喬延闊

關于對濟南市農(nóng)村集體土地征地補償費用分配糾紛案件審理情況的調研

喬延闊

目前，由于國家對征地補償費用的分配、管理還沒有統(tǒng)一的政策法規(guī)，各地的做法差別不一，使得征地補償費用的分配很不規(guī)范，由此引發(fā)的上訪、鬧事、訴訟等日益增多，成為影響社會穩(wěn)定的重要因素。到目前為止，濟南中院已受理土地補償款分配糾紛案460余件，審判實踐中，針對《山東省實施土地承包法辦法》因農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展而暴露出的局限性，我們認為，對該辦法應當進行適當修改，修改時應同時考慮農(nóng)村富余勞動力向城市流動、轉移的趨勢，以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權所具有的基本生活保障功能等，不僅要解決常態(tài)下集體經(jīng)濟組織成員資格的認定問題，而且也應對特殊情形人群成員資格的認定標準作出相應規(guī)定。

農(nóng)村集體土地；征地補償費用；分配糾紛案件

近年來,隨著十一運會主場館、大學科技城、京滬高鐵西客站等重點工程的相繼開工建設,濟南市農(nóng)村社會經(jīng)濟快速發(fā)展,城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村土地被大量征用,村民因土地被征收后的土地補償費用的分配起訴村民委員會的案件大量涌現(xiàn)。征地補償費事關農(nóng)民的切身利益,是失地農(nóng)民的“保命錢”。目前,由于國家對征地補償費用的分配、管理還沒有統(tǒng)一的政策法規(guī),各地的做法差別不一,使得征地補償費用的分配很不規(guī)范,由此引發(fā)的上訪、鬧事、訴訟等日益增多,成為影響社會穩(wěn)定的重要因素。為妥善處理好此類案件,化解社會矛盾,促進社會和諧,濟南中院民二庭進行了專題調研,具體調研情況如下:

一、審理此類案件的法律依據(jù)

《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組,可以依照法律規(guī)定的民主議定程序,決定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補償費。征地補償安置方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人,請求支付相應份額的,應予支持。”但是,對于何為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員,我國法律并沒有明文規(guī)定。近年來,第二輪農(nóng)村土地承包、征用承包土地補償款分配、農(nóng)業(yè)稅免除、種田補貼發(fā)放以及非本集體經(jīng)濟組織成員不得購買本集體經(jīng)濟組織宅基地上所建房屋等政策規(guī)定紛紛出臺,對于“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格”的認定往往成為完成上述工作的前提條件,而且可以預見的是,隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展,類似的情形會越來越多,相應地,對于準確界定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的需求就越來越迫切。

目前,我省法院認定集體經(jīng)濟組織成員資格的惟一法律依據(jù)是《山東省實施＜中華人民共和國農(nóng)村土地承包法＞辦法》(以下簡稱《山東省實施土地承包法辦法》),該辦法第6條規(guī)定:“符合下列條件之一的本村常住人員,為本集體經(jīng)濟組織成員:(一)本村出生且戶口未遷出的;(二)與本村村民結婚且戶口遷入本村的;(三)本村村民依法辦理領養(yǎng)手續(xù)且戶口已遷入本村的子女;(四)其他將戶口依法遷入本村,并經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,接納為本集體經(jīng)濟組織成員的?！痹撧k法的實施,在我省法院妥善處理涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的案件過程中發(fā)揮了極其重要的作用。

二、此類案件的審理情況

到目前為止,濟南中院已受理土地補償款分配糾紛460余件,其案件分布及類型如下:

(一)“出嫁女”及其子女以及其他特殊情況的子女要求分配土地補償費的案件243件,占案件總數(shù)的52.8%,分為以下情況:1.與本村村民結婚的婦女,戶口亦在本村;2.從外村嫁入本村的婦女,在本村居住,但戶口未遷入本村,子女出生后隨母落戶;3.出嫁到外村的婦女,戶口仍留在本村,子女出生后隨母落戶;4.出嫁到外村的婦女,戶口已遷入外村,但在外村既無承包地,又未享受到村民待遇,其在本村仍保留有承包地;5.出嫁到外村的婦女,戶口已遷入外村,因離異或喪偶攜子女回本村 (娘家)居住幾年,但戶口仍留在外村,向外村要求分配土地補償費;6.農(nóng)村婦女與城鎮(zhèn)職工、居民 (非農(nóng)業(yè)戶口)結婚,婚后未在本村居住,但戶口一直留在本村未遷出,子女隨母落戶;7.與軍人結婚的婦女,戶口隨軍遷出本村;8.從外村再婚嫁入本村的婦女,戶口遷入本村,該婦女再婚前所生子女與其母同時或后來將戶口遷入本村,子女戶口遷入本村時承諾戶口遷入后不享受本村村民待遇 (有的無此承諾);9.出生后即在村集體落戶為非農(nóng)業(yè)戶口人員;10.違反計劃生育政策超生的子女;11.分配方案確定的截止日以后出生的新生兒。

