者并不一定會(huì)按照前任的思路和想法繼續(xù)推行改革。于是，當(dāng)主政官員前腳剛離開，原有的改革工作就停滯下來，即人走政息。如，名噪一時(shí)的“步云直選”，在政治精英張錦明調(diào)任后，只進(jìn)行了兩屆就沒有了下文;雅安市雨城區(qū)為改革而設(shè)立的黨代會(huì)監(jiān)督委員會(huì)，在試運(yùn)行了3年后也無疾而終。類似的改革倒退現(xiàn)象常見諸報(bào)端。

(二)黨內(nèi)基層民主改革的自發(fā)性動(dòng)力不足

從實(shí)踐來看，四川的黨內(nèi)基層民主改革，更多的是依靠各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和當(dāng)?shù)卣尉⒌耐苿?dòng)，普通黨員群眾的自發(fā)推動(dòng)作用并沒有顯現(xiàn)出來。換句話說，這些改革是在政府有意主導(dǎo)下而展開的，因而具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性、指令性。它不僅可以在較短期內(nèi)快速推進(jìn)民主改革，還可以通過改革喚醒普通黨員群眾的民主意識(shí)和提高其民主能力，甚至帶動(dòng)黨外的人民民主。但是，從長遠(yuǎn)來看，它不利于民主改革的持續(xù)推進(jìn)。這是因?yàn)?，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者和推動(dòng)者。同樣，黨內(nèi)基層民主改革能否取得最終成功，歸根到底仍取決于普通黨員群眾。如果不把改革與普通黨員群眾的利益緊密結(jié)合起來，如果無法把普通黨員群眾的參與積極性調(diào)動(dòng)起來，那么后續(xù)改革就必然出現(xiàn)動(dòng)力不足而無法持續(xù)。當(dāng)然，改革動(dòng)力的強(qiáng)弱還與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。當(dāng)黨內(nèi)基層民主改革與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件不相適應(yīng)時(shí)，經(jīng)濟(jì)就會(huì)制約民主改革的縱深推進(jìn)，也就出現(xiàn)了改革動(dòng)力不足這一問題。

(三)普通黨員群眾的民主素養(yǎng)和民主能力不夠

誠然，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和個(gè)人素養(yǎng)的提升，普通黨員群眾的民主意識(shí)、法制意識(shí)也在不斷的增強(qiáng)，很多普通黨員群眾也從過去的“政治冷漠”轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極關(guān)注和參與黨內(nèi)事務(wù)。但是，現(xiàn)階段仍有部分普通黨員群眾(尤其是基層黨員群眾)存在著民主素養(yǎng)和民主能力不夠。一是民主觀念不強(qiáng)。許多基層黨員群眾要么習(xí)慣于“擁護(hù)”和“服從”，對(duì)任何黨內(nèi)事務(wù)從不反思和質(zhì)疑，要么存在著“事不關(guān)己高高掛起”的消極觀念，對(duì)不涉及自身利益的問題漠不關(guān)心。二是民主能力不夠。一些基層黨員群眾由于文化程度低或者長期以來對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的不關(guān)注，導(dǎo)致其不知道如何正確行使自己的民主權(quán)利。在具體的參與過程中，極有可能因?yàn)槔斫獠簧?、表達(dá)不到位等問題而造成執(zhí)行不力，阻礙了黨內(nèi)基層民主建設(shè)的合理進(jìn)程。三是權(quán)利意識(shí)有意淡薄。一些基層黨員群眾具有一定的民主觀念和民主能力，但害怕提意見會(huì)讓領(lǐng)導(dǎo)干部難堪，怕事后遭打擊報(bào)復(fù)，于是不敢講真話，有意淡化權(quán)利意識(shí)。

(四)黨內(nèi)基層民主制度不健全，落實(shí)不到位

目前，國家在《黨章》、《黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《黨員權(quán)利保障條例》等法律法規(guī)中明確規(guī)定了黨員的參與權(quán)、知情權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)等各項(xiàng)民主權(quán)利，四川省及各地政府也制定了相應(yīng)的如《黨務(wù)公開制度》、《組織生活會(huì)制度》、《群眾評(píng)議制度》等多項(xiàng)項(xiàng)制度。但從實(shí)踐來看，黨內(nèi)基層民主仍存在著一些問題。一是黨內(nèi)基層民主制度不夠健全。有的制度內(nèi)容只規(guī)定一些原則性口號(hào)和要求，卻忽視了當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，不具有可操作性;有的制度缺乏相應(yīng)的配套保障措施，制度無法真正得到落實(shí);有的制度規(guī)定生硬，由于不切合當(dāng)?shù)貙?shí)際而無法執(zhí)行，等等。二是黨內(nèi)基層部門執(zhí)行不力?，F(xiàn)有的黨內(nèi)基層民主制度中并不乏一些具有較強(qiáng)可操作性的制度，但落實(shí)起來困難重重。這是因?yàn)?，?dāng)前很多基層政府習(xí)慣于“拍腦袋決策”，并不愿意自找麻煩去抓吃力不討好的黨內(nèi)基層民主，制度在執(zhí)行中變成一紙空文。制度不健全和落實(shí)不到位，直接影響普通黨員群眾對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的知情、參與和監(jiān)督。

三、進(jìn)一步推進(jìn)四川黨內(nèi)基層民主建設(shè)的幾點(diǎn)思考

(一)推進(jìn)政府改革方式轉(zhuǎn)變

縱觀四川的黨內(nèi)基層民主改革歷程，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，改革大都是在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的授意或支持下，在當(dāng)?shù)卣尉⒌闹鲗?dǎo)下進(jìn)行的。從長遠(yuǎn)來看，這種改革方式顯然并不可取。今后，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)側(cè)重培育普通黨員和群眾的民主觀念、主體本位和權(quán)利意識(shí)，逐步弱化政府主導(dǎo)作用，強(qiáng)化社會(huì)本位作用。普通黨員群眾的民主素養(yǎng)提高了，就有表達(dá)自己利益和行使正當(dāng)權(quán)利的欲望，從而倒逼政府做出相應(yīng)的改革。這樣的改革方式有兩方面的好處:一是普通黨員群眾的參與度高。當(dāng)普通黨員群眾主動(dòng)要求政府進(jìn)行改革時(shí)，政府就會(huì)迫于社會(huì)壓力而與普通黨員群眾產(chǎn)生對(duì)話，兩者之間就會(huì)有更多機(jī)會(huì)進(jìn)行溝通和交流，直至達(dá)成共識(shí)。二是能夠保證黨內(nèi)基層民主改革的持續(xù)有效。這種改革是基于當(dāng)?shù)仄胀h員群眾的需求而產(chǎn)生的，也就是說，即使當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)不在原職，繼任者也不可能逃避改革。這樣一來，黨內(nèi)基層民主改革就能夠得到有效落實(shí)、持續(xù)推進(jìn)。

(二)增強(qiáng)民主改革的自發(fā)性內(nèi)動(dòng)力

按照學(xué)者任中平的研究，基層民主改革的動(dòng)力就包括經(jīng)濟(jì)、政治和文化三個(gè)方面。黨內(nèi)基層民主改革的動(dòng)力來源也均源于此。其中，普通黨員群眾的民主需求是黨內(nèi)基層民主改革的政治保障和內(nèi)動(dòng)力，直接影響著改革的方向和進(jìn)度。因此，培育和增強(qiáng)自發(fā)性內(nèi)動(dòng)力，就成為推進(jìn)黨內(nèi)基層民主改革的關(guān)鍵所在。在當(dāng)前，主要做到:1、在基層黨組織內(nèi)營造民主氛圍。要通過媒體、報(bào)刊、雜志和組織生活，主動(dòng)宣傳黨內(nèi)民主的相關(guān)知識(shí)，號(hào)召普通黨員群眾學(xué)習(xí)或研究黨內(nèi)民主相關(guān)問題，幫助其樹立科學(xué)的民主觀念，掃清其思想文化上的障礙，在基層黨組織內(nèi)營造一個(gè)相對(duì)民主的寬松環(huán)境和氛圍。2、鼓勵(lì)普通黨員群眾多參與黨內(nèi)基層民主實(shí)踐，支持創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)形式?？梢詮慕M織生活、黨內(nèi)基層民主選舉等入手，通過民主懇談、公推直選、對(duì)話等形式，鼓勵(lì)和支持普通黨員群眾積極參與黨內(nèi)基層民主實(shí)踐，提升其參與能力。3、樹立先進(jìn)典型，逐步推廣?？蛇x取一些整體素質(zhì)較高的基層黨組織進(jìn)行試點(diǎn)(這樣改革難度會(huì)降低，容易突破)，通過試點(diǎn)不僅可以積累經(jīng)驗(yàn)，還可以樹立起基層黨內(nèi)民主建設(shè)的樣本，讓其他基層黨組織可以觀摩、借鑒和學(xué)習(xí)，從而達(dá)到以點(diǎn)帶面、逐步推廣的效果。

(三)提高普通黨員群眾的民主素質(zhì)