(二)入贅女婿要求參與分配土地補償費的案件77件,占案件總數(shù)的16.7%,分為以下情況:1.外村男子入贅到本村;2.外村男子入贅到本村,戶口遷入時承諾不享受本村村民待遇;3.外村男子入贅到本村,但戶口未遷入本村。

(三)大學生要求分配土地補償費的案件89件,占案件總數(shù)的19.3%,分為以下情況:1、升入大學時將戶口遷出,變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口,正在大學就讀;2.升入大學時將戶口遷出,變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口,畢業(yè)后因未能就業(yè)將戶口遷回原籍,但仍為非農(nóng)業(yè)戶口;3.升入大學時將戶口遷出,變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口,畢業(yè)后將戶口遷回原籍,仍為非農(nóng)業(yè)戶口,一段時間后,與用人單位簽訂了勞動合同,或雖有工作,但未簽訂勞動合同;4.升入大學時將戶口遷出,變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口,畢業(yè)后雖將戶口遷回原籍,但已與有關企業(yè)簽訂了二、三年不等的勞動合同;5.升入大學時由家長代其與村委會簽訂協(xié)議,約定學生對此后發(fā)生的土地補償費只享受同村村民數(shù)額的30%,代簽協(xié)議時有的學生已達到18歲;6.升入大學時將戶口遷出,變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口,畢業(yè)后又將戶口遷回原籍,其子女隨其落戶為非農(nóng)業(yè)戶口,子女要求分配土地補償費。

(四)戶口變動人員要求分配土地補償費的案件51件,占案件總數(shù)的11.1%,分為以下情況:1.戶口農(nóng)轉非遷出后并未參加工作,后又將戶口遷回原村,或小學生因上學而將戶口遷出轉為非農(nóng)業(yè)戶口,后又將戶口遷回;2.戶口農(nóng)轉非后,享受了三、四年的非農(nóng)業(yè)戶口人員糧油供應待遇,后待遇取消,一直沒工作;3.外地農(nóng)業(yè)戶口的村民轉入本村生活多年;4.舉家從外地遷入本村的農(nóng)業(yè)戶口人員,在本村生產(chǎn)生活幾年到十幾年不等,且生育子女,有的子女結婚后又生育子女;5.在本村出生,后戶口遷出轉為非農(nóng)業(yè)戶口參加了工作,因企業(yè)倒閉或其他原因將戶口又轉回本村;6.本村出生且在本村長大,后在外有固定工作單位,且多年不在本村居住,但戶口仍在本村;7.從外村將戶口遷入本村,但不在本村生產(chǎn)生活。

三、審判實踐中暴露出的問題

審判實踐中,依據(jù)《山東省實施土地承包法辦法》對上述案件中當事人的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格進行認定,大部分案件均得到了順利解決。但是,隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展,越來越多的與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格有所瓜葛的人員為利益所驅使,紛紛出來爭取這一資格,使得要求獲得資格的隊伍逐漸魚龍混雜起來。不斷涌現(xiàn)出的案件顯示,目前被征地的城鄉(xiāng)接合部村莊居民的情況如前文所分析的,已經(jīng)變得極為紛繁復雜,許多案件當事人依據(jù)《山東省實施土地承包法辦法》已經(jīng)難以界定其集體經(jīng)濟組織成員資格。

具體分析如下:(一)“出嫁女”類型中,除與本村村民結婚戶口亦在本村的婦女,以及分配方案確定的截止日以后出生的新生兒,按照《辦法》的規(guī)定能夠確認其資格外,其余的大部分因為戶口已遷出本村而難以界定其資格,小部分雖然戶口還在本村,但長期生活在外地,其資格認定遭到本村村民的強烈反對。(二)“入贅婿”類型中,前兩種類型基本符合法條第2款之規(guī)定,第三種類型因人在本村但戶口不在而難以認定。(三)大學生類型,因其及子女戶口已轉為非農(nóng)業(yè),故均難以認定其資格。(四)戶口變動人員類型中,戶口農(nóng)轉非的以及雖轉入本村生活多年但戶口尚未遷入的亦難以認定其資格,至于戶口雖在本村但多年不在本村生活的認定資格阻力原因同“出嫁女”中的小部分類型。

在上述難以界定資格的情形中,主要有兩個問題難以處理:(一)戶口所在地與本人生產(chǎn)生活的地點長期分離。一種是長期在本村生產(chǎn)生活,有的甚至長達數(shù)十年,但因為種種原因戶口始終未遷入該村。此種類型按照《辦法》的規(guī)定難以認定其資格,但他們往往以長期生產(chǎn)生活在本村,對集體經(jīng)濟組織做出了貢獻,在集體經(jīng)濟組織分配收益時卻得不到利益而怨聲載道。另一種是戶口始終在本村,但長期生活在外地,與本村的生產(chǎn)生活基本不存在交集,本村村民以其未對本集體經(jīng)濟組織做過貢獻為由強烈反對,使得認定其資格遭遇極大阻力。(二)戶口農(nóng)轉非的問題。許多情形下,農(nóng)轉非人員因為畢業(yè)后找不到工作、享受非農(nóng)業(yè)戶口待遇后待遇取消、原來有工作但后來失業(yè)等原因回到村里,一方面因為戶口為非農(nóng)業(yè)而受到村民的區(qū)別對待,理所當然的被排斥在集體經(jīng)濟組織之外;另一方面卻因為失業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口待遇取消但生活在農(nóng)村等原因無法享受到城市社會生活保障,實際上與農(nóng)業(yè)戶口的村民無異,在喪失土地,又享受不到集體經(jīng)濟組織收益的情況下,將舉步維艱,生活難以保障。因上述人群的條件與《辦法》規(guī)定不符,認定其具有成員資格往往遭到村民的強烈反對,法院認定其具備資格缺乏法律依據(jù)和輿論支持;反過來,若因此而認定其不具備資格又過于武斷,不少當事人會因此失掉其重要的收益保障,在沒有其他社會生活保障的情況下,極易引發(fā)社會不穩(wěn)定因素,造成從農(nóng)村基層自治組織到各級政府工作的被動局面。由于立法先天的滯后性,造成司法裁判難和對上述人群利益保護難的兩難境地。

四、解決此類案件司法困境的初步探討

針對《山東省實施土地承包法辦法》因農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展而暴露出的局限性,我們認為,對該辦法應當進行適當修改,修改時應同時考慮農(nóng)村富余勞動力向城市流動、轉移的趨勢,以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權所具有的基本生活保障功能等,不僅要解決常態(tài)下集體經(jīng)濟組織成員資格的認定問題,而且也應對特殊情形人群成員資格的認定標準作出相應規(guī)定。也就是說,在確定特定農(nóng)業(yè)人員集體經(jīng)濟組織成員資格的判斷標準問題上,將成員資格的取得、喪失以及特殊情形的處理作為整體來系統(tǒng)地把握,并輔之以明確的成員資格保有期間等進行綜合分析判斷。在現(xiàn)有法律框架下,可以從實行成員名冊登記制度入手進行嘗試。

成員資格的取得主要有原始取得和加入取得兩種方式。1.關于原始取得,除《辦法》規(guī)定的因出生取得外,可考慮增設:(1)因農(nóng)村集體經(jīng)濟組織初設而取得。即上世紀50年代創(chuàng)設農(nóng)業(yè)合作社的入社成員,當然取得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格。(2)因承包土地取得。此處專指開始實行以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制時,取得承包地的原人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊的社員,其戶口保留在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所在地并常住。2.關于加入取得,除《辦法》規(guī)定的因婚姻、收養(yǎng)關系遷入取得和協(xié)商加入取得外,可考慮增設 (1)因法律或政策規(guī)定遷入務農(nóng)而取得,主要是解決因國家重大工程或國家重大政策而進行的移民的成員資格問題。(2)因為該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織持續(xù)做出貢獻或者在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織生產(chǎn)生活而取得,對此應設定一定的期限。(3)因為失業(yè)、離婚等原因長期生活在本村,喪失了社會生活保障,也不能從其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獲得收益的情況下,亦應認定其加入取得,對于喪失獲得其他保障和收益的持續(xù)期限,亦應進行界定。對取得集體經(jīng)濟組織成員資格的人員,應及時登記入冊。