普通黨員群眾的民主素養(yǎng)是基層黨內(nèi)民主改革的重要前提和基礎(chǔ)。提高普通黨員群眾的民主素質(zhì)，必須做到以下兩點(diǎn):一是教育。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。教育的目的就是為了提高和強(qiáng)化基層普通黨員群眾的主體意識(shí)、民主意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和平等意識(shí)，以克服當(dāng)前普遍存在的重義務(wù)輕權(quán)利、重服從輕質(zhì)疑等消極心態(tài)。首先，要引導(dǎo)普通黨員群眾認(rèn)真學(xué)習(xí)和落實(shí)黨章、黨員權(quán)利保障條例等法律法規(guī)。通過黨課、專題培訓(xùn)、知識(shí)競賽和組織研討等形式，不斷增強(qiáng)其民主意識(shí)和平等意識(shí)，克服等級(jí)觀念，不斷提高其民主素養(yǎng)。其次，開展各種形式的黨內(nèi)生活。認(rèn)真落實(shí)和改進(jìn)“三會(huì)一課”，積極開展民主生活會(huì)及黨員評(píng)議大會(huì)，營造一個(gè)民主、平等氛圍。最后，創(chuàng)新黨員活動(dòng)載體。通過“黨員承諾制”、“黨員先鋒崗”等活動(dòng)，積極關(guān)愛有困難群眾和黨員，提升黨員在群眾的形象和增強(qiáng)黨員的歸屬感，激勵(lì)黨員自覺參與黨內(nèi)基層民主建設(shè)。二是培訓(xùn)。通過有針對(duì)性的培訓(xùn)，可以提高普通黨員的參與能力，增強(qiáng)其“自我學(xué)習(xí)能力、理論思維能力、政治表達(dá)能力、政務(wù)管理能力等，使黨員能夠從容參與黨內(nèi)活動(dòng)，成為黨組織中具有獨(dú)立主體人格、強(qiáng)烈主體意識(shí)、較高主體素質(zhì)、充滿活力的成員”。

(四)建立健全黨內(nèi)民主制度

黨內(nèi)民主制度，是黨內(nèi)基層民主得以發(fā)展的重要保證。建立健全黨內(nèi)民主制度，一是要繼續(xù)推進(jìn)黨務(wù)公開制度建設(shè)。黨務(wù)公開是普通黨員行使民主權(quán)利的邏輯起點(diǎn)。基層黨組織要通過會(huì)議、文件、媒體等形式，及時(shí)公布除涉及黨和國家機(jī)密之外的黨務(wù)活動(dòng)，如黨代表大會(huì)的報(bào)告、基層黨組織對(duì)重大問題的討論和決策情況等。二是要健全黨員的表達(dá)機(jī)制。要在堅(jiān)持民主集中制原則下，給予普通黨員以自由表達(dá)意見的話語權(quán)，以廣泛聽取黨內(nèi)各方面的意見，從而提高黨內(nèi)決策的民主化和科學(xué)化水平。三是要完善黨員的參與機(jī)制。要著力完善黨內(nèi)選舉制度、基層黨的代表大會(huì)制度和黨內(nèi)決策制度;要進(jìn)一步拓寬黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的渠道，通過公推直選、農(nóng)村黨員議事會(huì)、民主測評(píng)等方式，提高基層黨組織在黨內(nèi)選舉、黨組織決策、聯(lián)系群眾等方面的民主化程度。四是要健全黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制。黨內(nèi)監(jiān)督是黨內(nèi)民主的最后一道屏障。要在黨組織中認(rèn)真貫徹執(zhí)行《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范和健全黨組織報(bào)告工作、聽證質(zhì)詢、述職評(píng)議、決策督辦等制度;要在組織內(nèi)營造“說真話、勇批評(píng)、能反省”的民主環(huán)境，鼓勵(lì)黨員積極參與黨內(nèi)監(jiān)督的組織化建設(shè);要拓寬黨內(nèi)民主監(jiān)督渠道，建立起較為完善的監(jiān)督機(jī)制體系。

四、余論

不可否認(rèn)，四川在黨內(nèi)基層民主建設(shè)方面取得了顯著成效，走在全國前列。四川黨內(nèi)基層民主建設(shè)主要是圍繞“選舉權(quán)”展開的，通過民主選舉逐步拓展至民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等方面。但由于過度依賴于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和政治精英，極易造成人走政息，改革停滯不前，甚至倒退。而且，這種改革方式并無法保證普通黨員群眾的參與持續(xù)性。因此，四川黨內(nèi)基層民主建設(shè)要想取得新突破、新成就，還需要進(jìn)一步拓展改革的深度和廣度。在深度上，要從選舉權(quán)的改革延伸至決策權(quán)的改革。譬如，在黨務(wù)決策上，基層黨組織要遵循黨組織內(nèi)部議事規(guī)則和民主決策程序，聽取每一位普通黨員群眾的不同意見，直至達(dá)成共識(shí)。在廣度上，要做到與人民民主相適應(yīng)并帶動(dòng)人民民主。黨的宗旨決定了人民民主是黨內(nèi)民主的根本目的。因此，要調(diào)動(dòng)普通黨員的政治參與積極性，并通過黨員帶動(dòng)周圍群眾的參與熱情，從而發(fā)揮黨內(nèi)民主對(duì)人民民主的示范和導(dǎo)向作用。總之，黨內(nèi)基層民主建設(shè)是一個(gè)長期的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，四川仍任重而道遠(yuǎn)。