對于成員資格的喪失,《辦法》沒有規(guī)定,鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份不是終身的、一成不變的,建議增設該項規(guī)定。成員資格的喪失主要包括:1.因死亡而喪失。2.因集體經(jīng)濟組織終止而喪失。由于國家整體征收農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的集體土地或者整體移民搬遷等原因,原集體經(jīng)濟組織失去繼續(xù)存在的條件而終止,其成員資格亦當然喪失。3.因婚姻或收養(yǎng)關系遷出而喪失。本集體經(jīng)濟組織的成員因出嫁、入贅、被收養(yǎng)等而遷出本集體經(jīng)濟組織,且以遷入地為其基本生存生活保障,即喪失原集體經(jīng)濟組織成員資格。4.因法律或政策的特殊性規(guī)定遷出從事非農(nóng)職業(yè)而喪失。諸如歷史上出現(xiàn)的招工、招干、提干、大中專院校畢業(yè)生安排工作、隨軍、轉業(yè)、農(nóng)轉非、知青回城、民辦轉公辦等等。目前,隨著國家人事制度改革和勞動關系的變化,職業(yè)呈多樣性、選擇性和不穩(wěn)定性,城與鄉(xiāng)、農(nóng)與非農(nóng)的界限也模糊起來,這給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員資格認定帶來一定的困難。對此類情形如何確定是否喪失成員資格,首先要看遷出是否根據(jù)法律、政策的特別規(guī)定,其次要看是否獲得國家或按國家規(guī)定提供的完整的社會保障。5.因協(xié)商加入別的集體經(jīng)濟組織而喪失。即農(nóng)民不能同時享有兩個或者多個集體經(jīng)濟組織的成員權利。對于喪失成員資格的人員,要及時注銷其登記。

成員名冊登記制度的設立,可以避免某些地方因村委會主要負責人的變動而引起的對成員資格的不必要的爭議,已經(jīng)登記為成員的人員,只要其未出現(xiàn)喪失成員資格的情形,就應當認定其成員資格。另外,該制度的設立可以解決農(nóng)民進城務工、經(jīng)商、服兵役、學生上學期間、兩勞人員“兩勞”期間等的成員資格問題。在以上的幾種情形中,這些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員資格并不必然喪失。

對于“出嫁女”需要進行特別說明 (“入贅婿”比照“出嫁女”進行處理)。結合上述所論及的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權資格認定的原則,我們認為:第一,對于“農(nóng)嫁非”的情形,農(nóng)村女子嫁給城市男子,只要她們在城鎮(zhèn)沒有社會保障體系的保障,沒有固定的職業(yè),原則上她們并沒有離開農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,應該認定她們擁有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員權。第二,對于“農(nóng)嫁農(nóng)”的情形,如果“出嫁女”是嫁到外地的,并且戶口遷到外地,其實際上已成為丈夫所在村的成員,應認定其在娘家的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員權已經(jīng)喪失。第三,在以上情形中,如果“出嫁女”嫁到外地但戶口沒有遷走的,其是否能夠擁有娘家所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員所享有的權利,主要看農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的態(tài)度,如果該組織通過民主議定程序,愿意讓“出嫁女”享受集體成員的權利,則集體之外的人員也沒有權利反對。但是,由于該種情形下,“出嫁女”在娘家農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中只是掛一個戶口,而生產(chǎn)、生活都不在本地,她完全可以依法取得婆家所在地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員權。所以我們認為,原則上不應該認定其成員資格。第四,在“農(nóng)嫁農(nóng)”情形中,對于有的“出嫁女”的戶口本來遷走了,但后來因為種種原因又遷回來的,原則上也不再享有原所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員資格,但要充分考慮每一個案件的具體情況,做到具體問題具體分析,不能一概而論。

喬延闊，山東大學威海分校商學院(郵政編碼250100)

F321.1

A

1672-6359(2011)04-0126-03

(責任編輯 馬曉黎)